Autorzy Zespół badawczy Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego pod kierownictwem naukowym prof. dr hab. Janusza Zaleskiego: Joanna Kudełko dr

Transkrypt

1 i

2 Autorzy Zespół badawczy Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego pod kierownictwem naukowym prof. dr hab. Janusza Zaleskiego: Joanna Kudełko dr Zbigniew Mogiła Aleksandra Poproch Paweł Tomaszewski Marek Zembaty ii

3 Streszczenie raportu W niniejszym raporcie zaprezentowano oszacowane przez zespół Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego przy pomocy niezależnie funkcjonujących 16 regionalnych modeli HERMIN wielkości łącznego wpływu Narodowego Planu Rozwoju (NPR) i Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia / Narodowej Strategii Rozwoju (NSRO/NSS) na kształtowanie się wartości wybranych wskaźników makroekonomicznych w polskich województwach. Przeprowadzono również analizę uzyskanych wyników. Na jej podstawie sformułowano szereg wniosków, które mogą zostać wykorzystane w procesie ewaluacji ex-post NPR i on-going NSRO. Wyniki przeprowadzonego badania wskazują na pozytywny wpływ realizacji NPR i NSRO na rozwój gospodarczy polskich regionów. Odzwierciedleniem tego jest wzrost poziomów PKB w poszczególnych województwach średnio od 2.1% do 3.9% w latach w wyniku napływu środków unijnych. Przeprowadzone symulacje wskazują, że największe korzyści z realizacji polityki spójności 1 uzyskują województwa: lubuskie, warmińsko-mazurskie i świętokrzyskie (rysunek I). 1 Przez realizację polityki spójności rozumie się realizację celów określonych w nadrzędnych dokumentach strategicznych, tj. Narodowym Planie Rozwoju i Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia iii

4 Rysunek I. Wpływ NPR i NSRO na poziom PKB w cenach bieżących w układzie regionalnym [%]. Źródło: Opracowanie własne. Ocena oddziaływania płatności w ramach NPR i NSRO na proces realnej konwergencji gospodarczej pomiędzy polskimi regionami a średnią unijną wskazuje na pozytywny wpływ polityki spójności na ograniczanie dystansu dzielącego gospodarki wojewódzkie od średniej UE- 27. Ponadto należy zauważyć, że polityka spójności przyczynia się do ograniczenia dywergencji wewnątrz kraju. Korzystny wpływ funduszy unijnych obserwuje się także w przypadku mierników odzwierciedlających sytuację na rynku pracy. Przeprowadzone symulacje wskazują, że środki w ramach NPR i NSRO przyczyniają się do wzrostu liczby pracujących, co znajduje odzwierciedlenie w redukcji stopy bezrobocia w poszczególnych regionach. Liderem pod względem oddziaływania na obniżenie stopy bezrobocia jest województwo lubuskie (średnio -2.2 pkt.proc.), na przeciwległym biegunie plasują się województwa wielkopolskie i opolskie (średnio -1.2 pkt.proc.) (rysunek II). iv

5 Rysunek II. Wpływ NPR i NSRO na stopę bezrobocia w układzie regionalnym [pkt proc]. Źródło: Opracowanie własne. Reasumując, należy stwierdzić, iż realizacja polityki spójności odgrywa znaczącą rolę w procesie rozwoju społeczno-gospodarczego polskich regionów w latach Rozkład terytorialny środków finansowych wydatkowanych w ramach tej polityki, wspierający głównie regiony stosunkowo słabiej rozwinięte, będzie z jednej strony przyczyniał się do spowolnienia tempa zachodzących wewnątrz kraju procesów dywergencyjnych, z drugiej strony zdynamizuje proces konwergencji między gospodarkami regionalnymi a średnią unijną. v

6 Spis treści Wprowadzenie Opis narzędzia badawczego Opis przyjętych założeń Opis transferów w ramach NPR i NSRO Analiza wyników wpływu realizacji NPR i NSRO na wybrane wskaźniki makroekonomiczne na poziomie regionalnym...17 Podsumowanie...35 Literatura...39 Załącznik 1. Wyniki wpływu NPR i NSRP na wybrane wskaźniki makroekonomiczne

7 Wprowadzenie Celem niniejszego raportu jest przedstawienie wyników badania Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego (WARR) dotyczącego oszacowania wpływu realizacji Narodowego Planu Rozwoju (NPR) na lata i Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia/Narodowej Strategii Spójności (NSRO/NSS) na lata na wybrane wskaźniki makroekonomiczne na poziomie regionalnym do roku Badanie zostało wykonane na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR), przy użyciu modeli regionalnych HERMIN, zgodnie z umową nr DKS/BDG-II/POPT/137/11 z dnia 29 kwietnia 2011r. Przedmiotem projektu badawczego, którego wyniki są zawarte w niniejszym raporcie, jest ocena łącznego wpływu implementacji NPR i NSRO/NSS na gospodarki 16 polskich województw. Badanie zostało przeprowadzone na etapie wdrażania funduszy unijnych, na którym środki w ramach NPR zostały już zasadniczo wydatkowane. Jednocześnie można już także dokonać oceny wpływu na poszczególne gospodarki regionalne dotychczas dokonanych transferów z kolejnej perspektywy na lata Przeprowadzone badanie ma więc zarówno cechy analizy ex-post, jak i oceny bieżącej i jest kolejnym projektem badawczym zrealizowanym na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR) przez zespół WARR pod kierownictwem prof. J. Zaleskiego. Narzędziem zastosowanym w badaniu jest 16 zmodyfikowanych 2 niezależnie funkcjonujących modeli regionalnych HERMIN gospodarek polskich województw. Stanowią one rozwinięcie modeli regionalnych, które zostały zbudowane w 2005 r. na zlecenie MRR i były następnie wykorzystywane do modelowania wpływu funduszy Unii Europejskiej (UE) na gospodarki polskich województw w ramach kolejnych etapów ewaluacji NSRO/NSS i wybranych programów operacyjnych na lata , a także oceny efektów wdrażania całej polityki spójności UE od roku Wyniki prac badawczych przeprowadzonych przy użyciu modeli 2 Opis głównych modyfikacji został zawarty w części 1 opisującej zastosowaną metodologię. 3 Bradley J., Zaleski J., Tomaszewski P., Wojtasiak A., Zembaty M. (2006). "Ocena wpływu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia i wybranych Programów Operacyjnych na lata na gospodarki polskich województw przy pomocy modeli regionalnych HERMIN", WARR, grudzień Bradley J., Zaleski J., Tomaszewski P., Zembaty M., Wojtasiak-Terech A. (2008). "Wpływ realizacji inwestycji finansowanych z funduszy unijnych na kształtowanie się głównych wskaźników dokumentów strategicznych Narodowego Planu Rozwoju i Narodowej Strategii Spójności oraz innych wybranych wskaźników 2

