UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny

UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny Studia podyplomowe: Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Agnieszka Cichoń nr albumu: 9355041 Realizacja polityki fiskalnej przez kraje strefy euro w latach 2008-2014 Praca dyplomowa napisana pod kierunkiem prof. dr hab. Bogumiły Muchy-Leszko Lublin rok 2015

Spis treści 1. Rola polityki fiskalnej w unii walutowej 1.1. Zdecentralizowany charakter polityki budżetowej w strefie euro 1.2. Znaczenie polityki fiskalnej w optymalnym obszarze walutowym 1.3. Potrzeba dyscyplinowania polityki fiskalnej 2. Zasady prowadzenia polityki fiskalne w strefie euro- Pakt Stabilności i Wzrostu 3. Kryzys gospodarczy 2008 roku i jego wpływ na politykę budżetową 3.1. Stymulacyjne pakiety fiskalne 3.2. Wzrost deficytów budżetowych i zadłużenia publicznego 4. Zmiany w koordynacji polityki budżetowej po 2010 roku 4.1. Metody konsolidacji finansów publicznych 4.2. Sytuacja budżetowa w krajach strefy euro po 2010 roku 4.3. Wzmocnienie konsolidacji finansów publicznych. 5. Wpływ programów naprawczych na stan finansów publicznych w latach 2012-2014 5.1. Wielkość deficytu i długu publicznego 5.2. Skutki wzrostu zadłużenia publicznego Podsumowanie Bibliografia

2

Wstęp Przystąpienie do strefy euro i przyjęcie wspólnej waluty oznaczało dla państw wstępujących rezygnację z odrębnej polityki pieniężnej i uzależnienie tej sfery od decyzji Europejskiego Banku Centralnego. W zakresie kształtowania polityki budżetowej państwa zachowały jednak dużą suwerenność. Dzięki temu stałą się ona ważnym narzędziem kształtowania polityki makroekonomicznej i osiągania określonych celów w gospodarce. Jednakże decyzje podejmowane przez rządy poszczególnych krajów w zakresie polityki fiskalnej nie pozostają bez wpływu na sytuacje w pozostałych państwach członkowskich i równowagę makroekonomiczną w całej strefie euro. Ze względu właśnie na silne powiązania pomiędzy krajami strefy euro, wspólną politykę pieniężną i zagrożenie wysokiej inflacji wywołanej ekspansywną polityką fiskalną wprowadzono ponadnarodową koordynację polityki fiskalnej oraz narzucono ograniczenia instytucjonalne i prawne, które miały gwarantować odpowiedzialne kształtowanie polityki budżetowej. Praca niniejsza ma na celu przybliżenie w jaki sposób realizowana była polityka fiskalna w krajach strefy euro w latach 2008-2014. Jak decyzje podejmowane w ramach polityki budżetowej w poszczególnych krajach wpływały na gospodarkę i stabilność całej strefy euro. Praca swoim zakresem obejmuje okres ostatnich sześciu lat, od globalnego kryzysu ekonomicznego, poprzez powolne wychodzenie z recesji, aż po bieżące lata. Praca ma układ chronologiczny. Pierwsze dwa rozdziały mają charakter teoretyczny, prezentują zagadnienia związane z polityką budżetową i zasadami jej stosowania. Trzeci rozdział przedstawia w jaki sposób kryzys gospodarczy wpłynął na sposób prowadzenia polityki budżetowej w krajach strefy euro i jakie skutki miało wprowadzenie fiskalnych pakietów stymulacyjnych. Rozdział czwarty poświęcono zagadnieniu zmian w koordynacji polityki budżetowej oraz wzmocnieniu konsolidacji finansów publicznych po roku 2010. 3

Ostatni, piąty rozdział prezentuje wpływ zastosowanych programów naprawczych na stan finansów publicznych w poszczególnych krajach, i całej strefie euro. 4

1. Rola polityki fiskalnej w unii walutowej 1.1. Zdecentralizowany charakter polityki budżetowej w strefie euro Politykę fiskalną możemy określić jako całokształt aktywności państwa odnoszący się do finansów publicznych i budżetu. To ogół działań państwa w kształtowaniu dochodów i wydatków, polityki podatkowej, finansów systemu zabezpieczenia społecznego, instytucji rządowych i samorządowych. Polityka fiskalna razem z polityką pieniężną wpływają na kształtowanie się równowagi makroekonomicznej kraju. Polityka budżetowa w odróżnieniu jednak od polityki pieniężnej w strefie euro jest zdecentralizowana. Oznacza to, że kraje należące do tego obszaru mają możliwość samodzielnego jej realizowania. Mogą w miarę dowolnie kształtować swoje wydatki i dochody publiczne, ich wielkość oraz strukturę. Wejście do unii europejskiej i przyjęcie wspólnej waluty oznaczało dla państw rezygnację z odrębnej polityki pieniężnej, która w ramach strefy euro jest jednolita i kształtowana przez Europejski Bank Centralny. Państwa członkowskie nie zgodziły się jednak na utratę niezależności w kwestii polityki fiskalnej. Zadecydowały o tym głównie czynniki o charakterze politycznym. W sytuacji utraty suwerenności w zakresie polityki pieniężnej możliwość decydowania o finansach publicznych stała się podstawą realizacji polityki gospodarczej. Rządy poszczególnych krajów, centralne i lokalne władze mają możliwość realnego wpływu na tworzeniu i dystrybucje dóbr publicznych takich jak ochrona zdrowia, edukacja, świadczenia socjalne, bezpieczeństwo. Swoboda określania i realizacji polityki budżetowej jest więc postrzegana przez kraje członkowskie jako główny warunek osiągnięcia ich własnych celów, związanych zarówno z odrębną strukturą ich gospodarek, jak i bieżącym stanem koniunktury 1. 1 L.Oręziak, Polityka budżetowa w: Europejska Integracja monetarna od A do Z, (w:) W.Pacho (red.), Narodowy Bank Polski, Warszawa 2009, str. 120 5

1.2. Znaczenie polityki fiskalnej w optymalnym obszarze walutowym Polityka budżetowa jest wyjątkowo ważnym instrumentem polityki makroekonomicznej. Struktura i wysokość wydatków publicznych poprzez prowzrostowe inwestycje mogą dodatnio ukierunkowywać rozwój gospodarczy. System podatkowy i system świadczeń społecznych wpływają dodatkowo na decyzje społeczeństwa dotyczące podejmowania aktywności zawodowej, uczestnictwa w rynku pracy, oszczędzania, inwestowania. Ponadto przyczyniają się do zapewnienia spójności w społeczeństwie. 2 Jej znaczenie wzrasta na terenie unii jako optymalnego obszaru walutowego. Można go zdefiniować jako grupę krajów, dla których korzyści z posiadania wspólnej jednostki monetarnej przewyższają koszty integracji. Przyjęcie wspólnej waluty przez kraje strefy euro było równoznaczne z utratą kontroli nad polityką pieniężną. Ma to istotne konsekwencje w przypadku występowania szoków asymetrycznych, które z różną siłą oddziałują na poszczególne kraje strefy euro. Możliwość zmiany wartości kursu waluty narodowej jest bowiem najbardziej rozpowszechnionym sposobem reagowania gospodarek na negatywne zjawiska. Na jednowalutowym obszarze nie ma możliwość automatycznej odpowiedzi rynków finansowych na pogorszenie koniunktury. W warunkach wstrząsów asymetrycznych to polityka fiskalna jest więc tym instrumentem, które stanowi mechanizm absorpcji szoków i pozwala skutecznie podejmować działania stabilizujące. 3 Owe działania stabilizujące polityka budżetowa może realizować poprzez automatyczne stabilizatory koniunktury i politykę dyskrecjonalną. Automatyczne stabilizatory są podstawą pasywnej polityki państwa. Działają samoczynnie i nie wymagają żadnych działań ze strony rządu. Są to pewne elementy systemu budżetowego, takie jak progresywność systemu 2 Ibidem, str.117 3 L.Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, w: Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Warszawa 2014, str. 137 6

