Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej z perspektywy politologicznej

Transkrypt

1 ANALIZY METODOLOGICZNE Przegląd Europejski Nr 1, 2011 Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej z perspektywy politologicznej P rezydencja, jak większość zjawisk życia społecznego, jest interdyscyplinarnym obiektem badań1. Różne jej aspekty leżą w obszarze zainteresowań nauk o polityce, nauk prawnych, nauk o zarządzaniu, ekonomii, ale także socjologii czy psychologii. Dopiero połączenie tych różnych dyscyplin, ich paradygmatów teoretycznych, metod i technik badawczych stworzyłoby efektywną perspektywę naukową dla rozpoznania zjawiska Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. 1. Prezydencja jako przedmiot badań politologicznych Prezydencja to interesujący a nawet ekscytujący przedmiot badań politologicznych, co najmniej ze względu na dwie przyczyny: specyfikę systemową UE specyfikę Prezydencji nie jako organu ale instytucji w wymiarze funkcjonalnym. UE to polityczny i wielopoziomowy system polityczny. Jest ona organizacją międzynarodową, w której ustroju łączą się wątki nierządowe ze wspólnotowymi. Jej funkcjonowanie odbywa się na wielu poziomach w dwu wymiarach: horyzontalnym obejmującym relację w systemie instytucjonalnym UE i wertykalnym przejawiającym się w zależnościach różnych szczebli: unijnego, krajowego, regionalnego i lokalnego. Te skomplikowane powiązania muszą być rozpatrywane z perspektywy funkcjonowania UE jako wspólnoty ekonomicznej, politycznej, prawnej, społecznej i kulturowej. W tym też kontekście należy interpretować zakres przedmiotowy aktywności i kompetencji Prezydencji. 1 K. Szczerski (red.), Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświadczenia, Kraków 2009, s

2 8 Prezydencja jest sprawowana w Radzie Unii Europejskiej2, specyficznej instytucji, w której ścierają się interesy państw członkowskich, a kraj sprawujący Prezydencję stara się prowadzić konsensualną politykę służącą całej Unii Europejskiej. Idea rotacyjnej Prezydencji umożliwia każdemu państwu członkowskiemu oddziaływania na sprawy integracji europejskiej. Prezydencja jest w wymiarze przedmiotowym pomostem proceduralnym między różnymi aspektami procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej. Jej funkcjonowanie łączy narodowe interesy z ponadnarodową proceduralnością. Stanowi ona płaszczyznę uzyskiwania kompromisu, zapewniając w ten sposób zdolność decyzyjną Unii Europejskiej i jej sterowalność obejmującą wielopoziomowy system zarządzania. 2. Politologiczna analiza Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej jest obiektem badań politologicznych zarówno ze względu na związany z nią zakres badań mieszczący się w różnych subdyscyplinach nauki o polityce, jak i możliwość poddawania poszczególnych problemów i opinii analizom i syntezom uwzględniającym stosowne paradygmaty teoretyczne, metody i techniki badawcze. Subdyscyplina Teoria polityki Obszary badań model teoretyczny i ustrojowo-polityczny prezydencji Historia polityczna prezydencja na tle rozwoju integracji europejskiej Myśl polityczna aksjologia prezydencji priorytety prezydencji Systemy polityczne prezydencja jako element systemu politycznego UE mechanizmy prezydencji funkcje prezydencji Psychologia polityki psychologiczne aspekty prezydencji w tym m.in. odnoszące się do jej stylu Socjologia polityki prezydencja a interesy i ich polityczna reprezentacja prezydencja a opinia publiczna prezydencja a społeczeństwo obywatelskie Marketing polityczny promocyjny wymiar prezydencji Stosunki międzynarodowe zewnętrzny wymiar prezydencji 2 A. Nowak-Far (red.), Prezydencja w Unii Europejskiej. Instytucje, prawo i organizacja, Warszawa 2010.

