PAŃSTWOWA INSPEKCJA PRACY GŁÓWNY INSPEKTORAT PRACY

Transkrypt

1 PAŃSTWOWA INSPEKCJA PRACY GŁÓWNY INSPEKTORAT PRACY Działalność agencji zatrudnienia, w tym przestrzeganie przez nie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na podstawie wyników kontroli w latach Warszawa, wrzesień 2011 r.

2 Aktualny stan prawny uwzględniający zmiany w przepisach Prezentowany materiał stanowi kompleksowe opracowanie, poświęcone kontrolom przestrzegania przez agencje zatrudnienia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przeprowadzonym przez inspektorów pracy w latach W opracowaniu przedstawiono wyniki kontroli w agencjach zatrudnienia oraz przyjętą przez Państwową Inspekcję Pracy metodykę ich prowadzenia, ukierunkowaną na poprawę przestrzegania przez agencje obowiązujących przepisów. W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem nastąpiły liczne zmiany w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z punktu widzenia prowadzonych przez Państwową Inspekcję Pracy kontroli w agencjach zatrudnienia, szczególne znaczenie mają dwie nowelizacje przepisów tej ustawy, które weszły w życie odpowiednio z dniem: 1 lutego 2009 r. na mocy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) i 1 lutego 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz. 1725). Pierwsza z wymienionych nowelizacji zliberalizowała przepisy dotyczące funkcjonowania podmiotów świadczących usługi z zakresu agencji zatrudnienia, w szczególności poprzez uproszczenie procedury uzyskiwania wpisu do rejestru agencji. Ponadto zwiększyła ona stopień ochrony osób będących klientami agencji zatrudnienia. Spośród dokonanych zmian istotną rolę dla postępowań kontrolnych prowadzonych przez inspektorów pracy spełniają następujące regulacje: wprowadzenie jednego certyfikatu, potwierdzającego dokonanie wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia i uprawniającego do świadczenia wszystkich rodzajów usług z zakresu działalności takich agencji; rezygnacja z wydawania tzw. certyfikatu wstępnego podmiotom ubiegającym się po raz pierwszy o wpis do rejestru; zniesienie obowiązku zwrotu przez agencję zatrudnienia certyfikatu po wykreśleniu jej z rejestru oraz sankcji z tego tytułu; umożliwienie agencjom zatrudnienia prowadzenia działalności polegającej na kierowaniu do pracy za granicą również cudzoziemców (a nie tylko obywateli polskich); 2

3 zastrzeżenie formy pisemnej dla umów zawieranych przez agencje zatrudnienia z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, a także dla umów pomiędzy agencjami zatrudnienia i pracodawcami zagranicznymi, do których mają być kierowane osoby do pracy za granicą; uznanie za wykroczenie, zagrożone karą grzywny nie niższej niż 4000 zł (do 5000 zł), nieprzestrzegania obowiązku zawarcia pisemnej umowy z osobą kierowaną przez agencję do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego. Druga ze wspomnianych nowelizacji przyjmowała jako główny cel wprowadzenie zmian służących doprecyzowaniu przepisów, które budziły wątpliwości interpretacyjne, przysparzając trudności w ich praktycznym stosowaniu. Dokonane zmiany dotyczyły zasad funkcjonowania agencji zatrudnienia oraz podmiotów kierujących osoby na praktyki i staże (w tej ostatniej kwestii nastąpiło rozszerzenie kompetencji kontrolno nadzorczych PIP). W myśl omawianej ustawy zmieniającej, postanowiono, że wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia nie wymaga m.in. działalność w zakresie kierowania osób do podmiotów w celu nabywania umiejętności praktycznych, w szczególności odbycia praktyki absolwenckiej, praktyki lub stażu zawodowego, niebędących zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Równocześnie jednak celem zapewnienia ochrony praw osób odbywających praktyki lub staże w odniesieniu do podmiotów kierujących osoby w celu nabywania umiejętności praktycznych nowe przepisy ustanawiają pewne obowiązki i ograniczenia na zasadach tożsamych, jak w przypadku agencji zatrudnienia, tzn.: wprowadzają zakaz pobierania dodatkowych opłat od osób korzystających z usług w powyższym zakresie, innych niż z tytułu faktycznych kosztów związanych ze skierowaniem osoby na zagraniczną praktykę lub staż, poniesionych na: dojazd i powrót osoby skierowanej, wydanie wizy, badania lekarskie, tłumaczenia dokumentów; nakładają na podmioty prowadzące taką działalność obowiązek zawarcia pisemnej umowy z osobą kierowaną na praktykę lub staż za granicą w podmiocie zagranicznym. Nieprzestrzeganie ww. zasad zmieniona ustawa kwalifikuje jako wykroczenia. Kontrolę ich przestrzegania oraz ściganie wspomnianych wykroczeń w drodze kierowania wniosków o ukaranie do sądu powierzono inspektorom pracy. 3

