PUBLICZNO-PRYWATNE PARTNERSTWO W SEKTORZE USŁUG KOMUNALNYCH Tomasz Domański Publikacja: Wspólnota, Warszawa, 2000 Osiąganie poprawy jakości życia w zgodzie z zasadami kształtowania zrównoważonego, lokalnego rozwoju uzależnione jest w znacznym stopniu od stanu oraz sprawności zarządzania systemami komunalnej infrastruktury technicznej. Ich funkcjonowanie wpływa bezpośrednio na możliwości rozwoju przedsiębiorstw, a także określa stopień zaspokojenia podstawowych potrzeb o charakterze socjalnym. Konieczność restrukturyzacji gospodarki komunalnej jest dziś jednym z głównych wyzwań stojących przed samorządami polskich miast na drodze do osiągania standardów porównywalnych z krajami Unii Europejskiej. Doniosłość tej problematyki znajduje swój wyraz między innymi w projekcie budżetu naszego państwa na rok 2000, który przewiduje znaczny wzrost realnych wydatków na infrastrukturę (13,4%), oraz w dokumentach Unii Europejskiej szacujących potrzeby Polski w tej dziedzinie na około 3,3 miliarda euro. Według ocen ekspertów Banku Światowego, usunięcie wieloletnich zaniedbań nie będzie jednak możliwe bez rozwinięcia skutecznych praktyk partnerstwa instytucji publicznych i prywatnych. Partnerstwo takie wzorem innych państw jest bowiem sprawdzonym sposobem osiągania wysokiej jakości i efektywności świadczenia usług komunalnych, a tym samym skutecznym sposobem podnoszenia jakości życia mieszkańców. ISTOTA PUBLICZNO-PRYWATNEGO PARTNERSTWO W SEKTORZE USŁUG KOMUNALNYCH Termin prywatno-publiczne partnerstwo (PPP) jest pojęciem ogólnym, które może oznaczać co najmniej kilka form powierzania podmiotom prywatnym obowiązku świadczenia usług o charakterze publicznym. Poszczególne formy partnerstwa różnią się między sobą stopniem ponoszonego ryzyka gospodarczego, podziałem odpowiedzialności za jakość świadczenia, okresem świadczenia usług oraz charakterem własności majątku służącego do spełniania świadczeń. Główne cechy najczęściej występujących form publiczno-prywatnego partnerstwa opisane zostały w tabeli. W praktyce stosuje się kombinacje przedstawionych rozwiązań. Podstawowe formy publiczno-prywatnego partnerstwa w sektorze usług komunalnych (wg CES Consulting Engineers Salzgitter GmbH, Salzgitter, Niemcy) FORMA PPP WŁASNOŚĆ MAJĄTKU BIEŻĄCA DZIAŁALNOŚĆ I KONSERWACJA INWESTYCJE RYZYKO GOSPODARCZE OKRES ŚWIADCZENIA UMOWA O ŚWIADCZENIE USŁUG publiczna jedn. publiczne i prywatne sektor publiczny sektor publiczny 1-2 lata KONTRAKT MENEDŻERSKI publiczna jednostki prywatne sektor publiczny sektor publiczny 3-5 lat LEASING publiczna jednostki prywatne sektor publiczny współudział 8-15 lat KONCESJA publiczna jednostki prywatne sektor prywatny sektor prywatny 25-30 lat UMOWA TYPU BOT prywatna i publiczna jednostki prywatne sektor prywatny sektor prywatny 20-30 lat PRZENIESIENIA PRAWA WŁASNOŚCI MIENIA KOMUNALNEGO prywatna lub prywatna i publiczna jednostki prywatne sektor prywatny sektor prywatny nieokreślony (może być określony w licencji) 1 (5)
Kluczową kwestia w przypadku prywatyzowania usług komunalnych jest wybór rozwiązania najlepiej dostosowanego do lokalnych potrzeb i możliwości. W przypadku, gdy główną troską lokalnych władz jest poprawa gospodarczej efektywności świadczenia usług, wskazane jest dokonanie wyboru pomiędzy kontraktem menedżerskim a leasingiem. Forma leasingu może przynieść lepsze rezultaty niż kontrakt menedżerski, ponieważ tego typu umowa obliguje prywatny podmiot do podjęcia ryzyka gospodarczego, a tym samym do stymulowania wzrostu sprzedaży i obniżania kosztów. Leasing będzie miał rację bytu jednak tylko wtedy, gdy lokalne władze będą w stanie stworzyć gwarancje stabilności zawartej umowy, tj. utrzymania taryf na