8 regionalnych HERMIN przez WARR, jako jedynej tego typu instytucji w Polsce, znalazły się w opublikowanym w listopadzie 2010 r. przez Komisję Europejską Piątym raporcie na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (tzw. 5. Raport Kohezyjny) 5. Należy nadmienić, iż w rezultacie projektu realizowanego od 2006r. przez międzynarodowe konsorcjum z udziałem WARR na zlecenie Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej (DG REGIO) KE, został zbudowany system modeli HERMIN (ang. Cohesion System of Hermin Models: CSHM) dla wszystkich państw członkowskich i wybranych regionów UE objętych unijną polityką spójności. Modele te są stosowane do przeprowadzania badań ewaluacyjnych efektów wdrażania polityki spójności również przez wydział DG REGIO ds. ilościowych analiz ekonomicznych 6. Modyfikacje modeli regionalnych dla polskich województw, które zostały wykorzystane do przeprowadzenia niniejszego badania, miały na celu dostosowanie ich do obecnych wymagań Komisji Europejskiej (KE). Należy zaznaczyć, że w porównaniu do poprzedniego badania przeprowadzonego dla MRR przy użyciu modeli regionalnych w 2008 r., dokonano aktualizacji danych statystycznych zawartych w bazach modelu o dostępne dane do roku 2009 włącznie. Raport ma następującą strukturę. Po niniejszym Wprowadzeniu, przedstawiono syntetyczny opis zastosowanej metodologii HERMIN (część 1) oraz przyjętych założeń (część 2). Kolejna część (3) jest analizą przekazanych przez Zamawiającego danych o transferach w ramach NPR i NSRO w układzie regionalnym. Prezentacja i analiza wyników wpływu NPR/NSRO wg województw na zestaw wskaźników objętych zakresem badania (część 4) stanowi główny komponent raportu. Wyniki dla lat 2010 i 2015 wraz z uśrednionymi wynikami dla całego okresu transferów, tj , przedstawiono na mapach (zakres i forma prezentacji wyników zgodna z sugestią Zamawiającego). Podsumowanie przeprowadzonego badania zaprezentowano w końcowej części raportu a zamyka go spis wykorzystanej literatury. Do raportu załączono również szczegółowe tablice prezentujące (dla każdego wskaźnika przeanalizowanego w części 4) wartości wpływu makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modelu krajowego i modeli regionalnych, WARR, Wrocław, maj. 5 Investing in Europe s future. Fifth report on economic, social and territorial cohesion. Preliminary version, 2010, Brussels, European Commission. str European Commission - DG Regional Policy, Unit C.3 - Quantitative and Economic Analysis, Additionality. 3

9 (procentowego lub nominalnego, w zależności od wskaźnika) w poszczególnych latach Opis narzędzia badawczego Zastosowana w niniejszym badaniu metodologia HERMIN spełnia wymogi Komisji Europejskiej 7 odnośnie narzędzi zalecanych do wykorzystywania w celu oszacowania wpływu zewnętrznych środków finansowych na gospodarkę badanego terytorium. Jest ona używana od wielu lat do określenia siły oddziaływania funduszy UE na rozwój społeczno-gospodarczy państw i regionów objętych wsparciem unijnym. Do przeprowadzenia niniejszego badania wykorzystane zostały regionalne modele HERMIN w wersji z roku Zawierają one szereg modyfikacji i usprawnień w stosunku do ich pierwszej generacji zbudowanej w 2005 r. Bazują one na modelu krajowym wykorzystywanym przez Komisję Europejską i będącym częścią Cohesion System of HERMIN Models (CSHM). Należy przy tym zaznaczyć, że: regionalne modele HERMIN II generacji są modelami 5-sektorowymi w odróżnieniu od ich wcześniejszych wersji, które były 4-sektorowe; z sektora usług rynkowych zostało wydzielone budownictwo; dokonano również przesunięć wybranych sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2004 pomiędzy sektorami ekonomicznymi modelu HERMIN. Mianowicie górnictwo i kopalnictwo oraz wytwarzanie energii elektrycznej, gazu, pary wodnej, dostawa wody jest obecnie traktowane jako część przemysłu a nie jak pierwotnie w modelach typu HERMIN sektor ten był częścią usług rynkowych; wprowadzono submodel demograficzny; kalkulacji dochodów i wydatków publicznych dokonuje się w oparciu o metodologię ESA95; wprowadzono mechanizmy obliczania deflatorów na poziomie regionalnym; uwzględnia się oddziaływanie na gospodarki regionów wydatków w ramach B+R; 7 The New Programming Period : methodological working papers. Working paper 2. The ex ante evaluation of the Structural Funds interventions.. European Commission, Directorate-General XVI Regional Policy and Cohesion, August 2006 oraz The New Programming Period Indicative guidelines on evaluation methods: ex ante evaluation. Working document no. 1., European Commission, Directorate-General Regional Policy, August

