Przyjęta 13 lipca 2009 roku przez Parlament Europejski i Radę dyrektywa dotycząca koordynowania procedur udzielania zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa niewątpliwie wpłynie na funkcjonowanie rynku uzbrojenia w Polsce. Zgodnie z art. 72 ust. 1 dyrektywy obronnej1 jej przystosowanie do prawa krajowego powinno nastąpić w ciągu 24 miesięcy od opublikowania tego dokumentu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Dyrektywa obronna została opublikowana 20 sierpnia 2009 roku, jej transpozycji należy zatem dokonać najpóźniej do 21 sierpnia tego roku. Do tego czasu państwa członkowskie Unii Europejskiej muszą przyjąć i opublikować przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy. Prawo Unii Europejskiej 1. W myśl art. 346 ust. 1 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), dawniej art. 296 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowienia Traktatów nie stanowią przeszkody w stosowaniu następujących reguł: żadne Państwo Członkowskie nie ma obowiązku udzielania informacji, których ujawnienie uznaje za sprzeczne z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa; każde Państwo Członkowskie może podejmować środki, jakie uważa za konieczne w celu ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi; środki takie nie mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych. Zarazem zgodnie z art. 346 ust. 2 Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może wprowadzać zmiany do sporządzonej 15 kwietnia 1958 roku listy produktów, do których mają zastosowanie postanowienia ust. 1 lit. b. 1 / 12
W 2006 roku Komisja wydała Komunikat wyjaśniający w sprawie zastosowania artykułu 296 Traktatu w zakresie zamówień publicznych w dziedzinie obronności (COM (2006) 779). W dokumencie tym zwrócono uwagę na restrykcyjne warunki zastosowania wyłączenia przewidzianego w art. 346 traktatu, zapewniające utrzymanie równowagi między interesami państw członkowskich w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa a fundamentalnymi zasadami i celami Unii. 2. Zgodnie z obowiązującym prawem unijnym zamówienia w dziedzinie obronności podlegają dyrektywie 2004/18/WE, z wyjątkiem zamówień, do których odnosi się art. 346 TFUE (art. 10 dyrektywy 2004/18/WE). Zamówienia w dziedzinie bezpieczeństwa również podlegają dyrektywie 2004/18/WE, chyba że są objęte wyłączeniem z art. 14 dyrektywy, w myśl którego nie ma ona zastosowania do zamówień publicznych określonych jako tajne, jeśli ich realizacji muszą towarzyszyć szczególne środki bezpieczeństwa zgodnie z przepisami prawa krajowego, albo jeśli wymaga tego ochrona podstawowych interesów państwa. Analogiczne wyłączenie zawiera art. 21 dyrektywy 2004/17/WE. 3. W Dzienniku Urzędowym UE 20 sierpnia 2009 roku została opublikowana dyrektywa 2009/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 lipca 2009 roku w sprawie koordynowania procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, uzupełniająca i zmieniająca zapisy w dyrektywach 2004/17/WE (art. 70) i 2004/18/WE (art. 71). W pkt 18 preambuły dyrektywy 2009/81/WE zamówienia na broń, amunicję i materiały wojenne, udzielane przez instytucje/podmioty zamawiające działające w sektorze obronności, są wyłączone z zakresu stosowania Porozumienia w sprawie zamówień rządowych zawartego w ramach Światowej Organizacji Handlu. Inne zamówienia objęte niniejszą dyrektywą są również wyłączone z zakresu stosowania Porozumienia w sprawie zamówień rządowych na mocy art. XXIII tego porozumienia. Artykuł 296 Traktatu i art. XXIII ust. 1 Porozumienia w sprawie zamówień rządowych mają różny zakres stosowania i podlegają różnym normom kontroli sądowej. Państwa członkowskie mogą nadal powoływać się na art. XXIII ust. 1 Porozumienia w sprawie zamówień rządowych w przypadkach, gdy nie mogą odwołać się do art. 296 Traktatu. Dwa omawiane postanowienia muszą zatem spełniać różne warunki stosowania. Obowiązujące regulacje prawne dotyczące zamówień obronności i bezpieczeństwa W Polsce głównym aktem prawnym regulującym system zamówień, w tym zamówień dotyczących obronności i bezpieczeństwa, jest ustawa z 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (DzU z 2010 r. nr 113, poz. 759). Znaczna część zamówień dotyczących zaopatrzenia sił zbrojnych jest jednak udzielana na podstawie wyłączenia obowiązku 2 / 12
stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, przewidzianego w przepisach: art. 4. pkt 3 lit. f ustawy Prawo zamówień publicznych, w myśl którego ustawa ta nie ma zastosowania do udzielania zamówień na dostawy i usługi. Do tych ostatnich stosuje się art. 296 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 346 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej); art. 4. pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych, stosownie do którego ustawa ta nie ma zastosowania do zamówień objętych tajemnicą państwową zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych albo jeśli wymaga tego istotny interes bezpieczeństwa państwa, albo do zamówień objętych tajemnicą służbową, jeśli wymaga tego istotny interes publiczny lub istotny interes państwa. Procedury udzielenia tych specyficznych zamówień dotyczących uzbrojenia i sprzętu wojskowego są realizowane na podstawie decyzji nr 291/MON ministra obrony narodowej z 26 lipca 2006 roku w sprawie zasad i trybu zawierania w resorcie obrony narodowej umów, których przedmiotem jest uzbrojenie lub sprzęt wojskowy (DzUrz MON z 2006 r. nr 14, poz. 179 ze zm.). Procedury udzielania zamówień wymagające zapewnienia szczególnych wymogów bezpieczeństwa i ochrony informacji, które na podstawie art. 4 pkt 5 zostały wyłączone spod działania ustawy Prawo zamówień publicznych w resorcie obrony narodowej, są realizowane z uwzględnieniem decyzji nr 326/MON ministra obrony narodowej z 25 października 2004 roku w sprawie udzielania w resorcie obrony narodowej zamówień objętych tajemnicą państwową oraz jeśli wymaga tego istotny interes bezpieczeństwa państwa (DzUrz MON z 2004 r. nr 14, poz. 154 ze zm.). W wymienionych decyzjach, podobnie jak w ustawie Prawo zamówień publicznych, przewidziano zarówno tryb konkurencyjny, jak i formę negocjacji z jednym wykonawcą (analogicznie do trybu zamówienia z wolnej ręki na podstawie ustawy Prawa zamówień publicznych). Pozwalają one jednak na przeprowadzenie procedury w krótszym czasie oraz dopuszczają zakup konkretnego typu sprzętu zapotrzebowanego przez wojsko. Pozwoli to na szybsze wyposażenie polskich sił zbrojnych w niezbędny sprzęt, w tym konkretnego typu, sprawdzony i uznany przez żołnierzy, oraz umożliwia jednostkom i komórkom organizacyjnym resortu obrony narodowej niezwłoczne podejmowanie i przeprowadzenie procedury zamówienia na roboty, usługi oraz nabycie praw lub rzeczy objętych tajemnicą państwową bądź służbową w sytuacji, gdy wymaga tego istotny interes bezpieczeństwa państwa. Przyczyny przyjęcia dyrektywy obronnej Dyrektywa 2004/18/WE oraz krajowe przepisy wdrażające jej postanowienia są rzadko stosowane przez państwa członkowskie w celu udzielania zamówień w dziedzinie obronności i 3 / 12
bezpieczeństwa. Zdaniem Komisji Europejskiej państwa powołują się, nie zawsze w sposób uprawniony, na zwolnienia z obowiązku stosowania dyrektywy 2004/18/WE przewidziane bądź w art. 346 TFUE w zakresie zamówień publicznych w dziedzinie obronności, bądź w art. 14 dyrektywy 2004/18/WE dotyczącym zamówień publicznych w dziedzinie bezpieczeństwa. Dlatego unormowania prawne przewidujące zwolnienie z obowiązku stosowania unijnych przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, określone w TFUE jako wyjątkowe, w praktyce stanowią zasadę. W rezultacie większość zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa jest obecnie udzielana na podstawie krajowych przepisów i procedur dotyczących zamówień publicznych, nie zawsze spójnych z dyrektywami unijnymi oraz TFUE. Przepisy krajowe znacznie różnią się, między innymi pod względem wymogów dotyczących publikowania ogłoszeń o zamówieniach, terminów i warunków składania ofert, kryteriów kwalifikowania i udzielania zamówień oraz zapewnienia równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości wobec wykonawców mających siedzibę we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej. Brak