Uwagi ogólne: Opinia PKPP Lewiatan do projektu ustawy o wiadczeniu usug na terytorium RP /druk 2590 cz.1/ z dnia 11.01.2010 r. Ad. Tytu projektu ustawy i przedmiot projektu ustawy o wiadczeniu usug na terytorium RP Przedmiotem dyrektywy usugowej (art. 1) jest ustanowienie ogólnych przepisów atwiajcych korzystanie ze swobody przedsibiorczoci przez usugodawców oraz swobodnego przepywu usug zapewniajc przy tym wysoki poziom jakoci usug; Przedmiotem za opiniowanego projektu ustawy jest okrelenie zasad wiadczenia usug na terytorium RP oraz zasad midzynarodowej wspópracy wciwych organów w zakresie wiadczenia usug; Analiza treci projektu ustawy oraz analiza porównawcza z treci dyrektywy usugowej wskazuje do jednoznacznie, i projekt opiniowanej ustawy odnosi si jedynie do usug transgranicznych i nonprofit; wiadczy o tym przyjta przez autora projektu konstrukcja projektu ustawy, definicja usugodawcy okrelona w art. 2 ust. 1 pkt 2) projektu, w której to pomija si polskich przedsibiorców wiadczcych usugi na terytorium RP oraz tre art. 4 projektu, który jednoznacznie wskazuje na usugi transgraniczne (wskazany tam element czasowoci wiadczenia usug na terytorium RP bez koniecznoci rejestracji w odpowiednich rejestrach). Pomidzy zasadami dotyczcymi prowadzenia przedsibiorstwa i wiadczenia usug transgranicznych jest bardzo wyrane rozrónienie; Zgodnie z orzecznictwem ETS swobod wiadczenia usug transgranicznych charakteryzuje brak trwaego i ciego uczestnictwa w yciu gospodarczym przyjmujcego pastwa czonkowskiego 1 ; Prowadzenie przedsibiorstwa oznacza za rzeczywiste prowadzenie dziaalnoci gospodarczej przez czas nieokrelony przy wykorzystywaniu staej infrastruktury 2. Prowadzenie przedsibiorstwa wymaga integracji z gospodark pastwa czonkowskiego, co wie si ze zdobywaniem klientów w takim pastwie czonkowskim ze staego miejsca prowadzenia dziaalnoci. 3 Biorc powysze pod uwag, tytu i zakres ustawy jest mylcy dla czytelnika i powinien zosta doprecyzowany, i chodzi jedynie o usugi transgraniczne i non profit. Rozwiza dotyczcych wiadczenia usug przez podmioty prowadzce dziaalno gospodarcz naley za szuka w zmienianej ustawie o swobodzie dziaalnoci gospodarczej (art. 46 projektu), gdzie z kolei zawarto odwoanie (jej nowy art. 2a) do zapisów ustawy o wiadczeniu usug na terytorium RP; Ad. Art. 2 ust. 1 pkt 2) Definicja usugodawcy Zdaniem PKPP Lewiatan definicja zaproponowana w projekcie jest nieprawidowa i budzi wiele kontrowersji; 1 Wyrok z 13 lutego 2003 r. Komisja przeciw Wochom, sprawa C-131/01, ust. 23; 2 Wyrok z 25 lipca 1991 r. Factortame, sprawa C-221/89, ust. 20; równie definicja prowadzenia przedsibiorstwa w art. 4 ust. 5; 3 Wyrok 11.12. 2003 r., Shnitzer sprawa C-215/01, ust. 28;
