KOMISJA EUROPEJSKA DG ds. Konkurencji

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA DG ds. Konkurencji Nota wyjaśniające do dokumentu służb DG ds. Konkurencji zawierającego projekt wytycznych w sprawie regionalnej pomocy państwa na lata Kontekst i harmonogram Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej (wytyczne KPR) są integralną częścią procesu unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa. Zgodnie z zapowiedzią w przyjętym w dniu 8 maja 2012 r. komunikacie w sprawie unowocześnienia unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa, Komisja zamierza dokonać przeglądu zasad zgodności pomocy państwa na podstawie skoordynowanego podejścia wspartego na wspólnych zasadach. Celem tego podejścia w świetle celów inicjatywy unowocześnienia wspomnianej dziedziny polityki jest poprawa przepisów ramowych dotyczących zgodności oraz spójności takich przepisów w różnych wytycznych i wyłączeniach grupowych. We wspomnianym komunikacie podkreśla się potrzebę ożywienia wzrostu i konsolidacji budżetów publicznych. Temu dwojakiemu wyzwaniu nie da się sprostać bez zwiększenia efektywności i skuteczności środków pomocy państwa, które powinny wykorzystywać możliwości wzrostu jakie w kontekście ograniczonych zasobów publicznych oferuje jednolity rynek. Wytyczne KPR są pierwszymi z serii wytycznych poddawanych przeglądowi w ramach inicjatywy na rzecz unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa. Zaproponowano dla nich konkretne projekty wniosków do przedyskutowania z państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami. Zawarty w załączonym dokumencie służb DG ds. Konkurencji projekt wytycznych KPR dyrekcja ta przedstawia przed innymi elementami przyszłych ram pomocy państwa, w tym przed projektem ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (GBER), ze względu na czas potrzebny do przygotowania i przyjęcia map pomocy regionalnej na nowy okres rozpoczynający się od stycznia 2014 r. Przepisy ramowe dotyczące zgodności powinny przede wszystkim ułatwić przetwarzanie dobrej pomocy (dobrze zaprojektowanej, ukierunkowanej na określone nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku i cel wspólnego interesu, proporcjonalnej i najmniej zakłócającej konkurencję) oraz zapobiegać przyznawaniu złej pomocy (która zakłóca konkurencję, udaremnia innowacje, opóźnia wprowadzenie niezbędnych dostosowań, powoduje 1 Omawiany dokument służb DG ds. Konkurencji zawierający wytyczne w sprawie pomocy regionalnej stanowi część procesu oceny skutków dotyczącego przyjęcia nowych wytycznych w sprawie pomocy regionalnej w drugim kwartale 2013 r. Jego celem jest przedstawienie wstępnych opinii DG ds. Konkurencji oraz zebranie uwag i doświadczeń zainteresowanych stron, w myśl polityki inteligentnych regulacji. 1

2 rozdrobnienie rynku wewnętrznego). Wszystkie zasady zgodności muszą być ponownie rozpatrzone w kontekście tego celu, z uwzględnieniem zróżnicowanych wyników kilku środków pomocy państwa (np. braku skuteczności, wątpliwego efektu elementu zachęty, nadmiernej rekompensaty itd.), które wskazują na potrzebę wzmocnienia roli oceny wpływu programów pomocy i systematyczniejsze jej przeprowadzanie. Połączenie wytycznych KPR z GBER Powodzenie reformy zależy od zdolności Komisji do sporządzenia prostszych, bardziej przejrzystych i skutecznych ram prawnych opartych na solidnych przesłankach ekonomicznych. W tym kontekście główna możliwość jawi się w postaci przeglądu GBER. Zakres tego rozporządzenia zostanie rozszerzony zarówno w odniesieniu do kategorii środków, jak i wysokości kwot pomocy. W przypadku pomocy regionalnej, następujące rodzaje środków będą podlegać wyłączeniu grupowemu i przestaną wymagać zgłoszenia: pomoc ad hoc poniżej progu zgłoszenia będzie wyłączona z obowiązku zgłoszenia. Pomoc indywidualna