4 Ponadto, uwzględniając wnioski legislacyjne naszego Urzędu, doprecyzowano katalog podmiotów podlegających kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, zawarty w art. 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP. Przepis ten wywoływał dotąd wątpliwości, czy Inspekcja Pracy ma prawo prowadzić czynności kontrolno nadzorcze w stosunku do agencji zatrudnienia, które nie mają statusu pracodawcy ani przedsiębiorcy. Chodzi tu w szczególności o stowarzyszenia, fundacje i inne podobne organizacje (nie będące przedsiębiorcami w rozumieniu prawa), które nie zatrudniają pracowników. Były też kontrowersje, czy inspektorzy pracy mogą kontrolować agencje, które wprawdzie są przedsiębiorcami (jednoosobowa działalność gospodarcza, spółka itp.), ale nie powierzają pracy osobom fizycznym, np. agencję prowadzi sam właściciel. W wyniku nowelizacji przyznano organom Państwowej Inspekcji Pracy niekwestionowaną możliwość realizacji zadań kontrolno nadzorczych we wszystkich agencjach zatrudnienia, niezależnie od ich statusu prawnego. Przychylając się do propozycji PIP, zdecydowano, że osoba, która poprzednio dopuściła się naruszenia przepisów i z tego powodu prowadzona przez nią agencja została wykreślona z rejestru, przez 3 lata nie będzie mogła zarejestrować nowej agencji zatrudnienia. Za przesłankę odmowy wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia uznano bowiem sytuację, gdy podmiot został założony i jest prowadzony przez osobę fizyczną, która poprzednio dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skutkującego wykreśleniem z rejestru podmiotu prowadzonego przez tę osobę. Należy zaznaczyć, że Państwowa Inspekcja Pracy stale dąży do poprawy jakości regulacji prawnych objętych zakresem jej działania. W tym celu prowadzimy stały monitoring funkcjonowania obowiązujących przepisów oraz cyklicznie zgłaszamy na tej podstawie wnioski legislacyjne. Na przykład w 2009 r., dokonując oceny efektywności działania Inspekcji Pracy pod rządem nowej ustawy o PIP z 13 kwietnia 2007 r. po dwóch latach jej funkcjonowania, w Głównym Inspektoracie Pracy opracowano materiał pt.: Wnioski de lege ferenda wynikające z kontroli Państwowej Inspekcji Pracy. Został on rozpatrzony przez sejmową Komisję do Spraw Kontroli Państwowej w dniu 15 grudnia 2009 r., która następnie wystosowała dezyderat do Rady Ministrów w zakresie możliwości realizacji postulatów sformułowanych w powyższym opracowaniu. Zawarte w nim propozycje obejmowały również zagadnienia dotyczące agencji zatrudnienia. 4

5 Wstęp Zadania Państwowej Inspekcji Pracy, dotyczące kontroli przestrzegania przez agencje zatrudnienia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, realizowane są przez właściwe organy PIP w związku z przejęciem z dniem 1 lipca 2007 r. kontroli legalności zatrudnienia od działających poprzednio w tym zakresie służb usytuowanych w strukturze urzędów wojewódzkich. Powierzone Inspekcji Pracy kompetencje, o których mowa w art. 10 ust. 3 lit. d, e i f ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, polegają na sprawowaniu kontroli przestrzegania obowiązku: dokonania wpisu do rejestru agencji zatrudnienia działalności, której prowadzenie jest uzależnione od uzyskania wpisu do tego rejestru; prowadzenia agencji zatrudnienia zgodnie z warunkami określonymi w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; prowadzenia działalności przez podmioty kierujące osoby w celu nabywania umiejętności praktycznych, w szczególności odbycia praktyki absolwenckiej, praktyki lub stażu zawodowego, niebędących zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową zgodnie z warunkami określonymi w odpowiednich przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zadania realizowane od 1 lutego 2011 r. przedmiotem kontroli jest zakaz pobierania od kandydatów niedozwolonych opłat oraz obowiązek zawierania pisemnych umów z osobami kierowanymi na praktykę lub staż za granicą w podmiocie zagranicznym). W celu podniesienia skuteczności działań kontrolnych PIP w zakresie legalności zatrudnienia, z początkiem 2009 r. we wszystkich okręgowych inspektoratach pracy zostały utworzone specjalistyczne sekcje legalności zatrudnienia. W skład wspomnianych zespołów weszli inspektorzy pracy oraz pracownicy merytoryczni, zajmujący się głównie tą problematyką. Dodatkowo w okręgowych inspektoratach pracy zostały wyznaczone osoby odpowiedzialne za prawidłowe i terminowe realizowanie zadań w zakresie działalności kontrolno nadzorczej w agencjach zatrudnienia (koordynatorzy tematu). Mając na względzie zalecone przez Radę Ochrony Pracy zwiększenie skuteczności kontroli w agencjach, w 2010 r. polecono okręgowym inspektorom pracy zintensyfikowanie działań o charakterze informacyjno prewencyjnym i szkoleniowym, których głównymi adresatami powinni być przedstawiciele agencji zatrudnienia i zrzeszających je organizacji oraz osoby korzystające bądź zamierzające skorzystać z usług takich agencji. 5

