Ekonomia polityczna Dr Łukasz Hardt Wykład 9 Ekonomia polityczna integracji europejskiej
EP integracji europejskiej Hasło Unii: zjednoczona w różnorodności jak je zrealizować? Wpływ czynników ekonomicznych i politycznych na: proces integracji europejskiej oraz funkcjonowanie gospodarek i państw należących do europejskiego związku integracyjnego eksperyment instytucjonalny: nowe formy rządzenia i współpracy w rozszerzającym się bloku państw (do 6 do 27 krajów) 2
Plan wykładu 1. Proces integracji europejskiej wielopłaszczyznowy charakter integracji europejskiej uwarunkowania polityczne integracji europejskiej integracja gospodarcza cele integracji gospodarczej etapy integracji gospodarczej państwo narodowe a wspólnoty europejskie instytucje UE 3
Plan wykładu (cd) 2. Obszary zainteresowania ekonomii politycznej integracji europejskiej wybór publiczny - integracja jako decyzja polityczna oddziaływanie grup interesu interwencjonizm zróżnicowanie rozkładu korzyści z realizacji polityk UE 3. Ekonomia polityczna integracji europejskiej na przykładzie negocjacji akcesyjnych w obszarze Rolnictwo i sporu o wielkość budżetu UE 4. Kwestie bieżące: budżet UE i kryzys 4
Wielopłaszczyznowy charakter integracji europejskiej Początek: integracja ekonomiczna sześciu krajów (Belgia, Holandia, Francja, Luksemburg, RFN i Włochy) w oparciu o projekt przygotowany przez organy polityczne; W konsekwencji integracji ekonomicznej - uruchomienie pozaekonomicznych procesów integracji: politycznej, społecznej, militarnej, technicznej, prawnej i i wiele innych. 5
Uwarunkowania polityczne integracji europejskiej Doświadczenia II wojny światowej Nowa międzynarodowa równowaga sił: USA i ZSRR Państwa Europy Zachodniej potrzeba zacieśnienia wzajemnej współpracy Sukces w utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali EWWiS, Traktat Paryski (1951 r.), ale Klęska w utworzeniu paktu militarno-politycznego (Europejskiej Wspólnoty Obronnej) w politycznie wrażliwych dziedzinach zbyt szybkie jednoczenie się nie jest możliwe dominujący pogląd Schumana, że polityczną unię można osiągnąć poprzez integrację gospodarczą (Wysokińska, Witkowska, 2002, s. 18). 6
Integracja gospodarcza Integracja gospodarcza dynamiczny proces polegający na dobrowolnym zacieśnianiu współpracy ekonomicznej przez co najmniej dwa niepodległe kraje, poprzez stopniową eliminację barier ograniczających tę współpracę (Czarczyńska i Śledziewska 2003). 7
Integracja gospodarcza Cele integracji: realizacja wartości wspólnych dla integrujących się społeczeństw; zwiększenie dobrobytu ekonomicznego dzięki specjalizacji produkcji oraz kooperacji w procesie podejmowania decyzji politycznych, zapewnienie pokoju zmniejszenie ryzyka konfliktu zbrojnego dzięki zależności ekonomicznej krajów 8
Strefa wolnego handlu Etapy integracji gospodarczej Wzajemne znoszenie ceł Wspólna zewnętrzna polityka handlowa Swobodny przepływ czyn. prod. Wspólna polityka fiskalna i monetarna Jeden rząd Tak Nie Nie Nie Nie Unia celna Tak Tak Nie Nie Nie Wspólny rynek Unia gospodarcza Unia polityczna Tak Tak Tak Nie Nie Tak Tak Tak Tak Nie Tak Tak Tak Tak Tak Źródło: El-Agraa 2004 9
Etapy integracji gospodarczej Strefa wolnego handlu: EFTA, NAFTA; Unia celna: UE więcej niż unia celna; Wspólny rynek: UE ale bardziej skomplikowane; Unia gospodarcza: UE blisko; Unia monetarna: UE blisko; Unia polityczna: zjednoczenie NRD i NRF w 1990 r. 10
