SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH. dr Teresa Augustyniak-Górna 1

Transkrypt

1 SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH dr Teresa Augustyniak-Górna 1

2 Pojęcie sektora finansów publicznych 1. Sektor finansów publicznych (sfp) - to zbiór jednostek zaliczonych do tego sektora na podstawie przepisów prawa. Jest elementem sektora publicznego, do którego zalicza się także jednostki działające na zasadach komercyjnych (realizujące cele ekonomiczne), będące własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, bądź zależne od tych podmiotów (przedsiębiorstwa państwowe, spółki Skarbu Państwa, spółki z przewagą kapitału publicznego, banki państwowe). 2. Cechy jednostek sfp: - wykonują zadania publiczne na zasadach niekomercyjnych; realizują cele publiczne i społeczne, - są finansowane ze środków publicznych oraz wykorzystują majątek publiczny, - prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez prawo. 3) Jednostki sektora finansów publicznych są enumeratywnie wyliczone (art. 9 ufp). Są to: 1. organy władzy publicznej, 2. jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, związki metropolitalne, 3. jednostki budżetowe, 4. samorządowe zakłady budżetowe, 5. agencje wykonawcze, 6. instytucje gospodarki budżetowej, 7. państwowe fundusze celowe, 8. Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez jej Prezesa, 9. Narodowy Fundusz Zdrowia, 10. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 11. uczelnie publiczne, 12. Polska Akademia Nauk i jej instytuty, 13. państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe, 14. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne wykonujące zadania publiczne, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. dr Teresa Augustyniak-Górna 2

3 Zakres i organizacja sektora finansów publicznych 1. Zakres sektora finansów publicznych określony w ufp z 2009 nie odpowiada w pełni standardom UE określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (ESA 95). Sektor finansów publicznych nie obejmuje Krajowego Funduszu Drogowego i Funduszu Kolejowego, przedsiębiorstw publicznych pokrywających mniej niż 50% kosztów produkcji przychodami ze sprzedaży. 2. W naukach ekonomicznych sektor finansów publicznych często dzieli się na 3 podsektory: rządowy, samorządowy, ubezpieczeń społecznych. Brak jest zgody co do katalogu jednostek zaliczanych do poszczególnych podsektorów. 3. Jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone tylko w formach organizacyjnych określonych przez ufp (art. 8 ust. 1). 4. Ufp określa zasady gospodarki finansowej następujących form organizacyjnych: jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, instytucji gospodarki budżetowej, agencji wykonawczych, państwowych funduszy celowych. Pozostałe formy organizacyjne, w tym państwowe i samorządowe osoby prawne, działają na podstawie odrębnych ustaw, a przepisy ufp stosuje się do nich odpowiednio (art. 10 ust. 2). dr Teresa Augustyniak-Górna 3

4 Jednostki budżetowe podstawowa forma organizacyjna sektora 1. Nie mają osobowości prawnej. W obrocie prawnym działają jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które są osobami prawnymi. 2. W tej formie organizacyjnej działają jednostki świadczące usługi publiczne na ogół nieodpłatnie. Status jednostki budżetowej mają przykładowo urzędy obsługujące organy władzy publicznej (kancelarie, ministerstwa, urzędy gminne, starostwa, urzędy marszałkowskie), szkoły publiczne, sądy, stacje sanitarno-epidemiologiczne, niektóre podmioty lecznicze. 3. Są budżetowane (powiązane z budżetem) tzw. metodą brutto. Pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z właściwego budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów, odpowiednio, budżetu państwa albo budżetu samorządowego (art. 11 ust. 1 ufp). Wyjątek jednostki oświatowe gromadzą na wyodrębnionym rachunku bankowym dochody z działalności pozapodstawowej, opłat egzaminacyjnych, odpłatności za wyżywienie i zakwaterowanie uczniów w bursach i internatach oraz niektóre inne i przeznaczają je na sfinansowanie wydatków bieżących i majątkowych, cele wskazane przez darczyńcę, remont lub odtworzenie mienia. Nie można ich przeznaczyć na wynagrodzenia osobowe (art. 11a i 223 ufp). 4. Podstawą gospodarki finansowej jednostek budżetowych są ich plany finansowe. Zmiana tych planów wymaga niejednokrotnie zmiany budżetu, z którym jednostka jest powiązana lub wykorzystania rezerw budżetowych. Ich gospodarka finansowa jest usztywniona i brak w niej naturalnych bodźców ekonomicznych skłaniających do efektywnego gospodarowania. 5. Jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują: a) państwowe ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie, b) samorządowe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (art. 12 ufp). dr Teresa Augustyniak-Górna 4