Art. 4 pkt 2 dyrektywy stanowi, i usugodawca oznacza ka osob fizyczn b obywatelem pastwa czonkowskiego lub ka osob prawn, o której mowa w art. 48 Traktatu, prowadz przedsibiorstwo w pastwie czonkowskim, która oferuje lub wiadczy usug. Dyrektyw i procesem jej wdraania s objte wszystkie podmioty wiadczce lub oferujce usugi na terenie UE, bez wzgldu na to czy prowadz dziaalno gospodarcz czy nie. Opiniowany projekt nie zawiera np. w ogóle polskich przedsibiorców wiadczcych usugi na terytorium RP. Zawiera natomiast wszystkie moliwe podmioty nie prowadzce dziaalnoci gospodarczej, ale wiadczce lub oferujce usugi bez okrelenia terytorium; Zdaniem Lewiatan przepis Art. 2 ust. 1 pkt 2) lit. C) powinien by doprecyzowany i okrela, i chodzi o terytorium RP, stosownie do art. 1 ust. 1 opiniowanej ustawy; Jeli za projekt dotyczy jedynie usug trans granicznych to wtedy definicja usugodawcy okrelona w lit. C) jest niezrozumiaa i niepotrzebna; dotyczy bowiem podmiotów z Polski, nieprowadzcych dziaalnoci gospodarczej, którzy potencjalnie s usugodawcami, ale nie wiadcz usug transgranicznych na terytorium RP; Ad. art. 4 ust. 2 ustawy o wiadczeniu usug na terytorium RP Wydaje si, i implementacja dyrektywy w tym przepisie jest nieprawidowa. Przepis w ust. 1 wprowadza zasad, i mona wiadczy usugi transgraniczne na terytorium RP czasowo i bez obowizku rejestracji w odpowiednim rejestrze, a w ust. 2 wprowadza wyjtki od tej zasady. PKPP Lewiatan zwraca uwag, i projekt ustawy jest regulacj jedynie horyzontaln i ciwa implementacja dyrektywy w tym zakresie powinna polega na zniesieniu barier dla usugodawców transgranicznych tam gdzie one istniej w przepisach szczególnych, a powinny pozosta niezmienione jedynie te przepisy, które s uzasadnione ochron porzdku publicznego, bezpieczestwa publicznego, zdrowia publicznego i ochron rodowiska naturalnego. W innym przypadku, to jest braku zmian w przepisach szczególnych, przepis ustawy horyzontalnej zawsze bdzie wyczony przepisami ustawy szczególnej. Rekomendujemy skreli ust. 2 i przygotowa szereg zmian przepisów szczególnych, znoszcych bariery dla usugodawców transgranicznych; Ad. Art. 46 zmiana do ustawy o swobodzie dziaalnoci gospodarczej Ad. pkt 4) art. 6 ust. 3 Przepis dotyczy zniesienia obowizku przedkadania przed wciwymi organami (w przypadku naszego kraju za rejestracj odpowiedzialne s organy administracyjne i sdy powszechne w postaci KRS) dokumentów w oryginale, powiadczonych notarialnie czy przetumaczonych przez tumacza przysiego; Zaproponowany przez autora regulacji przepis wycza z ww. zasady sdy powszechne. Oznacza, to e kady usugodawca rejestrujc dziaalno gospodarcz w KRS bdzie musia skada dokumenty tylko w oryginale, powiadczone notarialnie i przetumaczone przez tumacza przysiego, co znacznie formalizuje i podraa koszty rejestracji w naszym kraju; Cel dyrektywy usugowej o odformalizowaniu procesu rejestracji staje si zatem fikcj; Rekomendujemy, usun sowa z wyczeniem sdów powszechnych.