podatkowego, struktura podatków, zakres i poziom świadczeń społecznych, które reagują na zmianę popytu wynikającą z przebiegu cyklu koniunkturalnego stabilizując w ten sposób gospodarkę. Ich mechanizm polega na tym, że poprzez zmianę dochodów do dyspozycji (wzrost opodatkowania, spadek wydatków budżetowych) w okresie wzrostu gospodarczego spowalniają pobyt, a w czasie recesji (spadek podatków i wzrost wydatków budżetowych) pobudzają go. 4 Automatyczne stabilizatory: - działają bez opóźnień, ponieważ uruchamiają się wraz ze zmianami dochodów i wydatków, - ich działanie jest bardziej przewidywalne, - dają efekty symetryczne w całym przebiegu cyklu koniunkturalnego, - stopień zmian w wydatkach i dochodach budżetowych jest zawsze proporcjonalny do wahań cyklu koniunkturalnego, - zmniejszają potrzebę częstych zmian stawek podatkowych. Do ich słabych stron zalicza się to, że: - ich działanie zależy od wrażliwości budżetu na wahania koniunktury i zmian poszczególnych rodzajów dochodów i wydatków budżetowych w poszczególnych fazach cyklu, - ich działanie zależy od mnożnikowych efektów wpływu zmian dochodów i wydatków budżetowych na aktywność gospodarczą w danym kraju Unii Gospodarczej i Walutowej, - wrażliwość budżetu na wahania koniunktury zmienia się wraz z ogólnymi warunkami gospodarczymi kraju w zależności od wielkości sektora publicznego w gospodarce, wahań poziomu produkcji, wpływu na zatrudnienie, poziom bezrobocia, progresywności systemu podatkowego, - efekty mnożnikowe automatycznych stabilizatorów zależą także od stopnia otwartości gospodarki oraz elastyczności cen i płac 5. 4 B. Mucha Leszko, M.Kąkol, Efektywność automatycznych stabilizatorów koniunktury w Unii Europejskiej, Annales UMCS, Sectio H Oeconomia, Vol. 47, nr 2, 2013, str. 124-129. 5 B. Mucha Leszko, Strefa Euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro. Wydawnictwo UMCS, Lublin 2007, str. 223-224. 7

Drugim narzędziem polityki fiskalnej są działania dyskrecjonalne. Stosowane są okresowo do kreowani popytu i pobudzania aktywności gospodarczej w czasach recesji. Aktywna polityka wymaga podjęcia dodatkowych i zaplanowanych działań, których siła może być ustalana przez rządzących i które mają na celu wyrównanie wahań produkcji oraz przywrócenie wzrostu gospodarczego. Zasadniczą wadą prowadzenia ekspansywnej polityki jest występowanie po pierwsze problemu z trafną identyfikacją szoku, a następnie szeregu opóźnień związanych z przygotowaniem projektu działań, procesie legislacyjnym i reakcji na szoki. Ponadto przy tego typu polityce istnieje problem symetryczności podejmowanych działań. Łatwiej bowiem rozluźnić politykę fiskalną w czasie spowolnienia, niż ją później zacieśnić w okresie dobrej koniunktury. Innym minusem działań dyskrecjonalnych jest zjawisko wypierania, które polega na tym, ze rząd aby sfinansować wydatki publiczne zadłuża się (bezpośrednie pożyczki, emisja papierów wartościowych). Powoduje to zwiększenie popytu na pieniądz sektora publicznego, co z kolei prowadzi do wzrostu stopy procentowej. Wysoka stopa procentowa zwiększa koszt pozyskania kapitału i w konsekwencji prowadzi do spadku inwestycji prywatnych. 6 Prowadzenie aktywnej polityki poprzez zwiększanie wydatków państwowych wiąże się także z koniecznością przeznaczania części dochodów na pokrycie obsługi długu. Prowadzi to w konsekwencji do zmniejszenia dobrobytu w kraju dłużnika lub/i przerzucania długu na następne pokolenia. Nadmierny dług może ograniczać wydatki prorozwojowe, takie jak na infrastrukturę, innowację, naukę, gdyż presja społeczna na utrzymanie wydatków socjalnych jest silniejsza. 7 W teorii ekonomii zarówno jeden jak i drugi sposób prowadzenia polityki fiskalnej ma swoich zwolenników i przeciwników. 6 S.Lis, J.Kątnik- Prokop, Wydatki i zadłużenie sektora finansów publicznych a wzrost gospodarczy krajów Unii Europejskiej w latach 2001-2011. Analiza empiryczna (w:) Kryzys w Unii Europejskiej i jego implikacje dla Polski, A. Prusak (red.), Wyższa Szkoła Gospodarki i Zarządzania w Krakowie, Kraków- Mielec 2013, str. 59. 7 Ibidem, str. 60 8

Ekonomiści klasyczni postulują ograniczanie aktywności gospodarczej państwa, podkreślając wagę rynku jako mechanizmu równowagi. Wskazują na negatywny wpływ deficytów i narastającego długu na gospodarkę, które powodują wzrost inflacji. Przeciwstawny pogląd przyjmują ci, którzy uważają, że automatyczne stabilizatory koniunktury nie są wystarczające do przyśpieszenia wzrostu gospodarczego i tylko zwiększenie wydatków może skutecznie przeciwdziałać bezrobociu, niwelować luki recesyjne i przywrócić równowagę w gospodarce. 1.3. Potrzeba dyscyplinowania polityki fiskalnej Państwa członkowskie ze względu na silne powiązania pomiędzy krajami należącymi do unii nie mogą dowolnie kształtować swojej polityki budżetowej. Odpowiedni stopień koordynacji jest niezbędny do prowadzenia jednolitej polityki pieniężnej, stabilności cen, istnienia silnej waluty. Potrzeba koordynacji na poziomi ponadnarodowym wynika między innymi z występowania w systemach demokratycznych zjawiska skłonności do deficytów. Polityka budżetowa jest jednym z ważniejszych narzędzi osiągania przez rządzące ugrupowania celów politycznych, społecznych i ekonomicznych. Dążenie do uzyskania lub utrzymania władzy skłania polityków do składania obietnic wyborczych, których realizacja prowadzi do zwiększenia wydatków publicznych. Z tego samego powodu unikają oni podnoszenia podatków. Zmniejszenie wpływów do budżetu przy jednoczesnym zwiększaniu wydatków skutkuje pogorszeniem salda budżetowego. 8 Utrzymujący się deficyt prowadzi do akumulacji długu publicznego, a co za tym idzie kosztów jego obsługi. W krajach zadłużonych zwiększa się ryzyko wysokiej inflacji, która pozwala obniżyć realną wartość długu. Dla utrzymania 8 J.Giżyński, Teoretyczne aspekty dyscyplinowania polityki fiskalnej w państwach należących do Unii Gospodarczej i Walutowej, str. 41. 9

