Stabilizująca reguła wydatkowa dla Polski. Warszawa, 26 czerwca 2013

Transkrypt

1 Stabilizująca reguła wydatkowa dla Polski Warszawa, 26 czerwca 2013

2 Cel projektowanej reguły analiza dotychczasowego funkcjonowania reguł fiskalnych w Polsce wskazuje na potrzebę zmian wady dotychczasowych reguł: ograniczony zakres podmiotowy (np. regulacje dotyczące JST) ograniczony zakres czasowy (np. tymczasowa reguła wydatkowa) ryzyko procyklicznego oddziaływania (np. reguła długu) brak wskazówek co do prowadzenia polityki fiskalnej w sytuacji znajdowania się poniżej ustawowych limitów (np. reguła długu) w konsekwencji, nierównowaga finansów publicznych miała charakter trwały nawet w latach wysokiego wzrostu gospodarczego wynik sektora finansów publicznych był ujemny akumulacja zadłużenia i przekroczenie przez PDP pierwszego progu ostrożnościowego dalsze utrzymywanie się tej sytuacji groziłoby przekroczeniem drugiego progu ostrożnościowego wymusiłoby to silne i potencjalnie procykliczne zacieśnienie fiskalne ryzyko dla stabilności makroekonomicznej kraju cel projektowanej reguły: zapewnienie stabilności finansów publicznych w Polsce 2

3 Reguła z lotu ptaka - idea Dynamika wydatków (limitu): W Y P W dynamika wydatków, Y średnia dynamika PKB, P dynamika cen korekta (sankcja) gdy nadmierna nierównowaga fiskalna, jej rozmiar w zależności od skali nierównowagi: W Y P korekta gdy znacząco nadmierna nierównowaga >>> - 2 pp. dług > 55% deficyt ESA > 3% (wg EDP) gdy nadmierna nierównowaga* >>> - 1,5 pp. dług > 50%, skumulowane odchylenia deficytu ESA (lub średni deficyt) od 1% > 6 pp. korekta 0,1 pp. gdy dług > 40% *) gdy dekoniunktura (złe czasy) korekta=0 3

4 Definicja nadmiernej nierównowagi fiskalnej (warunki włączenia korekty) mechanizm korygujący powinien być spójny z Konstytucją RP: powinien zatem zapobiegać przekroczeniu 60% PKB przez państwowy dług publiczny, np. za pomocą sankcji po przekroczeniu progów 50 i 55% PKB analogicznie do dotychczasowych zapisów w ustawie o finansach publicznych mechanizm korygujący ma zapewnić osiągnięcie celów wymienionych w Dyrektywie: musi zatem odnosić się zarówno do długu (zapobiegać przekroczeniu 60% PKB przez dług sektora GG), jak i deficytu (zapobiegać przekroczeniu przez deficyt nominalny sektora GG po uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej 3% PKB oraz wspierać osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego równego (-1% PKB dla Polski) obecnie rozpatrywane są dwa warianty warunków włączenia korekty: wariant (1): PDP / EDP / skumulowane odchylenia od MTO wariant (2): PDP / EDP / średni wynik GG z 8 ostatnich lat < MTO wariant (1) przewiduje również możliwość rozdysponowania (jednak nie w dobrych czasach, żeby uniknąć ryzyka procykliczności) skumulowanych nadwyżek wyniku sektora GG powyżej MTO 4

5 Projektowana reguła jako implementacja Dyrektywy UE reguła będzie stanowiła implementację Dyrektywy Rady UE 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, do czego państwa członkowskie są zobowiązane do 31 grudnia 2013 r. Dyrektywa wskazuje na konieczność posiadania przez państwa członkowskie UE numerycznych reguł fiskalnych, które powinny skutecznie wspierać: wypełnianie zobowiązań wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu UE w zakresie długu i deficytu (utrzymywanie poziomów deficytu i długu sektora GG, odpowiednio, poniżej 3% PKB i 60% PKB) przestrzeganie średniookresowych celów budżetowych (utrzymywanie wyniku strukturalnego sektora GG na poziomie MTO) reguła powinna mieć jasno określony (1) cel, (2) zakres, (3) niezależne organy odpowiedzialne za monitoring jej przestrzegania, (4) konsekwencje w przypadku jej niewypełnienia, (5) klauzule wyjścia sposób implementacji dyrektywy, a więc postać numerycznej reguły fiskalnej, pozostawiony został w gestii poszczególnych państw członkowskich 5