zgodności prawa krajowego stanowi podstawową przeszkodę w urzeczywistnianiu jednolitego europejskiego rynku wyposażenia obronnego oraz sprzyja nieprzestrzeganiu zasad TFUE w zakresie przejrzystości, niedyskryminowania i równego traktowania podczas udzielania zamówień publicznych. Częste powoływanie się na zwolnienie z obowiązku stosowania dyrektyw unijnych przy udzielaniu zamówień z dziedziny obronności i bezpieczeństwa wynika między innymi z faktu nieuwzględnienia w dyrektywie 2004/18/WE specyficznych wymagań dotyczących nabywania niektórych towarów i usług związanych z obronnością i bezpieczeństwem. Chodzi między innymi o ochronę informacji niejawnych, a także zapewnienie bezpieczeństwa dostaw na wypadek konfliktów zbrojnych oraz innych sytuacji wyjątkowych. Dlatego Unia Europejska przyjęła dyrektywę obronną, która powinna zostać wdrożona do systemów prawnych państw członkowskich Unii, w tym również do prawa polskiego. Etapy prac legislacyjnych W polskim systemie prawnym procedury dotyczące udzielania zamówień publicznych są określone przepisami rangi ustawowej, dlatego uregulowanie postępowań w dziedzinie zamówień obronności i bezpieczeństwa nie będzie możliwe w akcie normatywnym niższej rangi niż ustawa. Z tego samego względu nie można również wykorzystać innych środków pozwalających na wdrożenie dyrektywy obronnej. Zadanie wdrożenia do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2009/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 lipca 2009 roku, dotyczącej koordynowania procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, wykonuje prezes Urzędu Zamówień Publicznych (UZP). 4 / 12
W założeniach procesu transpozycji przewidziano dwa etapy prac legislacyjnych: pierwszy do końca 2010 roku, obejmujący przygotowanie i skierowanie do uzgodnień międzyresortowych projektu założeń ustawy implementującej dyrektywę obronną, zakończony przyjęciem założeń przez Radę Ministrów; drugi pierwsze półrocze 2011 roku, obejmujący przygotowanie i skierowanie do uzgodnień międzyresortowych projektu ustawy, zakończony skierowaniem tego projektu jako przedłożenia rządowego do Sejmu RP. UZP proponuje, żeby implementować dyrektywę obronną przez znowelizowanie ustawy Prawo zamówień publicznych. Postanowienia dyrektywy zostałyby zamieszczone w odrębnym rozdziale w dziale III Przepisy szczególne, po rozdziale 4 Udzielanie zamówień przez koncesjonariuszy robót budowlanych, dodano by rozdział 4a Zamówienia w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa. Jak ocenia UZP, przyjęcie takiego rozwiązania pozwoli na stworzenie pełnej i spójnej regulacji zawartej w jednym akcie prawnym, systemowo regulującym udzielanie różnego rodzaju zamówień publicznych (klasycznych, sektorowych oraz z dziedziny obronności i bezpieczeństwa). Cel uchwalenia ustawy Uchwalenie ustawy wdrażającej dyrektywę obronną do polskiego prawa ma na celu: prawidłowe implementowanie przepisów dyrektywy obronnej, a tym samym wypełnienie przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązania w zakresie wynikającym z TFUE; zracjonalizowanie wydatków publicznych związanych z zakupami w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa; zwiększenie przejrzystości udzielania zamówień publicznych; zapewnienie zgodności działań podmiotów zamawiających z normami dyrektywy obronnej oraz TFUE, w szczególności mających na celu zapewnienie zgodności wydatkowania środków unijnych z prawem unijnym dotyczącym zamówień publicznych; ochronę polskiego przemysłu obronnego i zapewnienie jego rozwoju przez wykorzystanie szans, jakie daje otwarcie unijnego rynku obronności i bezpieczeństwa dla polskich przedsiębiorstw; ochronę bezpieczeństwa państwa. Nie bez znaczenia jest również możliwość znacznego zmniejszenia kosztów oddziaływania sektora przemysłu związanego z dziedziną obronności lub bezpieczeństwa na środowisko, a także wprowadzenie reguł umożliwiających globalne podejście do spraw bezpieczeństwa uwzględnienie faktu zacierania się granic między bezpieczeństwem wewnętrznym a zewnętrznym, wojskowym a niewojskowym. 5 / 12