10 wprowadzono modyfikacje związane z rozszerzeniem bazy GUS o dane dotyczące realnej dynamiki PKB na poziomie regionalnym; uwzględnia się specyfikę gospodarki regionu przy konstruowaniu koszyka krajówgłównych partnerów handlowych województwa. Wprowadzone zmiany pozwalają na lepsze odzwierciedlenie procesów mających miejsce w gospodarkach poszczególnych województw przy pomocy regionalnych modeli HERMIN. Niezmienną cechą metodologii HERMIN jest to, że łączy w sobie elementy modeli neokeynesowskich (zorientowanych na popytową stronę gospodarki) z elementami charakterystycznymi dla szkoły neoklasycznej, uwidaczniającymi się m in. w uwzględnieniu konkurencyjności jako determinanty produkcji przemysłowej. Równania modeli HERMIN można pogrupować w trzy główne bloki: blok podażowy, blok absorpcji oraz blok dystrybucji dochodów. Blok podażowy 1. Sektor przemysłowy (głównie dobra podlegające obrotowi na rynku międzynarodowym) - Produkcja = f1(popyt światowy, Jednostkowe koszty pracy, Konkurencyjność, t) - Zatrudnienie = f2(produkcja, Ceny względne czynników produkcji, t) - Inwestycje = f3(produkcja, Ceny względne czynników produkcji, t) - Zasoby kapitału = Inwestycje + (1-σ) Zasoby kapitału t-1 - Cena produkcji = f4(cena światowa, Jednostkowe koszty pracy) - Stawka płac = f5(cena produkcji, Cen dóbr konsumpcyjnych, Bezrobocie, Wydajność pracy) - Konkurencyjność = Krajowe/Światowe ceny produkcji 2. Budownictwo - Produkcja = f6 (Inwestycje w budownictwie ogółem,t) - Zatrudnienie = f7 (Produkcja, Ceny względne czynników produkcji, t) - Inwestycje = f8 (Produkcja, Ceny względne czynników produkcji, t) - Zasoby kapitału = Inwestycje + (1- σ) Zasoby kapitału t-1 - Cena produkcji = f9(jednostkowe koszty pracy) 5

11 - Inflacja płacowa = Inflacja płacowa w sektorze przemysłowym 3. Sektor usług rynkowych (głównie dobra niepodlegające obrotowi na rynku międzynarodowym) - Produkcja = f10(popyt krajowy, t) - Zatrudnienie = f11(produkcja, Ceny względne czynników produkcji, t) - Inwestycje = f12(produkcja, Ceny względne czynników produkcji, t) - Zasoby kapitału = Inwestycje+ (1- σ) Zasoby kapitału t-1 - Cena produkcji= f13(cena światowa, Jednostkowe koszty pracy) - Inflacja płacowa = Inflacja płacowa w sektorze przemysłowym 4. Usługi nierynkowe: głównie zmienne o charakterze egzogenicznym 5. Rolnictwo: głównie zmienne o charakterze egzogenicznym Blok absorpcji (popytowy) Spożycie = f14(dochody osobiste do dyspozycji) Popyt krajowy = Spożycie prywatne i publiczne + Inwestycje + Zmiany w zapasach Saldo wymiany handlowej z zagranicą = Produkcja ogółem Popyt krajowy Blok dystrybucji dochodów Dochody = Produkcja ogółem + Transfery Dochody osobiste do dyspozycji = Dochody - Podatki bezpośrednie - Składki na ubezpieczenia społeczne płacone przez pracowników Rachunek obrotów bieżących = Saldo wymiany handlowej z zagranicą + Dochody z zagranicy netto Bilans sektora finansów publicznych = Wydatki publiczne - Dochody publiczne Kalibracja równań behawioralnych w modelach HERMIN opiera się na metodzie dopasowania krzywej do danych (curve fitting), w wyniku czego wartości estymowanych przy pomocy klasycznej metody najmniejszych kwadratów parametrów - w świetle empirycznego doświadczenia, jak również na bazie istotnych teoretycznych implikacji - podlegają modyfikacji. 6

12 W celu dokonania oceny krótko- oraz średnioterminowego wpływu polityki spójności na rozwój gospodarczy danego regionu, płatności, jak i dotyczące ich prognozy są grupowane w trzy kategorie ekonomiczne: infrastruktura podstawowa (IP); rozwój zasobów ludzkich (RZL); bezpośrednia pomoc sektorowi przedsiębiorstw (BSP) z dodatkowo wyodrębnionymi środkami przeznaczonymi na działalność badawczo-rozwojową. W toku badania przeprowadzane są dwie symulacje makroekonomiczne. W pierwszej z nich uwzględnia się wpływ funduszy w ramach wsparcia unijnego (scenariusz bazowy), natomiast w przypadku drugiej symulacji zakłada się brak oddziaływania tych środków (scenariusz alternatywny). Porównanie różnic pomiędzy tymi dwoma symulacjami pozwala określić efekt realizacji polityki spójności na gospodarkę badanego regionu. 2. Opis przyjętych założeń Analiza wpływu realizacji Narodowego Planu Rozwoju (NPR) i Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) na gospodarki województw w latach wymaga przyjęcia w 16 regionalnych modelach HERMIN założeń dotyczących kształtowania się szeregu zmiennych egzogenicznych. Proces wyznaczania przyszłych wartości tych zmiennych odbywa się poza modelem, a jego wyniki implementowane są do algorytmu obliczeniowego i wykorzystywane w budowie scenariusza symulującego rozwój gospodarczy regionu uwzględniający oddziaływanie środków unijnych (scenariusz bazowy). Określenie założeń odnośnie kształtowania się poszczególnych zmiennych jest kwestią indywidualną, zależną m.in. od wyników analizy danych historycznych oraz prognoz gospodarczych. Budowę scenariuszy bazowych rozpoczęto od ustalenia najważniejszych partnerów handlowych polskich województw. Na podstawie danych Departamentu Celnego Ministerstwa Finansów 8 została ustalona lista państw, z którymi regiony polskie prowadzą intensywną wymianę handlową. Informacje te zostały zawarte w tabeli 1. 8 Dane dotyczące struktury eksportu województw wg krajów przeznaczenia w roku 2007 wykorzystane w ekspertyzie dr T. Komornickiego Ocena charakteru, struktury i intensywności polskiego eksportu w kontekście celów polityki regionalnej, na poziomie województw w ujęciu dynamicznym 7

