Reformy emerytalne. Jaka przyszłość obowiązkowych systemów kapitałowych?

Transkrypt

1 Reformy emerytalne. Jaka przyszłość obowiązkowych systemów kapitałowych? Najnowsze zmiany wprowadzane w systemach emerytalnych krajów Ameryki Południowej nie powinny być wykorzystywane do podważania sensu polskiej reformy emerytalnej. Jakkolwiek wykorzystano w niej pewne rozwiązania zastosowane w tych krajach, to jednak logika nowego polskiego systemu emerytalnego jest inna. Gwarantuje ona ubezpieczonym większe bezpieczeństwo z uwagi na uzupełniające się dwie części składowe systemu, różniące się sposobem zasilania finansowego i ryzykiem indywidualne konta w ZUS i OFE. Dlatego wnioski płynące dla nas z funkcjonowania obowiązkowych systemów kapitałowych w krajach południowoamerykańskich powinny być ostrożne i starannie przemyślane. Reformy emerytalne ostatnich dekad Reformy emerytalne na przełomie XX i XXI wieku stały się jednym z ważniejszych wyzwań polityki społeczno-ekonomicznej w wielu krajach. Rosły wydatki związane z utrzymaniem rozbudowanych i hojnych systemów emerytalnych, a proces starzenia się społeczeństw stwarzał perspektywę dalszego wzrostu kosztów. Zmiany w strukturze gospodarki, a także zmiany społeczno-kulturowe sprawiały, że konstrukcja istniejących systemów stawała się przestarzała, niedopasowana do zmieniającej się rzeczywistości 1. Pojawiły się przesłanki do podejmowania reform systemów emerytalnych w taki sposób, aby dostosować ich funkcjonowanie do zmieniającej się rzeczywistości. W rozwiniętych krajach kapitalistycznych projekty reform dyskutowano od czasu kryzysu państwa dobrobytu w drugiej połowie lat 70. Starano się stworzyć bodźce i regulacje prowadzące do ograniczenia makroekonomicznych i mikroekonomicznych obciążeń powodowanych przez systemy emerytalne. Podwyższano wiek emerytalny, ograniczano indeksację oraz zaostrzano kryteria dostępu do świadczeń. Tego rodzaju zmiany w literaturze określano jako modyfikacje istniejących systemów, ponieważ nie zmieniały one zasadniczo ich podstawowych zasad i konstrukcji. W latach 90. pojawiła się fala reform systemów emerytalnych początkowo w niektórych krajach Ameryki Łacińskiej, później również w Europie które w przeciwieństwie do modyfikacji zaczęto określać jako reformy radykalne wprowadzające nowy paradygmat w zabezpieczeniu społecznym. Jego istotą stały się dwie cechy: Aktuarialny charakter świadczenia; uzależnienie jego wysokości od włożonego wkładu składkowego i przewidywanego okresu pobierania świadczenia, 1 Na przykład nie można już opierać się na założeniu, że osoba ubezpieczona zrealizuje pełną, wieloletnią karierę zawodową, a uzyskane po zakończeniu kariery świadczenie pozwoli na utrzymanie emeryta ze współmałżonkiem. Kariera zawodowa coraz częściej wiąże się ze zmianą nie tylko miejsca zatrudnienia, ale również kwalifikacji, i koniecznymi dla zdobycia tych kwalifikacji przerwami w pracy. Zmieniają się też formy zatrudnienia.