Zakres implementacji Założenia dotyczące wdrożenia dyrektywy obronnej do polskiego prawa przewidują, że implementacji będą podlegały wszystkie przepisy dyrektywy, które państwa członkowskie są zobowiązane wdrożyć do krajowego porządku prawnego. Zarazem zostaną wprowadzone mechanizmy przewidziane w dyrektywie, związane z ochroną interesów gospodarczych państw członkowskich, pozwalające na zwiększenie swobody podmiotów zamawiających w zakresie udzielenia zamówień, szybkości przeprowadzenia postępowania, zastosowania trybów niekonkurencyjnych, odpowiedniego zabezpieczenia interesów zamawiającego w zakresie bezpieczeństwa dostaw oraz ochrony informacji niejawnych. Implementacja będzie dotyczyła wszystkich przepisów dyrektywy, które, choć nie podlegają obowiązkowemu wdrożeniu, mogą przyczynić się do zapewnienia jak największego udziału polskich przedsiębiorstw w uzyskaniu, realizacji lub podwykonawstwie zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa udzielanych w kraju, a także przepisów dyrektywy zapewniających zamawiającym właściwą ochronę informacji wrażliwych ze względu na bezpieczeństwo państwa oraz zaspokojenie potrzeb związanych z bezpieczeństwem dostaw przez wykonawców. Zakres regulacji Przepisy polskiego prawa dotyczące wdrożenia dyrektywy obronnej trzeba będzie stosować do zakupów (dostaw, usług, robót budowlanych) dokonywanych przez zamawiających będących jednostkami sektora finansów publicznych, podmiotami prawa publicznego oraz zamawiającymi sektorowymi, o ile zamówienia te będą udzielane w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności, tzn. ich przedmiotem będą: dostawy sprzętu wojskowego, w tym jego części, komponentów lub podzespołów; dostawy newralgicznego sprzętu, w tym jego części, komponentów lub podzespołów; roboty budowlane, dostawy i usługi bezpośrednio związane z wymienionym sprzętem, jego części, oraz komponenty i podzespoły związane z cyklem życia tego produktu; roboty budowlane i usługi do szczególnych celów wojskowych lub newralgiczne roboty budowlane lub usługi. Zamawiający, którzy udzielają zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, będą musieli stosować procedury zgodne z dyrektywą obronną, jeśli ich wartość netto będzie równa 6 / 12
lub wyższa niż 387 tys. euro (dla zamówień na dostawy i usługi) lub 4 mln 845 tys. euro (dla zamówień na roboty budowlane), tj. będzie równa lub wyższa od progów unijnych. Nierozstrzygnięta jest kwestia udzielania zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa o wartości mniejszej niż progi unijne. Procedury odnoszące się do udzielania zamówień poniżej progów unijnych powinny charakteryzować się w stosunku do procedur zgodnych z dyrektywą obronną następującymi uproszczeniami: krótszymi terminami składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz ofert; brakiem obowiązku zamieszczania ogłoszeń w Biuletynie Zamówień Publicznych; brakiem obowiązku żądania dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu; brakiem obowiązku żądania wadium; brakiem obowiązku powoływania komisji przetargowej; dopuszczalnością stosowania trybu licytacji elektronicznej; krótszymi okresami związania wykonawcy ofertą; stosowaniem zasady standstill; ograniczeniem dopuszczalności wnoszenia odwołań wyłącznie do czynności zamawiającego, dotyczących: wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki lub negocjacji bez ogłoszenia, opisu sposobu dokonywania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu, wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielnie zamówienia oraz odrzucenia oferty odwołującego. Zamawiający powinien mieć możliwość skorzystania ze zwolnienia z obowiązku stosowania dyrektywy obronnej do zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa o wartościach niższych od progów unijnych, których udzielenie nie wiąże się z koniecznością przekazania informacji niejawnych, jednak powinno podlegać szczególnej ochronie ze względu na charakter zamówienia, dotyczący bezpieczeństwa i obronności. Podczas udzielania zamówień instytucje i podmioty zamawiające będą mogły stosować następujące procedury: ograniczoną; negocjacyjną z opublikowaniem ogłoszenia o zamówieniu; procedurę negocjacyjną bez publikowania ogłoszenia o zamówieniu; dialog konkurencyjny. Możliwość i okoliczności wymienionych procedur muszą być dostosowane do zapisów dyrektywy obronnej oraz opisane w przepisach polskiego prawa. Umowy ramowe Należy oczekiwać, że ustawodawca wykorzysta możliwość dopuszczaną przez dyrektywę 7 / 12