13 Tabela 1. Najważniejsi partnerzy handlowi regionów Polski 9. DL KP LL LB LD ML MZ OP PK PD PM SL SW WM WL ZP Polska 10 x x x x x x x x x x x x x x x x Belgia x x Czechy x x x x x x Dania Francja x x x x x x x x x x Hiszpania x x Holandia x x x x x x Litwa x Niemcy x x x x x x x x x x x x x x x x Norwegia x x Szwecja x x x USA x Wielka Brytania x x x x x x x x x x x Włochy x x x x x x x Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Departamentu Celnego Ministerstwa Finansów. x W następnej kolejności niezbędne było ustalenie kursu wymiany polskiego złotego w stosunku do euro. Założono, że w okresie będzie się on kształtować na stałym poziomie równym 4 EUR/PLN. Takie podejście zostało uznane za najbezpieczniejsze rozwiązanie, ze względu na relatywnie dużą zmienność rynku walutowego pociągającą za sobą brak wiarygodnych długookresowych prognoz w tym zakresie. Następnym etapem budowy scenariusza bazowego było określenie tempa wzrostu gospodarczego Unii Europejskiej. W tym celu dokonano założeń dotyczących kształtowania się realnej dynamiki PKB w UE. W oparciu o prognozy EUROSTAT 11 przyjęto, że w latach gospodarka unijna będzie się rozwijać odpowiednio w tempie 1.7% i 2.0%. Natomiast po roku 2012 roczna dynamika wzrostu tego wskaźnika została założona na poziomie wielkości z roku 2012, tj. 2.0%. Następnie dokonano założeń odnośnie liczby mieszkańców ogółem w województwach. W tym celu posłużono się submodelem demograficznym dla regionów, wyniki zamieszczone zostały w tabeli 2. Na potrzeby symulacji przyjęto, że zatrudnienie w sektorze publicznym nie będzie rosło. 9 Wyjaśnienie użytych skrótów nazw województw znajduje się załączniku na str Pozostała część Polski poza województwem, którego dotyczy model; parametry 15 województw są aproksymowane jako dane dla całego kraju. 11 Prognozy z dnia r. 8

14 Tabela 2. Liczba ludności ogółem w regionach Dolnośląskie Kujawsko-Pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Źródło: Submodel demograficzny. Kolejne założenia przyjęte w scenariuszach bazowych dotyczą deflatora spożycia prywatnego, który w przypadku wszystkich regionów został ustalony na poziomie bezpośredniego celu inflacyjnego Narodowego Banku Polskiego, tj. 2.5%. 3. Opis transferów w ramach NPR i NSRO Niezwykle istotną częścią badań ewaluacyjnych dotyczących wpływu polityki spójności na główne wskaźniki makroekonomiczne jest analiza transferów finansowych. Wynika to z faktu, iż wielkości funduszy, a także ich podział między główne kategorie wsparcia unijnego, w znaczący sposób wpływają na skalę efektów realizacji wspomnianej polityki. Przedmiotem analizy przeprowadzonej w niniejszej części raportu są dane przekazane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego dotyczące płatności w ramach NPR ( ) i NSRO ( ). Należy nadmienić, iż wartości historyczne w przypadku NPR dotyczą całego okresu płatności w ramach tego programu, natomiast NSRO lat Dane dla lat mają charakter prognoz. Wielkości rzeczywistego i planowanego wkładu unijnego w ramach NPR i NSRO w poszczególnych regionach zostały zaprezentowane w tabeli 3. 9

15 Tabela 3. Wielkości transferów w ramach NPR i NSRO w układzie regionalnym (wkład unijny) w latach dane z kwietnia 2011 r. [w mln EUR] SUMA Dolnośląskie Kujawsko-Pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie RAZEM Legenda: Zacieniowane dane historyczne. Źródło: MRR Na podstawie powyższej tabeli można dostrzec, że w początkowym okresie wsparcia unijnego ( ) płatności pochodzące z funduszy unijnych były stosunkowo niskie, ich łączna wartość dla Polski jako całości w żadnym roku w tym okresie nie przekroczyła 5 mln EUR. Warto zwrócić uwagę, iż są to lata dominującej roli NPR, na realizację którego w całym okresie finansowania unijnego przeznaczone zostały ponad czterokrotnie mniejsze środki niż w ramach NSRO. Patrząc na skumulowane wartości transferów dla województw zauważalna jest przewaga mazowieckiego nad pozostałymi regionami. Od drugiego pod tym względem województwa śląskiego dzieli je ponad 3 mld EUR, z kolei od ostatniego, tj. opolskiego - ponad 10 mld EUR. Istotną płaszczyzną analizy płatności w ramach NPR i NSRO jest odniesienie ich do liczby ludności oraz PKB. Takie podejście umożliwia bardziej rzetelne porównanie realnej wagi środków przekazanych z UE do gospodarek regionalnych. Na rysunku 1 zaprezentowane zostały wielkości skumulowanych transferów pochodzących z funduszy unijnych dla całego okresu finansowania NPR i NSRO w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Do wyznaczenia tych wartości wykorzystano dane o liczbie ludności z roku 2004, będącego pierwszym rokiem realizacji NPR. 10

