Centra usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce

Otoczenie przedsiębiorstw Centra usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce Liliana Hawrysz* Wstęp Sektor publiczny stanowi w Polsce bardzo istotny segment gospodarki narodowej. W jego skład wchodzi około 67 tys. podmiotów, które wydatkują bądź decydują o sposobie wydawania środków budżetowych. W latach 80. ubiegłego wieku pojawiła się w sektorze prywatnym koncepcja powoływania centrów usług wspólnych, mających na celu standaryzację i konsolidację wspólnych funkcji występujących w organizacjach. Koncepcja ta jest również z powodzeniem aplikowana w sektorze publicznym na całym świecie. W Polsce powołane zostały jednak nieliczne centra usług wspólnych. Celem artykułu jest diagnoza modelu (modeli) centrum usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce. Problem badawczy podjęty w artykule jest następujący: czy w sektorze publicznym w Polsce występuje jeden wspólny model tworzenia centrów usług wspólnych? Na potrzeby przygotowania opracowania wykorzystano metodę desk research. Wprowadzenie Centra usług wspólnych, mimo iż zainicjowane w sektorze prywatnym przynoszą również wymierne korzyści w sektorze publicznym. Szacuje się, że 7 % centrów usług wspólnych na świecie należy właśnie do instytucji sektora publicznego, m.in.: administracji rządowych, samorządowych, publicznej służby zdrowia czy też uczelni wyższych. Kraje wiodące w zakresie Centów Usług Wspólnych w Europie to: Wielka Brytania, Irlandia, Szwecja, Norwegia, Finlandia, Holandia, Belgia, Dania. Poza Europą: USA, Australia, Nowa Zelandia, Singapur 1. W Polsce jednak występują nieliczne centra usług wspólnych. Sytuacja ta jest niezrozumiała, zwłaszcza, że wprowadzenie centów usług wspólnych w całej administracji może doprowadzić do oszczędności rzędu 4-15 mld zł w ciągu roku 2. Centrum usług wspólnych- analiza literaturowa Pojęcie centrów usług wspólnych (CUW) pojawiało się w latach 80-tych w sektorze prywatnym. W tym okresie duże korporacje międzynarodowe rozpoczęły konsolidację * dr inż. Liliana Hawrysz, Politechnika Opolska 1 http://wyborcza.pl/1,76842,13152618,firmy_zewnetrzne_wchodza_do_urzedow Prace_moze_stracic.html dostęp 24-10-2014 2 ibidem 50

Centra usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce części swoich działalności w niezależną jednostkę. CUW to standaryzacja i konsolidacja wspólnych funkcji występujących w organizacjach, realizowana w celu usprawnienia przepływu informacji oraz dzielenia się wiedzą [Wang, Wang, 2007]. Wydzielona jednostka miała skoncentrować się na dostarczaniu szczególnych usług przy najniższych możliwych kosztach i jak najlepszej jakości. Przy czym w początkowym okresie tworzenia CUW najistotniejsza była jednak redukcja kosztów. W literaturze przedmiotu pojawiają się opinie, że centra usług wspólnych najlepsze rezultaty dają w przypadku organizacji dużych, posiadających wiele podległych jednostek [Walsh, McGregor-Lowndes, Newton, 2008]. Punktem wyjścia do podjęcia rozważań dotyczących powołania centrów usług wspólnych jest posiadanie usług powtarzających się i prawie takich samych dla każdej części biznesu. Utworzenie centrum usług wspólnych pozwala na koncentrację na kluczowej działalności dzięki konsolidacji funkcji pomocniczych. Celem wydzielania części usług z organizacji jest uwolnienie czasu, energii i zasobów potrzebnych na realizację kluczowej działalności. Przez konsolidowanie i ulepszanie części usług możliwa jest koncentracja na obszarach strategicznych i dostarczaniu usług kluczowych z punktu widzenia organizacji [Walsh, McGregor-Lowndes, Newton, 2008]. Obszary, w ramach których najczęściej powoływane są świecie centra usług wspólnych: gospodarka odpadami, urbanistyka, zaopatrzenie, usługi IT, księgowość i finanse, służby drogowe, zarządzanie zasobami ludzkimi, zdrowie, usługi biblioteczne, straż pożarna, turystyka i promocja regionu [Kortt, Dollery, Grant, 