Ad. pkt 7) art. 11 ust. 9 zgoda dorozumiana Wprowadzenie zasady zgody dorozumianej jest jak najbardziej suszne i potrzebne; naley zwróci jednak uwag, i trudno stosowa ww. zasad,. Jeli wiele przepisów prawa zwizanych z wydaniem decyzji lub zezwolenia nie okrela terminu na ich wydanie, co utrudnia okrelenie daty w której dziaa ju zasada dorozumienia. Terminy te róni si równie od siebie w praktyce. W wielu przypadkach s to terminy jedynie instrukcyjne, wielokrotnie nieprzestrzeganie przez administracj publiczn. Zasada ta nie bdzie dzia jeli nie zmieni si przepisów prawa, nie mona bowiem zaatwi wielu spraw np. podpisa umowy z operatorem telekomunikacyjnym, czy za rachunku bankowego jeli organ nie wyda w terminie wciwej decyzji. Ad. pkt 10) Punkt kontaktowy /PSC/ Na mocy art. 6 dyrektywy pastwa czonkowskie s zobowizane zapewni usugodawcom moliwo dopenienia wszystkich procedur i formalnoci niezbdnych do podjcia i prowadzenia dziaalnoci usugowej poprzez tzw. pojedyncze punkty kontaktowe. Pastwa czonkowskie zostay zatem zobowizane do zorganizowania pojedynczych punktów kontaktowych oraz zagwarantowania utworzenia i funkcjonowania takich punktów przed kocem okresu wdraania to jest 28.12.2009 r. Zgodnie z dyrektyw pojedyncze punkty kontaktowe maj by kompleksowymi podmiotami instytucjonalnymi z punktu widzenia usugodawców tak, aby nie musieli oni zwraca si do kilku wciwych wadz lub organów w celu zebrania wszelkich potrzebnych informacji i podjcia wszystkich niezbdnych kroków zwizanych z ich dziaalnoci usugow. Informacje i dziaania te obejmuj m.in. zezwolenia oraz wiadczenia, powiadomienia, przyznawanie numeru w rejestrze przedsibiorstw oraz inne procedury i formalnoci. Usugodawcy, za ich porednictwem, maj mie moliwo uzyskania wszelkich odpowiednich informacji, formularzy i dokumentów zwizanych z procedurami, skadania dokumentów i wniosków oraz otrzymywania decyzji i innych odpowiedzi na wczeniej zone wnioski. Artyku 7 ust. 1 dyrektywy zawiera wykaz podstawowych informacji, które pastwa czonkowskie musz udostpnia usugodawcom i usugobiorcom poprzez pojedyncze punkty kontaktowe. Informacje te musz by dostpne na odleg oraz drog elektroniczn. Oprócz informacji na temat wymogów, które musz spenia usugodawcy, wciwe organy powinny, na wniosek usugodawców lub usugobiorców, zapewnia równie pomoc w zakresie sposobów, w jakie te wymogi s zwykle stosowane lub interpretowane. Pomoc taka moe np. mie form atwych do zrozumienia wytycznych, wyjaniajcych ogólne stosowanie niektórych warunków oraz rónych kroków proceduralnych, które naley podj. Jak wyjaniono w art. 7 ust. 6 obowizek udzielania pomocy zobowizuje do dostarczania ogólnych informacji i nie wymaga od wciwych organów wiadczenia porad prawnych w indywidualnych sprawach. Takie informacje dodatkowe musz by jasne i jednoznaczne oraz udostpniane na odleg lub drog elektroniczn, np. poprzez Internet lub poczt elektroniczn. Jak wyjaniono w art. 7 ust. 4 dyrektywy ciwe wadze musz jak najszybciej odpowiada na wnioski o udzielenie informacji, a w przypadku gdy wniosek jest niejasny lub niepeny, musz bezzwocznie poinformowa o tym wnioskodawc. Artyku 8 dyrektywy z kolei zobowizuje pastwa czonkowskie do zapewnienia, aby wszelkie procedury i formalnoci dotyczce podejmowania i prowadzenia dziaalnoci usugowej byy atwe do wypenienia na odleg oraz drog elektroniczn, poprzez odpowiedni pojedynczy punkt kontaktowy i w odpowiednich wciwych organach.