16 Rysunek 1. Skumulowana wartość płatności w ramach NPR i NSRO (wkład unijny) per capita z lat w układzie regionalnym [EUR] DL KP LL LB LD ML MZ OP PK PD PM SL SW WM WL ZP w poszczególnym województwie ogółem dla kraju (2 108 EUR) Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych MRR Na podstawie powyższego rysunku można zauważyć, że w przypadku 10 województw wielkość funduszy przypadająca na jednego mieszkańca przekracza wartość ogółem dla kraju, wynoszącą EUR/mieszkańca. Największe środki w ujęciu per capita zostały skierowane do warmińsko-mazurskiego i lubuskiego, najmniejsze z kolei do opolskiego, małopolskiego i wielkopolskiego. Warto dodać, że płatności na jednego mieszkańca w przodującym pod tym względem województwie warmińsko-mazurskim prawie dwukrotnie przewyższają wielkość środków alokowanych do województwa opolskiego, zajmującego ostatnią pozycję w rankingu skali wsparcia unijnego w relacji do liczby ludności. Kolejny rysunek przedstawia łączną wielkość transferów skierowanych na realizację NPR/NSRO w latach w układzie regionalnym w stosunku do poziomu PKB (z 2004r.) w danym województwie. 12 Wyjaśnienie użytych skrótów nazw województw znajduje się załączniku na str

17 Rysunek 2. Średnia wartość płatności w ramach NPR i NSRO (wkład unijny) w odniesieniu do poziomu PKB w latach (z uwzględnieniem okresów i ) w układzie regionalnym [%]. Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych MRR Analiza rysunku 2 pozwala stwierdzić, że liderem analogicznie jak w przypadku relacji wielkości środków do liczby ludności jest ponownie województwo warmińsko-mazurskie, natomiast najniżej lokują się województwa: mazowieckie, wielkopolskie i śląskie. Warto zaznaczyć, iż wielkość funduszy w odniesieniu do poziomu PKB w przypadku lidera (warmińskomazurskiego) jest ponad dwukrotnie większa od analogicznej wielkości dla województwa mazowieckiego i wielkopolskiego. Kolejnym ważnym aspektem analizy transferów jest wielkość krajowego finansowania publicznego. Tabela 4 ukazuje kształtowanie się jego udziału w łącznej wielkości środków publicznych w ramach NPR i NSRO w latach historycznych ( ), jak również prognozowane wielkości na lata

18 Tabela 4. Udział współfinansowania krajowego w całości transferów w ramach NPR i NSRO w latach [%] Dolnośląskie Kujawsko-Pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie RAZEM Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych MRR Jak pokazuje powyższa tabela, prognozy na lata są jednolite dla wszystkich regionów szacowany udział publicznego współfinansowania krajowego w całości środków do wykorzystania w ramach NSRO wynosi 15%. Analizując dane z lat historycznych widać, że w okresie funkcjonowania NPR poziom wkładu krajowego oscylował w granicach 30%. Warto zwrócić również uwagę na profil czasowy wykorzystania środków w latach w poszczególnych województwach (tabela 5). 13 W roku 2004 w województwie świętokrzyskim wydatkowane zostały tylko środki publiczne krajowe, co spowodowało, że udział tych środków w łącznej wielkości środków publicznych (UE+K) wynosi 100%. 13

19 Tabela 5. Płatności w ramach NPR i NSRO w układzie krajowym i regionalnym jako procent całości środków alokowanych na dany region w latach (%) Dolnośląskie Kujawsko-Pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie RAZEM Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych MRR Do roku 2013 obserwowana jest tendencja wzrostu wykorzystania środków unijnych w ramach realizacji polityki spójności (tabela 5). Wyjątek stanowi rok 2008, w którym w przypadku zdecydowanej większości województw nastąpił spadek wydatkowania funduszy związany z zakończeniem finansowania w ramach NPR (NSRO była jeszcze w początkowej fazie implementacji). Zakłada się, że największe wykorzystanie środków nastąpi w ostatnim roku obecnej perspektywy finansowej, tj Natomiast w kolejnych latach ( ) płatności realizowane w ramach NSRO będą stopniowo wygasać. Analizując transfery w ramach polityki spójności znaczące jest również badanie struktury podziału środków na poszczególne kategorie ekonomiczne. Wyróżniamy trzy główne sektory wsparcia: infrastrukturę podstawową (IP), rozwój zasobów ludzkich (RZL), bezpośrednie wsparcie sektora przedsiębiorstw (BSP). Rysunek 3 obrazuje jaki procent skumulowanej wielkości środków w danym regionie został przeznaczony na wskazane kategorie ekonomiczne, natomiast nominalne wielkości tych funduszy zaprezentowano w tabeli 6. 14

20 Rysunek 3. Udziały poszczególnych kategorii ekonomicznych w całości środków finansowych w ramach NPR i NSRO w latach [%]. 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% DL KP LL LB LD ML MZ OP PK PD PM SL SW WM WL ZP Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych MRR IP RZL BSP Analizując wykres można zauważyć, że w przypadku wszystkich województw ponad połowa funduszy alokowana jest w ramach wsparcia infrastruktury podstawowej. Najmniej środków zostało przeznaczonych na rozwój zasobów ludzkich (poniżej 20% łącznej kwoty wsparcia w każdym regionie). Na bezpośrednie wsparcie sektora przedsiębiorstw wyznaczono średnio 25% całości płatności. 15