więc inflacji na niskim poziomie konieczna jest kontrola poziomu długu publicznego i niedopuszczanie do jego nadmiernego wzrostu. 9 Kolejną ważną kwestią narzucającą konieczność współpracy państw w zakresie polityki fiskalnej jest uniknięcie zjawiska pasażera na gapę. Polega ono na tym, że skutki niegospodarności fiskalnej jednego kraju ponoszone są także przez inne państwa należące do Wspólnoty. Chodzi o niekorzystne oddziaływanie nadmiernych deficytów na wysokość stóp procentowych na jednolitym rynku finansowym. W sytuacji gdy istnieje swobodny przepływ kapitału nadmierne zadłużenie może prowadzić do zwiększonego popytu wewnętrznego i wzrostu zapotrzebowania na środki finansowe. W takiej sytuacji Bank Centralny, by ograniczyć presję inflacyjną może być zmuszony do utrzymywania stóp procentowych na wyższym poziomie. Przyczynia się to do zwiększenia kosztów finansowania wszystkich działających na tym obszarze przedsiębiorstw i negatywnie wpływa na wzrost gospodarczy. 10 Innym powodem ustanowienia traktatowych ograniczeń jest potrzeba minimalizowania ryzyka nadużyć oraz niewypłacalności któregokolwiek z krajów członkowskich. Kraje strefy euro nie mają możliwości sfinansowania deficytu budżetowego kredytami Europejskiego Banku Centralnego ani centralnych banków krajowych. Instytucje te nie mają prawa przyznawania pożyczek rządom centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym instytucjom bądź przedsiębiorstwom publicznym. Co do zasady kraje strefy euro nie odpowiadają za zobowiązania i długi innych krajów na mocy klauzli o nie ratowaniu. Gdyby w którymś z krajów wystąpił kryzys związany z utratą płynności, to inne państwa nie są zobowiązane do udzielania mu pomocy. W rzeczywistości jednak pozostałe kraje z powodu wzajemnego uzależnienia i licznych powiązań w sytuacji dramatycznego pogorszenia finansów publicznych i ryzyka niewypłacalności znalazłyby się pod presją by udzielić mu pomocy. 11 9 Ibidem, str. 42 10 L.Oręziak, Finanse publiczne w krajach strefy euro. Skuteczność mechanizmów dyscyplinujących politykę budżetową w: Euro- ekonomia i polityka, p.red. D.Rosati, Oficyna Wydawnicza Wyższej Szkoły Handu i Prawa im. R.Łazarskiego, Warszawa 2009, str. 49-50. 11 L.Oręziak, Polityka, op.cit, str. 124-125. 10

Kształtując politykę budżetową kraje Unii powinny brać pod uwagę własne potrzeby gospodarcze i swoją sytuacje wewnętrzną, ale jednocześnie uwzględniać cele i zasady wyznaczane przez Unię. Z jednej bowiem strony w poszczególnych krajach jest ona mechanizmem stabilizowania szoków asymetrycznych, z drugiej jednak jej zgodność z europejskimi regułami fiskalnymi stanowi istotny element stabilności i jedności Unii Europejskiej. 11

2. Zasady prowadzenia polityki fiskalnej w strefie euro- Pakt Stabilności i Wzrostu Ze względu na silne powiązania pomiędzy krajami strefy euro, wspólną politykę pieniężną oraz zagrożenia związane z niestabilną polityką fiskalną już od początku prac nad powstaniem Unii Gospodarczej i Walutowej zwracano uwagę na potrzebę wprowadzenia pewnych ram instytucjonalnych i prawnych, które pozwalałyby odpowiedzialnie kształtować politykę budżetową. W raporcie Delorsa z 1989 r. wskazywano, że dyscyplina w tym zakresie ma równie duże znaczenie jak wiarygodna polityka pieniężna, dlatego tak ważne było ustanowienie reguł w zakresie polityki fiskalnej, wprowadzenia zakazu kredytowania przez banki centralne oraz limitu zaciągania długu. Zapisy te znalazły się w podpisanym w 1992 roku Traktacie z Maastricht. Miały one narzucać dyscyplinę fiskalną, mobilizować przyszłych członków strefy euro do przeprowadzenia niezbędnych reform, wyznaczając jednocześnie kryteria konwergencji. Zgodnie z Traktatem deficyt sektora finansów publicznych krajów członkowskich powinien kształtować się na poziomie niższym niż 3 % PKB, a dług państwa nie powinien przekraczać 60 % PKB. Uszczegółowieniem Traktatu w zakresie polityki budżetowej (a dokładniej postanowień art. 99 i 104 TWE) był Pakt Stabilności i Wzrostu. Uchwalony w 1997 roku zaczął obowiązywać dwa lata później z modyfikacją w 2005 roku. Określono w nim podstawy wspólnych działań w zakresie polityki budżetowej, tak by w żadnym z krajów członkowskich nie powstawał nadmierny deficyt, a jeżeli taki już wystąpi powinny być podjęte niezbędne działania korekcyjne. Państwa członkowskie zobowiązały się także do osiągania średnioterminowej równowagi budżetowej a jeszcze lepiej nadwyżki. Miało to zapewnić swobodę w polityce budżetowej i ograniczyć ryzyko nadmiernego deficytu w okresie pogorszenia koniunktury. 12 12 L.Oręziak, Polityka, op. cit, str. 128. 12

Oprócz wyżej wspomnianej deklaracji w skład Paktu wchodzą jeszcze dwa rozporządzenia. Pierwsze z nich to Rozporządzenie Rady nr 1466/97 z 7 lipca 1997 roku w sprawie wzmocnienia nadzoru nad sytuacja budżetową oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych. Określa się go jako część prewencyjna Paktu, gdyż jego głównym zadaniem było zapobieganie powstawaniu nadmiernego deficytu poprzez monitorowanie sytuacji budżetowej. Kraje strefy euro mają obowiązek corocznego przedkładania Komisji Europejskiej i Radzie tzw. Programów Stabilizacyjnych. Programy te zawierają dane dotyczące deficytu budżetowego i długu publicznego oraz plany opracowywane na podstawie wzrostu gospodarczego na rok bieżący oraz trzy następne lata. W szczególności w planach tych kraje strefy euro powinny podawać: a) średnioterminowy cel budżetowy (MTO) w odniesieniu do salda budżetu oraz oczekiwany dług publiczny w relacji do PKB. Kraje strefy euro powinny ustalać swoje średnioterminowe cele budżetowe w zależności od stopnia zadłużenia i prognozowanego tempa wzrostu PKB pomiędzy -1% PKB a równowagą lub nadwyżką. Po zmianach w 2005 roku odchylenia od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do osiągnięcia średnioterminowego celu budżetowego są dopuszczalne jeśli wynikają z wprowadzonych przez dane państwo reform strukturalnych, wpływających w szczególności na system emerytalny. Odchylenia od MTO muszą mieć jednak charakter przejściowy i musi być zagwarantowany margines bezpieczeństwa do 3 % wartości referencyjnej; b) podstawowe założenia dotyczące prognozowanego tempa wzrostu gospodarczego i ważniejszych wskaźników ekonomicznych takich jak: inflacja, zatrudnienie, wydatki publiczne; c) charakterystykę działań w zakresie polityki budżetowej. Państwa członkowskie mają obowiązek podjęcia działań zapewniających odpowiednią poprawę salda budżetowego, przynajmniej o 0,5 % PKB rocznie, a w okresie dobrej koniunktury nawet więcej; d) analizę kosztów i korzyści reform niezbędnych do zmniejszenia wydatków budżetowych w perspektywie długoterminowej. 13 13 Ididem, str. 129-131. 13