obronną i zagwarantuje instytucjom oraz podmiotom zamawiającym możliwość zawierania umów ramowych. W zapisach dyrektywy obronnej przewidziano, że okres obowiązywania umowy ramowej nie może być dłuższy niż 7 lat, z wyjątkiem okoliczności nadzwyczajnych, określonych z uwzględnieniem oczekiwanego okresu funkcjonowania dostarczonych urządzeń, instalacji lub systemów, a także trudności technicznych, jakie może spowodować zmiana dostawcy. W przypadku nadzwyczajnych okoliczności instytucje i podmioty zamawiające są zobowiązane do dostarczenia odpowiedniego uzasadnienia tych okoliczności w formie ogłoszenia informacyjnego przewidzianego w dyrektywie obronnej. W celu zawarcia umowy ramowej instytucje i podmioty zamawiające są zobowiązane do przestrzegania reguł proceduralnych, określonych w dyrektywie obronnej, na wszystkich etapach, aż do udzielenia zamówienia na podstawie umowy ramowej. Zwłaszcza zaś instytucje i podmioty zamawiające nie mogą stosować umów ramowych w sposób nieodpowiedni ani też w sposób wykluczający, ograniczający lub zakłócający konkurencję. Strony umowy ramowej są wybierane przez zastosowanie kryteriów udzielenia zamówienia ściśle określonych w dyrektywie obronnej. Terminy W art. 33 dyrektywy obronnej szczegółowo określono minimalne terminy składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz terminy składania ofert, które w szczególności są uzależnione od złożoności zamówienia oraz czasu wymaganego na sporządzenie ofert. Wskazano także okresy, o które terminy składania ofert mogą być w pewnych szczególnych warunkach i okolicznościach skrócone (ogłoszenia są sporządzane i przesyłane za pomocą środków elektronicznych lub wstępne ogłoszenie informacyjne wysłano do opublikowania co najmniej 52 dni wcześniej i nie później niż 12 miesięcy przed datą wysłania ogłoszenia o zamówieniu) lub wydłużone (w przypadku, gdy oferty można złożyć jedynie po złożeniu wizyty na miejscu albo po dokonaniu na miejscu sprawdzenia dokumentów dodatkowych specyfikacji warunków zamówienia). W art. 33 określono następujące okresy: minimalny termin składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przypadku procedur ograniczonych, procedur negocjacyjnych z opublikowaniem ogłoszenia o zamówieniu oraz w przypadku zastosowania dialogu konkurencyjnego wynosi 37 dni od daty wysłania ogłoszenia o zamówieniu; minimalny termin składania ofert w odniesieniu do procedur ograniczonych wynosi 40 dni od daty wysłania zaproszenia do składania ofert; zawarcie umowy w związku z decyzją o udzieleniu zamówienia nie może nastąpić przed 8 / 12
upływem co najmniej 10 dni kalendarzowych liczonych od dnia kalendarzowego następującego po dniu wysłania decyzji do zainteresowanych kandydatów i oferentów, jeśli decyzja została wysłana faksem lub drogą elektroniczną, albo w przypadku użycia innych środków komunikacji przed upływem co najmniej 15 dni kalendarzowych liczonych od dnia następującego po dniu wysłania decyzji o udzieleniu zamówienia, albo co najmniej 10 dni liczonych od dnia otrzymania decyzji. Terminy składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, terminy składania ofert oraz terminy zawarcia umowy określone w dyrektywie obronnej są więc znacznie dłuższe niż terminy obecnie obowiązujące przy zamówieniach dotyczących uzbrojenia i sprzętu wojskowego, realizowane na podstawie decyzji nr 291/MON lub decyzji nr 326/MON Dyrektywa obronna zobowiązuje państwa członkowskie Unii Europejskiej do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia możliwości skutecznego i możliwie szybkiego odwołania od decyzji podjętych przez instytucje oraz podmioty zamawiające z powodu naruszenia przez ich decyzje prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień lub naruszenia