21 Tabela 6. Płatności w ramach NPR oraz NSRO w układzie regionalnym (środki UE + publiczne współfinansowanie krajowe) w latach w podziale na poszczególne kategorie ekonomiczne [mln EUR] IP RZL BSP IP RZL BSP IP RZL BSP IP RZL BSP IP RZL BSP IP RZL BSP Dolnośląskie Kujawsko-Pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie RAZEM IP RZL BSP IP RZL BSP IP RZL BSP IP RZL BSP IP RZL BSP IP RZL BSP IP RZL BSP Dolnośląskie Kujawsko-Pomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińsko-Mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie RAZEM Źródło: MRR

22 4. Analiza wyników wpływu realizacji NPR i NSRO na wybrane wskaźniki makroekonomiczne na poziomie regionalnym Celem niniejszej części raportu jest przedstawienie wyników analizy ilościowych efektów realizacji głównych celów polityki spójności określonych w nadrzędnych dokumentach strategicznych, tj. Narodowym Planie Rozwoju (NPR) oraz Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia (NSRO), na wartości wybranych wskaźników makroekonomicznych. Jak już zaznaczono wcześniej, w metodologii HERMIN wyniki wpływu polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy danego regionu są efektem porównania dwóch scenariuszy wspomnianego rozwoju: pierwszego uwzględniającego płatności w ramach NPR i NSRO (scenariusz bazowy) oraz drugiego, pomijającego ich oddziaływanie (scenariusz alternatywny). Różnica między wartościami mierników w powyższych scenariuszach określa wielkość analizowanego wpływu. W niniejszej części zaprezentowano rezultaty badania oddziaływania funduszy unijnych w zakresie realizacji NPR i NSRO na gospodarki 16 polskich województw, przeprowadzonych na podstawie symulacji wykonanych przy użyciu 16 regionalnych modeli HERMIN. Trzeba zaznaczyć, że w procesie interpretacji wyników badania kluczową rolę odgrywa kilka czynników determinujących pozycję województwa pod względem wielkości analizowanego wpływu. Przede wszystkim o sile oddziaływania decyduje realna waga środków unijnych określana poprzez odniesienie ich do PKB. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż większe środki w ujęciu względnym zostały skierowane do województw charakteryzujących się relatywnie niższym poziomem rozwoju gospodarczego, wysokimi deficytami w zakresie infrastruktury podstawowej i stosunkowo słabo rozwiniętym kapitałem ludzkim (patrz część poświęcona transferom w ramach NPR/NSRO), należy spodziewać się, że w tych regionach oddziaływanie polityki spójności będzie stosunkowo najsilniejsze 14. Powyższa zależność może zostać zakłócona strukturą środków wspólnotowych 15 (tj. ich podziałem na poszczególne kategorie ekonomiczne), wpływającą na siłę efektów podażowych i popytowych. Będzie to w szczególności uwidocznione w latach , dla których dostępne dane o rzeczywistym 14 Jest to uzasadnione założeniem 100-procentowego wykorzystania środków w poszczególnych regionach, abstrahując jednocześnie od efektywności ich wydatkowania. 15 Przez środki wspólnotowe rozumie się sumę środków unijnych i publicznego współfinansowania krajowego. 17

23 rozkładzie funduszy między kategorie wsparcia pokazują jego wysokie przestrzenne zróżnicowanie (w okresie struktura płatności została założona w ten sam sposób we wszystkich województwach, aczkolwiek mając na uwadze istniejące różnice w poziomach środków w ujęciu nominalnym, nie należy zupełnie wykluczyć jej oddziaływania). Kolejnym czynnikiem różnicującym skalę pomocy unijnej między województwami jest wielkość mnożnika keynesowskiego, określającego rozmiar wpływu, jaki wywiera zmiana poziomu wydatków inwestycyjnych na wielkość PKB. Wyznacza on rozmiar efektów popytowych generowanych napływem do obiegu gospodarczego środków wspólnotowych. Im większa jest wartość mnożnika w danym regionie w określonym czasie, tym wyższego oddziaływania funduszy unijnych należy oczekiwać. Popytowe efekty interwencji unijnych będą dominować w okresie napływu środków finansowych do gospodarek regionalnych, natomiast po ich ustaniu wyłączny kanał oddziaływania funduszy będą stanowić efekty podażowe. Jednocześnie należy mieć na uwadze fakt, iż gospodarki wojewódzkie są silnie zróżnicowane między sobą pod względem posiadanych zasobów kapitałowych, struktury gospodarczej oraz różnic w potencjale demograficznym. Z tego względu środki unijne zasilające ich obieg będą przynosić zróżnicowane efekty w zależności od różnic w zakresie wskazanych charakterystyk. Oddziaływanie polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy regionów zostało ukazane poprzez pryzmat: PKB oraz nakładów brutto na środki trwałe; procesów konwergencyjnych względem średniej dla Polski oraz UE-27; rynku pracy. Wpływ środków finansowych w ramach NPR i NSRO na PKB oraz nakłady brutto na środki trwałe Produkt krajowy brutto (PKB) jako podstawowy agregat makroekonomiczny będący emanacją rozmiaru i globalnej wagi badanej gospodarki, stanowi niezwykle ważną płaszczyznę oceny oddziaływania polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy regionu. Analizując wpływ NPR/NSRO na ten miernik na poziomie regionalnym, należy mieć na uwadze to, że istotna 18