6 Zakres kontroli Kontrola przestrzegania przez agencje zatrudnienia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obejmuje szeroki katalog badanych zagadnień, na który składają się w szczególności: dopełnienie wymogów rejestracyjnych tj. posiadanie przez agencję wymaganego wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, ewentualnie złożenie do marszałka województwa zawiadomienia o zamiarze świadczenia usług na terytorium RP przez przedsiębiorcę zagranicznego, posiadającego uprawnienia i prowadzącego zgodnie z prawem działalność w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego bądź pracy tymczasowej na terytorium innego państwa członkowskiego UE/EOG lub Szwajcarii; przestrzeganie zasad prowadzenia agencji zatrudnienia obejmujących przede wszystkim: spełnianie przez agencję wymogów dotyczących warunków lokalowych i wyposażenia technicznego oraz kwalifikacji personelu obsługującego osoby korzystające z jej usług, przestrzeganie zakazu pobierania dodatkowych opłat, innych niż pokrywające koszty skierowania do pracy za granicą w zakresie: dojazdu i powrotu osoby skierowanej, wydania wizy, badań lekarskich i tłumaczenia dokumentów; podawanie w dokumentach, ogłoszeniach i ofertach numeru wpisu do rejestru agencji zatrudnienia, a także oznaczanie ofert pracy do wykonywania pracy tymczasowej jako oferty pracy tymczasowej ; stosowanie się do szczegółowych wymagań dotyczących kierowania osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych zawieranie przez agencję zatrudnienia pisemnych umów z osobami kierowanym do pracy za granicą, jak również z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby; informowanie osób kierowanych do pracy u pracodawców zagranicznych o zaliczaniu udokumentowanych okresów zatrudnienia za granicą do stażu pracy w Polsce, w zakresie uprawnień pracowniczych; przestrzeganie zakazu dyskryminacji osób, dla których agencja poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, pochodzenie etniczne, narodowość, orientację seksualną, przekonania polityczne i wyznanie oraz przynależność związkową; dopełnienie obowiązków informacyjnych w kwestii przedstawiania marszałkowi województwa corocznych informacji o działalności agencji zatrudnienia, a także informowania marszałka o zmianie danych objętych 6

7 wnioskiem o wpis do rejestru, o zaprzestaniu działalności, a także o zawieszeniu albo wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej; opłacanie składek na Fundusz Pracy zgłaszanie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wymaganych i prawdziwych danych mających wpływ na wymiar składek na FP, opłacanie comiesięcznych składek na ten fundusz oraz terminowość ich opłacania. Metodyka kontroli W ramach kontroli przestrzegania przez daną agencję zatrudnienia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy inspektor pracy poddaje badaniu całokształt zagadnień objętych kompetencjami PIP w tym zakresie. Jeżeli kontrolowana agencja prowadzi działalność w zakresie kilku rodzajów usług (pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego lub pracy tymczasowej), w toku kontroli są weryfikowane poszczególne zagadnienia, które odnoszą się do każdego rodzaju działalności agencji. Inspektorzy dokonują ustaleń na podstawie analizy dokumentów, w tym: certyfikatów potwierdzających wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, dokumentów poświadczających kwalifikacje personelu, dokumentów dotyczących pobierania opłat od osób korzystających z usług agencji, umów zawieranych przez agencję pośrednictwa do pracy za granicą z pracodawcami zagranicznymi oraz z osobami kierowanymi do pracy za granicą, ogłoszeń i ofert, rocznych informacji o działalności agencji zatrudnienia, a także informacji o zmianie danych objętych wnioskiem o wpis do rejestru, o zaprzestaniu działalności bądź jej zawieszeniu lub wznowieniu. Kontrolując zagadnienie pobierania opłat przez agencję zatrudnienia w celu ustalenia, czy i jakie opłaty agencja pobiera inspektorzy pracy wykorzystują również takie środki dowodowe, jak: oświadczenie osoby reprezentującej agencję, przesłuchanie takiej osoby w charakterze strony czy oświadczenia (przesłuchania) osób korzystających z usług agencji. Kontroli spełniania przez agencję wymogów w zakresie warunków lokalowych i wyposażenia technicznego dokonuje się przez oględziny obiektów, pomieszczeń oraz urządzeń. Agencja zatrudnienia powinna posiadać lokal przeznaczony na swoje biuro, zapewniający poufność prowadzonych rozmów, jak również wyposażenie w podstawowy sprzęt techniczny, umożliwiający prowadzenie działalności agencji zatrudnienia. 7

8 W trakcie kontroli przestrzegania zakazu dyskryminacji inspektor pracy bada treść ogłoszeń dotyczących pracy i innych dokumentów pod kątem zamieszczania w nich kryteriów dyskryminujących. Przy kontroli tego problemu pomocne mogą być zeznania osoby, której agencja odmówiła poszukiwania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ewentualnie zeznania osób obecnych w trakcie rekrutacji. Za dowód w sprawie mogą też posłużyć dokumenty (jeżeli są dostępne), np. informacja skierowana do osoby ubiegającej się o pracę, zawierająca przyczynę odmowy poszukiwania dla niej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kontrola obowiązku opłacania przez agencję zatrudnienia składek na Fundusz Pracy polega na: sprawdzeniu dokumentów i informacji otrzymanych od podmiotu kontrolowanego (zawarte umowy o pracę i umowy cywilnoprawne, listy obecności, listy płac, dokumenty zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, deklaracje rozliczeniowe ZUS, dowody wpłat składek na Fundusz Pracy), weryfikacji powyższych dokumentów i informacji z informacjami uzyskanymi przez inspektora pracy w wyniku: sprawdzenia charakteru pobytu osób wykonujących pracę lub przebywających na terenie podmiotu kontrolowanego oraz analizy złożonych przez te osoby oświadczeń w sprawie legalności zatrudnienia bądź protokołów przesłuchań świadków. Po stwierdzeniu przypadków naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia lub nieprawidłowości w zakresie opłacania składek na Fundusz Pracy, inspektor pracy stosuje odpowiednie środki prawne, w szczególności: wystąpienie do kontrolowanej agencji, wniosek o ukaranie do sądu wobec osób odpowiedzialnych za ujawnione wykroczenia. Jednocześnie okręgowy inspektor pracy zawiadamia marszałka województwa o naruszeniu warunków prowadzenia agencji zatrudnienia i ewentualnych zaległościach agencji w zakresie opłacania składek na Fundusz Pracy, zaś właściwy inspektor pracy kieruje informację o naruszeniu przepisów w zakresie opłacania tych składek do ZUS i w razie rażących nieprawidłowości do starosty powiatu. Realizacja wniosków Rady Ochrony Pracy przy Sejmie RP W stanowisku z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie sprawozdania z działalności Państwowej Inspekcji Pracy w 2009 r. Rada Ochrony Pracy zwróciła uwagę na powtarzalność przyczyn stanowiących źródło nieprawidłowości dotyczących funkcjonowania agencji zatrudnienia. W treści stanowiska podkreślono przede 8