krajowych przepisów transponujących to prawo. Jeśli przepisy prawa polskiego będą przewidywały, że wszystkie odwołania przeciwko decyzjom instytucji i podmiotów zamawiających muszą być zgłoszone przed upływem określonego terminu, to termin ten nie może być krótszy niż 10 dni kalendarzowych liczonych od dnia następującego po dniu wysłania decyzji przez instytucję i podmiot zamawiający do kandydata lub oferenta, jeśli decyzja została przesłana faksem lub drogą elektroniczną, albo w przypadku użycia innych środków komunikacji co najmniej l5 dni kalendarzowych liczonych od dnia następującego po dniu wysłania decyzji instytucji i podmiotu zamawiającego do oferenta lub kandydata, albo co najmniej 10 dni kalendarzowych liczonych od dnia otrzymania decyzji. W przepisach polskiego prawa musi być również rozstrzygnięta kwestia umów zawartych przed wejściem w życie implementowanej dyrektywy oraz postępowań wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Racjonalne wydaje się rozwiązanie zakładające, że: umowy zawarte przed wejściem w życie implementowanej dyrektywy pozostaną w mocy; do postępowań wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy będą stosowane przepisy wcześniej obowiązujące. Wpływ dyrektywy obronnej na przemysł obronny 9 / 12
Dyrektywa obronna będzie bezpośrednio oddziaływała nie tylko na instytucje i podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, lecz także na oferentów, czyli firmy zajmujące się robotami budowlanymi, dostawami oraz usługami. Choć łączne wydatki państw członkowskich na obronę stanowią około 160 mld euro, faktycznie jest to suma środków publicznych ukierunkowanych głównie na rynki krajowe, nie zaś na wartość jednolitego rynku wyposażenia obronnego i bezpieczeństwa w Europie. Dane Komisji Europejskiej wskazują, że w innych państwach członkowskich zamawiają zaledwie 13% wyposażenia wojskowego. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest między innymi fakt, że reguły jednolitego rynku praktycznie nie obejmują zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa. W rezultacie brakuje bodźców do zwiększania konkurencyjności oraz efektywności. Na pomijanie konkurencyjnych i przejrzystych procedur zamówień publicznych pozwala nieuzasadniona, często nadużywana i zbyt szeroka interpretacja art. 346 TFUE. W konsekwencji większość zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa jest udzielana na podstawie różnorodnych krajowych przepisów o zamówieniach publicznych, nierzadko z całkowitym pominięciem konkurencyjnych trybów udzielania zamówień, a więc w sposób, który nie zapewnia przestrzegania zasad zapisanych w dyrektywach unijnych dotyczących zamówień publicznych oraz w TFUE. Udział polskiego rynku wyposażenia obronnego jest stosunkowo niewielki w europejskim rynku zamówień publicznych w dziedzinie obronności stanowi zaledwie około 1,2% całego rynku zamówień Unii Europejskiej, a wydatki na wyposażenie w Polsce wynoszą około 2,4% ogółu wydatków UE. Wartość zamówień obronnych realizowanych przez resort obrony narodowej kształtuje się na poziomie 5,5 mld zł rocznie: około 80% tej kwoty stanowią dostawy, około 16% usługi, około 1% inwestycje i około 3% prace badawczo-rozwojowe i wdrożeniowe. Dotychczas około 70% wartości zamówień realizowanych na podstawie decyzji nr 291/MON było lokowanych w podmiotach polskiego przemysłu obronnego. Dane te oznaczają, że o zamówienia z dziedziny obronności udzielane przez polskich zamawiających na podstawie wymienionych przepisów skutecznie ubiegają się zagraniczni wykonawcy. Również udział tego sektora w rynku pracy nie jest znaczący. W Polsce zatrudnienie w przemyśle obronnym wynosi około 1,9% zatrudnienia w tym przemyśle w Europie. W spółkach sektora obronnego z udziałem Skarbu Państwa jest zatrudnionych około 26 tys. pracowników, w tym około 11,6 tys. pracowników w spółkach skupionych w Grupie Bumar, działających głównie w obszarze produkcji broni, amunicji, materiałów wybuchowych, elektroniki, optoelektroniki, pojazdów pancernych oraz wyposażenia osobistego żołnierza. Do liczących się pracodawców sektora obronnego w Polsce należy zaliczyć dwie sprywatyzowane spółki 10 / 12