W przypadku stwierdzenia istotnych rozbieżności pomiędzy rzeczywistą sytuacją budżetową a celami określonymi w programach Rada UE kieruje do takiego kraju członkowskiego zalecenia, aby zapobiec narastaniu nadmiernego deficytu, tzw. wczesne ostrzeganie. Następnie sytuacja budżetowa podlega monitorowaniu, a potem ponownej ocenie. 14 Drugie rozporządzenie to Rozporządzenie Rady nr 1467/97 z 7 lipca 1997 roku w sprawie przyśpieszenia i wyjaśnienia stosowania procedury nadmiernego deficytu oraz Rozporządzenie Rady WE Nr 1056/2005 zmieniające powyższe. Celem jego jest zmotywowanie krajów, aby nie dopuszczały do nadmiernych deficytów, a gdy już powstaną skłonieni do odpowiedniej korekty w wyznaczonym terminie. Rozporządzenie to ma charakter represyjny, gdyż określa sankcje dla krajów, które uchylają się od zredukowania nadmiernego deficytu. Procedura postępowania w celu identyfikowania i zwalczania nadmiernego deficytu budżetowego rozpoczyna się, jeśli Komisja stwierdzi, że dany kraj wykazuje deficyt budżetowy wyższy niż 3 % PKB. Ma wówczas obowiązek sporządzenia odpowiedniego sprawozdania, w którym analizuje sytuację makroekonomiczną i budżetową. Określa w nim także czy deficyt przekracza rządowe wydatki inwestycyjne oraz opisuje inne czynniki mogące istotnie wpływać na sytuacje budżetową. 15 Za przesłanki usprawiedliwiające przekroczenie deficytu uznaje się np. niekorzystna fazę cyklu, potencjalne tempo wzrostu PKB, wydatki na badani i rozwój, wielkość inwestycji publicznych, płatności dokonywane przez dany kraj na rzecz solidarności międzynarodowej i realizacji celów europejskich, w tym zjednoczenia Europy 16 Warto podkreślić, że deficyt wyższy niż 3 % PKB może nie zostać uznany za nadmierny i nie prowadzić do nałożenia sankcji. Zgodnie z art. 104 ust. 2 TWE deficyt taki może zostać uznany za wyjątkowy i tymczasowy, jeśli jest bliski 14 Ibidem, str. 131. 15 Ibidem, str. 133. 16 D.Rosati, Dziesięć lat strefy euro. Sukces czy niespełnione nadzieje (w:) Euro- ekonomi i polityka, p.red.d.rosati, Oficyna Wydawnicza Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. R.Łazarskiego, Warszawa 2009, str. 44. 14

wartości referencyjnej, podobnie może nie zostać uznany za nadmierny, jeśli w ostatnim czasie wykazuje tendencje spadkową i osiąga poziom bliski wartości referencyjnej. 17 Po rozpatrzeniu wszystkich czynników Komisja opracowuje raport, który przedkłada Radzie. Ta ocenia czy w danym kraju występuje nadmierny deficyt. W takim przypadku w pierwszej kolejności kieruje do kraju zalecenia podjęcia odpowiednich działań. Są to zarówno działania legislacyjne (ustawy i inne akty prawne) jak i administracyjne. Rada wyznacza na to dwa terminy: pierwszy sześciomiesięczny na podjecie działań naprawczych koniecznych do skorygowania nadmiernego deficytu (o co najmniej 0,5 % PKB rocznie), drugi dotyczący samego terminu skorygowania tego deficytu. Powinno ono (skorygowanie) nastąpić w następnym roku po stwierdzeniu przez Radę występowania nadmiernego deficytu. Okres ten może być przedłużony o rok w przypadku występowania specjalnych okoliczności 18 W przypadku gdy Rada stwierdzi, że dany kraj nie podjął w odpowiednim czasie skutecznych działań korekcyjnych może wystosować do niego notę ostrzegawczą. Jeśli dane państwo euro strefy dalej uchyla się od stosowania zaleceń Rady to w ostateczności może ona zadecydować o nałożeniu na nie sankcji. Mogą to być: - podanie do publicznej wiadomości zaleceń Rady skierowanych przez nią do tego kraju (dyscyplinujący charakter tego posunięcia polega na tym, że upublicznienie zaleceń Rady nie wpływa korzystnie na politykę budżetową, a przez to i na wiarygodność tego kraju. Może to skutkować koniecznością zapewnienia wyższego oprocentowania emitowanych papierów dłużnych); - wezwanie Europejskiego Banku Inwestycyjnego do rozważenia jego polityki pożyczkowej wobec tego kraju; - zażądanie od tego kraju do złożenia na rzecz Wspólnoty nieoprocentowanego depozytu w odpowiedniej wysokości do czasu, gdy nadmierny deficyt nie zostanie skorygowany. Depozyt ten jest równy sumie 0,2 % PKB oraz jednej dziesiątej różnicy między odsetkiem deficytu w stosunku do PKB w poprzednim 17 Mucha- Leszko B., Strefa, op.cit, str. 182. 18 L.Oręziak, Polityka, op.cit, str. 134. 15

roku w wartością referencyjną 3 %. Pojedynczy depozyt nie może być większy niż 0,5 % PKB danego kraju; - nałożenia kary grzywny. Najbardziej radykalną formą sankcji jest przekształcenie depozytu w karę, która nie podlega zwrotowi kraju członkowskiemu. Rada podejmuje decyzję o występowaniu nadmiernego deficytu kwalifikowaną większością głosów. Dyscyplinowanie polityki budżetowej może więc być niekiedy trudne. Dzieje się tak, jeśli gdyż duże kraje dzięki posiadanej liczbie głosów w Radzie mogą spowalniać kroki dyscyplinujące. Ponadto kraje w których występuje nadmierny deficyt mogą nie poprzeć kolejnych kroków procedury obawiając się że środki dyscyplinujące mogą być zastosowane także wobec nich. 19 Mechanizmy dyscyplinujące politykę budżetową odegrały na początku XXI wieku istotną rolę w procesie konsolidacji finansów publicznych krajów unii europejskiej. Ograniczenia i presja ze strony unijnych instytucji pozwoliła na zatrzymanie procesu narastania zadłużenia w wielu państwach i wzmocnienie integracji pomiędzy krajami. Przyczyniła się także do tego dobra sytuacja gospodarcza. Niestety w okresach spowolnienia, a także w konsekwencji niedostatecznych reform i nie wypracowania nadwyżek w czasach dobrej koniunktury skuteczność regulacji w zwalczeniu nadmiernych deficytów i motywowaniu do równowagi jest ograniczona i silnie uzależniona od indywidualnego podejścia danego kraju do kwestii stabilności finansów publicznych. Ze względu na różnice o charakterze politycznym, historycznym i kulturowym w niektórych krajach znacznie trudniej jest prowadzić rozsądną, odpowiedzialną politykę budżetową. 20 19 Ibidem, str. 135-138. 20 L. Oręziak, Finanse, op.cit, str. 65-66 16

3. Kryzys gospodarczy 2008 roku i jego wpływ na politykę budżetową 3.1. Stymulacyjne pakiety fiskalne Wybuch kryzysu w 2008 roku dotknął także gospodarkę Unii. Recesja gospodarcza, spadek cen nieruchomości, ograniczenie dostępności kredytów oraz zła sytuacja na rynku akcji negatywnie wpłynęły na inwestycje oraz spowodowały znaczny spadek konsumpcji. W reakcji na to rządy wielu krajów podjęły działania mające na celu złagodzenie polityki fiskalnej i zastosowanie instrumentów stymulujących popyt. W Unii Europejskiej podstawę tych działań stanowił przyjęty przez Komisje Europejską 29 listopada 2008 roku Europejski Plan Odbudowy Gospodarki. Jego celem było podjęcie przez państwa członkowskie skoordynowanych działań antykryzysowych, które miały na celu zwiększenie efektów gospodarczych poprzez inwestycje, obniżenie podatków, działania socjalne, społeczne. Ukierunkowany był szczególnie na: 21 1) szybkie pobudzenie popytu i zwiększenie zaufania konsumentów, 2) zmniejszenie kosztów społecznych spowolnienia gospodarczego, zwłaszcza ograniczenie likwidacji miejsc pracy i umożliwienie szybkiego powrotu na rynek osobom zagrożonym długotrwałym bezrobociem, 3) stworzenie warunków do wzrostu konkurencyjności i podjecie reform strukturalnych, a w szczególności wspieranie innowacji, 4) przyśpieszenie transformacji gospodarki polegającej na wykorzystywaniu technologii niskoemisyjnych i zapewnienie bezpieczeństwa niskoenergetycznego. 21 M. Kąkol, B. Mucha-Leszko, Od kryzysu finansowego do kryzysu finansów publicznych, czyli skutki polityki fiskalnej w strefie euro w latach 2008-2010, (w:) B. Mucha- Leszko (red.) Gospodarki i polityka makroekonomiczna strefy euro w latach 2008-2010. Skutki kryzysu i słabości zarządzania, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2011, str. 231-232. 17