przyznana poza programem (pomoc ad hoc) musi być obecnie zgłaszana. W związku z tym zniesione zostanie rozróżnienie między pomocą indywidualną (przyznaną w ramach programu) a pomocą ad hoc (pomocą indywidualną przyznaną poza programem). Jeśli chodzi o efekt tej propozycji, w ramach obowiązujących wytycznych KPR, w latach , Komisji zgłoszono 32 przypadki pomocy ad hoc, które musiały zostać zatwierdzone indywidualnie; w przyszłości możliwe będzie wyłączenie grupowe co najmniej podobnej liczby spraw; pomoc dla nowo utworzonych małych przedsiębiorstw: ten rodzaj pomocy będzie podlegał wyłącznie przepisom GBER. Różne zasady w ramach GBER dotyczące pomocy dla nowo założonych przedsiębiorstw oraz firm rozpoczynających działalność zostaną skonsolidowane i uproszczone; niektóre rodzaje pomocy operacyjnej dla regionów najbardziej oddalonych i obszarów słabo zaludnionych: przy uwzględnieniu przyjętej praktyki decyzyjnej i w celu ograniczenia zbędnych obciążeń administracyjnych związanych z tymi rodzajami środków, służby Komisji proponują, aby następujące programy pomocy operacyjnej były zwolnione z obowiązku notyfikacji: 1. programy pomocy operacyjnej mające na celu zrekompensowanie dodatkowych kosztów (innych niż dodatkowe koszty transportu) związanych z działalnością gospodarczą w regionie najbardziej oddalonym, pod warunkiem że roczna kwota pomocy przypadająca na beneficjenta nie przekracza minimum 10% rocznych przychodów ze sprzedaży lub 10% rocznych obrotów netto beneficjenta uzyskanych przez beneficjenta w danym regionie najbardziej oddalonym; 2. programy pomocy operacyjnej mające na celu zrekompensowanie dodatkowych kosztów transportu towarów w regionie najbardziej oddalonym lub obszarze słabo zaludnionym, zgodnie z mapą pomocy regionalnej zatwierdzoną dla danego państwa członkowskiego na lata

3 Jeśli chodzi o efekt tej propozycji, spośród 38 zatwierdzonych programów pomocy dla regionów najbardziej oddalonych i obszarów słabo zaludnionych, 26 mogło by zasadniczo zostać objęte przyszłym GBER. W związku z tym wyżej wymienione środki nie są objęte niniejszym projektem wniosku w sprawie wytycznych KPR. Przyszłe wytyczne KPR obejmą natomiast i będzie się oceniać na ich podstawie następujące środki: 1. regionalne programy pomocy inwestycyjnej skierowane do konkretnych sektorów działalności gospodarczej; 2. pomoc indywidualną (w tym pomoc ad hoc) przekraczającą próg powodujący obowiązek zgłoszenia: między 15 mln EUR a 37,5 mln EUR w zależności od regionu; 3. pomoc inwestycyjną potencjalnie związaną z zamknięciem podobnej lub takiej samej działalności w EOG; 4. pewne regionalne programy pomocy operacyjnej, a mianowicie: (i) pomoc na ograniczenie pewnych szczególnych trudności napotykanych przez MŚP w obszarach a, (ii) pomoc na zrekompensowanie dodatkowych kosztów (innych niż koszty transportu) w regionach najbardziej oddalonych, (iii) pomoc na zapobieżenie wyludnieniu lub na ograniczenie tego procesu w obszarach o bardzo małej gęstości zaludnienia. Powiązanie między wytycznymi KPR i innymi wytycznymi Nowe wytyczne KPR będą miały także zastosowanie do inwestycji w infrastrukturę, które mogłyby zostać objęte przepisami innych wytycznych w sprawie pomocy państwa, takich jak wytyczne dotyczące sieci szerokopasmowych przyjęte przez Komisję w dniu 19 grudnia 2012 r., przyszłe zmienione wytyczne w sprawie pomocy państwa w zakresie energii i na ochronę, a także przyszłe zmienione wytyczne w sprawie pomocy państwa w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji. W ramach wytycznych KPR i w myśl ochrony rynku wewnętrznego, będą miały zastosowanie niektóre istotne warunki dotyczące tych konkretnych wytycznych odpowiadające celom polityki UE w zakresie dostępu do łączy szerokopasmowych, energii, środowiska oraz badań, rozwoju i innowacji. Celem