W celu zapewnienia usugodawcom dostpnoci procedur elektronicznych dostp do nich powinien by zapewniany poprzez publicznie dostpne sieci komunikacji takie jak Internet. Taki sposób rozumowania jest równie zgodny ze zastosowaniem terminu droga elektroniczna w innych instrumentach dotyczcych rynku wewntrznego Pastwa czonkowskie mog zdecydowa o prowadzeniu pojedynczych punktów kontaktowych jedynie w formie elektronicznej i nie tworzy szczególnej fizycznej infrastruktury, do której usugodawcy mogliby si uda. Takie rozwizanie jest jednak rekomendowane przez Komisj Europejsk, ze wzgldu na fakt, i nie wszyscy usugodawcy potrafi korzysta ze rodków elektronicznych 4. Uwaga: a) Pastwa czonkowskie musz zapewni dostp do pojedynczych punktów kontaktowych wszystkim usugodawcom, niezalenie od tego, czy maj oni siedzib na ich terytorium, czy na terytorium innego pastwa czonkowskiego. b) Jeden punkt kontaktowy w Ministerstwie Gospodarki jest dalece niewystarczajcy, eby zaimplementowa w sposób prawidowy dyrektyw usugow. PSC w Ministerstwie moe by tzw. punktem cznikowym, o którym wspomina dyrektywa w art. 28 ust. 2, ale nie moe pozosta jedynym PSC w kraju. c) Dodatkowo nie jest jasne w jaki sposób PSC utworzony w Ministerstwie Gospodarki ma zamiar realizowa swoje zadania w postaci umoliwiania dopeniania procedur zwizanych z podejmowaniem, wykonywaniem i zakoczeniem dziaalnoci usugowej w Polsce, albo np. skadania wniosków niezbdnych do podjcia dziaalnoci gospodarczej. Przepis jest sformuowany bardzo ogólnie (np. nie wiadomo, czy do enia dokumentacji, wniosków elektronicznie trzeba mie do tego bezpieczny podpis elektroniczny) i w praktyce nie niesie za sob zmian przepisów odrbnych ustaw regulujcych np. kwestie rejestracji. d) Nie jest jasne jak si maj projektowane przepisy o PSC do np. przepisów ustawy prawo dziaalnoci gospodarczej, ustawy o swobodzie dziaalnoci gospodarczej, czy np. ustawy o KRS w zakresie podejmowania dziaalnoci gospodarczej. Ju w tej chwili to gminy i KRSy s porednikami w przekazywaniu dokumentów innym urzdom zaangaowanym proces rejestracji dziaalnoci gospodarczej, ale równie i one s zaangaowane w ten proces. W praktyce to rozwizanie spowodowao olbrzymi zamt w urzdach. W chwili obecnej w gminach i KRS brak jest informacji, wzorów wypenionych formularzy; Gminy i KRSy uznaj si niewciwe w zakresie informacji np. o REGON czy NIP, a GUS czy urzdy skarbowe odsyaj z powrotem do gmin i KRS stosujc swojego rodzaju obstrukcj. Wiele dni trwa przesyanie dokumentów poczt z urzdu do urzdu przez co proces rejestracji znaczco si wyd. Np. urzdy statystyczne tygodniami przetrzymuj wnioski, pomimo tego, i powinny rejestrowa je niezwocznie i nie odsyaj wydanych zawiadcze REGON; Nawet jeli wejdzie w ycia zasada dorozumienia, mówica o tym, i jeeli w terminie organ nie wydana decyzji, to przyjmuje si, i decyzja jest zgodna z wnioskiem, to bez zmian przepisów szczególnych ze zgod dorozumian niestety nie zaymy rachunku w banku. e) Projekt ustawy nie przewiduje adnych zmian w przepisach szczególnych w zakresie rejestracji czy uzyskiwania zezwole itd. bez tych zmian w przepisach szczegóowych dziemy mieli do czynienia z kolejn fikcj. Ad. pkt 13) art. 75 a 4 Podrcznik wdraania dyrektywy o usugach, dokument sporzdzony przez sby Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewntrznego i Usug, http://ec.europa.eu/internal_market/services/services-dir/index_en.htm, str. Od 19 do 25;
