Operacjonalizacja polityki społecznej: wysiłek, osiągnięcia, skuteczność, efektywność i sprawność Spis treści Wstęp... 1 Wysiłek polityki społecznej... 2 Osiągnięcia i wpływ polityki społecznej... 7 Sprawność polityki społecznej... 10 Wnioski... 14 Pytania i zadania... 14 Wstęp Na ogół nie mówi się o wskaźnikach polityki społecznej, ale o wskaźnikach społecznych. Między wskaźnikiem ubóstwa, a wskaźnikiem działań, które mają je zmniejszać jest jednak dość zasadnicza różnica. Ten pierwszy tylko pośrednio coś nam mówi o ewentualnych działaniach, które są podejmowane w celu zmniejszenia tego, co wskazuje. Zagadnienie wskaźników polityki społecznej to kolejna odsłona problematyki teorii opisowej polityki społecznej. Z przynajmniej części definicji ogólnych wiemy, że polityka społeczna to kolektywne działanie nastawione na pewne cele. Każde takie działanie można przedstawić w perspektywie prakseologicznej. Jeżeli porównamy politykę społeczną do człowieka wysilającego się, aby coś osiągnąć, to możemy mówić o jego wysiłku i o jego osiągnięciach. Porównanie wysiłku do osiągnięć różnych ludzi w zakresie danego celu da nam informację o możliwych stosunkach wysiłku do osiągnięć. Jedni mogą się bardzo wysilać i niewiele osiągać, a inni przy stosunkowo małym wysiłku osiągną więcej. Pytanie zasadnicze w związku z tym będzie takie: co decyduje o tym, że niektórym udaje się osiągnąć dużo przy mniejszym wysiłku, a inni mimo dużego wysiłku osiągają mniej. Jest to pytanie dla teorii wyjaśniającej. Na schemacie przedstawiam tych kilka myśli, z sugestią, że mamy tu do czynienia z tradycyjnym podejściem systemowym bez zaglądania do wnętrza polityki społecznej. Wysiłek polityki społecznej - nakłady Polityka społeczna czarna skrzynka Osiągnięcia polityki społecznej efekty, wyniki Mierniki wysiłku => pomiar wysiłku Mierniki uwzględniające wysiłek i osiągnięcia Mierniki osiągnięć => pomiar osiągnięć Z rysunku wynika co najmniej tyle, że za przetwarzanie nakładów na wyniki odpowiada polityka społeczna, która po otwarciu czarnej skrzynki składa się z różnych elementów mniej lub bardziej ze sobą powiązanych (nasuwa się analogia do mechanizmu), np. system cech instytucjonalnych, które mogliśmy zobaczyć w materiale o modelowaniu opisowym polityki społecznej. Można oczywiście zwiększać wysiłek nic nie zmieniając w środku polityki społecznej, licząc na to, że przełoży się to na lepsze wyniki. Można też próbować zmieniać elementy w wewnętrznym systemie polityki społecznej bez zwiększania wysiłku i spodziewając się, że to poprawi wyniki, może jednak je też pogorszyć, lub w ogóle nie wywołać przez to żadnego wpływu. 1
Wysiłek polityki społecznej Studia zaoczne PS, 2008/2009 Wysiłek polityki społecznej to ogólna jej cecha jako działania i należałoby poszukać sposobu na jej obserwację i pomiar. Najwcześniej przyjęto rozwiązanie polegające na liczeniu nakładów finansowych na politykę społeczną. Najpierw wymagało to wyraźnego wyodrębnienia działań zaliczanych do polityki społecznej, a następnie obliczenia ile na te działania zostało wydane środków pieniężnych w ciągu pewnego okresu. Dla uproszczenia wyobraźmy sobie, że cała polityka społeczna polega na jednym rodzaju transferu pieniężnego dla ubogich obywateli. Załóżmy, że w danym okresie było ich 10 tys., przy liczebności całej populacji 100 tys., i każdemu należał się transfer w wysokości 500 zł. Całkowity koszt tych transferów wynosił więc 5 mln zł. Trzeba do tego dodać koszty osobowe i infrastrukturalne systemu finansowania, przyznawania i przekazywania transferu do uprawnionych. Załóżmy, że do obsługi tego systemu musieliśmy zatrudnić 50 profesjonalistów za wynagrodzeniem 1500 zł, co daje razem 75 tys. zł, a koszt zakupu, wynajmu i utrzymania infrastruktury wyniósł 50 tys. zł. Łącznie koszty transferów i koszty systemu ich przekazywania wynoszą więc 5 mln 125 tys. zł. Można w związku z tym oddzielić koszt samych świadczeń od kosztu ich administracyjnej obsługi, pod tym względem polityka społeczna w różnych krajach może się różnić, np. gdzieś są większe, a gdzieś mniejsze koszty administracyjne, im są one większe w stosunku do tego, co dostają sami uprawnieni, tym większe wątpliwości możemy mieć, co do sensowności takich rozwiązań, np. wydajemy 100 tys. na obsługę świadczeń o wartości 50 tys. W tym hipotetycznym przykładzie liczba 5,125 tys. odzwierciedla wysiłek polityki społecznej, a dla jej lepszego pokazania i porównywalności możemy ją podzielić na liczbę nieubogich co da nam wskaźnik prawie 57 zł na każdego nieubogiego, aby każdemu ubogiemu przekazać 500 zł. Możemy też podzielić ją przez cały dochód tego społeczeństwa, załóżmy, że jest to 100 mln, co da nam kolejny wskaźnik finansowy nieco ponad 5%. W ten sposób charakteryzujemy wysiłek polityki społecznej liczbą bezwzględną (łączne koszty transferu dodać koszty systemu obsługi) i dwoma dodatkowymi liczbami względnymi: