Recenzent prof. zw. dr hab. Eugeniusz Zieliński Projekt okładki Jan Straszewski Opracowanie redakcyjne Joanna Paszkowska ISBN 978-83-62250-08-0 Copyright by Wyższa Szkoła Zarządzania i Prawa im. Heleny Chodkowskiej w Warszawie 2010 Al. Jerozolimskie 200 02-486 Warszawa tel./fax: (22) 539 19 44 e-mail: wydawnictwo@chodkowska.edu.pl Skład i łamanie Adekwatna Filip Ostrowski Druk Fabryka Druku Sp. z o.o. ul. Staniewicka 18 03-310 Warszawa http://www.fabrykadruku.pl
SPIS TREŚCI Wprowadzenie... 11 Rozdział I. ORGANY PAŃSTWOWE I ICH SYSTEMY... 15 1. Pojęcie organu państwowego i systemu organów państwowych... 15 1.1. Pojęcie organu państwowego... 15 1.2. Rodzaje organów państwowych... 17 1.3. System organów państwowych... 20 2. Zasady ustroju państwa konstytuujące kształt i funkcjonowanie systemu organów państwowych... 22 2.1. Uwagi ogólne o zasadach ustroju państwa konstytuujących system organów państwowych... 22 2.2. Zasada podziału władzy... 24 2.3. Zasada jedności władzy... 28 3. Modelowe rozwiązania systemów organów państwowych... 31 3.1. Model parlamentarny... 31 3.2. Model prezydencki... 34 3.3. Modele mieszane... 37 3.4. Model rządów zgromadzenia... 38 A. Wykaz podstawowej literatury... 40 Rozdział II. ŹRÓDŁA PRAWA REGULUJĄCE ZAGADNIENIA SYSTEMU ORGANÓW PAŃSTWOWYCH RP... 42 1. Konstytucyjna koncepcja systemu źródeł prawa... 42 2. Konstytucja... 45 2.1. Podstawowe wiadomości o konstytucji... 45 2.2. Przygotowanie, uchwalenie i dotychczasowe zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku... 49 2.3. Systematyka i ogólna charakterystyka Konstytucji RP... 50 3. Pozakonstytucyjne źródła prawa... 53 3.1. Ustawy... 53 3.2. Ratyfikowane umowy międzynarodowe... 56 3.3. Regulaminy Sejmu i Senatu... 59 3.4. Inne źródła prawa rangi podustawowej... 61
6 Spis treści 4. Źródła prawa Unii Europejskiej... 64 A. Wykaz podstawowej literatury... 70 B. Wykaz aktów normatywnych... 72 ROZDZIAŁ III. ZASADA PODZIAŁU WŁADZY I RÓWNOWAGI WŁADZ JAKO PODSTAWA KSZTAŁTOWANIA SYSTEMU ORGANÓW PAŃSTWOWYCH RP... 73 1. Zasada podziału władzy i równowagi władz w Konstytucji RP... 73 2. Zasada podziału władzy... 76 2.1. Cel i istota podziału władzy... 76 2.2. Funkcjonalny podział władzy... 78 2.3. Organizacyjny podział władzy... 82 3. Zasada równowagi władz... 85 3.1. Cel i istota równowagi władz... 85 3.2. Współdziałanie władz i wzajemne powściąganie się władz jako konstytucyjne sposoby zapewniania ich równowagi... 87 4. Modyfikacje konstytucyjnej zasady podziału władzy i równowagi władz wynikające z przynależności Polski do Unii Europejskiej... 90 5. Charakterystyka ogólna systemu rządów Rzeczypospolitej Polskiej w świetle Konstytucji RP z 1997 roku... 94 A. Wykaz podstawowej literatury... 97 Rozdział IV. KONSTYTUCYJNE ZASADY USTROJU POLITYCZNEGO RP STANOWIĄCE PRAWNĄ PODSTAWĘ KONSTRUKCJI SYSTEMU ORGANÓW PAŃSTWOWYCH... 100 1. Zasada zwierzchniej władzy Narodu... 100 1.1. Z dziejów idei władzy (suwerenności) narodu (ludu)... 100 1.2. Zasada zwierzchniej władzy Narodu w świetle Konstytucji RP... 103 1.3. Modyfikacje konstytucyjnej zasady suwerenności Narodu związane z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej... 107 2. Zasada łączenia przedstawicielskich i bezpośrednich form sprawowania władzy przez Naród... 110 2.1. Treść zasady w świetle Konstytucji RP... 110 2.2. Kilka uwag o przedstawicielskich formach sprawowania władzy przez Naród... 112 2.3. Kilka uwag o bezpośrednich formach sprawowania władzy przez Naród... 114 3. Zasada demokratycznego państwa prawnego... 117 3.1. Z dziejów idei państwa prawnego... 117 3.2. Zasada demokratycznego państwa prawnego w świetle Konstytucji RP... 120 4. Zasada pluralizmu politycznego... 125 4.1. Uwagi ogólne o pluralizmie politycznym... 125 4.2. Zasada pluralizmu politycznego w świetle Konstytucji RP... 128