5 Samorządowe zakłady budżetowe i instytucje gospodarki budżetowej 1. Samorządowe zakłady budżetowe nie posiadają osobowości prawnej, a instytucje gospodarki budżetowej (funkcjonujące tylko na szczeblu państwa) są osobami prawnymi. 2. Podstawą gospodarki finansowej zakładów i instytucji są ich plany finansowe (odpowiednio zatwierdzane przez kierowników zakładów i ustalane ustawami budżetowymi), które mogą być zmieniane przez te jednostki w ciągu roku pod pewnymi warunkami (art. 15 ust. 8 i art. 24 ust. 5). Ich gospodarka finansowa jest istotnie uelastyczniona. 3. Zakłady odpłatnie wykonują zadania i pokrywają koszty działalności z przychodów własnych (zasada samofinansowania). Mogą otrzymać dotacje z budżetu, lecz w zasadzie do wysokości 50% kosztów ich działalności. Są budżetowane (powiązane z budżetem) tzw. metodą netto. Nadwyżkę środków obrotowych wpłacają do budżetu (art. 15 ust. 1, 3, 5 i 7 ufp). Status zakładu może być nadany tylko w określonym przez prawo zakresie działania (np. jednostkom gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami, jednostkom transportu zbiorowego, targowiskom). Są nieliczne. 4. Samorządowe zakłady budżetowe są tworzone, łączone, przekształcane w inną formę organizacyjną, likwidowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 16 ufp). 5. Instytucje gospodarki budżetowej odpłatnie wykonują zadania, pokrywając koszty działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów zasada samofinansowania (art.23 ust. 1). Dotacje z budżetu mogą otrzymać, jeśli odrębne ustawy tak stanowią (art. 24 ust. 1). Ustalają wynik finansowy. Zysk instytucji jest przeznaczony na cele określone przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (art. 23 ust. 4 pkt 4). Status instytucji mają np.: Zachodnia Instytucja Gospodarki Budżetowej Piast i inne instytucje regionalne, Centrum Obsługi Kancelarii Prezydenta RP, Centralny Ośrodek Sportu. Jest ich obecnie Instytucje gospodarki budżetowej są tworzone i likwidowane przez ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa RM, za zgodą Rady Ministrów oraz organy lub kierowników pozarządowych części budżetowych (np. Kancelarii Prezydenta). dr Teresa Augustyniak-Górna 5