2012], [Wang, Wang, 2007]. Wśród korzyści wynikających ze stosowania centrów usług wspólnych wymienia się: ekonomię skali, wykorzystanie dźwigni, standaryzację i systematyczną poprawę procesu dostarczenia usługi, ciągłą orientację na klienta, koncentrację na strategicznym wyniku [Ulbrich, 2006], [Murray, Rentell, Geere, 2008], [Dollery, Akimov, Byrnes, 2009], [Janssen, Joha, Zuurmond, 2009], [Raudla, Tammel, 2015]. Na podstawie doświadczeń sektora prywatnego zidentyfikowanych zostało sześć czynników istotnie wpływających na skuteczność CUW. Należą do nich: wsparcie najwyższego kierownictwa i przywództwo, wybór właściwych funkcji, które będą wydzielone, umiejętne zarządzanie ludźmi, powołanie zespołów wsparcia, równoważenie pola działalności firmy, zmiana struktury organizacyjnej przedefiniowanie ról organizacyjnych, zmiana technologii, zmiana kultury organizacyjnej [Raudla, Tammel, 2015], [Hawrysz, Hys, 2012], [Hawrysz, 2014]. 51

Otoczenie przedsiębiorstw Z punktu widzenia działań przygotowawczych i wdrożeniowych najistotniejszymi czynnikami są: monitorowanie i zarządzanie kosztami, problem odpowiedzialności, realizacja warunków umowy, odpowiedzialność za wyniki [Walsh, McGregor-Lowndes, Newton, 2008]. Na podstawie analizy literatury przedmiotu zidentyfikowanych zostało pięć krytycznych zasad warunkujących skuteczność CUW: 1. Celem wydzielenia części działalności jest redukcja kosztów. 2. Systemy, procesy i procedury muszą zostać rozpoznane. 3. Jakość i satysfakcja klienta nie mogą ulec pogorszeniu. 4. Szczegółowe wymagania dotyczące poziomu usługi, ram czasowych jej dostarczenia oraz kosztu powinny zostać sprecyzowane. 5. Elastyczne dopasowywanie się do zmieniających się potrzeb klientów[walsh, McGregor-Lowndes, Newton, 2008], [Hawrysz, Hys, 2013]. Analiza najlepszych praktyk CUW pokazuje, że powinny być one tworzone przede wszystkim w sytuacjach, gdy realizacja kluczowych dla organizacja zadań charakteryzuje się niewielką skutecznością, zidentyfikowana została dostępność potencjalnych dostawców, złożoność zadania jest niewielka, możliwe są duże oszczędności skali, wymagana jest specjalistyczna technologia [Dollery, A. Akimov, J. Byrnes, 2009]. Typologia modeli CUW W literaturze przedmiotu można zidentyfikować kilka typologii modeli CUW, w zależności przyjętego kontekstu organizacyjnego, charakteru oraz sposobu ich tworzenia. Jedną z takich topologii zaproponowali Walsh, McGregor-Lowndes i Newton. Wyodrębnili oni pięć modeli centrów usług wspólnych: 1. Klasyczny model centrum usług wspólnych- polega na wydzieleniu przez organizację niezależnego dostawcy usług, który połączy funkcje poprzednio wykonane przez oddzielne jednostki w ramach organizacji. 2. Utworzenie dedykowanego centrum usług wspólnych- polega na podzleceniu organizacji lub jednostce specyficznej funkcji organizacyjnej np. opłaty konkretnych rachunków, organizacji ważnych spotkań, obsługi części korespondencji itp. 3. Organizacje wspierające- są to reprezentatywne organizacje wspierające członków m.in. poprzez zbieranie danych i wymianę informacji, koordynacją projektów, prowadzenie badań, zbieranie, porównanie i prezentację danych, na potrzeby członków i innych zainteresowanych stron. 4. Model współ-lokalizacji- polega na wykorzystywaniu przez pewną liczbę organizacji wspólnej przestrzeni, wspólnych zasobów oraz obiektów np. księgowość, obsługa administracyjna, usługi kserograficzne, wydruki, ubezpieczeń itp. 5. Model fuzji- organizacje w podobnym profilu usług łączą się ze sobą w celu skonsolidowania i usprawnienia ich administracyjnych funkcji [Walsh, McGregor-Lowndes, Newton, 2008]. 52