wydatki społeczne na głowę, udział wydatków w całkowitym dochodzie. Podział wysiłku polityki społecznej na poszczególne rodzaje kosztów wygląda więc tak: koszt transferów dodać koszt ich obsługi, na ten ostatni składają się koszty wynagrodzeń personelu dodać koszty infrastruktury potrzebnej do wypłacania świadczeń. Wysiłek polityki polegającej na transferze o wysokości X dla Y liczby ludzi Koszt transferów + Koszt obsługi Wynagrodzenia profesjonalistów i innego personelu + Koszty infrastruktury Wprowadźmy trochę dodatkowych komplikacji do naszego przykładu. Transfery mogą być opodatkowane podatkiem od dochodu (podatek bezpośredni), może być nałożona na nie składka na ubezpieczenie społeczne, a wydając je ubodzy płacą też podatki pośrednie, które są częścią cen. Wszystkie te podatki i składki trafiają do budżetu i pomniejszają wysiłek polityki społecznej. Załóżmy, że ubodzy płacą podatki bezpośrednie w wysokości 10%, składki w wysokości 10% i podatki pośrednie również 10%. Każdy ubogi otrzyma więc na rękę 400 zł, a jeżeli je wyda to z tego do budżetu wróci jeszcze 10%. Czysta korzyść ubogiego wyniesie więc 360 zł. Podobnie jest z wynagrodzeniami profesjonalistów zatrudnionych do obsługi systemu transferowego oraz kosztami infrastrukturalnymi (podatki pośrednie). W ten sposób liczony wysiłek polityki społecznej można nazwać wysiłkiem netto, a nakłady na politykę społeczną bez uwzględnienia podatków i składek mają charakter brutto. 2
Całą procedurę unettowienia nakładów na politykę społeczną w nieco mniejszym uproszczeniu pokazuje następujący schemat (za Adema 1995). Działanie Numer Pozycja matematyczne 1 BEZPOŚREDNIE WYDATKI BRUTTO NA POLITYKĘ SPOŁECZNĄ odjąć Bezpośrednie podatki i składki płacone przez odbiorców transferów Równa się 2 Bezpośrednie wydatki gotówkowe netto na politykę społeczną odjąć Pośrednie podatki nałożone na konsumpcję finansowaną z transferów gotówkowych netto Równa się 3 Bezpośrednie wydatki netto na politykę społeczną dodać Ulgi podatkowe na cele społeczne Równa się 4 BIEŻĄCE WYDATKI NETTO NA POLITYKĘ SPOŁECZNĄ 5 OBOWIĄZKOWE WYDATKI SPOŁECZNE BRUTTO PONOSZONE PRZEZ PRYWATNE PODMIOTY odjąć Bezpośrednie podatki i składki nałożone na obowiązkowe wydatki społeczne odjąć ponoszone przez prywatne podmioty Pośrednie podatki nałożone na konsumpcję finansowaną z obowiązkowych wydatków społecznych prywatnych podmiotów netto Równa się 6 BIEŻĄCE WYDATKI SPOŁECZNE PONOSZONE PRZEZ PRYWATNE PODMIOTY NETTO Razem 4+6 BIEŻĄCE WYDATKI NETTO NA POLITYKĘ SPOŁECZNĄ WYNIKAJĄCE ZE ZOBOWIĄZAŃ PRAWNYCH Włączenie prywatnych wydatków na politykę społeczną związane jest z tym, że niektóre transfery o charakterze społecznym są obowiązkowo wypłacane przez prywatne podmioty, tzn. gdyby nie było obowiązku prawnego i gdyby nie ich cechy społeczne (np. redystrybucyjność), to nie wchodziłyby one do wysiłku polityki społecznej jako jego część. Ostatnia pozycja w tabeli wydaje się teoretycznie najlepszą podstawą do obliczania wysiłku polityki społecznej i innych wskaźników na tej podstawie. W nieco szerszej perspektywie pokażę całość tej problematyki na dodatkowym schemacie. Oznaczenia: PP polityka publiczna. Dochód narodowy (DN) Cele publiczne realizowane przez PP Cele prywatne, część DN pozostawiona do dowolnego dysponowania podmiotom prywatnym Wysiłek PS brutto Wysiłek brutto reszty rodzajów PP Publiczny wysiłek PS brutto Prywatny wysiłek PS brutto Odejmujemy podatki bezpośrednie i obowiązkowe składki oraz podatki pośrednie. Dodajemy ulgi podatkowe na cele społeczne itd. Publiczny wysiłek PS netto Prywatny Wysiłek PS netto Problemy demarkacji, np. które transfery należą do polityki społecznej, a które do innych polityk publicznych Procedura unettowienia Wysiłek PS netto 3
W 2005 roku został opublikowany raport o wysiłku polityki społecznej netto dla krajów OECD, niestety bez uwzględnienia Polski, która pewnie nie zwróciła na czas wypełnionego kwestionariusza. Metodologia była bardziej zaawansowana i dokładniejsza niż to pokazałem w tabeli powyżej. Zobaczmy, jak wyglądała sytuacja pod względem wskaźnika udziału wysiłku netto polityki społecznej w PKB (dane za 2001). Widzimy na wykresie słupki symbolizujące kraje uporządkowane według wielkości wskaźnika wysiłku polityki społecznej netto, którego wartość została uwidoczniona. Czarny słupek obrazuje średnią, z którą możemy porównywać wskaźniki poszczególnych krajów. Różnica wartości wskaźnika wysiłku między Niemcami a Meksykiem wynosi aż 30 punktów procentowych. Wysiłek większości krajów zawiera się między 31% a 27%. Widzimy też, że obiegowa opinia o tym, że wysiłek polityki społecznej USA jest dużo mniejszy od wysiłku, dajmy na to, Finlandii, jest fałszywa przy zastosowaniu takiego wskaźnika wysiłku (netto i z uwzględnieniem obowiązkowych prywatnych wydatków na cele społeczne). Gdyby wziąć pod uwagę wysiłek brutto oraz tylko publiczne wydatki społeczne