Zmiana ta jest bardzo pozytywna i potrzebna, ale jest to implementacja dyrektywy usugowej jedynie w formie klauzuli generalnej. Kolejn zmian za t klauzul generaln powinna i propozycja zmian szeregu przepisów szczególnych, które dotycz wnie koncesji, zezwole itd. Projekt nie przewiduje takich zmian, co oznacza, i implementacja wystpuje tylko na poziomie horyzontalnym i wymaga dalszych zmian w tym zakresie; Wiele jest przecie pozwole wydawanych jedynie przez organy gminy i majce moc prawn na terytorium gminy. Ad. Art. 57 wejcie w ycie przepisów ustawy Projekt przewiduje, i ustawa wejdzie w ycie po upywie 14 dni od dnia jej ogoszenia, a nie jestemy gotowi z adnymi rozwizaniami elektronicznymi np. PSC; Oznacza to, e wdroenie dyrektywy w zakresie procedur elektronicznych bdzie fikcj; Podsumowanie: Zdaniem PKPP Lewiatan, procedowany projekt ustawy implementuje dyrektyw usugow w sposób nieprawidowy, niepeny, tylko na poziomie horyzontalnym, przez co cele zaone przez dyrektyw usugow, o czym mowa wyej, nie zostan osignite; Autorzy regulacji nie dokonali przede wszystkim i we wciwym czasie przegldu i oceny ustawodawstwa polskiego pod ktem przepisów dyrektywy usugowej, to jest czy i jakie przepisy, w tym szczególne, naley zmieni, znie, bo tak nakazuje dyrektywa; wiadczy o tym maa liczba zmienianych regulacji, a take widoczne braki zmian, które powinny i w lad za wieloma rozwizaniami prawnymi w opiniowanym projekcie, np. kwestie koncesji, zezwole, kwestie obowizków dla usug transgranicznych (art. 4 projektu). Przyjto bardzo skomplikowane i nieczytelne rozwizanie metodologiczne: w sposób zaskakujcy zakres podmiotowy regulacji projektu ustawy o wiadczeniu usug (UU) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ograniczono (art. 2.1.2) wycznie do podmiotów, które wiadcz usugi trans graniczne i non profit, przez co tytu ustawy jest bardzo mylcy.. Projekt w zasadzie nie odnosi si do uproszcze proceduralnych, ani uproszcze formalnoci; Projekt nie znosi te wielu barier w przepisach dla usugodawców, nie przewiduje ani deregulacji ani tzw. dereglamentacji; Projekt bardzo ogólnie reguluje kwestie pojedynczych punktów kontaktowych i rozwiza elektronicznych, które s ze sob nierozerwalne. Powstaje zatem pytanie, w jaki sposób faktycznie dyrektywa usugowa bdzie wdraana w naszym kraju, skoro adne elektroniczne rozwizania nie s wci gotowe. Projekt przedmiotowej ustawy jest bardzo ogólny, nie przewiduje wielu zmian przepisów szczególnych; Jest to wic próba implementacji dyrektywy usugowej jedynie na poziomie horyzontalnym, nie sektorowym, co naszym zdaniem jest daleko niewystarczajce. Aby uproci procedury administracyjne zwizane z podejmowaniem i wykonywaniem dziaalnoci usugowej naley zmieni szereg ustaw branowych regulujcych chociaby kwesti procedur uzyskiwania pozwole, zezwole i koncesji, itd.;
Sami autorzy OSR wskazuj na str.16, i Implementacja dyrektywy bdzie wymagaa zmian wielu ustaw w tym dotyczcych prowadzenia okrelonych form dziaalnoci gospodarczej (usugowej). Konieczne jest opracowanie przepisów w sposób jak najbardziej przyjazny dla przedsibiorców, zgodnie z gównymi celami dyrektywy. Projekt jest nieprzyjazny i niezrozumiay dla przecitnego obywatela. Biorc powysze pod uwag, PKPP Lewiatan rekomenduje procedowa dalej przedony projekt ustawy, z uwzgldnieniem uwag, ale zobowiza take Ministerstwo Gospodarki do przygotowania nowelizacji procedowanej regulacji, skadajcej si gównie ze zmian przepisów szczególnych implementujcych w peni dyrektyw usugow. Katarzyna Urbaska Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan Warszawa, 20 stycznia 2010 r.