Etapy i formy integracji gospodarczej 1. Integracja umowna suwerennych państw (EFTA, CEFTA, EWG); 2. Integracja umowna państw dobrowolnie ograniczających suwerenność na rzecz instytucji je reprezentujących (Unia Europejska); 3. Integracja politycznie nierównoprawna z podporządkowaniem jednemu krajowi (RWPG); 4. Integracja gospodarczo nierównoprawna (USA Meksyk). 11
Państwo narodowe a wspólnoty europejskie Typowe poziomy rządów: Lokalny (w Polsce: gmina i powiat) regionalny (w Polsce: województwa) narodowy ponadnarodowy UE. Alokacja zadań = kompetencje w żargonie UE. 12
Zasada subsydiarności Alokacja zadań w UE jest zgodna z zasadą subsydiarności (Traktat z Maastricht): Decyzje powinny być podejmowane jak najbliżej ludzi; UE nie powinna poodejmować działań dopóki nie będzie to bardziej efektywne niż działania podejmowane na poziomie narodowym, regionalnym lub lokalnym. Subsydiarność lub pomocniczość (od łac. subsydium udzielanie pomocy) 13
Zasada subsydiarności Subsydiarność można określić jako pewną ideę doskonalenia stosunków, procedur i struktur społecznych opierającą się na uznaniu priorytetu jednostki nad społecznością oraz społeczności czy grup najmniejszych, szczebla podstawowego (takich jak rodzina i społeczność lokalna) nad społecznościami szczebli wyższych (w tym zwłaszcza nad państwem).... 14
Zasada subsydiarności... Zastosowanie zasady subsydiarności oznacza, że wszelkie decyzje dotyczące obywateli, a wiążące się z funkcjonowaniem ich środowiska społecznego (poczynając od rodziny, grup nieformalnych, społeczności lokalnych poprzez struktury regionalne, państwowe, aż po organizacje międzynarodowe) powinny być podejmowane na szczeblach jak najniższych i jak najbliższych tymże obywatelom, zaś decyzje na szczeblach wyższych winny być podejmowane tylko tam, gdzie jest to bardziej efektywne oraz wykracza poza możliwości struktur niższego rzędu (Subsydiarność, s.26). 15
Struktura instytucjonalna UE Alokacja zadań: Kompetencje Wspólnot (zadania przypisane UE), Wspólne kompetencje (obszary, w których zadania są dzielone pomiędzy UE i kraje członkowskie), Kompetencje rządów narodowych. 16
Struktura instytucjonalna UE Projekt konstytucji (2004 r.): Osobowość prawna dla UE; Generalizacja procedur legislacyjnych; Redukcja liczby instrumentów legislacyjnych; Jaśniejszy układ kompetencji. Traktat lizboński (2007 r.): nadaje UE jednolitą strukturę i osobowość prawną. 17
Podejmowanie decyzji w UE Poziom ponadnarodowościowy ograniczany jest przez międzyrządowy charakter działań: Tylko kilka kompetencji jest przekazanych wyłącznie na poziom Wspólnot, Jednomyślność nadal jest wymagana dla podjęcia wielu decyzji np.: przyjęcia nowych członków, czy nowych traktatów); W obszarach, w których Komisja Europejska ma władzę wykonawczą, wymagane są konsultacje z Krajami Członkowskimi w ramach sieci komitetów zarządzających lub doradczych; Nawet w obszarach, w których istnieją wspólne polityki Kraje Członkowskie zachowują znaczną autonomię w ich wdrażaniu (większość regulacji ma formę dyrektyw ). 18
Struktura instytucjonalna UE RADA EUROPEJSKA PARLAMENT EUROPEJSKI RADA UNII EUROPEJSKIEJ Komitet Ekon.-Społ. Komitet Regionów Komitet Konsultacyjny Inne komitety i instytucje KOMISJA EUROPEJSKA Komitety Zarządzające Komitety Regulacyjne TRYBUNAŁ SPRAWIEDLIWOŚCI SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 19
Struktura instytucjonalna UE Najważniejsze organy: Komisja Europejska ( interesy całej UE ), Rada Unii Europejskiej (Rada Ministrów), Parlament Europejski ( interesy obywateli ), Trybunał Sprawiedliwości, Trybunał Obrachunkowy (Kontroli Budżetowej). 20