zapewne różnice byłyby większe. Można to sprawdzić przeglądając wyniki brutto i netto, prywatne i publiczne wydatki społeczne. Społeczne wydatki publiczne brutto (1) Ranking Społeczne wydatki publiczne netto (2) Ranking 4 Społeczne wydatki prywatne netto (3) Ranking Społeczne wydatki publiczne i prywatne netto (4) (2+3) Ranking Szwecja 29,8 1 23,7 3 2,2 8 26 3 3,8 Dania 29,2 2 21,8 4 0,7 15 22,5 7 6,7 Francja 28,5 3 25,2 2 1,8 10 27 2 1,5 Niemcy 27,4 4 25,4 1 2,6 7 27,6 1-0,2 Austria 26 5 20,6 7 1,2 12 21,8 10 4,2 Finlandia 24,8 6 19,2 10 0,7 15 20 15 4,8 Belgia 24,7 7 21,2 5 2 9 23,2 5 1,5 Włochy 24,4 8 20,9 6 1,2 12 21,9 9 2,5 Norwegia 23,9 9 19,6 9 1,2 12 20,9 12 3 Wielka Brytania 21,8 10 19,8 8 3,6 4 23,3 4-1,5 Holandia 21,4 11 18 11 4,5 2 22,1 8-0,7 Hiszpania 19,6 12 16,7 15 0,3 18 17 16 2,6 Nowa Zelandia 18,5 13 15,5 17 0,5 16 15,9 17 2,6 Australia 18 14 17,1 13 4,2 3 21,1 11-3,1 Kanada 17,8 15 17,1 13 3,5 5 20,3 13-2,5 Japonia 16,9 16 17,1 13 3,2 6 20,2 14-3,3 USA 14,7 17 15,9 16 8,5 1 23,1 6-8,4 Różnica (1-4)
Irlandia 13,8 18 12,2 18 0,4 17 12,4 18 1,4 Źródło: Castles Różnice wartości w kolumnie ze społecznymi wydatkami publicznymi i prywatnymi netto i na wykresie wyżej wynikają z przyjęcia nieco innego mianownika (tzn. PKB w cenach rynkowych a dochód narodowy do dyspozycji netto). Z tabeli wynika m.in., że wyobrażenia o tym, że kraje skandynawskie wydają najwięcej na politykę społeczną potwierdzają tylko wydatki społeczne brutto, po unettowieniu pierwsze miejsce zajmują kraje kontynentalnej Europy Zachodniej. Dla lepszego zobrazowania pokażę wielkości z pierwszej kolumny (publiczne wydatki społeczne brutto) i z siódmej (publiczne i prywatne wydatki społeczne netto). Można na tej podstawie wyróżnić co najmniej trzy modele struktury wysiłku polityki społecznej: 1) wysiłek publiczny brutto większy niż łączny wysiłek netto (skrajny przypadek tutaj to Dania, różnica na plus to 6,7), 2) równowaga (Niemcy), 3) wysiłek publiczny brutto mniejszy niż łączny wysiłek netto (skrajny przypadek tutaj to USA, różnica na minus to 8,4). Zestawmy jeszcze średnie dla krajów skandynawskich (26,92 do 22,35), kontynentalnej Europy Zachodniej (25,6 do 24,34) i rodziny anglojęzycznej (17,43 do 19,35). O ile różnice między pierwszymi dwoma modelami są małe to różnica między nimi a wysiłkiem w krajach anglosaskich zarówno pod względem wielkości wydatków, jak i ich struktury jest już wyraźniejsza. 5
Różnice międzymodelowe dają się teraz uchwycić zarówno pod względem poziomu wysiłku brutto i netto, jak i jego publiczno-prywatnej struktury. Podział na wydatki społeczne publiczne i prywatne brutto i netto może być uznany za postęp w dziedzinie pomiaru wysiłku polityki społecznej. Sama struktura publiczno-prywatna niewiele mówi o strukturze przedmiotowej wysiłku, np. jedne kraje mogą wydawać relatywnie dużo więcej na świadczenia emerytalne niż inne. Jedną z prób pokazania struktury przedmiotowej wysiłku polityki społecznej zobaczymy w poniższej tabeli. Wydatki gotówkowe związane z wiekiem (emerytury i renty rodzinne) (1) Wydatki gotówkowe związane z wiekiem prod. (całkowite odjąć 1, plus ALMP*) 6 Wydatki zdrowotne Wydatki związane z innymi usługami Wydatki całkowite Anglojęzyczne Australia 3,4 5,8 6,2 2,5 17,9 Kanada 4,4 3,4 6,8 2,7 17,3 Irlandia 3,3 5,9 5,6 1,2 15,9 Nowa Zelandia 4,5 6,1 6,3 1,1 18 Wielka Brytania 5,5 4,7 6,7 3,2 20,6 USA 6,2 2,3 6,7 1 16,2 Skandynawskie Dania 5,3 10,4 5,6 6,2 27,6 Finlandia 5,5 7,6 5,7 3,7 22,5 Norwegia 5,3 8,4 6,5 4,9 25,1 Szwecja 8,1 8,7 7,1 7,4 31,3 Kontynentalne Europa Zachodnia Austria 12,8 6,6 5,1 1,5 26,1 Belgia 9,1 8,5 7,2 1,6 26,5 Francja 12 6,4 7,6 2,7 28,7 Niemcy 11,5 5,9 8 1,9 27,3 Holandia 5,1 7,6 5,8 2,2 20,7 Europa Południowa
Grecja 12,3 2,4 5 1,6 21,3 Włochy 13,8 3,4 6,2 0,8 24,2 Portugalia 10,2 5,2 6,7 1,4 23,5 Hiszpania 8,2 5,6 5,2 1,3 20,3 Poza klasyfikacją Islandia 2,4 4,3 7,2 4,8 18,7 Japonia 8,2 1,8 6,1 1,6 17,7 Luksemburg 6,5 7,9 6,2 1,7 22,2 Szwajcaria 6,9 5,8 6 1,8 20,5 Średnia 7,4 5,9 6,3 2,6 22,2 CV 44,9 38,3 12,5 68,3 19,4 * ALMP oznacza aktywne programy rynku pracy, np. szkolenia zawodowe, roboty publiczne, prace interwencyjne Źródło: Castles. Przykładowo, zobaczmy, że USA, Grecja i Włochy relatywnie wydają mniej na świadczenia związane z wiekiem produkcyjnym w porównaniu z Belgią czy Holandią. Osiągnięcia i wpływ polityki społecznej Przejdźmy teraz do wskaźników osiągnięć polityki społecznej. Z uwag poczynionych wyżej wynika, że do określenia wskaźników osiągnięć potrzebne są cele. W negatywnej funkcji celu polityki społecznej mamy co najmniej trzy cele: 1) zmniejszanie ubóstwa, 2) zmniejszanie nierówności (niesprawiedliwości społecznej), 3) zmniejszanie dezintegracji społecznej. Odpowiada to koncepcji polityki społecznej jako działania, które ma rozwiązywać przede wszystkim te trzy problemy społeczne. Pojęcia ubóstwa, nierówności i