9 wszystkim: niewystarczającą wiedzę osób prowadzących agencje zatrudnienia, niestaranność, której skutkiem jest brak realizacji ustawowych obowiązków, dążenie do zwiększenia zysków agencji przez świadome niestosowanie obowiązujących regulacji prawnych, a także niedostateczne działania prewencyjne marszałków województw. Wobec powyższego Rada Ochrony Pracy zaleciła powiadomienie o tym stanie Marszałka Sejmu oraz wystąpienie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Realizując zalecenia ROP, pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Pracy skierował do Marszałka Sejmu RP informację na temat nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli agencji zatrudnienia w latach Jednocześnie Główny Inspektor Pracy zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o przeanalizowanie sytuacji i podjęcie ewentualnych działań w zakresie posiadanych przez resort kompetencji, które mogłyby przyczynić się do wyeliminowania lub zmniejszenia liczby nieprawidłowości w agencjach zatrudnienia, powstałych wskutek przyczyn wymienionych w stanowisku ROP. Zdaniem Państwowej Inspekcji Pracy, szczególnie pożądane byłoby zintensyfikowanie przedsięwzięć o charakterze informacyjno prewencyjnym, podejmowanych zarówno przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, jak i organy prowadzące rejestr agencji zatrudnienia (marszałków województw), w celu zapoznania przedsiębiorców, którzy zamierzają prowadzić lub już prowadzą agencje zatrudnienia, z ciążącymi na nich obowiązkami. Państwowa Inspekcja Pracy zadeklarowała współdziałanie z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej w zakresie przedsięwzięć prewencyjnych, np. poprzez organizowanie szkoleń dla przedsiębiorców prowadzących agencje zatrudnienia czy opracowanie i rozpowszechnianie materiałów informacyjnych dla podmiotów wykonujących lub mających zamiar wykonywać tego typu działalność. W udzielonej odpowiedzi resort pracy zapowiedział intensyfikację działań prewencyjnych we współpracy z PIP (np. materiały informacyjne Inspekcji byłyby zamieszczane na ministerialnych stronach internetowych oraz rozpowszechniane do wszystkich wojewódzkich urzędów pracy). Ponadto podkreślono doniosłość inicjatywy PIP w kwestii organizowania przez okręgowe inspektoraty pracy szkoleń dla przedstawicieli agencji zatrudnienia z terenu poszczególnych województw. Mając na względzie powyższe ustalenia i wnioski wynikające ze stanowiska ROP, do okręgowych inspektoratów pracy skierowano polecenie nawiązania ściślejszej współpracy z marszałkami województw (wojewódzkimi urzędami pracy), w szczególności poprzez prowadzenie wspólnych działań o charakterze informacyjno-prewencyjnym, w tym przede wszystkim szkoleniowym. Działalność tę ukierunkowano zwłaszcza na poprawę jakości usług świadczonych przez agencje oraz eliminację powtarzalnych uchybień, jak np.: nieoznaczanie ofert pracy tymczasowej, 9

10 niezawieranie pisemnych umów z osobami kierowanymi do pracy za granicą i nieprawidłowe sporządzanie takich umów czy nieprzestrzeganie zasad zatrudniania pracowników tymczasowych. Celem zapobiegania negatywnym zjawiskom na rynku pracy z udziałem agencji zatrudnienia, w Głównym Inspektoracie Pracy została opracowana broszura adresowana głównie do osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, w szczególności w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej. Zawiera ona informacje na temat przepisów regulujących prawa i obowiązki kandydatów poszukujących pracy przy pomocy agencji zatrudnienia, a także możliwości dochodzenia roszczeń od nieuczciwych agencji. Wydanie publikacji zaplanowano w ramach kampanii prewencyjnej pod hasłem: Poznaj Swoje Prawa w Pracy. Dążąc do podniesienia poziomu bezpieczeństwa osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, w aspekcie działań kontrolnych Państwowa Inspekcja Pracy obejmuje szczególnym nadzorem podmioty prowadzące działalność w zakresie: kierowania osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, pracy tymczasowej w szczególności agencje kierujące osoby do wykonywania takiej pracy za granicą oraz zatrudniające cudzoziemców w charakterze pracowników tymczasowych. W ramach typowania podmiotów do kontroli ważną rolę odgrywa monitoring mediów, w tym elektronicznych, którego podstawowym celem jest eliminowanie z rynku pracy podmiotów świadczących usługi agencji zatrudnienia w sposób nielegalny, tj. bez wymaganego wpisu do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa. Monitoring ten pozwala również na ujawnianie agencji, wobec których może zachodzić podejrzenie przestępstwa handlu ludźmi do pracy przymusowej bądź występowania takich nieprawidłowości, jak np. nieprzestrzeganie zakazu dyskryminacji wobec kandydatów do pracy czy pobierania od nich niedozwolonych opłat. Istotne znaczenie w kwestii wykluczania nielegalnych agencji zatrudnienia ma także prowadzona przez polską Inspekcję Pracy współpraca międzynarodowa. Główny Inspektorat Pracy pełni funkcję instytucji łącznikowej w rozumieniu dyrektywy nr 96/71/WE z dnia 16 grudnia 1996 r., dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług. Otrzymuje on od partnerów z innych państw członkowskich UE/EOG informacje o naruszeniu prawa przez polskie podmioty kierujące pracowników tymczasowych do danego kraju lub rekrutujące osoby na terytorium Polski celem wykonywania pracy za granicą. Na tej podstawie przeprowadzono szereg kontroli, w wyniku których ujawniono nielegalne agencje zatrudnienia, działające w Polsce oraz na terenie innych państw członkowskich UE/EOG. 10