Struktura instytucjonalna UE Organy wspomagające: Komitet Regionów, Komitet Społeczno-Ekonomiczny, Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Bank Centralny. Rada Europejska nie posiada statusu instytucji UE, ale odgrywa znaczną rolę. 21
EP integracji europejskiej wybór publiczny wybór publiczny - integracja jako decyzja polityczna Proces integracji państw europejskich został rozpoczęty decyzją polityków, którzy kierowali się przesłankami o charakterze politycznym, społecznym i ekonomicznym. Unia Europejska funkcjonuje w oparciu o silne instytucje o charakterze ponadpaństwowym, ale na zasadach demokratycznych, na proces podejmowania decyzji wpływ mają interesy poszczególnych państw członkowskich, ale także wielu grup społeczno-zawodowych. Np. Jerzy Wilkin (2009), Ekonomia polityczna systemu wsparcia bezpośredniego w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, Gospodarka Narodowa nr 1-2 22
EP integracji europejskiej oddziaływanie grup interesu Podejmowanie decyzji w strukturach europejskich: główne instytucje UE (tzw. triada instytucjonalna: Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska), oraz wiele innych organizacji: krajowe ministerstwa, agencje rządowe, stowarzyszenia branżowe, pojedyncze przedsiębiorstwa. Próby wywarcia wpływu na decyzje władz publicznych. 23
EP integracji europejskiej interwencjonizm gospodarka UE funkcjonuje na zasadach wolnorynkowych, ale szereg aspektów gospodarczych jest regulowanych przy pomocy polityk unijnych np. polityka handlowa, rolna, transportowa, spójności, ochrony środowiska, itd. Uzasadnienie ingerencji: cele społeczne (ceny podstawowych artykułów np. żywności, minimalne stawki płac), ograniczanie siły monopoli naturalnych (np. w dystrybucji energii elektrycznej), niwelowanie niestabilności rynków (np. rynki produktów rolnych) występowanie efektów zewnętrznych oraz dóbr publicznych 24
EP integracji europejskiej rozkład korzyści z realizacji polityk UE Jeden z najważniejszych celów integracji: harmonijny rozwój gospodarki europejskiej przez zmniejszanie różnic w poziomach zamożności pomiędzy krajami i regionami. Szybki wzrost gospodarczy np. Włoch, Hiszpanii, czy Portugalii dzięki członkostwu w UE Wpływ funduszy strukturalnych Ale znaczne zróżnicowanie rozkładu korzyści wynikające np. z efektów realizacji polityk sektorowych doboru kryteriów wsparcia Badania: np. Heikki Kauppi, Mika Widgrén (2007), Voting rules and budget allocation in the enlarged EU 25
Budżet UE jako funkcja modelu integracji Źródło: Pietras (2007) 26
Budżet UE jako funkcja modelu integracji Źródło: Pietras (2007) 27
Budżet UE czy budżety narodowe? 28
Polityka gospodarcza UE (?) Źródło: Pietras (2007) 29
Przykład: negocjacje akcesyjne w świetle EP Negocjacje w obszarze Rolnictwo Politycznie wrażliwe Konsekwencje finansowe zarówno dla ówczesnych jak i nowych krajów członkowskich Wpływ na przyszłość WPR Szeroki zakres wspólnotowych regulacji w (acquis) w sferze rolnej (największa część wspólnotowych regulacji prawnych dotyczy rolnictwa); Przykład kontrowersyjnego problemu: płatności bezpośrednie i ich wysokość dla nowych członków. 30
31
Przykład: negocjacje akcesyjne w świetle EP Erjavec (2004): Negocjacje akcesyjne w obszarze Rolnictwo to: Kompleksowy proces podejmowania decyzji włączający agendy z różnych krajów w ramach specyficznego środowiska instytucjonalnego Określający znaczenie i rolę danego kraju oraz wielonarodowych organizacji rolnych 32