dezintegracji były już na różne sposoby operacjonalizowane i poddawane pomiarowi w społeczeństwie. Mamy więc wskaźniki problemów, które ma rozwiązywać polityka społeczna. Posłużymy się nimi pomocniczo dla przedstawienia idei wskaźników osiągnięć lub wpływu polityki społecznej. W tym przypadku może lepsza jest nazwa wskaźnik wpływu, gdyż chodzi o to, aby mierzyć to, jak polityka społeczna wpływa na problemy, które ma rozwiązywać, a po ich operacjonalizacji, jak wpływa na wskaźniki tych problemów. Jeżeli jednym z jej celów jest zmniejszanie ubóstwa, to potrzebujemy pomiaru jej wpływu na wskaźniki ubóstwa i to samo dotyczy pozostałych problemów i ich wskaźników. Są trzy możliwości wpływu polityki społecznej na wskaźniki jej problemów: 1) zgodny z celem (pod wpływem polityki społecznej wskaźniki problemów zmniejszyły się), 2) sprzeczny z celem (pod wpływem polityki społecznej wskaźniki problemów zwiększyły się), 3) neutralny wobec celu (polityka społeczna nie miała wpływu na wskaźniki problemów). Polityka społeczna w pierwszym przypadku jest skuteczna, w drugim przeciwskuteczna, a w trzecim nieskuteczna lub bezskuteczna. Skuteczność może być stopniowalna, np. polityka społeczna X zmniejsza wskaźnik ubóstwa o 5 punktów procentowych, a polityka społeczna Y zmniejsza go o 10 punktów procentowych, co znaczy, że polityka społeczna Y jest dwa razy skuteczniejsza w porównaniu z polityką społeczną X. Zasadniczą kwestią jest oczywiście sposób pomiaru osiągnięć lub wpływu polityki społecznej. Problem polega na tym, że, poza polityką społeczną, na wskaźniki problemów mogą również oddziaływać inne czynniki, stąd też pojawia się zagadnienie odróżnienia wpływu brutto (wszystkich czynników na wskaźnik problemu) od wpływu netto samej polityki społecznej (tym razem słowa brutto i netto oznaczają coś innego niż wyżej). Rozważmy przykład wskaźników ubóstwa. W badaniach empirycznych nad tym zagadnieniem głównym źródłem danych są badania budżetów gospodarstw domowych, czyli ich dochodów i wydatków. Pomocniczą rolę odgrywa tu pojęcie dochodu gospodarstwa domowego. Problematyka ta ma wiele wspólnego z kwestiami poruszanymi wyżej (brutto-netto), ale jest bardziej złożona. Na schemacie pokażę 7
drogę od dochodu pierwotnego (który nazywa się też rynkowym) do dochodu finalnego gospodarstwa domowego (takie podejście nazywa się czasem paradygmatem redystrybucyjnym). DOCHÓD PIERWOTNY (wynagrodzenia, honoraria, dochody z samozatrudnienia, dochody z kapitału) + świadczenia pieniężne = DOCHÓD BRUTTO bezpośrednie podatki i składki na ubezpieczenie społeczne = DOCHÓD DO DYSPOZYCJI podatki pośrednie + świadczenia rzeczowe i usługi (ochrona zdrowia, edukacja, mieszkalnictwo itd.) = DOCHÓD FINALNY Uwzględnienie wielkości i struktury gospodarstwa domowego (skale ekwiwalentności) Uwzględnienie siły nabywczej dochodu (poziom cen) = EKWIWALENTNY i REALNY DOCHÓD FINALNY Wyjaśnienia. Ze względu na to, że mowa tu o dochodzie gospodarstw domowych (GD), które różnią się między sobą liczebnością członków i strukturą (dorośli, dzieci) trzeba stosować przeliczniki, aby uzyskać porównywalne informacje, a najprostszym jest podział dochodu GD na liczbę osób, które je tworzą. Ma on jednak wiele wad, których pozbawione są skale ekwiwalentności (uwzględniają m.in. różnice potrzeb między dorosłymi i dziećmi oraz efekt skali). Dochody nominalne w odróżnieniu od realnych nie uwzględniają zmian poziomu cen, np. za 100 zł dziś mogę kupić cztery książki po 25 zł, ale za rok mogą one kosztować 30 zł, a więc będę mógł kupić za 100 zł tylko trzy. Realna wartość moich 100 zł zmniejszy się więc w wyniku wzrostu cen (inflacja, spadek wartości pieniądza). Siła nabywcza tej sumy w przeliczeniu na książki wynosiła początkowo 4, a później 3. Aby utrzymać mój książkowy poziom życia musiałbym mieć obecnie 120 zł. Przejdźmy teraz do wniosków na temat pomiaru wpływu polityki społecznej na przykładzie ubóstwa. Jeżeli zmierzymy ubóstwo w społeczeństwie pod względem dochodu pierwotnego a następnie dochodu brutto to będziemy mogli zobaczyć wpływ pieniężnych świadczeń społecznych na poziom ubóstwa rynkowego, np. jeżeli stopa ubóstwa według dochodu rynkowego wynosi 30%, a według dochodu brutto 15%, to różnica między tymi wielkościami obrazuje to, co chcemy zobaczyć, czyli osiągnięcie polityki społecznej w redukcji ubóstwa poprzez pieniężne świadczenia społeczne, które są jej bezpośrednim produktem. O wiele więcej jednak zobaczymy, gdy porównamy stopę ubóstwa według dochodu pierwotnego i dochodu finalnego, wówczas jednak uwzględnimy już nie tylko typową politykę społeczną, ale również wpływ polityki fiskalnej zarówno pod względem podatków bezpośrednich (nałożonych na dochody), jak i pośrednich (np. podatek VAT, akcyza). W uproszczeniu pokażę tę procedurę na schemacie uwzględniającym wszystkie problemy, które zawarte są w negatywnej funkcji celu polityki społecznej, czyli wskaźniki ubóstwa, niesprawiedliwości i dezintegracji oraz sytuacje skuteczności, przeciwskuteczności i bezskuteczności polityki społecznej we wszystkich tych wymiarach. 8