Na te działania korekcyjne mające stymulować popyt przeznaczono dodatkowe środki budżetowe w wysokości 200 mld euro, z czego 170 mld euro pochodziło z budżetów krajów członkowskich, a 30 mld euro z budżetu ogólnego Unii Europejskiej, Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. 22 W ramach pakietu fiskalnego 50% jego środków w krajach strefy euro przeznaczono na działania stymulujące wzrost popytu konsumpcyjnego. Były to takie działania, jak obniżki podatków bezpośrednich i VAT, pomoc bezpośrednia dla rodzin, wspieranie budownictwa mieszkaniowego, rozwój rynku nieruchomości. Drugą pod względem wielkości pulą środków przeznaczonych na pobudzanie gospodarki były inwestycje publiczne. W latach 2009-2010 wpływały one na wzrost popytu inwestycyjnego oraz konsumpcyjnego i stanowiły 28% środków pakietu fiskalnego. 17% pakietu stymulacyjnego w strefie euro przeznaczono na instrumenty wspierające aktywność biznesową, takie jak: obniżki podatków, wcześniejsze zwroty płatności podatków VAT, obniżanie obciążeń z tytułu ubezpieczeń społecznych, subsydia. Na działania stymulując wzrost zatrudnienia w strefie euro przeznaczono 5 % środków pakietu budżetowego. 23 Tabela 1 pokazuje zróżnicowanie instrumentów w ramach pakietu fiskalnego w latach 2009-2010. Największe pakiety stymulacyjne w stosunku do PKB w 2009 roku wprowadziły Luksemburg, Cypr i Hiszpania (powyżej 2 % PKB) oraz Niemcy, Francja, Finlandia (powyżej 1,5 % PKB). W krajach, gdzie pakiety stymulacyjne jako % PKB były największe najwięcej wydatkowano na działania ukierunkowane na pobudzanie popytu gospodarstw domowych (1,6 % PKB w Luksemburgu, 0,9 % na Cyprze, 1,1 % w Austrii, 1,0 % w Finlandii) oraz rozwój inwestycji publicznych (1,4% PKB Cypr, 1,1 % Luksemburg). W 2010 roku najbardziej aktywną politykę fiskalną prowadziły Finlandia, Cypr, Niemcy, Luksemburg (odpowiednio 2,7; 2,4; 2,4; 2,2 % PKB). Podobnie jak w 2009 roku najwięcej środków przeznaczono na pobudzanie popytu konsumpcyjnego i inwestycje publiczne. 22 L.Oręziak, Finanse, op.cit., str.62. 23 M.Kąkol, B.Mucha-Leszko, Od kryzysu, op.cit, str. 232-233. 18

gospodarstwa domowe rynek pracy biznes inwestycje publiczne ogółem gospodarstwa domowe rynek pracy biznes inwestycje publiczne ogółem Tab. 1 Pakiety fiskalne w krajach strefy euro w latach 2009-2010 (% PKB). 2009 2010 Kraj/Cel Belgia 0,50 0,20 0,20 0,20 1,10 0,30 0,50 0,10 0,10 1,10 Niemcy 0,50 0,40 0,50 0,40 1,70 1,10 0,40 0,40 0,40 2,40 Irlandia 0,40 0,10 0,20 0,00 0,70 0,60 0,20 0,20 0,00 1,00 Grecja 0,50 0,10 0,00 0,00 0,60 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Hiszpania 0,50 0,10 0,80 0,90 2,40 0,20 0,00 0,10 0,50 0,80 Francja 0,30 0,10 0,90 0,30 1,60 0,30 0,00 1,00 0,10 1,40 Włochy 0,20 0,10 0,30 0,20 0,80 0,10 0,20 0,30 0,10 0,80 Cypr 0,90 0,10 0,30 1,40 2,70 0,70 0,10 0,60 1,10 2,40 Luksemburg 1,60 0,30 0,30 1,10 3,40 1,40 0,00 0,50 0,30 2,20 Malta 0,20 0,00 0,20 0,20 0,70 0,60 0,00 0,20 0,30 1,10 Holandia 0,20 0,10 0,30 0,20 0,90 0,20 0,10 0,30 0,40 1,00 Austria 1,10 0,30 0,00 0,10 1,50 1,30 0,30 0,10 0,00 1,80 Portugalia 0,20 0,20 0,30 0,40 1,10 0,20 0,30 0,10 0,00 0,60 Słowenia 0,10 0,10 0,80 0,40 1,50 0,10 0,30 1,00 0,40 1,80 Słowacja 0,20 0,10 0,00 0,10 0,40 0,30 0,10 0,10 0,10 0,50 Finlandia 1,00 0,00 0,20 0,30 1,60 1,70 0,10 0,50 0,40 2,70 Źródło: Public Finance in EMU 2010, European Economy 4/2010, str. 20. Stymulujące pakiety fiskalne z założenia miały charakter celowy i czasowy, tzn. ukierunkowane były na określone rodzaje działań i miały być wygaszane z początkiem 2011 roku. Biorąc pod uwagę trwałość działania tych instrumentów można je podzielić na instrumenty tymczasowe i permanentne. W 2009 roku w większości były to tymczasowe. Miały one pozytywny efekt na redukcje bezrobocia i wzrost 19

aktywności gospodarczej. W 2010 roku ponad połowę działań stymulacyjnych stanowiły środki o skutkach długookresowych. 24 Tab.2 Podział pakietów fiskalnych na instrumenty tymczasowe i permanentne w krajach strefy euro w latach 2009-2010 (% PKB). 2009 2010 Kraj tymczasowe permanentne tymczasowe permanentne Belgia 0,40 0,70 0,10 1,00 Niemcy 1,20 0,50 1,00 1,50 Estonia 0,00 0,00 1,20 0,00 Irlandia 0,10 0,60 0,20 0,80 Grecja 0,60 0,00 0,00 0,00 Hiszpania 2,20 0,20 0,50 0,20 Francja 1,30 0,20 0,40 1,00 Włochy 0,60 0,20 0,70 0,10 Cypr 1,80 0,50 1,60 0,40 Łotwa 1,50-0,10 0,00 0,10 Luksemburg 0,70 2,70 0,30 1,90 Malta 0,30 0,40 0,40 0,70 Holandia 0,50 0,30 0,60 0,40 Austria 0,20 1,20 0,30 1,50 Portugalia 0,80 0,30 0,30 0,30 Słowenia 0,40 1,10 0,60 1,20 Słowacja 0,40 0,00 0,50 0,00 Finlandia 0,50 1,30 0,60 2,30 Źródło: Public Finance in EMU 2010,European Economy 4/2010, str. 21. 24 Public Finance in EMU 2010,European Economy 4/2010, str. 19-20. 20