Spis treści 7 A. Wykaz podstawowej literatury... 131 B. Wykaz aktów normatywnych... 133 Rozdział V. KONSTYTUCYJNY STATUS JEDNOSTKI W RP... 134 1. Rys historyczny rozwoju wolności i praw jednostki... 134 2. Status jednostki w świetle Konstytucji RP... 140 2.1. Uwagi wstępne na temat konstytucyjnej regulacji statusu jednostki... 140 2.2. Zasady przewodnie statusu jednostki... 145 2.3. Konstytucyjny katalog wolności, praw i obowiązków jednostki... 152 2.4. Konstytucyjna ochrona statusu jednostki... 157 A. Wykaz podstawowej literatury... 163 B. Wykaz aktów normatywnych... 165 Rozdział VI. WYBORY POWSZECHNE I PRAWO WYBORCZE W RP... 166 1. Znaczenie ustrojowe wyborów powszechnych... 166 2. Prawo wyborcze w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym... 167 3. Podstawowe zasady prawa wyborczego... 169 3.1. Pojęcie podstawowych zasad prawa wyborczego i ich katalog... 169 3.2. Zasada powszechności praw wyborczych... 172 3.3. Zasada równości praw wyborczych... 176 3.4. Zasada bezpośredniości wyborów... 178 3.5. Zasada tajności głosowania... 180 3.6. Zasady ustalania wyników wyborów... 180 4. Organizacja i tryb przeprowadzania wyborów... 183 A. Wykaz podstawowej literatury... 192 B. Wykaz aktów normatywnych... 193 Rozdział VII. ORGANY WŁADZY USTAWODAWCZEJ W RP SEJM I SENAT... 194 1. Uwagi wstępne o strukturze władzy ustawodawczej w RP... 194 2. Pozycja prawnoustrojowa Sejmu i Senatu... 195 3. Status prawny posłów i senatorów... 201 4. Organizacja wewnętrzna Sejmu i Senatu... 209 5. Funkcje Sejmu i Senatu... 217 5.1. Pojęcie funkcji parlamentu i ich klasyfikacja... 217 5.2. Funkcja ustawodawcza... 219 5.3. Funkcja kontrolna... 232 5.4. Funkcja kreacyjna... 242 6. Tryb pracy Sejmu i Senatu... 244
8 Spis treści 7. Sejm i Senat obradujące i działające wspólnie jako Zgromadzenie Narodowe... 247 A. Wykaz podstawowej literatury... 249 B. Wykaz aktów normatywnych... 253 Rozdział VIII. ORGANY WŁADZY WYKONAWCZEJ W RP PREZYDENT I RADA MINISTRÓW... 255 1. Prezydent... 255 1.1. Pozycja prawnoustrojowa Prezydenta... 255 1.2. Akty urzędowe Prezydenta... 264 1.3. Kompetencje Prezydenta... 269 2. Rada Ministrów... 277 2.1. Pozycja prawnoustrojowa Rady Ministrów... 277 2.2. Powoływanie Rady Ministrów... 282 2.3. Skład i struktura rządu... 290 2.4. Funkcje ustrojowe i kompetencje Rady Ministrów... 294 2.5. Zasady organizacji pracy i funkcjonowania Rady Ministrów... 299 2.6. Odpowiedzialność parlamentarna i prawna członków Rady Ministrów... 303 3. Prezes Rady Ministrów, ministrowie oraz centralne organy administracji rządowej... 309 3.1. Prezes Rady Ministrów... 309 3.2. Ministrowie... 313 3.3. Centralne organy administracji rządowej... 316 A. Wykaz podstawowej literatury... 321 B. Wykaz aktów normatywnych... 324 Rozdział IX. ORGANY WŁADZY SĄDOWNICZEJ W RP SĄDY I TRYBUNAŁY... 325 1. Uwagi wstępne o władzy sądowniczej w RP... 325 2. Sądy... 327 2.1. Pozycja prawnoustrojowa sądów... 327 2.2. Struktura i właściwość sądów Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne, sądy wojskowe... 333 2.3. Konstytucyjne zasady organizacji i funkcjonowania sądów... 341 2.4. Krajowa Rada Sądownictwa... 346 3. Trybunał Konstytucyjny... 348 3.1. Pozycja prawnoustrojowa i skład Trybunału Konstytucyjnego... 348 3.2. Funkcje Trybunału Konstytucyjnego... 352 3.3. Realizacja funkcji kontroli norm przez Trybunał Konstytucyjny... 356 4. Trybunał Stanu... 362 4.1. Pozycja prawnoustrojowa i skład Trybunału Stanu... 362 4.2. Kompetencje Trybunału Stanu... 365 4.3. Tryb pociągania do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu... 369