Pomiar Przed PS Wskaźnik ubóstwa: U1 Wskaźnik nierówności: N1 Wskaźnik dezintegracji: D1 P O L I T Y K A S P O Ł E C Z N A Pomiar po PS Wskaźnik ubóstwa: U2 Wskaźnik nierówności: N2 Wskaźnik dezintegracji: D2 Wskaźniki wpływu PS Wskaźnik wpływu na wskaźnik ubóstwa: U1-U2 >=< 0 Wskaźnik wpływu na wskaźnik nierówności: N1-N2 >=< 0 Wskaźnik wpływu na wskaźnik dezintegracji: D1-D2 >=< 0 Znak wskaźników wpływu polityki społecznej ma jasną interpretację, tj. gdy U1-U2>0 to U1>U2, czyli polityka społeczna doprowadziła do zmniejszenia ubóstwa; gdy U1-U2=0 to U1=U2, czyli polityka społeczna nic nie zmieniła (przy innych warunkach stałych); gdy U1-U2<0 to U1<U2, czyli polityka społeczna doprowadziła do zwiększenia ubóstwa (mogła doprowadzić do jego zwiększenia przy innych warunkach stałych, wtedy nadwyżkę ubóstwa przypisujemy interwencji PS). Problemy mogą się pojawić, gdy np. U1-U2>0 i N1-N2>0, ale D1-D2<0, czyli można próbować przypisać polityce społecznej pozytywny wynik w zmniejszeniu ubóstwa i nierówności, ale doprowadziła ona równocześnie do zwiększenia dezintegracji. Ocena zależy wówczas od wag, jakie mają poszczególne cele. Cały ten problem przedstawię na prostym schemacie z trzema skalami dla poszczególnych wskaźników wpływu polityki społecznej. Na każdej skali wyszczególniona została część dodatnia (wpływ PS zgodny z celem), punkt zero (wpływ zerowy) oraz część ujemna (wpływ PS sprzeczny z celem, przeciwskuteczność). Jeden z przykładów (niebieskie kółka) oznacza, że PS zmniejszyła ubóstwo, zwiększyła nierówności i zmniejszyła dezintegrację, ale mniej niż ubóstwo. Drugi przykład (czerwone kółka) symbolizują politykę społeczną, która zwiększyła ubóstwo, zmniejszyła nierówności i zwiększyła dezintegrację bardziej niż ubóstwo. U1-U2 N1-N2 D1-D2 + + + 0 0 0 - - - Gdy pokonamy już wszystkie trudności polegające na pomiarze i dokonamy porównania wskaźników problemów przed i po ingerencji polityki społecznej, na wyjściu otrzymamy trzy rodzaje wskaźników wpływu polityki społecznej. Można je próbować sprowadzić do wspólnego mianownika, aby uzyskać ocenę łączną. 9
Teraz pokażę wyniki jednej z analiz tego rodzaju w odniesieniu do jednego tylko wskaźnika ubóstwa (za T. Smeedingiem). Kraje zostały uporządkowane według wskaźnika wpływu polityki społecznej, którym jest poziom redukcji stopy ubóstwa według dochodu rynkowego (ostatnia kolumna). Dochód rynkowy Stopa ubóstwa w proc. Po ubezpieczeniu społecznym i podatkach Po pomocy społecznej Redukcja stopy ubóstwa przez ubezpieczenie społeczne w proc. Redukcja stopy ubóstwa łącznie w proc. Szwecja (00) 28,8 11,7 6,5 59,4 77,4 Belgia (00) 34,6 8,9 8 74,3 76,9 Austria (00) 31,8 9,1 7,7 71,4 75,8 Niemcy (00) 28,1 10,6 8,3 62,3 70,5 Finlandia (00) 17,8 11,4 5,4 36 69,7 Holandia (99) 21 9,6 7,3 54,3 65,2 Wielka Brytania (99) 31,1 23,5 12,4 24,4 60,1 Włochy (00) 30 13,7 12,7 54,3 57,7 Kanada (00) 21,1 12,9 11,4 38,9 46 Irlandia (00) 29,5 21,2 16,5 28,1 44,1 USA (00) 23,1 19,3 17 16,5 26,4 Średnia 27 13,8 10,3 47,2 60,9 W nawiasach skrót roku z którego pochodziły dane. Najlepszy wynik ma Szwecja, a najgorszy USA. Problem z tym podejściem polega m.in. na tym, że nie uwzględnia ono kosztów osiągania celów polityki społecznej. Granica ubóstwa była wyznaczona jako 50% średniej dochodów, jest to granica ustalona w stosunku do średniej, a więc im średnia wyższa, tym wyższa jest granica ubóstwa. Ze względu na to, że średnie są różne w różnych krajach, może być tak, że przynajmniej część niebiednych przeniesiona z kraju o niższej średniej do kraju o wyższej będzie zaliczona do biednych. Stanie się tak dlatego, że granica ubóstwa będzie wyższa w tym drugim przypadku. Sprawność polityki społecznej Gdy wiemy już jak mierzyć wysiłek i osiągnięcia polityki społecznej, możemy przejść do nieco bardziej złożonego zagadnienia pomiaru sprawności polityki społecznej (jest to stwierdzenie nieco na wyrost, ponieważ w prakseologii, czyli nauce o sprawnym działaniu, ważne były nie tylko wskaźniki skuteczności i efektywności czy ekonomiczności). Do tego potrzebne jest porównywanie wysiłku polityki społecznej z jej osiągnięciami, czyli nakładów na nią i osiąganych efektów. Ze względu na to, że środki na osiąganie celów polityki społecznej (i całej polityki publicznej) są ograniczone, powinniśmy starać się o to, aby gospodarować nimi oszczędnie, uzyskując przy tym najlepsze możliwe wyniki. Chodzi więc już nie tylko o skuteczność polityki społecznej, ale również o jej efektywność czy ekonomiczność (w prakseologii rozróżniano te dwa pojęcia, ale pominę to zagadnienie). Jeżeli dwa państwa uzyskują takie same osiągnięcia w zakresie ograniczania problemów społecznych, ale pierwsze robi to przy mniejszych nakładach, to jest ono bardziej pod tym względem efektywne, ale oba są tak samo skuteczne. Jeżeli zachowując dotychczasowy poziom skuteczności redukcji problemów zmniejszymy nakłady, to poprawimy tym samym efektywność nie pogarszając skuteczności (analiza koszty-skuteczność w odróżnieniu od standardowej analizy koszty-korzyści). Pokażę to zagadnienie na wykresie, który symbolizuje złożone ze sobą dwa wymiary analizy zagadnienia wysiłek PS oraz jej osiągnięcia. Mając pomiary dla każdej rozważanej PS w takiej przestrzeni otrzymamy w efekcie zbiór punktów o określonych współrzędnych wysiłku i osiągnięć. 10