2 Finansowanie na rynku kapitałowym. Obie cechy powodują przesuniecie odpowiedzialności za wysokość świadczenia z państwa na ubezpieczonego. Państwo wprowadza jedynie przymus ubezpieczenia i jakąś formę minimalnego świadczenia. W myśl nowego paradygmatu osoby ubezpieczone są narażone na ryzyko rynku kapitałowego i to w nierównym stopniu. O ile wcześniej osoby należące do tego samego systemu emerytalnego w przypadku podobnego przebiegu kariery zawodowej mogły liczyć na podobną wysokość świadczenia, o tyle po zmianie wysokość świadczenia zależy od wyników finansowych poszczególnych funduszy, które mogą być różne. Istotne są uwarunkowania wprowadzania nowego paradygmatu. Były one szersze niż w przypadku modyfikacji systemów dokonywanych przez państwa rozwinięte. Reformy paradygmatyczne stanowiły na ogół istotny element polityki społeczno-ekonomicznej mającej na celu uruchomienie lub przyspieszenie wzrostu i rozwoju gospodarczego przez stymulowanie oszczędności lub zbudowanie/pogłębienie rynku kapitałowego oraz aktywizowanie rynku pracy. Reformy paradygmatyczne wprowadzano w krajach, które chciały się modernizować, integrować w globalnej gospodarce. Były one na ogół zdeterminowane do przeprowadzenia reformy samych systemów emerytalnych, a przy okazji reformatorzy chcieli osiągnąć więcej niż w przypadku modyfikacji. Wybierali te projekty, które obiecywały pozytywne skutki w istotnych obszarach szerszego projektu zmian. Sekwencja wprowadzania radykalnych reform emerytalnych była w pewnym przybliżeniu następująca: w 1981 roku wprowadzono reformę w Chile, w pierwszej połowie lat 90 w innych państwach Ameryki Południowej, na przełomie lat 90 i 2000 w krajach Europy Środkowowschodniej. Uwarunkowania tych reform były zbliżone, ale nie identyczne, również projekty reform różniły się między sobą w różnej wagi szczegółach. Reforma w Chile 1981 roku Reforma chilijska zainicjowała długi proces radykalnego reformowania systemów emerytalnych. Punktem wyjścia dla tej reformy stała się negatywna ocena funkcjonującego systemu emerytalnego. Składał się on z wielu podsystemów dla poszczególnych grup zawodowych. Podatny był na korupcję polityczną; poszczególne grupy w efekcie lobbingu uzyskiwały dodatkowe przywileje, również w zakresie wcześniejszego wieku emerytalnego. System był kosztowny, nieprzejrzysty, uznawany za niesprawiedliwy. Ponadto obejmował jedynie część osób pracujących, pozostawiając ogromną część populacji poza systemem zabezpieczenia społecznego. Reforma była więc nieunikniona. Jednak w żaden sposób nie był zdeterminowany jej kształt. Można zatem przyjąć, że również inny projekt miałby szansę na wprowadzenie pożądanych zmian. Fakt, że przyjęto projekt całkowicie prywatyzujący system emerytalny stanowił efekt kilku wzajemnie uwarunkowanych czynników. Najważniejsze z nich to istniejący w Chile system polityczny i doktryna ekonomiczna, która stała się podstawą reform ekonomicznych w Chile. Panująca dyktatura stwarzała możliwość bezproblemowego wprowadzenia dowolnej reformy, a reformy gospodarcze w Chile opierały się na doktrynie liberalizmu ekonomicznego, w której prywatyzacja była postrzegana jako czynnik wprowadzający korzystne bodźce w gospodarce. Jednocześnie Chile potrzebowało wewnętrznej akumulacji kapitału w celu zwiększenia oszczędności i pobudzenia inwestycji.