3.2. Wzrost deficytów budżetowych i zadłużenia publicznego Działania zgodne z polityką Europejskiego Planu Odbudowy Gospodarki i związana z nią aktywna polityka fiskalna oraz działania automatycznych stabilizatorów koniunktury doprowadziły jednak do znacznego wzrostu deficytu budżetowego i zwiększenia zadłużenia publicznego. Rok 2010 był drugim rokiem z rządu, kiedy deficyt zarówno w państwach strefy euro jak i całej unii europejskiej przekroczył 6%. W krajach euro strefy wynosił odpowiednio w 2009 i 2010 roku 6,30 % PKB i 6,20 % PKB. O ile przed kryzysem w 2008 roku tylko 6 państw nie spełniało kryterium z Maastricht w zakresie deficytu (Irlandia, Grecja, Hiszpania, Francja, Malta, Portugalia), to w 2009 roku tych kryteriów nie spełniało już 13 państw, a w 2010 roku 14. Największe deficyty w relacji do PKB (powyżej 9%) odnotowano w latach 2009-2010 w Portugali, Hiszpanii, Grecji i Irlandii. Najwyższy zaś wzrost deficytu w 2010 w stosunku do 2008 roku w: Irlandii (wzrost o 23,2 pkt. procentowych), Portugalii (6,2 p.p.), Finlandii (7,2 p.p.) i na Cyprze (6,3 p.p.). Warto zauważyć, że saldo budżetowe Finlandii i Cypru w 2008 roku wykazywało dodatnie saldo. (W Irlandii ponad 30 % deficyt był w dużej mierze spowodowany dokapitalizowaniem sektora bankowego). Kryzys uwidocznił także coraz większe dysproporcje pomiędzy krajami pod względem wielkości deficytu budżetowego. W tabeli 3 pokazano jak kształtował się poziom salda budżetowego w odniesieniu do PKB w krajach strefy euro w latach 2008-2011. 21

Tab. 3 Saldo budżetowe jako % PKB w strefie euro w latach 2008-2011 Kraj 2008 2009 2010 2011 państwa UE (27) -2,40-6,90-6,50-4,40 kraje strefy Euro (17) -2,10-6,30-6,20-4,10 Belgia -1,10-5,60-3,90-4,00 Niemcy -0,10-3,10-4,20-0,90 Estonia -3,00-1,90 0,20 1,10 Irlandia -7,40-13,70-30,60-13,10 Grecja -9,90-15,70-11,00-9,70 Hiszpania -4,50-11,10-9,60-9,50 Francja -3,40-7,50-7,10-5,20 Włochy -2,70-5,40-4,40-3,60 Cypr 1,00-6,10-5,30-6,40 Łotwa -4,40-9,10-8,10-3,50 Luksemburg 3,20-0,70-0,70 0,10 Malta -4,60-3,70-3,50-2,80 Holandia 0,50-5,60-5,00-4,30 Austria -1,00-4,10-4,50-2,50 Portugalia -3,70-10,20-9,90-4,30 Słowenia -1,90-6,40-5,90-6,40 Słowacja -2,10-8,10-7,50-4,80 Finlandia 4,40-2,70-2,80-1,00 Źródło: European Commission, Eurostat, http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10dd_edpt1&lang=en Podjęte działania antykryzysowe spowodowały wysokie obciążenie finansów publicznych i wzrost wydatków. Większość tych środków przeznaczona była na pobudzenie popytu, transfery i świadczenia społeczne. Wydatki w relacji do PKB w krajach strefy euro wzrosły w 2009 roku w porównaniu do 2008 roku o 4,1 pkt. procentowego (51,2 % PKB w 2009 i 47,10% PKB w 2008), przychody zaś obniżyły się. W 2010 roku przychód krajów strefy euro wynosił 44,8 % PKB i był niższy o 0,1 p.p. niż w 2009 roku oraz o 0,2 p.p w roku 2008. W tabeli 4 pokazano jak kształtowały się dochody i wydatki w poszczególnych krajach strefy euro jak i ogółem w państwach unii europejskiej w latach 2008-2011. 22

Tab. 4 Dochody i wydatki w krajach strefy euro w latach 2008-2011 (% PKB). Kraj Dochody Wydatki 2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011 państwa UE (27) 44,60 44,10 44,10 44,60 47,00 51,00 50,60 49,00 kraje strefy Euro (17) 45,00 44,90 44,80 45,40 47,10 51,20 51,00 49,50 Belgia 48,70 48,10 48,70 49,60 49,80 53,70 52,60 53,60 Niemcy 44,00 45,20 43,70 44,30 44,10 48,30 47,90 45,20 Estonia 36,70 42,80 40,70 38,70 39,70 44,70 40,50 37,60 Irlandia 35,40 34,50 34,90 34,00 42,80 48,20 65,50 47,10 Grecja 40,70 38,30 40,40 42,20 50,60 54,00 51,40 51,90 Hiszpania 36,90 35,10 36,70 36,20 41,40 46,20 46,30 45,70 Francja 49,90 49,20 49,50 50,70 53,30 56,70 56,60 55,90 Włochy 45,90 46,50 46,10 46,10 48,60 51,90 50,50 49,70 Cypr 43,10 40,10 40,90 39,90 42,10 46,20 46,20 46,30 Łotwa 34,70 34,50 35,30 34,90 39,10 43,60 43,40 38,40 Luksemburg 42,30 44,50 42,80 42,70 39,10 45,20 43,50 42,60 Malta 38,70 38,80 37,70 38,60 43,30 42,50 41,20 41,40 Holandia 46,70 45,80 46,30 45,60 46,20 51,40 51,30 49,90 Austria 48,30 48,50 48,30 48,30 49,30 52,60 52,80 50,80 Portugalia 41,10 39,60 41,60 45,00 44,80 49,80 51,50 49,30 Słowenia 42,20 42,30 43,60 43,50 44,10 48,70 49,50 49,90 Słowacja 32,80 33,50 32,30 34,10 34,90 41,60 39,80 38,90 Finlandia 53,60 53,40 53,00 54,10 49,20 56,10 55,80 55,10 Źródło: European Commission, Eurostat http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10a_main&lang=en Wzrost wydatków, który nie znajduje pokrycia we wzroście dochodów budżetowych prowadzi do deficytu. Ten z kolei narastając rokrocznie kumuluje się w postaci długu publicznego. Analizując tabelę długu publicznego w relacji do PKB w latach 2008-2011 (tabela 5) widzimy, że we wszystkich krajach strefy euro poziom zadłużenia wykazuje tendencję wzrostową. 23