Centra usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce Nieco inną typologię modeli CUW zaproponowali Raudla i Tammel (2015). Ich klasyfikacja opiera się na trzech dychotomiach. 1. Pierwsza dotyczy kontekstu organizacyjnego tworzenia centrów usług wspólnych. CUW mogą być intra-organizacyjne (wertykalne) lub też inter-organizacyjne (horyzontalne). Wertykalne CUW dotyczą różnych wydziałów jednej jednostki organizacyjnej. Najważniejszą cechą tego modelu jest hierarchiczna podległość między organizacją, w której CUW jest zlokalizowane a klientami CUW. Horyzontalne CUW wykracza poza ramy jednej organizacji, nie występuje w nim hierarchiczna zależność. Klienci CUW są równi. 2. Druga dychotomia dotyczy charakteru tworzenia CUW: obowiązkowego lub też fakultatywnego. 3. Trzecia dychotomia odnosi się sposobu tworzenia CUW: rewolucyjny lub ewolucyjny. CUW tworzone w sposób rewolucyjny powstają szybko, jednocześnie dla wszystkich organizacji w ramach jednej grupy reform. Tworzenie CUW w sposób ewolucyjny jest zaplanowane na dłuższą perspektywę czasową, metodą drobnych kroków. Polega na przyłączaniu się organizacji do CUW, co może jednocześnie prowadzić do jego zmiany [Raudla, Tammel, 2015]. Kombinacja tych dychotomii umożliwia stworzenie ośmiu modeli CUW, co prezentuje tabela 1. Tabela 1. Modele CUW wg Raudla i Tammel Źródło: R. Raudla, K.Tammel, 2015, Creating shared service centres for public sector accounting, Accounting, Auditing & Accountability Journal, Vol. 28, No. 2, p. 161. Typologia Raudla i Tammel a zostanie wykorzystana w dalszej części artykułu do diagnozy modelu (modeli) CUW występujących w sektorze publicznym w Polsce. Centra usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce W warunkach polskich powstawanie centrów usług wspólnych nie ma charakteru obligatoryjnego. Plan Rozwoju i Konsolidacji Finansów 2010 2011 zakładał optymalizację procesów biznesowych realizowanych przez jednostki finansowane ze Skarbu Państwa. 53

Otoczenie przedsiębiorstw W projekcie strategii Sprawne Państwo 2020 (2011) widniał zapis dotyczący trwałej redukcji wydatków związanych ze świadczeniami usług poprzez wydzielenie na zewnątrz lub centralizację w ramach Centrum Usług Wspólnych wybranych funkcji pomocniczych. Jednakże w zatwierdzonym i opublikowanym dokumencie brakuje tego zapisu. Natomiast potencjał wykorzystania CUW w sektorze publicznym w celu redukcji kosztów jest nie mały. W każdym z 16 województw funkcjonuje 14 instytucji zajmujących się m.in. nadzorem budowlanym, transportem, inspekcjami handlowymi, weterynaryjnymi czy spożywczymi. Każda z tych instytucji zatrudnia osobnych pracowników odpowiedzialnych m.in. za płace, dostarczanie papieru, obsługę rachunków za prąd i telefon, bhp, ochronę informacji niejawnych. Posiada również swoje działy zajmujące się księgowością 3. Eksperci szacują, że powołanie centrów usług wspólnych pozwoliłoby obniżyć koszty świadczenia usług dla administracji nawet o 20 50% w stosunku do kosztów funkcjonowania służb wsparcia w modelu rozproszonym 4. Według obliczeń Ministerstwa Finansów wspólne zakupy, obsługa księgowa, informatyczna i kadrowa dla grupy urzędów mogłyby przynieść oszczędności w wysokości kilku miliardów złotych rocznie 5. W Polsce inicjatywy dotyczące tworzenia centrów usług wspólnych mają charakter incydentalny. Nieliczne CUW powołane zostały przez: Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Służbę Celną, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Zakupów dla Sądownictwa. W tabeli 2 zestawiono podstawowe informacje dotyczące tych centrów wraz z organem powołującym. Analiza informacji zestawionych w tabeli 2 pozwala na wyciągnięcie wniosku, że wymienione jednostki reprezentujące głównie administrację rządową powołując centra usług wspólnych skoncentrowały się przede wszystkim na wspólnych zamówieniach oraz obsłudze IT. Cechą wspólną utworzonych CUW jest ich ewolucyjny i fakultatywny charakter. Różnią się one natomiast kontekstem organizacyjnym. Powołane centra mają perspektywę zarówno horyzontalną (Centrum Projektów Informatycznych), jak i wertykalną, przy czym dominującą jest perspektywa wertykalna. Zgodnie z typologią zaproponowaną przez Raudla i Tammel w Polsce dominuje model WFE CUW (wertykalny, fakultatywny, ewolucyjny), ale występuje również model HFE (horyzontalny, fakultatywny, ewolucyjny). Wniosek dotyczący fakultatywności CUW jest osadzony na braku zapisów w dokumentach strategicznych na poziomie Państwa o ich obligatoryjności. Opis przekształceń, jakim podlegały zestawione w tabeli 2 CUW, dostępny na stronach internatowych jednostek powołujących pozwala na diagnozę ich ewolucyjnego charakteru. 