3 W miejsce poprzedniego systemu emerytalnego wprowadzono system obowiązkowych indywidualnych kont w prywatnych funduszach emerytalnych. Wymiar składki był jednakowy dla wszystkich uczestników systemu. Wysokość świadczenia miała zależeć od wkładu związanego z zarobkami, długości kariery zawodowej oraz indywidualnej zaradności realizującej się w wyborze takiego funduszu, który najlepiej zabezpieczy dochody na starość. Pierwsze lata funkcjonowania nowego systemu emerytalnego zostały ocenione pozytywnie z dwóch powodów. Po pierwsze stopa zwrotu z inwestycji w funduszach emerytalnych była wysoka i w związku z tym wydawało się, że odpowiednio wysokie będą świadczenia wypłacane z systemu. Po drugie cała gospodarka chilijska rozwijała się dynamicznie, co przypisywano między innymi akumulacji oszczędności w funduszach emerytalnych. Należy zwrócić uwagę, że pozytywna ocena odnosiła się do ważnych kwestii ekonomicznych, jednak nie bezpośrednio związanych z zabezpieczeniem dochodowym osób starszych. Nie wypłacano jeszcze świadczeń. Uwaga większości ekspertów skupiona była wtedy na ocenie etapu akumulacji kapitału, tym bardziej że jak wspomniano stanowiła ona wyraźny cel podjętej reformy. Kwestia poziomu świadczeń, istoty zabezpieczenia emerytalnego była więc początkowo na dalszym planie, chociaż pojawiały się również prognozy wskazujące, że ani zakres, ani poziom zabezpieczenia emerytalnego nie będzie wystarczający ze społecznego punktu widzenia. W praktyce nie zadziałał bodziec zachęcający do uczestniczenia w rynku pracy, który miał przyczynić się do zwiększenia liczby osób objętych systemem. Teoretycznie zasada: dostajesz tyle, ile włożyłeś na konto, powinna mobilizować liczniejsze grupy do przystępowania do systemu oraz do systematycznego płacenia składek. W praktyce tak się nie działo, nie dlatego zresztą, że zasada nie jest słuszna, tylko dlatego że inne czynniki miały większe znaczenie. Znaczna część społeczeństwa miała zbyt niskie dochody, żeby cokolwiek odkładać na emeryturę. Z kolei uzależnienie minimalnego świadczenia od określonego stażu pracy powodowało, że część uczestników systemu w momencie zapewnienia sobie minimalnego świadczenia przestawała płacić składki. Ponadto obserwowano inne niepożądane, z punktu widzenia poziomu zabezpieczenia, działania systemu. Fundusze emerytalne nie konkurowały między sobą wynikami inwestycyjnymi, następowała koncentracja, koszty marketingowe były zbyt wysokie. Te cechy systemu, niekorzystne dla wysokości przyszłych świadczeń starano się korygować między innymi przez działania na rzecz obniżania kosztów marketingu. Reformy wzorowane na systemie chilijskim Nowy system emerytalny w Chile budził duże zainteresowanie wśród ekonomistów zarówno jako konkretne rozwiązanie emerytalne, jak też jako element szerszego projektu ekonomicznospołecznego opartego na liberalnej doktrynie ekonomicznej, skuteczność której doświadczenia Chile zdawały się potwierdzać. Dlatego też w przeprowadzanych reformach systemu emerytalnego zaczęto wykorzystywać elementy reformy chilijskiej. W większości państw, które wprowadziły system aktuarialny lub finansowanie kapitałowe, reforma systemu emerytalnego była koniecznością. Przesłanki reform były podobne, chociaż w poszczególnych państwach zróżnicowana była waga przypisywana różnym kwestiom w zależności od sytuacji społecznoekonomicznej. Na przykład w Argentynie istotną przesłanką było pogłębienie rynku

4 kapitałowego, podczas gdy w Brazylii, gdzie rynek kapitałowy był rozwinięty, ważniejsze było obniżenie świadczeń w związku z głębokim deficytem budżetowym. Przyjmowano też odmienne rozwiązania, na przykład w Argentynie nie zastosowano recognition bonds 2, które można było wprowadzić w Chile ze względu na istniejącą tam nadwyżkę budżetową. Wśród powtarzających się przesłanek reformy emerytalnej w krajach Ameryki Łacińskiej, a następnie Europy Środkowo-Wschodniej można wymienić: przejrzystość i sprawiedliwość systemów emerytalnych, obniżenie ich kosztów, rozwój indywidualnej odpowiedzialności za zabezpieczenie dochodów na starość, zwiększenie uczestnictwa na rynku pracy pod wpływem bodźców zawartych w formule emerytalnej, zwiększenie oszczędności w gospodarce, rozwój instytucji rynku kapitałowego, ograniczenie roli państwa w zabezpieczeniu społecznym. W krajach Europy Środkowo-Wschodniej szczególnie istotny był aspekt akumulacji kapitału i rozwoju instytucji rynku kapitałowego ze względu na ich brak po okresie panowania systemu socjalistycznego. Przykładem kolejnego państwa Ameryki