Wskaźnik wysiłku PS Spadek efektywności Wzrost skuteczności przy zwiększonym wysiłku Wzrost efektywności Zakropkowany obszar ukazuje możliwość postępu pod względem efektywności (strzałka oznacza pożądany ruch, do którego mogłaby doprowadzić ewentualna reforma - zmniejszenie wysiłku i zwiększenie osiągnięć). Wszystkie punkty w tym obszarze będą charakteryzowały się większymi osiągnięciami przy mniejszym lub niezmienionym wysiłku. Obszar na prawo i w górę od punktu symbolizuje wzrost skuteczności polityki społecznej, ale przy zwiększonym wysiłku. Obszar na lewo i w dół charakteryzuje zmniejszenie skuteczności, ale wysiłek również się zmniejszy. Najgorsza sytuacja jest w obszarze na lewo i w górę (kratka), oznacza ona bowiem zmniejszenie skuteczności przy większym wysiłku, jest to więc regres pod względem efektywności polityki społecznej. Możliwości te przedstawię też w typowej tabeli dla hipotetycznego porównania polityki społecznej X z polityką społeczną Y pod względem wysiłku i osiągnięć. Wysiłek PS X do Wpływ PS X do PS Y PS Y Większy Mniejszy Większy PS X jest droższa ale skuteczniejsza PS X jest droższa i mniej skuteczna (PS X jest mniej efektywna) Mniejszy Tańsza i skuteczniejsza (PS X jest bardziej efektywna) PS X jest tańsza i mniej skuteczna Pojawia się tu kwestia, czy dawać preferencje skuteczności, czy może efektywności polityki społecznej. Gdybyśmy wybrali tę drugą zasadę, to polityka mniej skuteczna, ale dużo tańsza mogłaby być preferowana wobec polityki społecznej nieco bardziej skutecznej, ale dużo droższej. Sytuację rozstrzygnie jak zwykle ustalenie wag dla skuteczności i efektywności polityki społecznej. Rozważmy przykład następujący. Polityka społeczna Nakłady Efekty Wskaźnik efektywności, efekty do nakładów PS X 30% 50% 1,7% PS Y 24% 40% 1,7% PS Z 50% 70% 1,4% Wskaźnik efektywności (efekty podzielone na nakłady) odpowiada tu sposobowi stwierdzenia prakseologicznej ekonomiczności (nabytki do ubytków, skutki działania oceniane pozytywnie do skutków działania ocenianych negatywnie), można go rozumieć tutaj jako liczbę punktów procentowych redukcji problemu uzyskaną z 1% wydatków społecznych odniesionych do PKB. Pod względem efektywności polityka społeczna X i polityka społeczna Y nie różnią się od siebie, tzn. z jednostki nakładu otrzymujemy taki sam efekt. Pod względem skuteczności lepsza jest PS X, ale najlepsza jest tu PS Z. Ona jednak jest mniej efektywna od poprzedniczek. Która z polityk społecznych jest więc najlepsza? Na pierwszy rzut oka zależy to od ustalenia wag dla skuteczności i efektywności polityki 11 Wskaźnik wpływu PS
społecznej. Jeżeli zwiększenie skuteczności o 30 albo o 20 punktów procentowych będzie dla nas ważniejsze od zmniejszenia efektywności o 0,3 punktu procentowego (lub zwiększania nakładów o 26 punktów procentowych), to PS Z będzie lepsza od PS Y i od PS X mimo, że mniej od nich efektywna (waga skuteczności przeważy spadek efektywności lub wzrost nakładów). Zobaczmy jak wygląda porównywanie efektywności ze skutecznością na rzeczywistych danych, które przytoczyłem w poprzednim punkcie. Będzie to ograniczony punkt widzenia dotyczący tylko ubóstwa o charakterze dochodowym oraz wydatków społecznych brutto bez uwzględnienia wydatków związanych ze starością. Redukcja stopy ubóstwa łącznie % (1) Wydatki społ. bez starości w PKB % (2) Efektywno ść polityki społecznej (1/2) Stosunek skuteczn ości do Szwecji (1)/77,4 (4) Stosunek efektywno ści do Włoch (2)/13,24 (5) Ranking wg średniej przy takich samych wagach (4+5)/2 Ranking wg średniej przy wagach 2 do 1 dla efektywności [1*(4)+2*(5)]/2 Ranking wg średniej przy wagach 2 do 1 dla skuteczności [2*(4)+1*(5)]/2 Szwecja (00) 77,4 11,6 6,67 1 0,50 5 7 4 Belgia (00) 76,9 9,3 8,27 0,99 0,62 4 4 2 Austria (00) 75,8 7,4 10,24 0,98 0,76 2 2 1 Niemcy (00) 70,5 7,3 9,66 0,91 0,72 3 3 3 Finlandia (00) 69,7 10,9 6,39 0,90 0,48 7 9 6 Holandia (99) 65,2 9,6 6,79 0,84 0,51 8 8 7 Wielka Brytania (99) 60,1 7,1 8,46 0,78 0,63 6 6 8 Włochy (00) 57,7 4,3 13,41 0,74 1 1 1 5 Kanada (00) 46 5,8 7,93 0,59 0,59 10 10 9 Irlandia (00) 44,1 5,5 8,02 0,57 0,60 11 11 10 USA (00) 26,4 2,3 11,48 0,34 0,85 9 5 11 W tabeli zamieściłem porównanie skuteczności wszystkich krajów ze skutecznością Szwecji (kraj o największym jej poziomie) i efektywności z Włochami, które