11 Działalność PIP dotyczy ponadto przypadków naruszeń prawa przez agencje zatrudnienia w stosunku do osób (głównie obywateli polskich) kierowanych do pracy w innych krajach UE/EOG, w tym wobec pracowników tymczasowych. W roku bieżącym przeprowadzono kilka postępowań kontrolnych, mających na celu wyjaśnienie sytuacji obywateli polskich skierowanych przez agencję zatrudnienia do pracodawcy na terytorium Holandii. W większości tych przypadków sygnały inicjujące podjęcie współpracy międzynarodowej zostały uzyskane w wyniku monitoringu mediów (publikacje prasowe i internetowe). Na podstawie dotychczasowych doświadczeń należy jednakże zaznaczyć, że większość zarzutów wysuwanych przez osoby skierowane do pracy w innych państwach UE/EOG jest związana z niedopełnieniem obowiązków przez pracodawcę zagranicznego (np. nieprawidłowościami dotyczącymi wypłaty świadczeń pracowniczych, pracy w godzinach nadliczbowych oraz warunków lokalowych). Za tego rodzaju uchybienia odpowiedzialny jest podmiot zagraniczny, zaś dochodzenie ewentualnych roszczeń, co do zasady, podlega zagranicznym sądom i organom (z czego nie zawsze zdają sobie sprawę pracownicy, którzy często uważają za swojego pracodawcę agencję pośrednictwa pracy). Wyniki kontroli przeprowadzonych w latach Kontrole dotyczące działalności agencji zatrudnienia Zgodnie z informacjami zawartymi na stronie internetowej na terenie Polski działa legalnie blisko 3 tys. agencje zatrudnienia. Uwzględniając stan na dzień 31 grudnia każdego roku, liczba agencji wpisanych w internetowym Rejestrze Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia (strona obsługiwana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej) przedstawiała się następująco: 2008 r podmiotów, 2009 r. 2944, 2010 r Na przestrzeni ostatnich trzech lat ( ) inspektorzy pracy przeprowadzili łącznie blisko 1300 kontroli przestrzegania przez agencje zatrudnienia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Kontrolami tymi objęto 1260 podmiotów świadczących usługi z zakresu agencji zatrudnienia. Tabela 1. Dane dotyczące liczby kontroli agencji zatrudnienia w latach Łącznie Liczba kontroli Źródło: dane PIP 11

12 W kontrolowanych agencjach pracowało ponad 183 tys. osób, w tym 74,9 tys. (41%) na podstawie umów cywilnoprawnych. Zgodnie z przyjętymi założeniami, kontrole dotyczyły głównie 2 rodzajów usług agencji zatrudnienia, tj. pracy tymczasowej oraz pośrednictwa pracy, ze szczególnym uwzględnieniem kierowania osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych. Tabela 2. Skontrolowane agencje zatrudnienia według rodzaju prowadzonej działalności Prowadzona działalność Łącznie pośrednictwo pracy, w tym: kierowanie osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych praca tymczasowa doradztwo personalne poradnictwo zawodowe Źródło: dane PIP W analizowanym okresie, obejmującym lata , ponad 60% kontroli przeprowadzono w podmiotach małych, zatrudniających do 9 pracowników. Nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu zasad prowadzenia agencji zatrudnienia lub braku wymaganego wpisu do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa stwierdzono w: 49% agencji poddanych kontroli w 2010 r. 58% agencji skontrolowanych w 2009 r. 66% agencji objętych kontrolą w 2008 r. Z ustaleń inspektorów wynika, że w poszczególnych latach ujawniono zbliżoną liczbę podmiotów nielegalnie świadczących usługi z zakresu agencji zatrudnienia, tzn. bez wymaganego certyfikatu potwierdzającego wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia: w 2008 r. dotyczyło to 19 podmiotów, w 2009 r. 18 podmiotów, w 2010 r. 19 podmiotów. W latach łącznie 56 podmiotów prowadziło działalność, nie uzyskawszy certyfikatu. Działalność wykonywana przez poszczególne agencje z naruszeniem obowiązku rejestracyjnego obejmowała jeden bądź kilka rodzajów usług i dotyczyła pośrednictwa pracy, w tym kierowania osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych (27 podmiotów) oraz pracy tymczasowej (26).