Łacińskiej, które wprowadziło radykalną reformę emerytalną jest Argentyna przywołana tutaj ze względu na podjętą w 2008 roku całkowitą nacjonalizację wcześniej sprywatyzowanego systemu. W 1994 roku wprowadzono tam system mieszany. Wszyscy ubezpieczeni mieli uzyskać uprawnienie do powszechnego świadczenia w stałej kwocie oraz możliwość wyboru uczestnictwa w systemie sprywatyzowanym opartym na indywidualnych kontach kapitałowych lub pozostania w systemie publicznym ze świadczeniami zależnymi od zarobków. Spodziewano się, że dla osób, które przystąpiły do systemu kapitałowego, otrzymywane z niego świadczenie będzie stanowić połowę emerytury. Doradcami i promotorami reform radykalnych były międzynarodowe instytucje finansowe. Nie uzależniały one jednak swojej pomocy technicznej czy pożyczek od wprowadzenia reform paradygmatycznych. Istotą ich wpływu było to, że ich całościowe koncepcje reform odpowiadały na zapotrzebowanie w konkretnych krajach. Zreformowane w poszczególnych krajach systemy różnią się między sobą pod względem rozwiązań instytucjonalnych. W różny sposób zorganizowano pracę funduszy, różny jest podział składki pomiędzy filar repartycyjny i kapitałowy, różnie zaplanowano instytucje wypłaty świadczeń. Należy się więc spodziewać odmiennych skutków przeprowadzonych reform. Ich podobieństwo stanowi ważny punkt odniesienia, a z kolei różnice mogą być pomocne przy podejmowaniu dalszych działań. Niewątpliwie takim punktem odniesienia powinny obecnie stać się Chile i Argentyna państwa, które podjęły znaczące reformy radykalnie zreformowanych systemów. Reforma emerytalna w Chile 2008 roku Jak wspomniano wyżej prywatne fundusze emerytalne w Chile uzyskiwały korzystne wyniki na rynku kapitałowym. Można powiedzieć, że działały dobrze jako instytucje finansowe. Nie 2 Instrument uznania nabytych wcześniej uprawnień do świadczenia. W Argentynie zastosowano inną metodę.

5 spełniały jednak istotnych celów społecznych: zwiększenia uczestnictwa na rynku pracy, poprawy sytuacji dochodowej osób starszych, zapobiegania dyskryminacji kobiet. Od lat zwracano uwagę, nie negując finansowych wyników funduszy, na następujące niekorzystne zjawiska w funkcjonowaniu systemu: Wąski zakres podmiotowy Przeciętnie 50 procent uczestników systemu płaci składki; Wielu pracujących nie jest objętych zabezpieczeniem społecznym. Są to młodzi pracownicy, osoby zatrudnione na własny rachunek. Niski poziom świadczeń Ocenia się, że 50 procent społeczeństwa uzyska stopę zastąpienia niższą niż 40 procent zarobków. Dyskryminacja kobiet Mniej kobiet niż mężczyzn uczestniczących w systemie płaci składki około 43 procent; Więcej przerw w czasie trwania kariery zawodowej; Niższe zarobki. Wzrost wydatków publicznych na system emerytalny 4 procent PKB przeznacza się na: poprzedni system finansowany repartycyjnie, nieskładkowe świadczenia, świadczenia minimalne. Mała konkurencja w sferze działania funduszy emerytalnych Rynek funduszy silnie skoncentrowany; Bariery dla nowych podmiotów na rynku; Regresywna opłata za administrowanie składkami. Niski poziom świadomości, co do funkcjonowania systemu. Między innymi MOP zwracała uwagę, że jakkolwiek fundusze przyczyniły się do rozwoju rynku kapitałowego i wzrostu gospodarczego, to działały w sprzeczności z podstawowymi zasadami zabezpieczenia społecznego promowanymi przez tę organizację, czyli solidarności społecznej, szerokiego zakresu podmiotowego, równości płci. W podejściu MOP wszystkie te zasady realizowane były w ramach ustaleń trójstronnych z udziałem pracowników, pracodawców oraz państwa. Już na początku lat 90. opublikowano krytyczne artykuły wskazujące na braki systemu indywidualnych kont kapitałowych pod względem poziomu świadczeń oraz zakresu. W latach opublikowano trzy opracowania dotyczące systemu chilijskiego podnoszące następujące kwestie: zakres podmiotowy, świadczenia nieskładkowe, równość płci. Uwzględniając porównania międzynarodowe, opracowania te kompleksowo pokazywały słabe i mocne strony systemu emerytalnego w Chile. MOP zaangażowała się w przygotowanie prognoz dotyczących finansowania systemu emerytalnego w Chile. W 2004 roku zaangażowała się w organizację seminarium na temat przyszłości systemu zabezpieczenia społecznego w Chile. Uczestniczyła później w pracach tzw. Marcel Commission powołanej w 2006 roku przez nową prezydent Chile Michelle Bachelet w celu przygotowania zmian w istniejącym systemie emerytalnym. W efekcie tych prac i przygotowań w 2008 roku wprowadzono nową reformę systemu emerytalnego w Chile.