takiego podejścia jest zapewnienie, aby główne warunki szczególne nałożone przez wspomniane wytyczne były utrzymane, gdy pomoc dla tego rodzaju inwestycji jest oceniana na podstawie wytycznych KPR, w przeciwieństwie do oceny na podstawie innych wspomnianych wytycznych. W załączonym dokumencie zawierającym projekt wniosku w sprawie wytycznych KPR przedstawiono przykład dla łącz szerokopasmowych. W przypadku innych sektorów, warunki, które zostaną następnie uwzględnione w ostatecznym projekcie wniosku w sprawie wytycznych KPR, będą opracowywane w kontekście przeglądu odpowiednich wytycznych, dokonywanego w 2013 r. we współpracy z odpowiednimi służbami Komisji i przy uwzględnieniu dyskusji z państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami. Ponadto w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z innymi wytycznymi w sprawie pomocy państwa w odniesieniu do inwestycji prowadzonych obszarach objętych pomocą można przewidzieć wyższe pułapy intensywności pomocy. Warunki stosowania tych wyższych pułapów intensywności pomocy będą musiały być opracowane jako część przeglądu tych wytycznych. 3

4 W kontekście aktualnie trwających prac nad przeglądem wytycznych w ramach procesu unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa, służby Komisji będą dokonywać przeglądu ewentualnych przesłanek dotyczących warunków, przy spełnieniu których pomoc państwa może sprzyjać wzrostowi gospodarczemu, w tym odnoszących się do kluczowych czynników wzrostu. Wyniki tego procesu uwzględnią one przy przygotowywaniu ostatecznej wersji wytycznych. Podejście dotyczące wspólnych zasad oraz zasady zgodności w dokumencie zawierającym projekt wytycznych KPR W swojej ocenie zgodności środków pomocy państwa Komisja analizuje, czy pozytywny wpływ środka pomocy na osiągnięcie celu leżącego we wspólnym interesie przeważa nad jego potencjalnie negatywnym wpływem na handel i konkurencję. W tym celu dla przyszłych wytycznych KPR zostanie opracowanych szereg kryteriów, które muszą zostać spełnione, aby środek mógł być uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym. W związku z inicjatywą unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa, kryteria te (wspólne zasady) będą miały również zastosowanie do pozostałej części przyszłych przepisów ramowych w sprawie pomocy państwa i są następujące: 1. przyczynienie się do osiągnięcia dobrze zdefiniowanego celu leżącego we wspólnym interesie; 2. niemożność osiągnięcia celu dotyczącego sprawiedliwości za pomocą narzędzi rynkowych; 3. odpowiedniość środka pomocy; 4. efekt zachęty pomocy; 5. ograniczenie pomocy do minimum; 6. unikanie nadmiernie negatywnych skutków; 7. przejrzysty sposób przyznawania pomocy. Bardziej szczegółowe objaśnienie tych zasad zawarto w pkt 3 załączonego dokumentu zawierającego projekt wytycznych KPR. Podczas ich stosowania oraz aby uniknąć zbędnych obciążeń administracyjnych, Komisja zamierza wziąć pod uwagę możliwe synergie z innymi dziedzinami polityki UE, a zwłaszcza z polityką regionalną. Dlatego też na przykład przy ocenie wkładu w rozwój regionalny, Komisja będzie uważać te kryteria za spełnione w przypadku środków wdrożonych zgodnie ze strategiami rozwoju regionalnego, określonymi w kontekście funduszy polityki spójności; uzna ona także za właściwe środki, które pozwalają realizować priorytety określone w programie operacyjnym współfinansowanym w ramach funduszy polityki spójności. Jeżeli natomiast którekolwiek z powyższych kryteriów nie jest spełnione, jeśli na przykład okaże się, że inwestycja zostałaby zlokalizowana w tym samym miejscu także bez pomocy (brak efektu zachęty) lub że środek pomocy ma bezpośredni związek przyczynowy z zamknięciem podobnej działalności w innym obszarze (występowanie nadmiernie negatywnych skutków), pomoc państwa nie zostanie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Natomiast w przypadkach, w których kryteria te są spełnione, Komisja 4