13 Ponadto w 2010 r. stwierdzono 1 przypadek świadczenia usług na terytorium Polski przez przedsiębiorcę zagranicznego, uprawnionego do prowadzenia działalności w zakresie agencji zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE/EOG bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia marszałka województwa. Wykres. Agencje zatrudnienia naruszenia przepisów ujawnione w latach Age zawieranie przez agencje zatrudnienia pisemnej umowy z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą wymagany wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia spełnianie wymogów w zakresie kwalifikacji personelu spełnianie wymogów w zakresie warunków lokalowych i wyposażenia technicznego zawieranie pisemnej umowy z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych dopełnienie obowiązków informacyjnych wobec marszałka województwa oznaczanie ofert pracy do wykonywania pracy tymczasowej jako "oferty pracy tymczasowej" prawidłowa treść umowy zawieranej z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych informowanie osób kierowanych do pracy za granicą o zaliczaniu udokumentowanych okresów zatrudnienia za granicą u pracodawców zagranicznych prawidłowa treść umowy zawieranej przez agencję zatrudnienia z pracodawcą zagranicznym, do którego zamierza kierować osoby do pracy za granicą podawanie w dokumentach, ogłoszeniach i ofertach numeru wpisu do rejestru agencji zatrudnienia Źródło: dane PIP % agencji naruszających przepisy 13

14 Przeważające uchybienie w 3-letnim okresie sprawozdawczym stanowiło niezamieszczanie w dokumentach, ogłoszeniach i ofertach numeru wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. Warto jednak zaznaczyć, że w 2010 r. odnotowano znaczący spadek odsetka agencji naruszających przepisy w tym zakresie. Łącznie w analizowanym okresie powyższy obowiązek naruszyło 397 agencji zatrudnienia (32% skontrolowanych). Z roku na rok wzrasta natomiast odsetek agencji, gdzie kontrolujący stwierdzili nieprawidłową treść umów zawieranych z pracodawcami zagranicznymi, do których są kierowane osoby do pracy za granicą. W latach inspektorzy pracy poddali kontroli 930 takich umów i ujawnili nieprawidłowości w 170 z nich (18%). Uchybienia te wykazano w 96 agencjach. Jednocześnie w 100 przypadkach stwierdzono, że agencje zatrudnienia, prowadzące działalność w zakresie kierowania osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, nie zawierały pisemnych umów z tymi pracodawcami. Należy jednak zwrócić uwagę na pozytywną tendencję: w 2008 r. ujawniono 25 agencji niezawierających takich umów, w 2009 r. 16 agencji niestosujących się do powyższego wymogu, natomiast w 2010 r. problem ten dotyczył już tylko 4 kontrolowanych agencji. Od 2008 r. znacząco wzrosła liczba stwierdzonych przypadków niezawarcia przez agencję zatrudnienia pisemnej umowy z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych (choć liczba agencji dopuszczających się uchybień w tym względzie z roku na rok maleje). W okresie objętym niniejszym opracowaniem skontrolowano ponad 11,8 tys. przypadków, w których istniał obowiązek zawarcia takich umów. Stwierdzono, że łącznie nie zostały zawarte 6572 umowy, natomiast 1306 umów miało nieprawidłową treść. Bardzo znamienne jest, że w ciągu 3 lat stosownych umów nie otrzymała ponad połowa osób, które za pośrednictwem agencji zatrudnienia wyjechały do pracy u pracodawców zagranicznych. Brak zawarcia pisemnej umowy ujawniono w 58 agencjach (w 2008 r. 31, w 2009 r. 16, w 2010 r. 11), natomiast niewłaściwą treść umów w 100 agencjach (w 2008 r. 47, w 2009 r. 27, w 2010 r. 26). W okresie poddanym analizie zmalała aczkolwiek nadal utrzymuje się na dość wysokim poziomie skala naruszeń przepisów w zakresie: oznaczania przez agencje zatrudnienia ofert dotyczących wykonywania pracy tymczasowej jako oferty pracy tymczasowej nieprzestrzeganie tego obowiązku inspektorzy wykazali w przypadku 147 agencji; pisemnego informowania osób kierowanych do pracy za granicą o zaliczaniu udokumentowanych okresów zatrudnienia za granicą u pracodawców 14