6 Odpowiednio do krytycznej analizy sformułowano następujące cele kolejnej reformy emerytalnej: Rozszerzenie zakresu podmiotowego systemu Rozszerzenie zakresu na nieobjętą systemem część populacji; Stworzenie bodźców do uczestnictwa w systemie dla osób wyłączonych. Podwyższenie poziomu świadczeń Większa gęstość składek; Zmniejszenie wydatków publicznych; Wspomaganie formalnego zatrudnienia i oszczędności emerytalnych. Działanie na rzecz równości między kobietami i mężczyznami w ramach systemu emerytalnego. Stabilność wydatków publicznych. Pobudzenie konkurencji pomiędzy funduszami. Informacja i edukacja emerytalna dla uczestników systemu. Dla realizacji tak sformułowanych celów zaproponowano następujące rozwiązania: Wprowadzenie solidarnościowej części systemu emerytalnego Bazowa solidarnościowa emerytura przeznaczona jest dla najbiedniejszej części społeczeństwa, która nie ma żadnych oszczędności. Dla nich wypłacana jest od 2008 roku stała kwota w wysokości 121 $; Komplement solidarnościowy osoby, które uczestniczyły w systemie, otrzymają dopełnienie składek do kwoty, która pozwoli im uzyskać świadczenie 414 $ (docelowo w 2012 roku). Wprowadzenie subsydiów do początkowych 24 składek dla młodych pracowników w wieku lat, których dochód jest niższy niż 1,5% minimalnej płacy, Obowiązkowe ubezpieczenie pracujących na własny rachunek, Wzmocnienie kontroli realizacji obowiązku płacenia składek, Wprowadzenie bodźców do dodatkowych oszczędności; wprowadzenie zwolnień podatkowych z myślą o klasie średniej, Kompensacja ze strony państwa za okresy nieskładkowe dla kobiet, Podział funduszu emerytalnego w przypadku rozwodu, Stworzenie funduszu publicznego na przyszłe wydatki, Wejście na rynek funduszy emerytalnych nowych podmiotów towarzystw ubezpieczeniowych, Powołanie komitetu uczestników systemu oraz funduszu edukacji emerytalnej. Zmiany systemu emerytalnego w Argentynie w 2008 roku Radykalna reforma systemu, jak już wspomniano, została wprowadzona w 1994 roku za czasów prezydentury konserwatywnego prezydenta Carlosa Menema. Pracownicy uzyskali możliwość wyboru wejścia do nowego systemu lub pozostania w starym. Do 2003 roku 84 procent pracowników wybrało fundusz prywatny. Wyniki finansowe systemu argentyńskiego nie były jednak tak pozytywnie oceniane jak w Chile. Stopa zwrotu funduszy z powodu wysokich opłat administracyjnych oraz polityki inwestycyjnej funduszy wykorzystującej (za sprawą decyzji rządowych) w dużym zakresie obligacje rządowe

7 (55 procent) nie była wystarczająca z punktu widzenia poziomu przyszłych świadczeń. W przypadku Argentyny reforma pociągnęła za sobą wysokie koszty transformacji w związku z tym, że część składek zamiast na wypłaty bieżących świadczeń została skierowana do prywatnych funduszy. Chile miało pod tym względem korzystną sytuację, ponieważ w momencie wprowadzania reformy dysponowało nadwyżką budżetową, z której można było finansować zobowiązania wobec uczestników starego systemu. Uważa się, że ten koszt transformacji systemów emerytalnych stanowił jeden z czynników