Przykład: negocjacje akcesyjne w świetle EP Trzy modele (Mojer and Josling 2002, Erjavec 2004): Inter-governmentalist theory Rządy krajów członkowskich dominujący aktorzy w systemie relacji międzynarodowych Instytucje EU - zdominowane przez reprezentantów największych krajów Przetarg między krajami członkowskimi i ich możliwość wpływania na proces podejmowania decyzji w ramach instytucji UE W jakim zakresie decyzje negocjacyjne są kompromisem pomiędzy dużymi krajami członkowskimi a dużymi krajami kandydującymi (Francją, Niemcami, Polską)? 33
Przykład: negocjacje akcesyjne w świetle EP Trzy modele (cd.): Multi-level governance model Proces integracji znacznie ograniczył suwerenność krajów Instytucje UE posiadają niezależny wpływ na wynik decyzji politycznych Przewaga instytucji UE w formułowaniu zasad gry i procedur legislacyjnych Jak struktura negocjacji akcesyjnych wpłynęła na siłę przetargową danych aktorów? 34
Przykład: negocjacje akcesyjne w świetle EP Trzy modele (cd.): European bureaucratic politics Proces podejmowania decyzji w UE jako proces odpolityczniony i zdecentralizowany Dominujący aktorzy polityczni urzędnicy krajowych ministerstw i Komisji Europejskiej Rzeczywiste wyniki procesu podejmowania decyzji zależą od interakcji pomiędzy biurokratami i od ich przetargu Biurokraci danych krajów i UE mają własne cele, są quasiautonomiczni i preferują brak zmian w politykach oraz zasadach instytucjonalnych W jakim zakresie organy UE, a w szczególności Komisja Europejska oraz ministrowie danych krajów są rzeczywiście quasi-autonomicznymi aktorami? 35
Przykład: negocjacje akcesyjne w świetle EP Negocjacje akcesyjne zakończone porozumieniem w Kopenhadze 13 grudnia 2002 r. Trzy etapy: 1998-1999: przygotowanie stanowisk akcesyjnych przez kraje grupy luksemburskiej (CZ, H, PL, EST, SLO, Cypr) 2000-2001: negocjacje w sprawie wdrożenia acquis i proces nadganiania przez kraje grupy helsińskiej (LT, LV, SK i M) 2002: negocjacje w sprawie kwestii finansowych 36
Przykład: negocjacje akcesyjne w świetle EP Negocjacje Włączone w system podejmowania decyzji w UE Kraje kandydackie jedynie stopniowo przejmowały metody organizacji i funkcjonowania typowe dla UE Rola dużych krajów ograniczona do zatwierdzania wcześniej przygotowanych decyzji i do określania trwania procesu 37
Przykład: negocjacje akcesyjne w świetle EP Inne analizy multi-level governance model. Komisja Europejska (a w szczególności Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich DG Agri): kierowała procesem i wysuwała propozycje posiadała znaczne zasoby przetargowe podczas negocjacji Proces negocjacji był całkowicie prowadzony przez Komisję Europejską Ze względu na słabiej artykułowane interesy krajów członkowskich siła DG Agri w procesie podejmowania decyzji znacznie wzrosła 38
Przykład: negocjacje akcesyjne w świetle EP European bureaucratic politics Oprócz decyzji o znaczeniu politycznie strategicznym negocjacje stanowiły głównie interakcje pomiędzy biurokracją rolną ze strony UE (DG Agri) i krajów kandydujących (krajowe ministerstwa) które dzięki temu znacznie zwiększyły swoją rolę. 39