Wytwórnię Sprzętu Komunikacyjnego PZL-Świdnik S.A. oraz Polskie Zakłady Lotnicze w Mielcu sp. z o.o. W jednostkach badawczo-rozwojowych zajmujących się obronnością jest zatrudnionych około 1,2 tys. osób. Implementacja dyrektywy obronnej powinna zostać zaaprobowana zwłaszcza przez małe i średnie przedsiębiorstwa sektora prywatnego, dysponujące nowoczesnymi technologiami, dla których otwarcie się rynków europejskich stanowi szansę na zdobycie nowych kontraktów głównego wykonawcy bądź podwykonawcy. Planowane zmiany mogą natomiast niepokoić przedsiębiorców, dla których resort obrony jest głównym odbiorcą i które ze względu na dotychczasowe uwarunkowania prawne oraz społeczne nie musiały konkurować z firmami europejskimi. Chodzi zwłaszcza o wykonawców, dla których Skarb Państwa jest głównym udziałowcem (właścicielem), a także o przedsiębiorstwa, które nie dysponują nowoczesnym zapleczem technologicznym lub nie zostały zrestrukturyzowane. Może o tym świadczyć wystąpienie9 dyrektora Grupy Bumar Sp. z o.o., skierowane do prezesa UZP, a także do osób zajmujących kierownicze stanowiska w ministerstwach: Obrony Narodowej, Skarbu Państwa oraz Gospodarki. Wynikająca z wdrożenia dyrektywy konkurencja będzie zmuszała do poszukiwania rozwiązań oszczędnych i innowacyjnych oraz do rozwijania nowych technologii. Od wykonawców będzie wymagała restrukturyzacji zmniejszenia zarówno kosztów, jak i liczby pracowników w celu utrzymania dotychczasowego poziomu zamówień. Implementacja dyrektywy może także sprzyjać zacieśnieniu współpracy między podmiotami polskimi a zagranicznymi występującymi wspólnie, a w efekcie przyczynić się do skuteczniejszego przekazywania wiedzy (know-how) w dziedzinie nowych technologii. Skutki implementacji dyrektywy przez państwa członkowskie będą wymierne dla obydwu stron otworzy się polski rynek zamówień obronnych, dostępne będą rynki innych państw. Dyrektywa umożliwia polskim przedsiębiorstwom przemysłu zbrojeniowego zwiększenie ich uczestnictwa w europejskim rynku obronnym dzięki realizacji nowych kontraktów jako wykonawcy bądź podwykonawcy. Konieczność konkurowania z przedsiębiorstwami z innych państw europejskich może oddziaływać stymulująco na polski przemysł obronny skłonić przedsiębiorców do aktywniejszego poszukiwania źródeł finansowania swojej działalności oraz do większego inwestowania w nowe technologie i rozwój zakładów zbrojeniowych w celu wzmocnienia ich zdolności konkurencyjnych. W równej mierze dotyczy to przedsiębiorstw o mocnej pozycji konkurencyjnej i stosunkowo słabszych wykonawców. Zakończenie 11 / 12
Celem niniejszego artykułu było nie tyle omówienie wszystkich 75 artykułów dyrektywy 2009/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 lipca 2009 roku w sprawie koordynowania procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, ile uświadomienie osobom zajmującym się tą problematyką w resorcie obrony narodowej oraz w innych resortach, że już w drugim półroczu tego roku staną przed problemem znacznych zmian obowiązującego prawa w zakresie prowadzenia procedur dotyczących obronności i bezpieczeństwa. Starałem się przeanalizować, w jaki sposób wdrożenie dyrektywy obronnej do polskiego prawa wpłynie na rynek i przedsiębiorstwa przemysłu obronnego. Trafność tych przewidywań zweryfikuje czas. Zachęcam czytelników, zwłaszcza tych, którzy w jakimkolwiek zakresie zajmują się w resorcie obrony narodowej problematyką zakupów towarów i usług oraz robót budowlanych, a także oferentów działających w tej dziedzinie, do lektury i analizy zapisów ogólnodostępnej dyrektywy obronnej (m.in. na stronach internetowych), zanim jeszcze zostanie ona przeniesiona na grunt polskiego prawa niezależnie od rozwiązań, jakie zastosuje polski ustawodawca. Im wcześniej zostaną postawione pytania i przedstawione wątpliwości co do stosowania poszczególnych zapisów dyrektywy obronnej, tym więcej będzie czasu na ich wyjaśnienie. Pozwoli to właściwie przygotować się zamawiającym i wykonawcom do funkcjonowania w nowej rzeczywistości prawnej. Fot.: Krzysztof Wilewski 12 / 12