poziomie zapewniającym opłacalny zysk. W przypadku gdy podniesienie jakości świadczenia usług publicznych wymaga rozbudowy systemów komunalnej infrastruktury technicznej, logicznym wyborem będą umowy typu BOT, czyli budowa-eksploatacja-przekazanie (BOT = Build Operate Transfer), koncesje i przeniesienie prawa własności mienia komunalnego. Tego typu formy partnerstwa mogą stać się atrakcyjne jednak dopiero wtedy, gdy określone zostaną stabilne regulacje prawne zapewniające równowagę pomiędzy interesami prywatnych podmiotów gospodarczych a interesami ich klientów, warunkując tym samym możliwości uzyskania zwrotu z inwestycji prywatnego kapitału. UMOWY O ŚWIADCZENIE USŁUG Umowy o świadczenie usług zapewniają pomoc ze strony prywatnych podmiotów gospodarczych przy wykonywaniu takich zadań jak instalowanie lub odczytywanie liczników, monitorowanie strat, konserwacje i naprawy bądź też rozliczanie faktur i rachunków. Są to umowy krótkoterminowe, zawierane na okres od sześciu miesięcy do dwóch lat. Ich główną zaletą jest to, że wykorzystują doświadczenie wyspecjalizowanych firm oraz wprowadzają do sektora gospodarki komunalnej grę sił wolnej konkurencji. Odpowiedzialność za koordynowanie zleconych zadań pozostaje w rękach kierowników jednostek komunalnych. Jakkolwiek formuła umów o świadczenie usług jest względnie prosta, to jej skuteczność uzależniona jest od precyzji formułowania treści umów oraz konsekwencji ich egzekwowania. Umowy o świadczenie usług są oszczędnym sposobem wykonywania zadań o charakterze technicznym. Nie mogą jednak zastąpić reform sektora gospodarki komunalnej dotkniętego plagami niewydolnego zarządu i niskiego pokrycia kosztów. KONTRAKTY (UMOWY) MENEDŻERSKIE Kontrakty menedżerskie przenoszą część odpowiedzialności z instytucji publicznych do sektora prywatnego. Kontrakty zawierane są zazwyczaj na okres od trzech do pięciu lat. Najprostsze rozwiązania polegają na ustaleniu stałej kwoty wynagrodzenia w zamian za wykonywanie czynności bieżącego zarządu w sektorze usług komunalnych. Bardziej złożone kontrakty wprowadzają do swej treści odpowiednie bodźce motywacyjne polegające na częściowym uzależnieniu wysokości wynagrodzenia prywatnego wykonawcy od stopnia realizacji wyznaczonych celów. Kontrakty menedżerskie są stosowane najczęściej tam, gdzie występuje konieczność zwiększenia w krótkim czasie technicznego potencjału zakładu gospodarki komunalnej bądź efektywności wykonywania zadań. Sprawdzają się w podnoszeniu jakości usług jednak tylko wobec tych mieszkańców, którzy posiadają już dostęp do wody i kanalizacji, niewiele dając tym, którzy takich podłączeń nie posiadają. Z tego powodu kontrakty menedżerskie powinny mieć charakter jedynie przejściowy na drodze do następnego etapu prywatyzacji usług publicznych. Mogą być również wykorzystane jako skuteczny sposób budowania zaufania pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym. 2 (5)
LEASING Leasing polega na tym, ze firma prywatna wynajmuje od gminy pewien majątek, który wykorzystuje następnie w celu świadczenia usług o charakterze publicznym, przyjmując odpowiedzialność za jego eksploatację i konserwację. Najemca (leasingobiorca) nabywa prawa do czerpania zysków pochodzących z użytkowania publicznego mienia, ponosząc jednocześnie znaczną część ryzyka gospodarczego związanego z jego eksploatowaniem. Dochód najemcy zależy od tego, w jakim stopniu będzie on w stanie zredukować koszty eksploatacji wynajętych urządzeń przy jednoczesnym utrzymaniu określonych w umowie standardów jakościowych. Forma leasingu jest najwłaściwsza tam, gdzie istnieją potencjalnie duże możliwości wzrostu efektywności działania służb komunalnych i jednocześnie nie