5 przeprowadzi test bilansujący, porównując pozytywne skutki pomocy pod względem przyczynienia się do rozwoju danego obszaru z potencjalnymi zakłóceniami konkurencji, jakie mogłaby spowodować. Zapewnienie skutecznej pomocy regionalnej regionalna pomoc inwestycyjna dla dużych przedsiębiorstw Pomoc regionalna może przyczynić się do realizacji celu dotyczącego sprawiedliwości bez znaczącego zakłócenia na rynku wewnętrznym wyłącznie wtedy, gdy powoduje zmianę postępowania beneficjenta pomocy przez określenie lokalizacji inwestycji lub decyzję o dokonaniu inwestycji w obszarach objętych pomocą oznaczonych na mapie pomocy regionalnej. W załączonym dokumencie zawierającym projekt wytycznych KPR, DG ds. Konkurencji proponuje ograniczenie możliwości pomocy inwestycyjnej dla dużych przedsiębiorstw do regionów a. Niniejszy wniosek opracowano w oparciu o argumenty i przesłanki ekonomiczne przedstawione na korzyść takiej zmiany i przeciw niej w porównaniu z obowiązującymi wytycznymi KPR oraz w oparciu o własną praktykę DG ds. Konkurencji w zakresie kontroli. Istnieje wiele przesłanek wskazujących na to, że pomoc regionalna na inwestycje jest bardziej skuteczna i efektywna wtedy, gdy ukierunkuje się ją na MŚP (tzn. powoduje ona zmianę zachowania beneficjenta pomocy i podjęcie inwestycji, która przyczynia się do realizacji wspólnego celu) 2. Zgodnie z tymi przesłankami duże przedsiębiorstwa dokonałyby danej inwestycji na obszarach objętych pomocą częściej niż MŚP nawet bez wsparcia finansowego, co powoduje, że takie wsparcie staje się nieskuteczne i kosztowne, przy znacznym efekcie zakłócenia rynku wewnętrznego. Istnieją dowody empiryczne wskazujące na to, że brak efektu zachęty w przypadku dużych przedsiębiorstw może być przypisany w części temu, że MŚP częściej niż duże przedsiębiorstwa borykają się z trudnościami z finansowaniem. Z tego punktu widzenia oczekuje się, że pomoc finansowa dla MŚP przyniesie większe zmiany niż pomoc finansowa dla dużych przedsiębiorstw. Po drugie duże przedsiębiorstwa korzystają przeważnie z większej dźwigni finansowej (siły przetargowej) wobec organów publicznych, ponieważ mają relatywnie większe znaczenie dla regionu niż MŚP. Może to niekorzystnie wpływać na efektywność pomocy finansowej udzielanej dużym przedsiębiorstwom, mierzoną np. w kategorii kosztów stworzonego miejsca pracy. Jednym z najistotniejszych badań, które doprowadziło do wyciągnięcia takiego wniosku, jest badanie przeprowadzone przez grupę naukowców z London School of Economics. Na podstawie głównego programu pomocy regionalnej dokonali oni oceny skutków przyczynowych polityki przemysłowej w Zjednoczonym Królestwie na przestrzeni 20 lat. Autorzy stwierdzili, że pomoc miała pozytywny wpływ na mniejsze przedsiębiorstwa (np. poniżej 150 pracowników), ale nie na większe przedsiębiorstwa. Zdaniem autorów może to być spowodowane większą zdolnością dużych przedsiębiorstw do wykorzystania systemu i 2 C. Criscuolo, R. Martin, H. Overman, J. Van Reenen (2011), The causal effects of an industrial policy, mimeo Centre for Economic Performance, London School of Economics for recent research on the effectiveness of the Regional Selective Assistance (RSA) program in the UK (wersja opublikowana na stronie: 5