3 http://wyborcza.pl/1,76842,13158595,urzedy_beda_zwalniac Ale_urzednicy_w_to_nie_wierza.html, dostęp 24-10-2014 4 http://www.forbes.pl/artykuly/sekcje/sekcja-dossier/funkcje-panstwa---wyprowadzic,3378,1, dostęp 24-10-2014 5 ibidem 54

Centra usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce Tabela 2. Centra Usług Wspólnych administracji publicznej w Polsce 55

Otoczenie przedsiębiorstw Źródło: opracowanie własne na podstawie informacji dostępnych na stronach internetowych http://www.cpi.gov.pl/; http://www.cpd.mf.gov.pl; http://www.cezrf.pl/; https://www.premier.gov.pl/; http://www.bip.cuw.gov.pl/; http://www.czdsigb.gov.pl/; http://www.zus.pl. Wnioski Celem artykułu była diagnoza modelu (modeli) centrum usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce. Przeprowadzone analizy pozwoliły na identyfikację występowania w praktyce dwóch modeli CUW: WFE, HFE. Model WFE (wertykalny, fakultatywny, ewolucyjny) był modelem dominującym, natomiast model HFE powoływany był incydentalnie. W nawiązaniu do problemu badawczego podjętego w pracy można więc stwierdzić, że w sektorze usług publicznych w Polsce nie występuje jeden wspólny model CUW. Na podstawie przeprowadzonych analiz zaobserwowano również, że mimo dużego potencjału zidentyfikowanego i opisanego w pracy dla tworzenia centrów usług wspólnych, powołane zostały bardzo nieliczne. Niechęć do ich tworzenia eksperci tłumaczą brakiem celów efektywnościowych w instytucjach publicznych, trudnością w zainwestowaniu ewentualnych oszczędności w rozwój instytucji (zaoszczędzone ewentualnie środki wracają do budżetu), powszechną awersja do ryzyka oraz brakiem lub ograniczoną wiedzą jak poradzić sobie z wymagającym projektem reorganizacyjnym [Szwarc, 2014]. Bibliografia 1. Dollery B., Akimov A., Byrnes J., 2009, Shared Services in Australian Local Government: Rationale, Alternative Models and Empirical Evidence, The Australian Journal of Public Administration, Vol. 68, Nr 2, str. 208-219. 2. Hawrysz L., 2014, Niematerialne czynniki konstytuujące systemy zarządzania oparte na jakości w organizacjach sektora publicznego, Difin, Warszawa. 3. Hawrysz L., Hys K., 2012, Procesowo zorientowana kultura organizacyjna w organizacjach sektora publicznego, Edukacja ekonomistów i menedżerów. Problemy. Innowacje. Projekty, Vol. 26 Nr 4, str. 53-67. 4. Hawrysz L., Hys K.,2013, Process-oriented management in public and private sector, China-USA Business Review, Vol. 12, Nr 9, str. 903-910. 5. Janssen M., Joha A., Zuurmond A., 2009, Simulation and Animation for Adopting Shared Services, Government Information Quarterly, Vol. 26, Nr 1, str. 15-24. 6. Kortt M., Dollery B., Grant B., 2012, Regional and Local Tensions: The Role of Shared Services, Public Policy, Vol. 7, Nr 1, str. 47-62. 56

Centra usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce 7. Murray J. G., Rentell P. G., Geere D., 2008, Procurement as a shared service in English local government, International Journal of Public Sector Management, Vol. 21, Nr 5, str. 540-555. 8. Raudla R., Tammel K., 2015, Creating shared service centres for public sector accounting, Accounting, Auditing & Accountability Journal, Vol. 28, Nr 2, str. 158-179. 9. Szwarc J., 2014, Gdzie się podziewają oszczędności z centrów usług w polskim sektorze publicznym?, Nowe wyzwania dla audytu wewnętrznego. Dodatkowa wartość audytu wewnętrznego, Warszawa, 9 czerwca 2014. 10. Ulbrich F., 2006, Improving shared service implementation: adoption lessons from the BPR movement, Business Process Management Journal, Vol. 12, Nr 2, str. 191-205. 