15 zagranicznych do okresów pracy w RP, w zakresie uprawnień pracowniczych obowiązek informowania inspektorzy zbadali łącznie w odniesieniu do ponad 11,8 tys. osób, a nieprawidłowości dotyczyły blisko 7,4 tys. osób (62%), korzystających z usług 110 agencji (liczba agencji naruszających ww. obowiązek z każdym rokiem ulega zmniejszeniu: w 2008 r. były to 44 agencje, w 2009 r. 37, zaś w 2010 r. 29). Zdecydowanemu zmniejszeniu uległa też liczba stwierdzonych przypadków pobierania przez agencje niedozwolonych opłat od osób, dla których agencja poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź którym udziela pomocy w wyborze odpowiedniego zawodu i miejsca zatrudnienia. W 2010 r. kontrolujący odnotowali jedynie 5 tego typu przypadków (pobrano nielegalne opłaty w łącznej kwocie 1780 zł), podczas gdy w 2009 r. stwierdzili pobranie takich opłat aż od 203 osób (na sumę 84 tys. zł). Na podobnie niskim poziomie utrzymuje się na przestrzeni lat skala wykazywanych przez inspektorów pracy nieprawidłowości w kwestii: przestrzegania przez agencje zatrudnienia zakazu dyskryminacji osób, dla których poszukują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, pochodzenie etniczne, narodowość, orientację seksualną, przekonania polityczne i wyznanie bądź ze względu na przynależność związkową 26 agencji naruszyło przepisy wobec 203 osób (w 2008 r. wobec 127 osób, w 2009 r. 50, w 2010 r. 26); spełniania wymogów dotyczących warunków lokalowych i wyposażenia technicznego agencji zatrudnienia 53 agencje nie posiadały wymaganych warunków lokalowych i (lub) wyposażenia technicznego, a w 29 przypadkach stwierdzono inne uchybienia w tym zakresie; spełniania wymogów odnoszących do kwalifikacji personelu obsługującego osoby korzystające z usług agencji zatrudnienia spośród 2,5 tys. sprawdzanych osób należących do personelu agencji wymaganych kwalifikacji nie posiadało 181 osób (7%), w tym w 2008 r. 122 osoby, w 2009 r. 35, w 2010 r. 24; przestrzegania obowiązku przedstawiania marszałkowi województwa corocznych informacji o działalności agencji zatrudnienia 28 agencji nie przedstawiło marszałkowi takich informacji, natomiast w 113 przypadkach inspektorzy wykazali inne nieprawidłowości w tym zakresie; 15

16 przestrzegania obowiązku informowania marszałka województwa o zmianie danych objętych wnioskiem o wpis do rejestru lub o zaprzestaniu działalności ujawniono uchybienia w 82 agencjach. W 2010 r. rozszerzono zakres kontroli prowadzonych w agencjach zatrudnienia o badanie realizacji obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Skalę ujawnionych w tej kwestii uchybień należy uznać za niepokojącą. Nieopłacenie składek lub ich nieterminowe opłacanie stwierdzono w co trzecim podmiocie poddanym kontroli. Składki na FP nie zostały opłacone za 3,1 tys. osób, co stanowi 19% osób objętych kontrolą w tym zakresie. Opóźnienia w opłacaniu składek dotyczyły przeszło 10 tys. osób (ponad połowa sprawdzanych). Również w 2010 r. zintensyfikowano kontrole agencji pracy tymczasowej zatrudniających cudzoziemców. Zwłaszcza w agencjach działających w branży rolniczej ujawniono liczne przypadki powierzania nielegalnej pracy obcokrajowcom. Dotyczyło to w szczególności: kierowania cudzoziemców do innego pracodawcy użytkownika niż wskazany w zezwoleniu na pracę, nieprzestrzegania warunków powierzania pracy na innym stanowisku czy zawierania mniej korzystnych dla pracownika umów niż określone w treści zezwoleń (umów cywilnoprawnych zamiast umów o pracę). Istotnym problemem pozostaje też rekrutacja cudzoziemców do pracy tymczasowej na terytorium RP z naruszeniem obowiązujących przepisów. Odnosi się to do obcokrajowców podejmujących pracę na podstawie oświadczeń pracodawców o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca. Stwierdzano przypadki, w których agencje pracy tymczasowej zarejestrowały w powiatowym urzędzie pracy znaczną liczbę oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcom (przede wszystkim z Ukrainy), jednak żaden z nich nie podjął pracy w agencji bądź uczynili to tylko nieliczni. Zastosowane środki prawne W rezultacie 1289 kontroli agencji zatrudnienia, przeprowadzonych w latach inspektorzy pracy skierowali wystąpienia do 1004 pracodawców i przedsiębiorców. Wystosowano w nich ponad 4,7 tys. wniosków zobowiązujących do usunięcia nieprawidłowości, z czego 1909 dotyczyło przestrzegania przez agencje zatrudnienia przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dominowały wnioski w kwestii przestrzegania przez agencje obowiązku podawania w dokumentach, ogłoszeniach i ofertach numeru wpisu do rejestru (19% wniosków) a także w dalszej kolejności wnioski dotyczące: zamieszczania w ofertach pracy ogłaszanych przez agencje pracy tymczasowej określenia oferta pracy tymczasowej, 16