6 Zreformowany Pakt Stabilności i Wzrostu ocena postępu na drodze do osiągnięcia MTO powinna obejmować, oprócz analizy wyniku strukturalnego, również analizę tempa wydatków sektora GG po odjęciu: odsetek od długu wydatków w pełni pokrytych funduszami UE niedyskrecjonalnego wzrostu wydatków na rzecz bezrobotnych wyniku netto działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów oraz po zastąpieniu wydatków inwestycyjnych z danego roku średnią z czterech ostatnich lat tak obliczone zdeflowane tempo będzie porównywane z benchmarkiem: 10-letnią średnią (od t-4 do t+5) realnego wzrostu potencjalnego PKB to, czy odstępstwo od benchmarku będzie uznawane za znaczące, zależeć będzie również od stopnia postępu w osiąganiu MTO przez dane państwo w przypadku osiągnięcia MTO tempo wzrostu wydatków może przekraczać benchmark (odstępstwo dotyczące tempa wzrostu wydatków nie jest uznawane za znaczące, jeżeli dane państwo członkowskie osiągnęło z nadwyżką MTO) 6

7 Pakt fiskalny roczny wynik strukturalny sektora GG na poziomie MTO, ale nie niższy niż -0,5% PKB (lub -1% PKB, jeżeli relacja długu publicznego do PKB pozostaje na poziomie znacznie poniżej 60%) obowiązek wyposażenia reguły w mechanizm korygujący o odpowiednim statusie prawnym, spójny z unijnymi wymogami, określający moment, charakter, instrument i klauzule wyjścia dla korekty 7

8 Dlaczego MTO? zapewnia margines bezpieczeństwa w odniesieniu do progu 3% relacji deficytu sektora GG do PKB % PKB 1,0 Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w czasie ożywienia i spowolnienia gospodarczego 0,0 MTO = -1% PKB -1,0-2,0-3,0-4,0 Źródło: Finanse publiczne w Polsce w okresie kryzysu -5,0 8

9 Cechy projektowanej reguły reguła ma charakter wydatkowy, a więc nakłada ograniczenia na poziom wydatków publicznych celem reguły jest utrzymywanie deficytu oraz długu sektora GG poniżej referencyjnego poziomu ale: brak bezpośredniej kontroli wyniku nominalnego (wysokość dochodów publicznych w dużym stopniu zależy od stanu koniunktury gospodarczej) większy zakres kontroli wydatków publicznych reguła jest wyposażona w mechanizm korekty nadmiernej nierównowagi fiskalnej spójność z zapisami Paktu Fiskalnego reguła zaprojektowana w ten sposób, aby zapewnić przestrzeń do prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej przestrzeganie reguły powinno zapewnić średnio- i długookresową stabilność finansów publicznych nieuznaniowość: ściśle (numerycznie) określone warunki korekty i sankcje, oparcie reguły na zmiennych obserwowalnych 9

10 jednostki wyłączone z limitu wydatkowego jednostki objęte limitem wydatkowym Zakres reguły jednostki podlegające sublimitowi budżet paostwa NFZ FER JST FP fundusz w BGK FUS+FEP art. 139 ust. 2 uofp jednostki, których prognozowane wydatki odejmowane są od limitu uczelnie publiczne zakl. budżet. (JST) paostw. lub samorząd. os. prawne inst. kultury (rz+jst) PFC spzoz (rz+jst) PAN IGB agencje wykonawcze 10

11 12 Dynamiki nominalne limit (etykiety) limit w razie korekty indykatora o -1,5 p.p. limit w razie korekty indykatora o -2,0 p.p. wydatki wykonane 11

12 Pytania do dyskusji Czy możecie Państwo ocenić regułę z innej perspektywy momentu jej wprowadzenia. Cofnijmy się w czasie i załóżmy, że regułę wprowadzamy w 2007 r. Czy istnienie limitu wydatków będzie sprzyjać czy przeszkadzać przeglądowi wydatków sztywnych? Czy reguły fiskalne powinny stabilizować, tj. dopuszczać działanie automatycznych stabilizatorów, czy nie? A może gdy dochody mocno spadają powinniśmy ciąć tak samo wydatki aby utrzymać deficyt nominalny? Czy reguła powinna zawierać zmienne nieobserwowalne (produkt potencjalny, lukę produktową, wynik strukturalny, a co za tym idzie wprost w ustawie opisy metodologii stosowanych technik, tj. filtr Hodrick- Prescotta, funkcje produkcji CES, Cobb-Douglas, itp..)? Który wariant mechanizmu korygującego należałoby wybrać? Co jest bardziej dyskrecjonalne: sankcje po przekroczeniu progów 50% i 55% czy zaproponowana reguła określona szczegółowo wzorem? Co jest bardziej dyskrecjonalne: planowany deficyt budżetu państwa czy wynik całego sektora finansów publicznych? Jak oceniają Państwo ewentualne uwzględnienie efektu zmiany dyskrecjonalnych dochodów w regule (za i przeciw)? Czy reguła powinna zwierać komponent korekty prognoz aby eliminować dyskrecjonalność metod prognostycznych?

13 Dziękuję za uwagę!