prowadzących do kryzysu niewypłacalności finansowej Argentyny. Kolejny prezydent Nestor Kirchner skłonił fundusze do rezygnacji z części inwestycji zagranicznych, a także umożliwił uczestnikom systemu przejście do starego systemu finansowanego repartycyjnie. Z tej możliwości skorzystało 1,2 mln osób (13 procent). W październiku 2008 roku kolejny prezydent Argentyny Cristina Fernandez de Kirchner doprowadziła do całkowitej nacjonalizacji systemu emerytalnego i przejęcia prywatnych środków zgromadzonych na kontach indywidualnych. Uważa się, że o takiej decyzji zadecydowały czynniki ideologiczny i ekonomiczny. Obecna prezydent, podobnie jak jej poprzednik, reprezentuje partię socjalistyczną. Prywatyzacja sfery socjalnej nie jest w jej programie postrzegana pozytywnie. Jednak bezpośrednim powodem nacjonalizacji sprywatyzowanej wcześniej części systemu emerytalnego stało się zadłużenie państwa. Kirchner podniosła wydatki państwowe, głównie na wynagrodzenia dla administracji publicznej, a przewidywane w budżecie źródło ich finansowania podatki z eksportu rolniczego są niższe niż planowano. Środki zgromadzone w funduszach stały się, więc źródłem finansowania deficytu budżetowego. Nacjonalizacja prywatnego systemu emerytalnego ma wiele negatywnych konsekwencji wewnętrznych i zewnętrznych. Najważniejszą jest brak poczucia stabilności społecznej. Na pewno powrót do systemu, który wcześniej, na początku lat 90., był oceniany negatywnie, nie będzie łatwy, gdyż może napotkać na opór społeczeństwa, któremu trudno będzie uwierzyć w korzyści, jakie mogą przynieść w odległej przyszłości reformy podejmowane obecnie przez rząd. Podsumowanie Wprowadzane w końcu XX wieku systemy emerytalne z obowiązkową częścią kapitałową podlegały różnym zmianom i korektom. Istotne zmiany wprowadzono ostatnio w Chile i w Argentynie. Obie reformy stanowią bardzo cenny punkt odniesienia dla reformatorów w innych krajach. Reforma systemu w Chile zachowuje, tak cenną dla stabilności społecznej, ciągłość instytucjonalną, a jednocześnie podejmuje kwestie, których w ramach istniejącej struktury nie można było rozwiązać. Nacjonalizacja systemu w Argentynie jest rozwiązaniem radykalnym, podważającym przesłanki reformy przeprowadzonej w 1994 roku. W Słowacji trwają dyskusje nad ograniczeniem kapitałowej części systemu. Również w Polsce te doświadczenia mogą być bardzo przydatne. Wydaje się, że bardzo pożądane byłoby przeanalizowanie ewentualnych niekorzystnych społecznych efektów funkcjonowania systemu emerytalnego i przygotowanie zawczasu projektów działań łagodzących lub zapobiegawczych. Pozwoliłoby to na zachowanie

8 korzystnych elementów i efektów wprowadzenia systemu kapitałowego również w sytuacji, gdyby konieczne okazało się wprowadzenie istotnych zmian. Zofia Czepulis-Rutkowska Dyrektor Departamentu Współpracy Międzynarodowej ZUS Tekst pochodzi z majowego wydania miesięcznika Ubezpieczenia społeczne. Teoria i praktyka. Przeczytaj też: Pan Reynaldo i fundusz Ali Baby - dwadzieścia siedem lat po reformie emerytur w Chile.