24 jego część w początkowym okresie napływu środków indukowana jest poprzez kanał popytowy. Oznacza to, że napływające do gospodarki fundusze stymulują popyt inwestycyjny, co z kolei, poprzez keynesowski mechanizm mnożnikowy, oddziałuje na wzrost dochodów do dyspozycji oraz wzrost popytu konsumpcyjnego, przyczyniając się w rezultacie do zwiększenia PKB. Efekty podażowe (związane m.in. z rozbudową i modernizacją infrastruktury technicznej, przede wszystkim transportowej i telekomunikacji, wzrostem wiedzy i umiejętności mieszkańców, a także rozbudową i unowocześnianiem parku maszynowego przedsiębiorstw), ujawniające się w dużej mierze w dłuższej perspektywie czasowej, odgrywają w tym okresie relatywnie mniejszą rolę. Ich znaczenie ujawnia się w pełni po ustaniu płatności w ramach NPR/NSRO. W analogiczny sposób kształtuje się mechanizm oddziaływania środków na jeden z głównych kontrybutorów wzrostu gospodarczego, jakim są nakłady brutto na środki trwałe (NBnŚT). Głównym celem NBnŚT, a tym samym zasadniczą przesłanką procesu inwestycyjnego, jest odtwarzanie oraz powiększanie wolumenu kapitału, i co za tym idzie - wzrost ilości wytwarzanych towarów i usług, a także jakościowe usprawnienie procesu produkcyjnego. Jednocześnie warto zaznaczyć, iż pewna część inwestycji będących efektem NPR/NSRO 16 (np. budowa obiektów sportowych) nie przynosi bezpośrednio efektów podażowych mających stosunkowo proste przełożenie na rozwój gospodarczy (jak ma to miejsce np. w przypadku budowy autostrady). Aczkolwiek, nie można zupełnie wykluczać ich pozytywnego oddziaływania na gospodarkę (innego niż poprzez kanał popytowy), chociażby ze względu na wkład w poprawę jakości życia i tym samym klimatu inwestycyjnego na objętych wsparciem obszarach. 17 W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż prezentowane w niniejszym opracowaniu wielkości wpływu polityki spójności na poziom PKB oraz NBnŚT wyrażone są w cenach bieżących 18. W związku z tym, przy ich analizie należy pamiętać, że zasilające obieg gospodarczy środki unijne zwiększają podaż pieniądza indukując tym samym średniookresowy impuls inflacyjny. 16 Oszacowanie wartości tego typu inwestycji wymagałoby analizy danych o płatnościach zdezagregowanej wręcz do poziomu projektów. 17 W badaniu założono-zgodnie z przesłankami polityki spójności UE- pełną dodatkowość wsparcia unijnego. Występowanie efektu deadweight ograniczyłoby wpływ funduszy w ramach NPR i NSRO. Brak wiarygodnej faktografii pozwalającej określić skalę tego efektu, uniemożliwia jego uwzględnienie w symulacjach makroekonomicznych. 18 Zgodnie z wymogami Szczegółowego Opisu Dzieła (SOD). 19

25 Oznacza to, że rzeczywiste wielkości wpływu kształtują się na niższym od otrzymanego poziomie. W związku z tym, do określenia skali wsparcia unijnego powszechnie stosowaną (m.in. przez Komisję Europejską) formą prezentacji wpływu są wielkości realne, nie uwzględniające zmian cen. Rysunek 4. Wpływ NPR i NSRO na poziom PKB w cenach bieżących w układzie regionalnym [%]. Źródło: Opracowanie własne. 20

26 Rysunek 5. Wpływ NPR i NSRO na poziom PKB w cenach bieżących w układzie regionalnym [mld PLN]. Źródło: Opracowanie własne. Wyniki symulacji wskazują, że realizacja polityki spójności w latach przyczynia się do wzrostu wielkości PKB szesnastu województw (rysunek 4). W ujęciu relatywnym, najwięcej ze wsparcia unijnego skorzystają w dużej mierze regiony odznaczające się niższym od przeciętnego w kraju poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego, przede wszystkim województwo lubuskie 19, warmińsko-mazurskie oraz świętokrzyskie. Średnio w całym okresie poziom PKB w tych regionach będzie corocznie ponad 3.5% wyższy niż w przypadku braku wsparcia unijnego. Na przeciwnym biegunie plasują się natomiast województwa: opolskie, wielkopolskie i małopolskie, w przypadku których przeciętne wpływy są średnio prawie dwa razy mniejsze od liderów (lubuskiego i warmińsko-mazurskiego). Przestrzenne zróżnicowanie skali oddziaływania polityki spójności determinowane jest w dużej mierze realną wagą funduszy skierowanych do poszczególnych gospodarek, mierzoną poprzez odniesienie ich do PKB. W przypadku regionów dominujących pod względem wielkości 19 Wśród czynników determinujących skalę wpływu polityki spójności pewne znaczenie odgrywa dynamika inwestycji sektora publicznego w ostatnim roku, dla którego dostępne są dane historyczne. W związku z powyższym, stosunkowo duże zmiany w nakładach inwestycyjnych w tym sektorze w przypadku województw lubuskiego, zachodniopomorskiego i wielkopolskiego mogą wpływać na zbyt optymistyczne (lubuskie) lub zbyt pesymistyczne (zachodniopomorskie, wielkopolskie) wyniki oddziaływania polityki spójności. Oddziaływanie powyższego czynnika jest przedmiotem badań w ramach udoskonalania metodologii Hermin. 21

27 uzyskiwanych efektów wsparcia unijnego relacja płatności do PKB jest średnio prawie dwukrotnie wyższa niż w województwach, których względne poziomy wpływów należą do najmniejszych w Polsce. Przy założeniu dążenia do wzrostu spójności terytorialnej wewnątrz kraju należy stwierdzić, iż dotychczasowe i planowane rozdysponowanie środków unijnych promuje województwa mniej zamożne, umożliwiając im dynamizowanie procesów rozwojowych. Rysunek 6. Wpływ NPR i NSRO na NBnŚT w cenach bieżących w układzie regionalnym [%]. Źródło: Opracowanie własne. 22