miały najwyższy poziom efektywności. W kolejnych kolumnach najpierw obliczyłem średnie nieważone stosunku skuteczności i stosunku efektywności oraz średnie z wagami 2 do 1 dla efektywności (efektywność jest dwa razy ważniejsza od skuteczności) i 2 do 1 dla skuteczności (skuteczność jest dwa razy ważniejsza od efektywności). Po każdym obliczeniu średniej ustalałem ranking, w tabeli przytaczam już tylko miejsca w rankingu (od 1 dla najwyższego wyniku), na koniec wróciłem do porządku według bezwzględnej skuteczności (poziom redukcji stopy ubóstwa w pierwszej kolumnie). Cała procedura wygląda tak: Informacje o wysiłku i osiągnięciach PS => osiągnięcia do wysiłku PS = wskaźnik efektywności PS => osiągnięcia wszystkich krajów do osiągnięć najlepszych (skuteczność względna) => efektywność wszystkich krajów do efektywności najlepszej (efektywność względna) => średnia nieważona ze skuteczności względnej i efektywności względnej => uporządkowanie od najwyższej i ustalenie rankingu => średnie ważone => rankingi Wynik tej procedury byłby jednoznaczny, gdyby któryś z krajów zajął pierwsze miejsce we wszystkich rankingach, co jednak nie miało miejsca. We wszystkich rankingach bardzo wysokie miejsce zajęła Austria, a Niemcy niezależnie od rankingu są na miejscu trzecim (w przypadku samej skuteczności zajmują miejsce 4). Zaskoczeniem jest miejsce Włoch, które w dwóch rankingach mają pierwsze miejsce, a dopiero przy preferencji dla skuteczności spadają na miejsce 5, czyli poza pierwszą trójkę. Odpowiada za to najwyższy wskaźnik efektywności oraz dystans pod tym względem w porównaniu z innymi krajami. Najbardziej bezwzględnie skuteczna Szwecja nawet przy preferencjach dla skuteczności zajmuje dopiero 4 miejsce ze względu na jeden z najniższych wskaźników efektywności względnej. Z kolei najmniej skuteczne bezwzględnie USA zajmują lepsze miejsce od Szwecji w rankingu z preferencją wagową dla efektywności. Im waga skuteczności będzie większa, tym lepsza będzie pozycja krajów z wysoką pozycją pod tym 12
względem. Ostatnie trzy miejsca w rankingach należą do Irlandii i Kanady, tylko przy większej wadze dla efektywności Finlandia spada na 9 miejsce, a USA awansuje wyżej i nie zalicza się do tej grupy. Czy można coś ogólnego powiedzieć o stosunku wagi skuteczności do wagi efektywności polityki społecznej? Ze względu na cele dotyczące zaspokojenia uniwersalnych potrzeb życiowych można uzasadniać stanowisko, że w polityko-społecznej perspektywie to raczej skuteczność osiągania celów jest ważniejsza od efektywności. Takie jest podłoże sporów między tymi, którzy myślą przede wszystkim o efektywności polityki publicznej (jest to ważny temat dla ekonomistów), a tymi, którzy podkreślają priorytet i znaczenie zaspokojenia uniwersalnych potrzeb życiowych. Przypisanie wagi zerowej do skuteczności lub efektywności, albo bardzo duży dystans między wagami symbolizują stanowiska skrajne. Spróbuję to jeszcze pokazać w tabelce. Waga skuteczności 0 Waga efektywności 0 1 Nie ma znaczenia ani skuteczność ani efektywność 1 Liczy się tylko skuteczność Liczy się tylko efektywność Równe wagi, skuteczność tak samo ważna jak efektywność Należy zauważyć, że zwolennik wyłącznego posługiwania się efektywnością może bronić swego stanowiska odwołując się do tego, że jej miara zawsze uwzględnia zarówno wyniki, jak i nakłady. Wówczas jednak kwestia wag pojawia się wewnątrz tego stanowiska, tzn. jeżeli podzielimy po prostu skuteczność przez koszty, to wagi obu będą równe, gdyby jednak uznać, że skuteczność jest ważniejsza od kosztów, to należałoby to uwzględnić w odpowiedniej relacji wag. Gdy połączymy poszczególne kraje w zgrupowania odpowiadające tradycyjnie określanym modelom polityki społecznej (bardziej kontrowersyjne jest miejsce Holandii) oraz zastosujemy dwa razy większą wagę dla skuteczności (czyli umiarkowanie politykospoleczny punkt widzenia) otrzymujemy następujące uśrednione wyniki. Model Model konserwatywny (Niemcy, Austria, Belgia) Model socjaldemokratyczny (Szwecja, Finlandia, Holandia) Model liberalny (Wielka Brytania, USA, Irlandia) Średnia ze średnich ważonych oparta na stosunku skuteczności i stosunku efektywności z wagą 2 do 1 dla skuteczności 1,31 1,16 0,96 Ze względu na wysoką pozycję krajów charakterystycznych dla modelu kontynentalnego we wszystkich rankingach nie jest zaskoczeniem fakt, że to właśnie on wygrywa przy uśrednieniu wyników w ramach zgrupowań modelowych. Przedstawiony sposób oceny sprawności polityki społecznej, albo oceny łączącej informację o jej skuteczności, jak i o jej efektywności ma m.in. taką słabość, że został dokonany wyłączenie na podstawie jednego z jej zamierzonych efektów (redukcja problemu ubóstwa) i zamierzonych nakładów (ile wydajemy na redukcję ubóstwa). Dlaczego jest to słabość? Nie zostały uwzględnione niezamierzone efekty i niezamierzone koszty oraz inne cele. Pełna ocena sprawności wymagałaby uwzględnienia schematu, w którym wyróżnimy wszystkie skutki zamierzone i niezamierzone polityki społecznej oraz dokonamy ich uporządkowania według oceny pozytywnej i negatywnej (koszty, skutki uboczne). Polityka społeczna Skutki zamierzone Skutki niezamierzone Skutki zamierzone Skutki niezamierzone Ocena pozytywna Ocena negatywna Nabytki zamierzone Nabytki niezamierzone Ubytki zamierzone Ubytki niezamierzone Nabytki ogółem Ubytki ogółem 13