występują istotne potrzeby inwestycyjne. Leasing w "czystej" formie należy do rzadkości. Większość tego typu umów przenosi bowiem odpowiedzialność za inwestycję na partnera prywatnego choćby w zakresie prowadzonych prac renowacyjnych. Umowy takie działają jak hybryda pomiędzy umową o leasing a umową o koncesję. KONCESJE Udzielenie koncesji polega na przekazaniu prywatnemu partnerowi pełnej odpowiedzialność nie tylko za eksploatację i konserwację komunalnego mienia, ale również za komunalne inwestycje. Istotą koncesji jest to, że prywatny podmiot nabywa pełne prawa do korzystania z komunalnego mienia, którego własność pozostaje jednak po stronie gminy. Co więcej, własnością gminy staje się również mienie wytworzone przez prywatnego partnera w związku z wykonywaniem postanowień umowy koncesyjnej. Eksploatowane mienie zwracane jest samorządowym władzom po upływie terminu koncesji zwykle po 25-30 latach. Zasady wykonywania koncesjonowanych usług regulowane są właściwą umową, która określa: zakres i jakość świadczeń, standardy wykonywania usług, plany inwestycyjne, mechanizmy decydujące o wysokości taryf oraz zasady rozwiązywania ewentualnych sporów. Główną zaletą koncesji jest to, że przenosi ona całą odpowiedzialność za wykonywanie komunalnych usług oraz inwestycji na sektor prywatny. Może być atrakcyjnym rozwiązaniem wszędzie tam, gdzie istnieje potrzeba doinwestowania poszczególnych sektorów gospodarki komunalnej. Koncesjonowanie usług publicznych należy jednak do skomplikowanych operacji gospodarczych, stawiających wysokie wymagania wobec lokalnych władz samorządowych. Udzielenie koncesji wymaga starannego wyważenia decyzji, ponieważ powoduje powstanie długotrwałego monopolu po stronie prywatnego zleceniobiorcy. PUBLICZNO-PRYWATNE SPÓŁKI TYPU JOINT VENTURE W niektórych krajach (np. w Hiszpanii), powszechną praktyką władz centralnych, regionalnych i lokalnych stało się tworzenie komunalnych spółek typu joint venture ze znacznym udziałem kapitału prywatnego. W typowej spółce tego rodzaju gmina posiada co najmniej 51% udziałów, zaś prywatny operator (lub instytucja finansowa) pozostałe udziały. Podstawowym przedmiotem działalności spółek jest świadczenie usług komunalnych na podstawie umów leasingowych lub koncesyjnych. Tego typu publicznoprywatne związki przynoszą obu stronom wiele korzyści. Ograniczają zakres decyzyjnych uprawnień przedstawicieli władzy oraz korzystnie wpływają na obniżenie gospodarczego ryzyka podejmowanej działalności. Stwarzają jednak niebezpieczeństwo powstania konfliktu interesów w przypadku, gdy organ władzy pełniący rolę instytucji regulacyjnej, wykonuje jednocześnie obowiązki jej współwłaściciela. 3 (5)
UMOWY TYPU BOT: BUDOWA-EKSPLOATACJA-PRZEKAZANIE Umowy typu budowa-eksploatacja-przekazanie (BOT) przypominają umowę koncesyjną. Odróżnia je to, że dotyczą przede wszystkim realizacji takich projektów, jak budowa zakładów wodociągowych lub oczyszczalni ścieków. Na podstawie typowej umowy typu BOT, prywatna firma może zobowiązać się do zbudowania nowej tamy lub oczyszczalni ścieków, użytkowania w okresie kilku lat, a następnie przeniesienia wszystkich praw do obiektów na jednostkę komunalną. Budżet gminy lub właściwy zakład komunalny płaci w okresie obowiązywania umowy zryczałtowaną stawkę za wodę wyliczoną w taki sposób, aby zapewnić pokrycie kosztów budowy i bieżącej eksploatacji obiektów, a także umożliwić uzyskanie opłacalnego zysku. Ryzyko związane z popytem ponosi w całości jednostka komunalna. Stosowane są także inne rozwiązania polegające na obliczaniu stawki odpowiednio do wielkości zużycia wody. W takim przypadku, ryzyko zmian wielkości popytu rozkłada się proporcjonalnie