3 PREZYDENCJA W RADZIE UNII EUROPEJSKIEJ Z PERSPEKTYWY POLITOLOGICZNEJ 9 Prezydencja w RUE z perspektywy nauk o polityce jest obszarem badawczym związanym swoimi różnymi problemami z poszczególnymi politologicznymi subdyscyplinami. Jej analiza wymaga spojrzenia łączącego różne subdyscypliny. 3. Perspektywa politologiczna interpretacji Prezydencja znajduje 3 punkty odniesienia: role wypełniane przez Prezydencję3, jej kompetencje i skuteczność. Prezydencja wypełnia role: zarządzającą, sprowadzającą się do koordynacji i prowadzenia różnych forów negocjacyjnych w tym obszarze funkcjonowania Prezydencji, szczególne znaczenie ma kierowanie przez ministrów kraju prezydencji różnych składów RUE (poza radą ds. Zagranicznych) i innych jej gremiów wewnętrznych; mediacyjną, przejawiającą się w występowaniu prezydencji jako siły sprawczej ustalającej warunki kompromisu w procesach decyzyjnych wewnątrz rady i na innych etapach tworzenia unijnego prawa wtórnego. Istotną rolę Prezydencji w tym zakresie determinuje znaczenia kompromisu przypisywane procedurom rozstrzygania. Ten kompromis musi uwzględniać wymiary: horyzontalny i wertykalny wielopoziomowego systemu zarządzania w Unii Europejskiej; przywódczą, polegającą na formułowaniu inicjatyw politycznych, nowych impulsów rozwojowych. Punktem odniesienia dla tych przedsięwzięć są priorytety prezydencji. Umiejętne przywództwo wymaga efektywnych uzgodnień w ramach trio, z innymi państwami członkowskimi, a także z instytucjami europejskimi w szczególności z Radą Europejską, jej przewodniczącym oraz Komisja Europejską i Wysokim Przedstawicielem UE ds. Polityki Zagranicznej. Istotnym problemem pozostaje na tyle sprawne sterowanie UE aby mogły być osiągane cele unijne oraz umiejętne zabieganie o realizacje interesu narodowego. To ostatnie zadanie wymaga szczególnej subtelności, gdyż państwo sprawujące prezydencję jest w okresie jej trwania emanacją strategii całej Unii Europejskiej. reprezentacyjną, realizowaną w stosunkach międzyinstytucjonalnych (Przewodniczący Rady Europejskiej, Komisja Europejska, Parlament Europejski) i w relacjach zewnętrznych Unii Europejskiej, które w działaniu Prezydencji po wejściu Traktatu Lizbońskiego w życie są przede wszystkim domeną Wysokiego Przedstawiciela ds. Polityki Zagranicznej UE R. Riedel, P. Klimontowski, 2011 Polska Prezydencja w Unii Europejskiej, Opole 2010, s , K. Smyk, Reforma systemu prezydencji w Traktacie z Lizbony, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2009.

4 10 Kompetencje Prezydencji mające swój aspekt formalny i nieformalny wynikają z prawa unijnego w odniesieniu do Prezydencji, wraz z wejściem Traktatu Lizbońskiego w życie (2009) uległo zmianom jakościowym (trio oraz ograniczenie prezydencji do przewodnictwa w RUE) i ilościowym zmiany instytucjonalne, tzn. nowe lub na nowo ukształtowane instytucje unijne (Przewodniczący Rady Europejskiej i Wysoki Przedstawiciel ds. Polityki Zagranicznej UE) oraz nowa pozycja niektórych organów UE (Komisja Europejska, Parlament Europejski) Możliwości działania prezydencji wykonawczej przez określona państwo członkowskie są zdeterminowane wieloma czynnikami subiektywnymi i obiektywnymi. Należą do nich w szczególności: pozycja państwa w Unii Europejskiej i w stosunkach międzynarodowych mierzona między innymi: położeniem geopolitycznym, wielkością obszaru i liczbą ludności, potencjałem gospodarczym, pozycją w systemie instytucjonalnym UE (miejsca i głosy w instytucjach). kompetencje państwa do wypełniania różnych ról prezydencji co jest warunkowane zwłaszcza doświadczeniem płynącym z dotychczasowego członkostwa w Unii Europejskiej, wypełnieniem w przeszłości tej funkcji, zdolnością do zawierania zmiennych koalicji i budowania kompromisu, a także umiejętnością sterowania Unią w warunkach kryzysu. Skuteczność prezydencji jest mierzona wkładem do rozwoju integracji europejskiej oraz stopniem realizacji zakładanych przez państwo celów. 4. Teoretyczne podejścia badawcze w analizowaniu Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej jako przedmiot badań politologicznych może być poddawana konceptualizacji z perspektywy różnych paradygmatów teoretycznych. Najbardziej użytecznymi koncepcjami badania prezydencji w całokształcie lub tylko różnych jej aspektów są w szczególności neofunkcjonalizm, liberalizm międzyrządowy i nowy instytucjonalizm oraz analiza porównawcza, wielopoziomowe zarządzanie oraz sieci polityki. Są to dominujące podejścia albo w nauce o stosunkach międzynarodowych albo związane z innymi subdyscyplinami nauk o polityce. Neofunkcjonalizm ze swoim przesłaniem teoretycznym zwraca uwagę na przywództwo państwowe i procesy polityczne w obrębie prezydencji oraz na logikę zachodzących tutaj biurokratycznych i dyplomatycznych zasileń i mechanizmów. W tej teorii szczególne znaczenie przypisywane jest osiąganiu technokratycznego konsensusu. Liberalizm międzyrządowy jest w odniesieniu do prezydencji przydatny w analizowaniu zmiennych koalicji państw i ich znaczeniu dla identyfikowa-