6 otrzymania dotacji bez zmiany swojej inwestycji czy poziomu zatrudnienia, ewentualnie także w połączeniu z ograniczeniami finansowymi dla mniejszych przedsiębiorstw 3. Autorzy najnowszych projektów oceny ex post współfinansowanych w ramach EFRR we Włoszech doszli do podobnych wniosków 4. Dokonując oceny wpływu wsparcia dla przedsiębiorstw na obszarze całego kraju (ustawa 488) i różnych programów MŚP w regionie Piemontu, dochodzą do wniosku, że w przypadku dużych przedsiębiorstw brak jest efektu zachęty: duże przedsiębiorstwa wykorzystują te środki na projekty, które i tak by zrealizowały. DG ds. Konkurencji zleciła przeprowadzenie dalszej oceny ex post wytycznych KPR na lata Na podstawie 28 projektów, których koszty inwestycji przekraczają 50 mln EUR 5, eksperci ocenili efekt zachęty pomocy przyznanej w oparciu o obecne zasady pomocy regionalnej. Stwierdzono, że pomoc regionalna nie była czynnikiem decydującym o przeprowadzeniu inwestycji bądź zlokalizowaniu danych inwestycji na obszarach objętych pomocą. Głównymi czynnikami w przypadku tych inwestycji były istniejące już na miejscu zakłady produkcyjne, koszty pracy, dostępność wykwalifikowanej siły roboczej, dostępność infrastruktury transportowej lub zasobów naturalnych, rosnący popyt lub istniejąca konkurencja, która rodzi konieczność unowocześnienia istniejących obiektów produkcyjnych. Sugerowałoby to również, że efekt zachęty pomocy może się różnić w zależności od przedsiębiorstwa. Doświadczenie DG ds. Konkurencji w zakresie egzekwowania reguł pomocy państwa także potwierdza wątpliwości co do efektu zachęty pomocy regionalnej. W niektórych badanych przez tę dyrekcję przypadkach beneficjent pomocy nie rozważał innych alternatywnych lokalizacji dla wspieranych inwestycji z uwagi na już istniejące zakłady produkcyjne lub istnienie wysoko wyspecjalizowanych klastrów. Z uwagi na to, że głównym czynnikiem jeśli chodzi o lokalizację inwestycji na obszarze objętym pomocą były wysokie korzyści skali i efekty aglomeracji, koszty były niższe niż w jakimkolwiek innym miejscu. W związku z tym regionalna pomoc inwestycyjna nie może w takim przypadku niczego lub prawie niczego zrekompensować. Wnioski te, ogólnie rzecz biorąc, skłaniają do tego, aby wniosek obejmował zaprzestanie zezwalania na regionalną pomoc inwestycyjną dla dużych przedsiębiorstw w regionach c. Warto jednak przypomnieć, że pomoc dla dużych przedsiębiorstw nadal może być przyznawana w regionach c w przypadku, gdy jest ona ukierunkowana na konkretne cele (np. dostęp do łączy szerokopasmowych, badania, rozwój i innowacje, energie i ochronę środowiska itp.). Zasadnicze zmiany w porównaniu z nieoficjalnym opracowaniem z grudnia 2011 r. 3 Zob. przypis 2. 4 Enterprise support: support to SMEs and large enterprises in Italy, including a comparison of grants and other financial instruments, A. Martini and D. Bondonio (2012), tekst dostępny na stronie: 5 Sprawozdanie końcowe z oceny ex post wytycznych w sprawie pomocy regionalnej , wydawanych przez Ramboll w dniu 12 grudnia 2012 r. (zostanie opublikowane na stronie internetowej DG ds. Konkurencji). Ocena dotyczyła projektów podjętych przez dużych przedsiębiorstwa w sektorze farmaceutycznym, energii słonecznej, usług wewnętrznych dla przedsiębiorstw, motoryzacyjnym, cementu i papierniczym. 6

7 W grudniu 2011 r. DG ds. Konkurencji rozesłała do państw członkowskich UE, państw EOG i Urzędu Nadzoru EFTA nieoficjalne opracowanie zawierające propozycje służb DG ds. Konkurencji dotyczące zagadnień objętych wytycznymi KPR, które miałyby ulec zmianie. Główne proponowane zmiany w załączonym dokumencie zawierającym projekt wytycznych KPR w porównaniu z nieoficjalnym opracowaniem z grudnia 2011 r. odnoszą się do przepisów dotyczących map pomocy regionalnej, a w szczególności: (i) metody przydzielania państwom członkowskim odsetka ludności w nie określonych z góry regionach c (nowa metoda hybrydowa polegająca na połączeniu rozbieżności unijnych i krajowych), (ii) siatki bezpieczeństwa (najwyżej 50% straty w przypadku wszystkich zainteresowanych państw członkowskich przy minimalnym odsetku ludności na poziomie 7,5%), (iii) pewnych niewielkich zmian kryteriów wyboru przez państwa członkowskie dotyczących nieokreślonych z góry regionów c. 7