Tab. 5 Dług publiczny jako % PKB w strefie euro w latach 2008-2011 Kraj 2008 2009 2010 2011 kraje strefy Euro (17) 70,00 79,40 85,50 87,90 Belgia 89,60 96,20 96,80 97,00 Niemcy 66,30 73,50 83,20 82,40 Estonia 4,60 7,20 6,60 6,10 Irlandia 44,40 65,60 96,20 112,00 Grecja 110,70 127,10 142,80 157,70 Hiszpania 39,80 53,30 60,10 68,10 Francja 67,70 78,30 81,70 84,70 Włochy 106,30 116,10 119,00 120,30 Cypr 48,30 58,00 60,80 62,30 Luksemburg 13,60 14,60 18,40 17,20 Malta 61,50 67,60 68,00 68,00 Holandia 58,20 60,80 62,70 63,90 Austria 63,80 69,60 72,30 73,80 Portugalia 71,60 83,00 93,00 101,70 Słowenia 21,90 35,20 38,00 42,80 Słowacja 27,80 35,40 41,00 44,80 Finlandia 34,10 43,80 48,40 50,60 Źródło: Report on Public finance in EMU 2011, European Economy 3/2011 W strefie euro dług w 2009 roku wzrósł w porównaniu do poprzedniego roku o 9,4 pkt. procentowego. Szczególnie widoczne negatywne zwiększenie nastąpiło w Irlandii, Grecji, Hiszpanii, Portugalii i Słowenii (wzrost odpowiednio o 21,2 p.p., 16,4 p.p., 13,5 p.p., 11,4 p.p. i 13,3 p.p.). Na wzrost średniego długu w 2009 roku w strefie euro duży wpływ miał 7- punktowy wzrost zadłużenia w Niemczech. Wzrost zadłużenia nastąpił we wszystkich krajach euro strefy, nie wszędzie jednak z jednakową siłą. Duże zróżnicowanie pomiędzy krajami w zakresie poziomu długu i intensywności narastania wynikało z poziomu wyjściowego tj. przed kryzysem w 2008 roku oraz zastosowanych działań interwencyjnych w odpowiedzi na niego. Najniższy poziom zadłużenia w relacji do PKB w 2009 roku miała Estonia- 7,2 %, najwyższy Grecja- 127,10 % i Włochy- 116,10 %. Zarówno jednak w Grecji, jak i we Włoszech dług publiczny także i przed kryzysem utrzymywał się na poziomie powyżej 100 % PKB. W 2009 roku aż 9 krajów ówczesnej strefy euro nie spełniało kryterium długu publicznego, w 2010 roku tylko w 4 krajach (Finlandia, Słowacja, Słowenia, Luksemburg) zadłużenie wynosiło poniżej 60 % PKB. 24

4. Zmiany w koordynacji polityki budżetowej po 2010 roku 4.1. Metody konsolidacji Przez pojęcie konsolidacja finansów publicznych należy rozumieć politykę mającą na celu poprawę finansów publicznych poprzez zmniejszenie deficytu budżetowego. Deficyt ten obejmuje wynik z zestawienia dochodów i wydatków instytucji rządowych i samorządowych po wyeliminowaniu transferów wewnątrz tego sektora między jego elementami. W państwach europejskich generalnie wyróżnia się trzy metody konsolidacji budżetów: - działania prowadzące przede wszystkim do zwiększenia dochodów poprzez podwyżki podatków. Metoda ta w ujęciu krótkoterminowym przynosi pozytywny efekt. W dłuższej perspektywie jest mało skuteczna. Dzieje się tak dlatego, że w warunkach gospodarki otwartej podniesienie podatków wypycha inwestycję za granicę. Następuje transfer produkcji i dochodów na rynki, gdzie podatki są niższe; - działania prowadzące do ograniczenia wydatków. Uznawane są za skuteczne zarówno w krótkim, jak i długim okresie. Ograniczenie wydatków powinno następować poprzez podjęcie niezbędnych działań i przeprowadzenie reform ograniczających sztywne i nieproduktywne wydatki państwa. Za produktywne uznaje się wydatki na cele, które w długim okresie wpływają na poprawę konkurencyjności i mogą przynieść dochody w przyszłości. Zalicza się do nich wydatki na badania rozwojowe, naukę, ochronę zdrowia czy środowisko; - metoda mieszana oparta na zwiększeniu dochodów i zmniejszeniu wydatków. Konsolidacja budżetu aby była skuteczna i trwała powinna być przeprowadzona w okresie wzrostu gospodarczego i prowadzić do uzyskania 25

nadwyżki, co pozwoli na sfinansowanie działań stymulujących w warunkach spowolnienia gospodarczego 25 Stosowana przed kryzysem 2008 roku polityka konsolidacji przynosiła różne efekty. Niektóre kraje wprowadzały bowiem tylko działania tymczasowe, traktując kryterium konwergencji jako cel doraźny umożliwiający wejście do strefy euro. Ponieważ zastosowane zmiany nie miały charakteru stałego, a w latach dobrej koniunktury państwa członkowskie nie wypracowały nadwyżek kryzys tak znacząco i długotrwale wpłynął na stan finansów publicznych. 4.2. Sytuacja budżetowa w krajach strefy euro po 2010 roku Pakiety fiskalne ukierunkowane na stymulację, zwiększenie popytu oraz ustabilizowanie gospodarki w czasie kryzysu przyniosły pewne pozytywne efekty. W 2010 i 2011 roku odnotowano dodatni wzrost PKB po rekordowo dużym spadku w 2009 roku (-4,3 %) 26. Wpływ polityki dyskrecjonalnej był jednak krótkookresowy a wzrost gospodarczy słabszy niż zakładano. Aktywne działania rządów przyczyniły się do utrzymującego się wysokiego zadłużenia oraz ujawniły dysproporcji pomiędzy krajami Unii. Udało się jednak ogólnie obniżyć deficyt. W 2011 roku deficyt spadł do 4,10 % PKB z 6,2 % PKB w 2010 roku w krajach strefy euro. W 2011 roku sytuacja budżetowa w zakresie deficytu uległa poprawie w stosunku do 2009 roku w większości krajów strefy euro, a Estonia była jedynym krajem, która zanotowała nadwyżkę. Konsolidacja pomiędzy 2009 a 2011 roku była wynikiem działań po stronie dochodowej i wydatkowej budżetu. Jak pokazuje tabela 4 wydatki w 25 K. Żukowska, Polityka konsolidacji budżetów państw UE w świetle wymogów Unii Gospodarczej i Walutowej, w: Euro- ekonomi i polityka, p. red. D. Rosati, Oficyna Wydawnicza Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. R. Łazarskiego, Warszawa 2009, str. 68-83. 26 The Commission services' Spring 2011 European Economic Forecast. 26

strefie euro w relacji do PKB zmniejszyły sie w tym okresie o 1,7 pkt. procentowego (spadek z 51,2 % PKB do 49,5%), dochody wzrosły o 0,5 p.p. (44,9 % PKB na 45,4%). Poprawa sytuacji budżetowej był więc wynikiem większej redukcji wydatków (przychody na względnie stałym poziomie) głównie dzięki niższym nakładom na inwestycje publiczne. 27 Mimo niewielkiej poprawy sytuacji budżetowej deficyt wciąż utrzymywał się na wysokim poziomie. Powyżej 5% PKB w: Irlandii (13,00%), Grecji (9,20 %), Hiszpanii (8,5%), Francji (5,2%), Cypr (6,3 %), Słowenii (6,4 %). Wysoki deficyt koresponduje z wysokim długiem. W 2011 roku dług w krajach strefy euro wynosił 88 % PKB i wzrósł przeciętnie o 2,4 pkt. procentowego w stosunku do roku 2010 i 8,9 p.p. w roku 2009. Analizując dane można stwierdzić, że dług znacząco zwiększył się w Irlandii, Grecji, Hiszpanii, Portugalii, na Cyprze i Słowenii (o ponad 12 p.p. w ciągu dwóch lat). Aż w czterech państwach (Irlandii, Grecji, Portugalii, Włochy) zadłużenie przekroczyło 100 % PKB. Kraje unii europejskiej są zobowiązane do utrzymywania deficytu nie większego niż 3 % PKB oraz długu publicznego nie przekraczającego 60 % PKB. Jak pokazują liczby większość państw nie stosowała się do kryteriów konwergencji i postanowień Paktu Stabilności i Wzrostu. W 2011 roku 21 państw Unii Europejskiej było objętych procedurą nadmiernego deficytu 28 Na rysunkach 1 oraz 2 pokazano jak kształtował się deficyt i dług publiczny w relacji do PKB w krajach strefy euro w latach 2008-2011. 27 Report on Public finance in EMU 2012, European Economy 4/2012, str. 20 28 Ibidem, str. 23 27