Bilans wartości nabytków łącznych do ubytków łącznych Wnioski dotyczące sprawności polityki społecznej Krytycy polityki społecznej rzadko wspominają o jej zamierzonych i niezamierzonych skutkach ocenianych pozytywnie, natomiast podkreślają w szczególności jej ocenione negatywnie domniemane skutki niezamierzone, np. negatywny wpływ na gospodarkę lub po prostu, że dużo kosztuje. Jest to oczywiście podejście stronnicze, podobnie jak podejście apologetów polityki społecznej, którzy pomijają jej zamierzone i niezamierzone skutki oceniane negatywnie. Wnioski Polityka społeczna jest działaniem kolektywnym i można ją potraktować w perspektywie prakseologicznej, a więc oceniać jej skuteczność, efektywność i sprawność (rozumianą tu jako łączne potraktowanie skuteczności i efektywności). Uwzględnianie wyłącznie mierników wysiłku polityki społecznej do jej pomiaru jest niewystarczające, gdyż nic nam nie mówi o jej skuteczności. Z kolei sama skuteczność, pomijając problemy pomiarowe, też nie wystarcza, o ile nie przyjmiemy skrajnego stanowiska, że w przypadku zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych nic innego nie powinno się liczyć. Miary wysiłku i skuteczności nic nam nie mówią o tym, jak wewnętrznie jest zbudowana i jak działa polityka społeczna. Żeby jednak obliczyć wysiłek finansowy należy określić zakres polityki społecznej, tzn. co jest finansowane w jej ramach. Włączenie do oceny polityki społecznej również mierników jej efektywności daje szerszą podstawę ewaluacyjną, przy czym nadal możemy przypisywać większą wagę skuteczności (traktując ją zarówno jako niezależny wskaźnik, jak i wewnątrz dyskusji o efektywności). W ograniczonym zakresie pokazałem zastosowanie tej koncepcji na przykładzie ubóstwa dochodowego. Okazuje się, że kraje najbardziej skuteczne w jego ograniczaniu mogą zajmować dalsze miejsca po uwzględnieniu efektywności, nawet przy zastosowaniu większej wagi dla skuteczności. Problem, jaki powinien być stosunek wag skuteczności i efektywności pozostaje otwarty. W przypadku celu ograniczania ubóstwa absolutnego powinien być on zapewne większy na rzecz skuteczności, niż w przypadku innych celów polityki społecznej, z tego wynika, że relacje między wagami mogą się różnić w zależności od tego, o jakim celu mówimy. Praktyczne znaczenie operacjonalizacji polityki społecznej wydaje się istotne, gdyż bez przełożenia tego ogólnego podejścia na zestaw wskaźników ilościowych trudno jest cokolwiek o nim konkretnego powiedzieć. Jeżeli polityka społeczna jest zinstytucjonalizowanym działaniem, to informacje ilościowe o jego skuteczności i efektywności mogą być wykorzystane do reformowania instytucji, tak aby jej działania były skuteczniejsze i/lub efektywniejsze. Pytania i zadania 1. Na czym polega różnica między wskaźnikami problemów społecznych a wskaźnikami polityki społecznej? Dlaczego sam wskaźnik ubóstwa nie może być uznany za wskaźnik polityki społecznej? 2. Jakie wskaźniki polityki społecznej wynikają z jej prakseologicznego ujęcia? Na co te wskaźniki nie wskazują? Co pozostaje zamknięte w czarnej skrzynce? 3. Na czym polega różnica między publicznymi wydatkami społecznymi a prywatnymi wydatkami społecznymi? Czy te ostatnie powinny być zaliczane do wysiłku polityki społecznej? 4. W jaki sposób przeprowadza się procedurę unettowienia wydatków społecznych i po co się to robi? 5. Jakie wnioski można wyciągnąć na podstawie porównywania wysiłku polityki społecznej brutto i netto oraz prywatnego i publicznego Danii i USA oraz krajów skandynawskich i krajów kontynentalnych Europy Zachodniej? 6. Na czym polega różnica między dochodem rynkowym, dochodem do dyspozycji i dochodem finalnym ekwiwalentnym? Co możemy zmierzyć na tej podstawie? 7. Pokaż na wskaźnikach wybranego problemu sytuacje mniejszej i większej skuteczności, przeciwskuteczności i bezskuteczności polityki społecznej. 14
8. Wyjaśnij różnicę między pomiarem skuteczności a pomiarem efektywności polityki społecznej. W jaki sposób można bronić stanowiska, że dla oceny polityki społecznej powinna liczyć się tylko efektywność lub tylko skuteczność? 9. Dlaczego pokazany wyżej przykład porównań rankingów według średnich ważonych skuteczności i efektywności nie może stanowić podstawy do pełnej oceny polityki społecznej? 10. W jaki sposób krytycy polityki społecznej ułatwiają sobie dyskusję nad jej oceną? Co na ogół pominą w takiej dyskusji apologeci polityki społecznej? 15