6 Państwowe fundusze celowe i agencje wykonawcze 1. Plany finansowe funduszy oraz agencji ustalają ustawy budżetowe. 2. Państwowe fundusze celowe stanowią wyodrębnione rachunki bankowe, którymi dysponują ministrowie albo inne organy wskazane w ustawach tworzących fundusze (art. 29 ust. 4 ufp). Nie posiadają osobowości prawnej. Są to np. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy, Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Emerytalno-Rentowy. Jest ich obecnie Przychody funduszy pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań publicznych do wysokości bieżących przychodów, w tym dotacji z budżetu państwa oraz pozostałości środków funduszy z okresów poprzednich (art. 29 ust. 2 i 8 ufp). 4. Podstawą gospodarki finansowej funduszy są plany finansowe, których przychody i koszty mogą być zwiększane przez dysponentów funduszy po uzyskaniu opinii sejmowej komisji ds. budżetu i zgody MF, o ile nie zwiększy to dotacji z budżetu państwa (art. 29 ust. 9, 10 i 12 ufp). 5. Agencje wykonawcze są państwowymi osobami prawnymi tworzonymi na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań państwa (art. 18 ufp). Zasady ich działania określają owe ustawy. Status ten mają agencje państwowe, np. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Mienia Wojskowego, Narodowe Centrum Nauki. Jest ich obecnie Podstawą gospodarki finansowej agencji są roczne plany finansowe, w których wydatki nie powinny być w zasadzie wyższe niż planowane dochody. Mogą otrzymać dotacje z budżetu państwa w zakresie określonym w ustawie. Zmiany przychodów i kosztów mogą być dokonane w ciągu roku budżetowego po uzyskaniu opinii sejmowej komisji ds. budżetu i zgody ministra nadzorującego agencję. Nie mogą one w zasadzie zwiększać zobowiązań agencji ani pogarszać jej planowanego wyniku finansowego (art. 21 ust. 5 i 6 ufp). dr Teresa Augustyniak-Górna 6

7 Pozostałe jednostki sektora finansów publicznych 1. Uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk i jej instytuty, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe i samorządowe instytucje kultury, państwowe instytucje filmowe działają na podstawie różnych przedmiotowo ustaw. 2. Przychody osiągają z odpłatnego lub częściowo odpłatnego wykonywania ich zadań (przychody własne), dotacji budżetowych oraz innych źródeł. Wykorzystują je na zadania publiczne, dla realizacji których zostały utworzone. Prowadzą samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie planów ustalanych przez uprawnione organy tych jednostek i niekiedy zatwierdzanych przez właściwych ministrów, zgodnie z zasadą samofinansowania. 3. Ustalają wynik finansowy. O wykorzystaniu zysku decydują samodzielnie, a straty pomniejszają odpowiednio ich fundusze instytucji, fundusze zasadnicze, fundusze statutowe (jeśli nie znajdują pokrycia w funduszach rezerwowych). W ich gospodarce finansowej występują pewne elementy charakterystyczne dla gospodarki rynkowej. Ma to zapewnić efektywne wykorzystywanie środków publicznych. 4. Inne państwowe i samorządowe osoby prawne działają na podstawie różnych przedmiotowo ustaw. Są to przykładowo: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Polski Klub Wyścigów Konnych, Polska Organizacja Turystyczna, Polskie Centrum Akredytacji, Polski Instytut Sztuki Filmowej, parki narodowe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych. 5. Prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadą efektywnego ich wykorzystania. Plany finansowe innych państwowych osób prawnych (obecnie 52 jednostki) ustalają ustawy budżetowe. dr Teresa Augustyniak-Górna

8 GOSPODARKA FINANSOWA PAŃSTWA I JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO dr Teresa Augustyniak-Górna 8

9 Gospodarka budżetowa i pozabudżetowa 1. Gospodarka finansowa państwa i jednostek samorządu terytorialnego jest prowadzona: - w ramach budżetu to tzw. gospodarka budżetowa. Obejmuje dochody i wydatki jednostek budżetowych, dotacje i subwencje, świadczenia na rzecz osób fizycznych, przychody i rozchody budżetowe, - poza budżetem to tzw. gospodarka pozabudżetowa. Obejmuje przychody i koszty jednostek sektora finansów publicznych niebędących jednostkami budżetowymi. 2. Podstawowe znaczenie ma gospodarka budżetowa. Obejmuje większość procesów pozyskiwania i rozysponowywania środków publicznych. Jest prowadzona: - na szczeblu państwa w ramach budżetu państwa, - na szczeblu samorządu terytorialnego w ramach budżetów gmin, budżetów powiatów i budżetów województw. Każda jednostka samorządu terytorialnego ma własny budżet. 3. Gospodarka pozabudżetowa obejmuje: - na szczeblu państwa gospodarkę finansową: agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej, państwowych funduszy celowych, ZUS, KRUS, NFZ, uczelni publicznych, PAN i jego instytutów, państwowych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, państwowych instytucji kultury, instytucji filmowych i niektórych innych państwowych osób prawnych - na szczeblu samorządu terytorialnego gospodarkę finansową: samorządowych zakładów budżetowych, rachunków dochodów własnych niektórych jednostek oświatowych, samorządowych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, samorządowych instytucji kultury i niektórych innych samorządowych osób prawnych. Jest prowadzona na podstawie planów finansowych tych jednostek. dr Teresa Augustyniak-Górna 9