Rys. 1. Deficyt w krajach strefy euro jako % PKB w latach 2008-2011 Źródło: Na podstawie danych European Commission, European Economic Forecast Spring 2011 i Spring 2012. Rys. 2. Dług publiczny w krajach strefy euro jako % PKB w latach 2008-2011 Źródło: Na podstawie danych European Commission, European Economic Forecast Spring 2011 i Spring 2012. 28

4.3 Wzmocnienie konsolidacji finansów publicznych. Niewielka poprawa w sytuacji budżetowej, jednakże wciąż wysoki deficyt i zadłużenie publiczne w latach 2009-2011 ujawniło słabość dotychczasowych rozwiązań i konieczność wprowadzenia zmian wzmacniających politykę budżetową. Dalszej konsolidacji finansów publicznych miał służyć przyjęty w 2011 roku tzw. Sześciopak. Jest to pakiet pięciu rozporządzeń i jednej dyrektywy, który miał wzmocnić unijny Pakt Stabilności i Wzrostu w zakresie nadzoru budżetowego. Dzięki zapisom Unia Europejska będzie mogła objęć procedurą nadmiernego deficytu państwa, których dług publiczny przekracza 60 %, nawet jeśli deficyt budżetowy mieści się w granicach 3 %. Wprowadzono także wymóg zmniejszania długu, który uznaje się za dostateczny, gdy wynosi 1/20 różnicy między faktycznym zadłużeniem a wartością referencyjną przez okres poprzedzających trzech lat. Równie istotną kwestia było wprowadzenie równolegle do nadzoru nad polityką fiskalną nadzoru nad polityką makroekonomiczną w ramach procedury nadmiernej nierównowagi ekonomicznej, która ma na celu zapobieganie i korygowanie potencjalnych zagrożeń. 29 Zgodnie z zapisami wydatki budżetowe mogą być zwiększane tylko w tych krajach, które zanotują wzrost PKB. Uściśla on pojęcie istotne odchylenia od celu średniookresowego. Zgodnie z nowo przyjętym kryterium roczna stopa wzrostu wydatków publicznych nie powinna przekroczyć średniookresowego tempa wzrostu potencjalnego PKB, o ile ewentualnej nadwyżce wydatków nie towarzyszą równoważące ją działania po stronie dochodowej. W państwach, które nie osiągnęły swoich średniookresowych celów budżetowych, wzrost wydatków netto powinien być niższy od średniookresowego tempa wzrostu potencjalnego PKB, wszelkim ograniczeniom dowolnych kategorii dochodów publicznych musi towarzyszyć ograniczenie 29 K. Kotliński, Zmiany w koordynacji polityki budżetowej unii europejskiej po 2010 roku. w: Perspektywy integracji gospodarczej i walutowej w Unii Europejskiej w czasach kryzysu, red. K. Opolski, J. Górski, Wydz. Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2013, str. 146. 29

wydatków lub wzrost innych kategorii dochodów publicznych. 30 Zobowiązuje to kraje do przeznaczania dochodów budżetowych uzyskanych w wyniku cyklicznej poprawy koniunktury na redukcje długu. Nie podjęcie działań korygujących w odzyskaniu stabilności finansowej może skutkować sankcja finansową w postaci nieoprocentowanego depozytu w wysokości 0,2 % PKB roku poprzedniego. Sześciopak wzmacnia mechanizm sanacyjny, gdyż sankcje są nakładane według zasady odwróconej większości kwalifikowanej. Oznacza to, że decyzja o nałożeniu sankcji zostanie utrzymana w mocy, o ile nie zostanie odrzucona przez Radę większością kwalifikowaną. Procedura nadmiernych nierównowag makroekonomicznych składa się z części prewencyjnej i korekcyjnej. Część prewencyjna obejmuje dwa etapy: mechanizm alarmowy i szczegółową analizę ekonomiczną krajów o szczególnym poziomie ryzyka. Analiza wskaźników z określonymi progami bezpieczeństwa ma być środkiem do identyfikacji krajów o podwyższonym poziomie ryzyka. Jest ich dziesięć. 31 1)saldo obrotów bieżących (3- letni średnia) powinno wynosić od - 4% do 6% PKB, 2) międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto- nie mniej niż - 35 % PKB, 3) realny efektywny kurs walutowy (zmiana 3-letnia, deflowany HICP, 35 partnerów handlowych)- zmiana powinna mieścić się w przedziale +/- 5 % dla krajów strefy euro, +/- 11% dla członków UE poza strefą euro, 4) udział w rynkach eksportowych (zmiana 5-letnia)- powyżej -6%, 5) nominalne jednostkowe koszty pracy (zmiana 3- letnia)- nie więcej niż wzrost o 9% dla krajów strefy euro, nie więcej niż wzrost o 12% dla krajów UE spoza strefy euro, 6) realne ceny nieruchomości (zmiana r/r)- wzrost nie więcej niż o 6%, 7) dynamika kredytów dla sektora prywatnego- nie większa niż +15 % PKB 8) dług sektora prywatnego- poniżej 160 % PKB, 9) dług sektora instytucji rządowych i samorządowych- poniżej 60 % PKB, 10)stopa bezrobocia (3- letnia średnia)- poniżej 10 %. Po stwierdzeniu nadmiernej nierównowagi ekonomicznej wdrożona zostaje część korekcyjna, w ramach której państwo zobowiązane zostaje do 30 St.Lis, J.Katnik- Prokop, Wydatki, op. cit, str. 148. 31 K. Kotliński, Zmiany, op.cit, str. 146-147. 30

dostarczenie planu naprawczego. Jego wdrażanie podlega ocenie i kontroli Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. Wzmocnieniem koordynacji polityk budżetowych jest także dyrektywa Rady 2011/85/UE z 8 listopada 2011 r. która wprowadza unormowany prawnie zbiór procedur, reguł i instytucji dla prowadzenia polityki budżetowej. W ramach tych ram budżetowych państwa zobowiązane zostały m.in. do wprowadzenie kompleksowego i spójnego systemu rachunkowości i sprawozdawczości, systemu terminowego i regularnego udostępniania danych budżetowych, publikacji kwartalnych danych dotyczących deficytu budżetowego i długu publicznego, opracowywania wielowariantowych krajowych prognoz i ich koordynacji z prognozami Komisji Europejskiej, przestrzegania średniookresowego celu budżetowego, wprowadzenie niezależnego od władz budżetowych monitoringu procesu budżetowego 32 Nadzór nad polityka budżetową jest także realizowany poprzez połączenie procesu koordynacji polityki budżetowej i polityk strukturalnych prowadzonych w ramach strategii wzrostu Unii Europejskiej. Proces ten nazywany jest semestrem europejskim. Na początku roku Komisja Europejska i Rada formułują ogólne wytyczne w zakresie celów fiskalnych i reform strukturalnych. W kwietniu państwa członkowskie przedstawiają plan zarządzania finansami publicznymi oraz krajowy program reform. Następnie Komisja Europejska ocenia je, ewentualnie wydaje zalecenia, które powinny być uwzględnione podczas opracowywanie budżetu przez poszczególne kraje na rok następny. Mimo, że polityka budżetowa jest niezależna i pozostaje w kwestii władz krajowych to stopień ingerencji w procedurę ustalanie budżetu i koordynacji pomiędzy krajami jest bardzo wysoki. 33 32 B. Baran, Proces wzmacniania zarządzania gospodarczego w UE a niezależność krajowej polityki budżetowej, w: Perspektywy integracji gospodarczej i walutowej w unii europejskiej w czasach kryzysu, red. K. Opolski, J.Górski, Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2013, str. 157-158. 33 K. Kotliński, Zmiany, op.cit, str. 148. 31