Rank 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1 rural area rural development european union european union european union european union 2 rural development member state rural development rural development health check rural development 3 dg agriculture 4 5 6 7 10 rural development policy member state health check rural development climate change rural development policy european union doha round member state member state member state common agricultural policy rural area rural area rural development policy rural development policy european environmental agency doha round agricultural policy mariann fischer boel mariann fischer boel environmental concern single farm payment 8 natural resource cap reform 9 land management market access rural development policy single payment scheme doha round single payment scheme mariann fischer boel rural development policy food security single payment scheme development policy mountain area common agricultural policy wine sector climate change direct payment sixth community environment action programme agricultural policy health check development policy direct payment dairy sector 11 12 13 compliance indicator project hong kong export refund climate change european commission european commission european commission development policy mariann fischer boel european commission doha round health check cross compliance indicator project rural policy european model rural area agricultural policy greenhouse gas 14 rural landscape domestic support direct payment direct payment common agricultural policy greenhouse gas emission market-orientated world agricultural common agricultural common agricultural 40
Kryzys zadłużenia, sytuacja banków, itp. Kryzys bilansów płatniczych Kryzys konkurencyjności (kraje południa UE) Kryzys zaufania Kryzys zarządzania gospodarczego w UE (kryzys instytucjonalny) Kryzys wartości (?)
Silny wzrost popytu wewnętrznego (konsumpcji) w krajach południa UE po utworzeniu EUW Silny wzrost zadłużenia w krajach południa (najpierw prywatnego /z 50% do 70% PKB w latach 1999-2007/, później również długu publicznego) Spadek (relatywny) konkurencyjności w krajach południa (wzrost ULC) Znaczące nierównowagi na rachunku obrotów bieżących One size fits all nie działa
Przyrosty popytu wewnętrznego w wybranych krajach strefy euro w latach 1999-2009 Źródło: S. Tilford, How to save the euro?, CER Essays, London 2010, s. 1.
Saldo na rachunku obrotów bieżących w latach 1997-2010 (w % PKB) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych IMF World Economic Outlook.
Indeksy konkurencyjności a wybranych krajów UE (Niemcy=100) a Im wyższa wartość indeksu, tym mniej konkurencyjna gospodarka; indeks oparty na jednostkowych kosztach pracy. Źródło: S. Tilford, How to save the euro?, CER Essays, London 2010, s. 4.
46
Powrót do ducha Traktatu z Maastricht (egzekwowanie zapisów) nie tylko zmieniać regulacje, ale powodować, aby te wcześniejsze były wdrażane (?) Inflating South, deflating North (?) dostosowanie przez ceny, a nie wyłącznie przez recesją i bezrobocie Redukcja długu Grecji, dokapitalizowanie banków, silna kontrola polityk fiskalnych krajów UE (czy to wystarczy?) ECB jako emitent pieniądza, uzyskuje prawo do emisji obligacji Wykorzystanie polityki spójności, w ramach tzw. warunkowości strukturalnej, do stymulowania krajów członkowskich do większej ostrożności fiskalnej Określenie mapy drogowej dla przyszłości europejskiego projektu integracyjnego
Zakończenie Ekonomia nigdy nie była rzeczywistą przyczyną integracji europejskiej: była tylko sposobem jej uzyskania (El-Agraa 2004, s.527) Economics has never been the real driving force behind European integration: it has been only a vehicle to that end. 48
Literatura obowiązkowa Agraa A.M., The European Union, Economics and Policies, 7-th edition, Prentice Hall, 2004. R.2 i R.3, s.24-58 49