10

11 Pojęcie budżetu i jego budowa 1. Budżet jest planem finansowym, obejmującym dochody i wydatki, przychody i rozchody państwa, bądź danej jednostki samorządu terytorialnego, uchwalanym na okres roku budżetowego w formie: - ustawy budżetowej budżet państwa (art. 219 ust. 1 konstytucji), - uchwały budżetowej budżety jednostek samorządu terytorialnego (art. 211 ufp). Jest to plan podstawowy; obejmuje zasadniczą część dochodów i wydatków danego podmiotu prawa publicznego. 2. Budżety i inne plany finansowe są ujmowane według tzw. klasyfikacji budżetowej układu podziałek, według których grupuje się dochody, wydatki, przychody i rozchody budżetowe oraz zawierają różne zestawienia syntetyczne. Polska klasyfikacja budżetowa składa się z: - części (występują tylko w budżecie państwa) określają organy władzy publicznej (np. Kancelaria Sejmu, NIK) i działy administracji rządowej (np. obrona narodowa, kultura); - działów i rozdziałów określają rozdaj działalności (np. w dziale Oświata i wychowanie są przykładowo rozdziały: szkoły podstawowe, przedszkola, licea ogólnokształcące); - paragrafów - określają rodzaj dochodu (np. podatek dochodowy od osób fizycznych, cła), przychodu (np. wpływy z prywatyzacji bezpośredniej, ze sprzedaży bonów skarbowych), wydatku (np. wynagrodzenia osobowe, stypendia i zasiłki dla studentów) i rozchodów (np. wykup bonów skarbowych, udzielone pożyczki i kredyty). 3. Elementem składowym budżetu państwa jest budżet środków europejskich (art. 110 pkt 4-6 ufp). Obejmuje plan dochodów i wydatków przeznaczonych na realizację programów operacyjnych finansowanych z udziałem środków europejskich (art. 117 ufp). Wchodzi w skład budżetu państwa, lecz jest w nim wewnętrznie wyodrębniony (jego deficyt i nadwyżka nie są wliczane do deficytu i nadwyżki budżetu państwa (art. 118 ufp). dr Teresa Augustyniak-Górna 11

12

13 Charakter prawny dochodów, wydatków, rozchodów i przychodów publicznych (art. 52 ufp) oraz charakter prawny budżetu państwa (art. 51 ufp) 1. W budżecie państwa, budżetach samorządowych, planach finansowych jednostek budżetowych: a) dochody i przychody stanowią prognozy ich wielkości; mają jedynie charakter szacunkowy. Nieosiągnięcie ich w planowanych wysokościach, jak i w kwotach wyższych nie rodzi skutków prawnych, pod warunkiem zachowania się zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, b) wydatki oraz łączne rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit; mają charakter wiążący. Nie wolno dokonać ich w kwotach wyższych, chyba że wcześniej dokonano zmiany ich wysokości we właściwym trybie. 2. W rocznych planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych: a) przychody - stanowią prognozy ich wielkości; mają jedynie charakter szacunkowy, b) koszty - mogą ulec zwiększeniu, pod warunkiem że: - osiągnięto wyższe przychody niż planowano, - powiększenie kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji budżetowej lub zwiększenia planowanego stanu zobowiązań jednostki. 3. Zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie może podstawą roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. dr Teresa Augustyniak-Górna