5 Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej z perspektywy politologicznej QLD UöĝQ\FK LQWHUHVöZ LFK ]ELHĝQRĂFL LbUR]ELHĝQRĂFL RUD] PHWRG UHDOL]RZDQLD FHOöZ Lb VWUDWHJLL SROLW\F]Q\FK 6]F]HJöOQH ]QDF]HQLH PRJÈ PLHÊ WXWDM Z\Uöĝ QLDQH SU]H] 0RUDYFLND WHRULD NV]WDïWRZDQLD QDURGRZ\FK SUHIHUHQFML WUDQVDNFML PLÚG]\U]ÈGRZ\FK RUD] LQVW\WXFMRQDOQHJR Z\ERUX Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej użyteczne perspektywy teoretyczne nauk o polityce 1HRIXQNFMRQDOL]P ]bshuvshnw\z\ SU]\ZöG]WZD SDñVWZRZHJR LbSURFHV SROLW\F]QHJR /LEHUDOL]P PLÚG]\U]ÈGRZ\ ]bshuvshnw\z\ WZRU]HQLD ]PLHQQ\FK NRDOLFML LbUROL U]ÈGöZ SDñVWZ F]ïRQNRZVNLFK 3UH]\GHQFMD 1RZ\ LQVW\WXFMRQDOL]P $QDOL]D SRUöZQDZF]D Zb5DG]LH 8QLL ZbSURFHVDFK SRGHMPRZDQLD GHF\]ML MDNR LQVW\WXFML 8QLL (XURSHMVNLHM WUDNWRZDQHM ZbNDWHJRULDFK SDñVWZD (XURSHMVNLHM :LHORSR]LRPRZH ]DU]ÈG]DQLH MDNR HOHPHQWX V\VWHPX SROLW\F]QHJR VXL JHQHULV 6LHFL SROLW\NL ]bshuvshnw\z\ DOWHUQDW\Z SROLW\F]Q\FK ZbNRQWHNĂFLH VLHFL REHMPXMÈF\FK SDñVWZD MDN LbSRGPLRW\ SR]DSDñVWZRZH 1RZ\ LQVW\WXFMRQDOL]P SR]ZDOD QD DQDOL]RZDQLH SUH]\GHQFML ]b XZ]JOÚG QLHQLHP XND]DQL UHODFML PLHG]\ U]ÈGDPL SDñVWZ F]ïRQNRZVNLFK DbLQVW\WXFMDPL XQLMQ\PL SUHIHUHQFMDPL SDñVWZ DbILQDOQ\PL UR]VWU]\JQLÚFLDPL SROLW\F]Q\PL :DUWR ]ZUöFLÊ XZDJÚ QD SU]\GDWQRĂÊ ZbDQDOL]RZDQLX SUH]\GHQFML UöĝQ\FK RGPLDQ QRZHJR LQVW\WXFMRQDOL]PX LQVW\WXFMRQDOL]PX UDFMRQDOQHJR Z\ERUX

6 12 instytucjonalizmu historycznego i instytucjonalizmu socjologicznego.5 Instytucjonalizm racjonalnego wyboru może być użyteczny w analizowaniu negocjacji w Radzie Unii Europejskiej oraz relacji między krajami członkowskimi i prezydencją, a także wewnątrz trio. Z jego pomocą można badać zależności między preferencjami różnych unijnych podmiotów a rolą prezydencji w osiąganiu ostatecznych rozstrzygnięć. Instytucjonalizm historyczny jest przydatny do ustalania wzajemnych relacji miedzy krajami członkowskimi a prezydencją z perspektywy jej autonomii. Instytucjonalizm socjologiczny otwiera perspektywy ukazania społecznej legitymizacji prezydencji, analizowania jej aktywności moderowanej ideami i dyskursem publicznym. Analiza porównawcza oznaczałoby badanie prezydencji za pomocą instrumentów służących badaniom systemu politycznego i jego części składowych. Przedmiotem zainteresowania może stać się formowanie różnych interesów wokół prezydencji oraz wpływu podmiotów unijnych na jej funkcjonowanie, a także porównywanie roli prezydencji i państw członkowskich oraz innych unijnych aktorów w wypełnianiu funkcji: regulacyjnej, redystrybucyjnej i stabilizacyjnej. Wielopoziomowe zarządzanie jak koncepcja badawcza pozwala badać relacje (współzależności) między prezydencją a podmiotami różnych szczebli wielopoziomowego systemu zarządzania w UE z jego perspektywą umiejscowienia miedzy podejściami: międzyrządowym i ponadnarodowym. Sieci polityki jako podejście badawcze do prezydencji może być przydatne dla analizowania różnych rodzajów sieci w procesach podejmowania unijnych rozstrzygnięć z komponentami: politycznym i technokratycznym. 5 J. Czaputowicz, Perspektywy teoretyczne w studiach europejskich, (w) K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski, Studia europejskie. Zagadnienia metodologiczne, Warszawa 2010, s