28 Rysunek 7. Wpływ NPR i NSRO na NBnŚT w cenach bieżących w układzie regionalnym [mld PLN]. Źródło: Opracowanie własne. Do podobnych wniosków prowadzi analiza oddziaływania funduszy unijnych na wielkość nakładów brutto na środki trwałe (rysunek 6). Największe korzyści z realizacji polityki spójności osiągają ponownie słabsze gospodarczo województwa: podlaskie, lubuskie i świętokrzyskie średnie wartości wpływu na NBnŚT w tych regionach kształtują się w granicach 18.6% % ponad poziom, jaki miałby miejsce w sytuacji braku wsparcia unijnego. Relatywnie najmniej ze skierowanej pomocy finansowej zyskują natomiast województwa wielkopolskie i mazowieckie, wyróżniające się pod względem poziomu rozwoju ekonomicznego. W przypadku wpływu wyrażonego w wartościach bezwzględnych (PKB oraz NBnŚT) (rysunki 5 i 7) należy zaznaczyć, że liderami rankingu siły oddziaływania polityki spójności są regiony będące największymi ośrodkami metropolitalnymi w kraju, które jednocześnie uzyskały największe wsparcie finansowe w ujęciu nominalnym. 23

29 Analiza zmian oddziaływania polityki spójności na poziom PKB w ujęciu relatywnym pomiędzy latami 2010 i 2015 (rysunek 4) potwierdza, że pozycja województwa w zakresie rozpatrywanego wpływu jest ściśle związana ze zmianą realnej wagi funduszy unijnych zasilających jego obieg gospodarczy. Im większa jest zakładana zmiana wielkości środków w relacji do produktu regionalnego, tym silniej oddziałuje ona na zmianę wpływu. Przykładem może być tutaj województwo podlaskie, w przypadku którego największy w skali kraju, prawie dwukrotny wzrost płatności w stosunku do PKB pomiędzy latami spowoduje podniesienie pozycji tego regionu w tym okresie o 5 miejsc w rankingu wpływu polityki spójności na poziom badanego miernika gospodarczego. Niemniej jednak należy pamiętać także o pozostałych czynnikach determinujących siłę oddziaływania polityki spójności. Ich oddziaływanie uwidacznia się najsilniej w przypadku województwa zachodniopomorskiego, które na skutek zmian struktury w wydatkowaniu środków wspólnotowych i tym samym siły efektów podażowych i popytowych (przy wzroście pozycji realnej wagi wsparcia unijnego względem pozostałych regionów), w 2015 r. odnotuje spadek o 5 miejsc w rankingu analizowanego wpływu w porównaniu do 2010 r. Dodatkowo efekt ten potęguje spadek wielkości mnożnika inwestycyjnego w tym regionie (na skutek wzrostu importochłonności gospodarki związanego m.in. z zaspokajaniem popytu inwestycyjnego), który powoduje ograniczenie oddziaływania czynników o charakterze popytowym, a w następstwie zmniejszenie wielkości wpływu. W przypadku NBnŚT, zależność między zmianami wielkości realnego wsparcia unijnego, a poziomem wpływu zarysowuje się silniej, co ma w dużej mierze związek z silnym popytowym charakterem oddziaływania środków unijnych na wielkość nakładów inwestycyjnych. Jednakże w przypadku województw warmińsko-mazurskiego i zachodniopomorskiego, mimo wzrostu realnej wagi transferów w relacji do PKB, w roku 2015 regiony te charakteryzują się spadkiem wielkości wpływu w stosunku do 2010 r. Efekt ten powodowany jest głównie poprzez spadek siły mnożników inwestycyjnych w tych regionach (m.in. na skutek wzrostu importochłonności ich gospodarek), którego skala jest na tyle duża, że nie rekompensuje jej realny wzrost transferów skierowanych do tych gospodarek. 24

30 Rysunek 8. Wpływ NPR i NSRO na dynamikę PKB w układzie regionalnym [pkt proc]. Źródło: Opracowanie własne. Zaprezentowane na rysunku 8 wyniki wpływu polityki spójności na regionalne dynamiki PKB, mimo iż odznaczają się wartościami ujemnymi (2015 r.), nie wskazują na negatywne oddziaływanie środków unijnych. Są one wynikiem przewidywanego spadku (w szczególności po roku 2013) napływu środków finansowych w ramach NPR i NSRO. Dzieje się tak w rezultacie wystąpienia tzw. efektu bazy wzrost PKB w scenariuszu uwzględniającym fundusze UE odbywa się z wyższego poziomu niż ma to miejsce w scenariuszu pomijającym wpływ polityki spójności. Tym samym, przy spowolnieniu i ustaniu zasilania gospodarki środkami UE, stopa wzrostu gospodarczego w scenariuszu z funduszami ulega spadkowi poniżej wartości analogicznego wskaźnika w scenariuszu alternatywnym 20, tworząc jednocześnie błędne wrażenie o niekorzystnym wpływie pomocy unijnej na rozwój społecznogospodarczy regionu. Uśredniony dla okresu wpływ polityki spójności na tempo zmian PKB w gospodarkach wojewódzkich jest dodatni, lecz ze względu na opisane wyżej czynniki, waha się w granicach stosunkowo niewielkich poziomów 0,3-0,6 pkt proc. Na uwagę dodatkowo zasługuje fakt, iż większe wartości osiągane są w województwach znajdujących się 20 Ujawniające się w wieloletnim okresie podażowe efekty wzrostu gospodarczego (ograniczane w pewnym stopniu przez amortyzację zakumulowanego dzięki polityce spójności kapitału) nie wystarczają do zrekompensowania efektu bazy. 25