Spis treści 9 A. Wykaz podstawowej literatury... 374 B. Wykaz aktów normatywnych... 378 Rozdział X. KONSTYTUCYJNE ORGANY KONTROLI PAŃSTWOWEJ I OCHRONY PRAWA W RP... 379 1. Uwagi wprowadzające... 379 2. Najwyższa Izba Kontroli... 380 2.1. Pozycja prawnoustrojowa NIK... 380 2.2. Organizacja NIK... 385 2.3. Zakres kompetencji kontrolnych NIK... 387 2.4. Postępowanie kontrolne NIK... 389 3. Rzecznik Praw Obywatelskich... 391 3.1. Pozycja prawnoustrojowa Rzecznika... 391 3.2. Zakres zadań Rzecznika... 397 3.3. Tryb i formy działania Rzecznika... 399 4. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji... 403 4.1. Pozycja prawnoustrojowa KRRiT... 403 4.2. Skład i organizacja KRRiT... 406 4.3. Kompetencje i tryb funkcjonowania KRRiT... 408 A. Wykaz podstawowej literatury... 411 B. Wykaz aktów normatywnych... 413 Rozdział XI. TERENOWA ADMINISTRACJA PUBLICZNA W RP... 414 1. Wojewoda jako najważniejszy organ terenowej administracji rządowej... 414 1.1. Struktura terenowej administracji rządowej... 414 1.2. Pozycja prawnoustrojowa wojewody... 416 1.3. Wojewoda jako organ terenowej administracji rządowej... 421 2. Samorząd terytorialny... 425 2.1. Pozycja prawnoustrojowa samorządu terytorialnego... 425 2.2. Struktura terytorialna samorządu... 433 2.3. Organy jednostek samorządu terytorialnego... 435 2.4. Zadania samorządu terytorialnego i prawne formy ich realizacji... 441 A. Wykaz podstawowej literatury... 447 B. Wykaz aktów normatywnych... 448
11 Wprowadzenie Potrzeba przygotowania podręcznika zatytułowanego Konstytucyjny system organów państwowych pojawiła się w 2007 r. wraz z wprowadzeniem w standardzie kształcenia dla pierwszego poziomu studiów na kierunku administracja przedmiotu o nazwie identycznej z tytułem niniejszej książki. Na drugim poziomie kształcenia na kierunku administracja przewidziany jest w standardzie kształcenia przedmiot Zasady ustroju politycznego państwa. W tej sytuacji studenci kierunku administracja będą w dwu częściach zdobywać relatywnie obszerną wiedzę na temat konstytucyjnego ustroju państwowego Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia przygotowanie dwóch podręczników przydatnych do studiowania tej problematyki. Każdy z nich może być, oczywiście, przydatny do studiowania również na innych kierunkach studiów nieprawniczych (zwłaszcza na politologii) zagadnień ustroju państwowego RP, a nawet do studiowania prawa konstytucyjnego RP, które stanowi przecież podstawę rozważań problematyki ustroju polskiego państwa. Zakres treści podręcznika został w znacznym stopniu przesądzony przez dwie grupy uwarunkowań. Po pierwsze przez dążenie do ujęcia w tej treści wszystkich zagadnień wskazanych w standardzie kształcenia dla przedmiotu Konstytucyjny system organów państwowych. Analizując zestaw tych zagadnień, można dojść do wniosku, że wyraźnie wykraczają one poza problemy dotyczące stricte systemu organów państwowych, obejmując również zasady ustroju politycznego pańs twa, szczególnie zasadę podziału władzy, a także w dosyć szerokim zakresie kwestie statusu prawnego jednostki w państwie. Nasuwa się więc wniosek, że zawartość merytoryczna podręcznika nie powinna się różnić w sposób bardziej istotny od treści innych podręczników dotyczących ustroju państwowego (politycznego, konstytucyjnego) RP. Po drugie przez sposób rozumienia użytego w standardach kształcenia określenia konstytucyjny system organów państwowych. Bez wątpienia jest ono bliskie zawartemu w art. 189 Konstytucji RP z 1997 r. sformułowaniu o konstytucyjnych organach państwa. Za konstytucyjne organy państwa
12 Wprowadzenie uznajemy te, których byt i kompetencja do działań władczych wynika bezpośrednio z Konstytucji. Tak więc organami konstytucyjnymi są wszystkie organy oznaczone w ustawie zasadniczej nazwą własną (np. Sejm, Prezydent, Sąd Najwyższy), jak również organy określone nazwą rodzajową, ale których sposób tworzenia i podstawowe kompetencje normowane są na poziomie konstytucyjnym (np. ministrowie, sądy powszechne, organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego). W podręczniku czasami wychodzi się poza krąg tak rozumianych konstytucyjnych organów państwa, zwłaszcza wtedy, gdy rozważania dotyczą organów stanowiących swoiste przedłużenie organów konstytucyjnych (np. centralne organy administracji rządowej, inne niż wojewodowie terenowe organy administracji