17 opłacania składek na Fundusz Pracy w przewidzianym przepisami terminie, pisemnego informowania osób kierowanych do pracy za granicą o przysługującym im uprawnieniu do zaliczenia udokumentowanych okresów zatrudnienia u pracodawców zagranicznych do okresów pracy w RP, w zakresie uprawnień pracowniczych, sporządzania umów z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego, terminowego zgłaszania do ubezpieczenia społecznego osób zatrudnionych lub wykonujących inną pracę zarobkową. Kontrolując problematykę agencji zatrudnienia, inspektorzy pracy ujawnili 231 wykroczeń określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W stosunku do sprawców wykroczeń inspektorzy: skierowali do sądów 140 wniosków o ukaranie w 135 przypadkach na sprawców nałożono grzywny na łączną sumę blisko 300 tys. zł (średnia kwota grzywny to 2177 zł), wobec 3 obwinionych orzeczono karę nagany; zastosowali 29 środków oddziaływania wychowawczego na podstawie art. 41 Kodeksu wykroczeń (pouczenie, ostrzeżenie, zwrócenie uwagi itp.); w 7 przypadkach skierowali do Prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa dominowały sprawy dotyczące utrudniania bądź udaremniania inspektorom pracy wykonywania czynności służbowych (5). Realizując obowiązki określone w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, w 444 przypadkach zawiadomiono właściwe organy władzy i organy nadzoru nad warunkami pracy o naruszeniach przepisów w zakresie prowadzenia agencji zatrudnienia. Dominowały powiadomienia kierowane do marszałków województw 298 przypadków oraz wojewódzkich urzędów pracy 105. Poza tym w 107 przypadkach kontrole zostały przeprowadzone na wniosek wojewódzkich urzędów pracy. Na podstawie zawiadomień skierowanych przez inspektorów pracy z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia zostało wykreślonych 89 podmiotów (przy czym niektóre decyzje pozostają nieprawomocne w związku z toczącymi się postępowaniami odwoławczymi). Przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości Nieprawidłowości ujawnione w wyniku kontroli były najczęściej spowodowane: świadomym naruszaniem obowiązujących przepisów, w szczególności w zakresie realizacji obowiązku oznaczania ogłoszeń i ofert numerem wpisu do rejestru lub jako oferty pracy tymczasowej (może to po części wynikać z obaw 17

18 agencji, iż ogłoszenia bądź oferty w ten sposób oznaczone wywołają mniejszy odzew zainteresowanych); dążeniem do obniżenia kosztów prowadzenia agencji, poprzez celowe niestosowanie się do obowiązujących uregulowań, np. w kwestii zapewnienia wyspecjalizowanej kadry do obsługi osób korzystających z usług agencji często obowiązki związane z działalnością agencji są powierzane jednej osobie, nie zawsze spełniającej wymogi co do kwalifikacji; niestarannością w zakresie sporządzania dokumentów, ogłoszeń i ofert oraz składania rocznych sprawozdań do marszałka województwa, a także brakiem wystarczająco skutecznego nadzoru wewnętrznego nad jakością pracy osób bezpośrednio wykonujących zadania związane z funkcjonowaniem agencji; trudnościami finansowymi podmiotów, wynikającymi także z nieterminowego regulowania należności przez kontrahentów, czego skutkiem mogą być zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, podatków oraz innych należności publicznych. Osoby reprezentujące agencje wskazywały ponadto na często nieprecyzyjne i trudne w odbiorze przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz narzucony przez nie nadmierny formalizm, zwłaszcza w zakresie dokumentacji, którą ma obowiązek prowadzić agencja. Pozytywnie należy ocenić zmiany przepisów wprowadzone od 1 lutego 2011 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta uwzględnia niektóre wnioski legislacyjne Państwowej Inspekcji Pracy, m.in. eliminując wątpliwości dotyczące posiadania przez naszą Instytucję uprawnień do podejmowania kontroli w agencjach zatrudnienia nieposiadających statusu pracodawcy ani przedsiębiorcy (stowarzyszenia, fundacje itp.) bądź takich, które nie powierzają pracy osobom fizycznym (np. gdy agencję prowadzi sam właściciel). Ponadto z inicjatywy PIP ustanowiono zakaz rejestrowania (przez okres 3 lat) nowych agencji zatrudnienia przez osoby fizyczne, które poprzednio dopuściły się określonych naruszeń przepisów i z tego powodu prowadzone przez nie agencje zostały wykreślone z rejestru. Podsumowanie i wnioski Biorąc pod uwagę zagadnienia badane w toku kontroli przestrzegania przez agencje zatrudnienia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należy stwierdzić, że stan praworządności w tej dziedzinie ulega stopniowej poprawie. W szczególności udało się utrzymać trwający od kilku lat systematyczny spadek odsetka 18

19 kontrolowanych podmiotów, które dopuściły się naruszenia zasad prowadzenia agencji zatrudnienia (2008 r. 66%, 2009 r. 58%, 2010 r. 49%). Jednakże w pewnych obszarach, w tym również bezpośrednio związanych z ochroną osób korzystających z usług agencji, skala nieprawidłowości jest nadal niepokojąca (odnosi się to m.in. do zawierania umów z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych). W celu poprawy wyżej przedstawionego stanu za konieczne należy uznać w szczególności: kontynuację i rozwijanie działań prewencyjnych, w tym popularyzację wiedzy poprzez opracowanie i rozpowszechnianie materiałów informacyjnych (np. ulotek, broszur, zamieszczanie informacji na stronach internetowych itd.), a także organizowanie szkoleń dla podmiotów prowadzących lub mających zamiar prowadzić agencje zatrudnienia; rozwijanie współdziałania Państwowej Inspekcji Pracy z właściwymi urzędami państw UE/EOG oraz placówkami dyplomatycznymi RP, w szczególności w zakresie eliminowania nieprawidłowości dotyczących zatrudniania polskich pracowników tymczasowych, którzy korzystają z usług agencji kierujących ich do pracy za granicą; monitoring ogłoszeń ukazujących się w mediach pod kątem wykrywania agencji działających bez wymaganych certyfikatów, zamieszczających kryteria dyskryminacyjne w ogłoszeniach lub naruszających inne zasady zawarte w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jako jedna z przesłanek typowania podmiotów do kontroli; rozważenie możliwości wprowadzenia zmian legislacyjnych, mających na celu uznanie powierzenia nielegalnej pracy cudzoziemcowi za podstawę wykreślenia agencji zatrudnienia z rejestru. 19