11. Walsh P., McGregor-Lowndes M., Newton, C. J., 2008, Shared Services: Lessons from the Public and Private Sectors for the Non-profit Sector, The Australian Journal of Public Administration, Vol. 67, Nr 2, str.200-212. 12. Wang S., Wang H., 2007, Shared services beyond sourcing the back offices: Organizational design, Human Systems Management, Vol. 26, Nr 4, str.281-290. Streszczenie Sektor publiczny stanowi w Polsce bardzo istotny segment gospodarki narodowej. W jego skład wchodzi około 67 tys. podmiotów, które wydatkują bądź decydują o sposobie wydawania środków budżetowych. W latach 80. ubiegłego wieku pojawiła się w sektorze prywatnym koncepcja powoływania centrów usług wspólnych, mających na celu standaryzację i konsolidację wspólnych funkcji występujących w organizacjach. Koncepcja ta jest również z powodzeniem aplikowana w sektorze publicznym na całym świecie. Szacuje się, że 7 % centrów usług wspólnych na świecie należy właśnie do instytucji sektora publicznego, m.in.: administracji rządowych, samorządowych, publicznej służby zdrowia czy też uczelni wyższych. Kraje wiodące w zakresie Centów Usług Wspólnych w Europie to: Wielka Brytania, Irlandia, Szwecja, Norwegia, Finlandia, Holandia, Belgia, Dania. Poza Europą: USA, Australia, Nowa Zelandia, Singapur. W Polsce jednak występują nieliczne centra usług wspólnych powołane przez: Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Służbę Celną, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Zakupów dla Sądownictwa. Celem artykułu jest diagnoza modelu (modeli) centrum usług wspólnych w sektorze publicznym w Polsce. Na potrzeby tej diagnozy wykorzystany został model CUW zaproponowany przez Raudla i Tammel. Zgodnie z tą typologią zdiagnozowano dwa typy modeli CUW występujących w sektorze publicznym w Polsce: WFE oraz HFE, przy czym model WFE okazał się modelem dominującym. W sektorze publicznym w Polsce tworzy się CUW, które generalnie dotyczą różnych wydziałów jednej jednostki organizacyjnej. Na potrzeby przygotowania opracowania wykorzystano metodę desk research. Summary The public sector is a very important element of Polish national economy. It consists of about 67 thousand entities which spend budget means or decide on the way of spending them.in the eighties the concept of shared services appeared in the private sector. It was targeting the standardization and the consolidation of common functions appearing in organisations. This concept is also applied prosperously in the public sector all over the world. One estimates that 7 % of shared services centres all over the world belong to the public sector institutions, among others to government and self-government administration, public health service or universities. Countries leading in the scope of Shared Services Centres in Europe are: Great Britain, Ireland, Sweden, Norway, Finland, the Netherlands, Belgium, Denmark. Apart from Europe: USA, Australia, New Zealand, Singapore. In Poland initiatives concerning the use of shared services centres are incidental. Few Shared Services Centres were created by the Chancellery of the Prime Minister, Customs, the Social Insurance Fund (ZUS), Purchasing Centre for Judiciary. The purpose of the article is the diagnosis of the model (models) of the shared services centre in the public sector in Poland. On needs of this diagnosis the model CUW proposed by Raudla and Tammel was used. In compliance with this typology there were diagnosed two types of models CUW appearing in the public sector in Poland: WFE and HFE, wherein the model WFE turned out to be a dominant one. CUW are generally formed as different departments of one organizational entity. The desk research method was used in order to prepare this elaboration. Słowa kluczowe: centra usług wspólnych, modele, sektor publiczny Keywords: shared services, models, public sector JEL Classifications: H40 57