rządowej). Uwzględniając obie wskazane grupy uwarunkowań, które miały wpływ na merytoryczną zawartość podręcznika, jego treść obejmuje następujące grupy problemowe: ogólne rozważania o organach państwowych i ich systemach; źródła prawa regulujące zagadnienia systemu organów państwowych RP; zasady ustroju politycznego RP determinujące kształt i funkcjonowanie systemu organów państwowych, ze szczególnym uwzględnieniem zasady podziału władzy i równowagi władz; konstytucyjny status jednostki w RP; wybory powszechne i prawo wyborcze w RP; poszczególne grupy organów państwowych w RP: organy władzy ustawodawczej, organy władzy wykonawczej, organy władzy sądowniczej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, a także organy terenowej administracji publicznej. Gdybyśmy próbowali wskazać prace o charakterze podręcznikowym, które ewentualnie mogą być przydatne do studiowania przedmiotu konstytucyjny system organów państwowych, to moglibyśmy wyróżnić wśród nich trzy grupy: 1) przygotowane wprost z myślą o tym przedmiocie: E. Gdulewicz (red.), Konstytucyjny system organów państwowych, Lublin 2009; 2) poświęcone konstytucyjnemu ustrojowi RP: J. Majchrowski, P. Winczorek, Ustrój konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1998;
Wprowadzenie 13 W. Skrzydło, R. Mojak (red.), Ustrój polityczny RP w nowej Konstytucji, Lublin 1998; J. Wawrzyniak, Zarys polskiego ustroju konstytucyjnego, Bydgoszcz 1999; R. Mojak (red.), Ustrój konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2000; J. Kuciński, Konstytucyjny ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003; H. Zięba-Załucka (red.), System organów państwowych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005; P. Chmielnicki (red.), Konstytucyjny system władz publicznych, Warszawa 2009; W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r., Kraków 2009; 3) podręczniki prawa konstytucyjnego: a) przeznaczone raczej dla studentów kierunków nieprawniczych: H. Zięba-Załucka, Prawo konstytucyjne. Wybrane zagadnienia, Rzeszów 1998; J. Przybojewski, Prawo konstytucyjne. Zagadnienia podstawowe, Bydgoszcz 2003; S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003; P. Winczorek, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003; A. Rost, Instytucje polskiego prawa konstytucyjnego, Poznań 2005; b) przeznaczone wyraźnie dla studentów prawa: D. Górecki (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2007; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, wyd. IV, Warszawa 2008; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 12, Warszawa 2008; M. Grzybowski (red.), Prawo konstytucyjne, Białystok 2008; P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, wyd. 7, Warszawa 2008; W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, wyd. V, Lublin 2008; Z. Witkowski (red.) i inni, Prawo konstytucyjne, wyd. XII, Toruń 2009. Wymienione prace nie będą przywoływane w wykazach podstawowej literatury dołączonych do poszczególnych rozdziałów, mimo że część z nich była
14 Wprowadzenie wykorzystywana w treści rozważań zawartych w podręczniku (szeroko zwłaszcza praca autora podręcznika wymieniona w pkt. 2). Nie będzie też w wykazach aktów normatywnych przywoływana Konstytucja Rzeczypospolitej Pols kiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), chociaż stanowi ona główną podstawę normatywną wykładu prezentowanego w podręczniku. Takie podejście dotyczy także komentarzy do Konstytucji RP. Wskazane zostaną natomiast inne najważniejsze dla poszczególnych instytucji obowiązujące akty normatywne. Rozważania teoretyczno-doktrynalne i prawno-porównawcze zostały ograniczone do niezbędnych dla studiujących wymiarów. W pracy przygotowywanej jako typowy podręcznik z umiarem stosowane są przypisy i odsyłacze. O tym, czy podręcznik spełni swoje zadania dydaktyczne, rozstrzygną Czytelnicy. W podręczniku uwzględniono stan prawny na 31 października 2010 r. Jerzy Kuciński