pomiędzy jednostkę komunalną i firmę. Umowy typu BOT sprawdzają się wówczas, gdy zachodzi konieczność podniesienia sprawności funkcjonowania miejskich systemów wodociągowo-kanalizacyjnych. Są natomiast całkowicie nieużyteczne jeżeli przyczyny nieprawidłowej gospodarki wodno-ściekowej tkwią w sposobie dystrybucji lub są spowodowane niską ściągalnością opłat. Tam, gdzie udział sektora prywatnego potrzebny jest zarówno do rozwijania nowych systemów (budowy rezerwuaru wodnego, wodociągu lub oczyszczalni ścieków), jak i do usprawnienia funkcjonowania lub rozszerzenia zakresu systemów dystrybucji, bardzo korzystne może się okazać rozdzielenie zadań przez zastosowanie odpowiednich typów umów do odpowiednich kategorii spraw. PRZENIESIENIE PRAWA WŁASNOŚCI MIENIA KOMUNALNEGO Przeniesienie prawa własności dotyczy najczęściej systemów wodociągowych i kanalizacyjnych. Następuje ono w trybie sprzedaży odpowiednich części mienia komunalnego (lub udziałów) na rzecz podmiotu prywatnego. Przeniesienie prawa własności mienia komunalnego jest równoznaczne z przeniesieniem na podmiot prywatny pełnej odpowiedzialności za eksploatację, konserwację i inwestycje podobnie jak w przypadku udzielenia koncesji. Istotna różnica polega na tym, że koncesja zobowiązuje podmiot prywatny do zwrotu powierzonego mienia w dobrym stanie, a tym samym do wykorzystywania go zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Sprzedaż mienia komunalnego ogranicza natomiast możliwości sprawowania bezpośredniego nadzoru lokalnej władzy, pozostawiając po jej stronie jedynie uprawnienia do kształtowania odpowiednich regulacji prawnych chroniących interesy obywateli i prowadzenia okresowych kontroli. Forma przekazania (zbycia) własności systemów komunalnej infrastruktury technicznej stosowana jest tylko w Anglii i Walii. Samorządy zasadniczo niechętnie pozbywają się własności systemów zaopatrzenia w wodę i kanalizacji. Pomimo, że ta forma udziału sektora prywatnego może wydawać się trudna do zrozumienia ze względów ideologicznych i prawnych, to jednak nie należy z niej automatycznie rezygnować. W niektórych okolicznościach może okazać się bardziej wskazana niż koncesja. WPROWADZANIE ZMIAN W procesie angażowania podmiotów prywatnych w sprawy świadczenia usług komunalnych można wyróżnić dwie główne fazy. Pierwsza, to etap działań, mających na celu dokonanie optymalnego wyboru formy publiczo-prywatnego partnerstwa. Druga, to etap działań związanych z wyborem partnera oraz wdrożeniem wybranego rozwiązania. 4 (5)
Powodzenie zamierzeń uzależnione jest w znacznym stopniu od uwzględnienia na każdym etapie dwóch podstawowych czynników: wybrany wariant udziału sektora prywatnego musi być dostosowany do miejscowych warunków, wybrane rozwiązania muszą być ostrożnie wdrażane w budzący zaufanie sposób. Wraz z perspektywą osiągnięcia korzyści z prywatyzacji usług publicznych mogą pojawić się obawy co możliwości utraty kontroli nad tym strategicznie i politycznie wrażliwym sektorem. Obawy te mogą dotyczyć zarówno negatywnego wpływu procesu prywatyzacji na pracowników istniejących przedsiębiorstw, jak również pogorszenia sytuacji osób mniej zamożnych spowodowanej wzrostem cen usług. Jakkolwiek obawy takie są uzasadnione, to ryzyko wystąpienia negatywnych skutków można niwelować starannie planując proces prywatyzacji oraz podejmując działania wspierające, takie jak np. dofinansowanie gospodarstw o niskich dochodach. Angażowanie w proces planowania i wdrażania zmiany przedstawicieli wszystkich środowisk ponoszących ryzyko (mieszkańców, pracowników przedsiębiorstw komunalnych, związków zawodowych, władzy) jest również skutecznym sposobem obniżania ryzyka niepowodzeń. 5 (5)