Zajęcia nr 2 Stosunek administracyjnoprawny A. Stosunek administracyjnoprawny Stosunek administracyjnoprawny jest tego rodzaju stosunkiem prawnym, w którym dają zauważyć się następujące elementy: 1. Organ administracji publicznej Jednym z podmiotów jest zawsze organ administracji publicznej. To oznacza, że drugim z podmiotów może być każdy podmiot kwalifikowany przez prawo jako podmiot praw bądź obowiązków administracyjnoprawnych, czyli może być to osoba fizyczna, prawna, zakład administracyjny albo inna jednostka organizacyjna o ile może być podmiotem praw względnie obowiązków administracyjnych. 2. Podstawa - przepisy prawa administracyjnego Stosunki administracyjnoprawne powstają w sytuacjach wyraźnie przewidzianych przez prawo administracyjne. Tutaj ma znów znaczenie zagadnienie, w jaki sposób następuje odróżnienie przepisów prawa administracyjnego od przepisów innych gałęzi prawnych. 3. Charakter władczy Oznacza to, że organ administracji państwowej rozstrzyga o treści wzajemnych praw i obowiązków, za wyjątkiem tych rodzajów stosunków, które powstają z mocy prawa. Jest to wyraz władztwa administracyjnego przyznanego organom administracyjnym przez prawo administracyjne. Jest on skutkiem nierównorzędności podmiotów występujących w stosunku prawnym: organ administracyjny ma zagwarantowaną pozycję nadrzędną wobec innego uczestnika stosunku administracyjnoprawnego. Obowiązkowy charakter stosunku administracyjnoprawnego oznacza ograniczoną swobodę lub jej całkowity brak przy określaniu współuczestników stosunku oraz przy formułowaniu treści tegoż stosunku. B. Nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego Nawiązanie stosunku prawnego następuje w wyniku zaistnienia faktu prawnego. Tym faktem prawnym może być ustawa albo akt administracyjny. W RFN przewiduje się także nawiązanie stosunków administracyjnoprawnych na podstawie umowy administracyjnoprawnej (publicznoprawnej = öffentlichrechtlicher Vertrag). W polskim prawie administracyjnym nie przewidziano tego typu umów, ale trzeba pamiętać, że podobne skutki jak akt administracyjny wywołuje zwarcie zatwierdzonej przez organ administracyjny ugody administracyjnej. 1. Nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego z mocy ustawy Nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa następuje np. na podstawie ustaw podatkowych, o ruchu drogowym, o użytkowaniu urządzeń publicznych itp. a. przykład 1. Art. 3. 1. Osoby fizyczne, jeżeli mają miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub których czasowy pobyt w Rzeczypospolitej Polskiej trwa w danym roku podatkowym dłużej niż 183 dni, podlegają obowiązkowi podatkowemu od całości swych dochodów bez względu na miejsce położenia źródeł przychodów (nieograniczony obowiązek podatkowy). 1
b. przykład 2. Art. 15. 2. Obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. W podanych przykładach uwidocznione zostało nałożenie na obywatela (osobę fizyczną) obowiązku. Korelującym z tym zobowiązaniem jest uprawnienie właściwego organu administracji publicznej do żądania zadośćuczynienia obowiązkowi, poprzez uiszczenie podatku od dochodów lub posłanie dziecka do szkoły. Istnieją w zasadzie dwa sposoby powstania stosunków administracyjnoprawnych z mocy ustawy: 1. gdy w pewnym stanie faktycznym zaczyna obowiązywać norma prawna, która z tym stanem wiąże pewne skutki prawne wyrażające się w nałożeniu obowiązków, przyznaniu praw lub ich modyfikacji, 2. gdy w istniejącym stanie prawnym zmienia się sytuacja faktyczna albo podejmowana jest pewna czynność faktyczna, z którą to zmianą lub czynnością obowiązująca norma prawna wiąże pewne skutki prawne wyrażające się w nałożeniu obowiązków, przyznaniu praw lub ich modyfikacji. W pierwszej z wymienionych sytuacji norma jest odpowiedzią na zaistniały stan rzeczy i jest w stosunku do niego późniejsza (np. wydanie z powodu stanu klęski aktu porządkowego, który wprowadza nakazy lub zakazy określonego zachowania się). Odwrotnie jest w drugim przypadku - tutaj norma ma charakter pierwotny i trwały, a tylko zmiana sytuacji faktycznej prowadzi do powstania określonych w niej skutków (zob. przykład 2). 2. Nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego w drodze aktu administracyjnego Stosunek administracyjnoprawny może być nawiązany także na skutek jednostronnego i władczego oświadczenia organu administracji publicznej. Jest to najczęstszy sposób nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Ponadto jest to także niemal wyłączny sposób przyznawania uprawnień podmiotom będących podmiotami stosunku administracyjnoprawnego. Z tym rodzajem powstawania stosunków administracyjnoprawnych mamy do więc do czynienia w zakresie administracji świadczącej (np. pomoc społeczna). przykład: Art. 43. 1. Decyzje w sprawach świadczeń pomocy społecznej są wydawane w formie pisemnej. W szczególnych przypadkach decyzja może być wydana w formie ustnej; nie dotyczy to decyzji o odmowie przyznania świadczenia. 3. Nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego przez inne zdarzenia prawne Nawiązanie stosunku administracyjnego może nastąpić także w wyniku innych zdarzeń prawnych: nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego przez roszczenie strony o określone zachowanie się organu administracyjnego nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego przez działania faktyczne organu administracji publicznej 2
Tutaj wspomina się przede wszystkim o takich sytuacjach jak zatrzymanie samochodu przez policję. C. Elementy stosunku administracyjnoprawnego Elementami stosunku administracyjnoprawnego są składniki tworzące jego konstrukcję. należą tutaj: 1. podmioty stosunku, 2. przedmiot stosunku i 3. treść stosunku. 1. Podmioty stosunku administracyjnoprawnego a. organ administracji publicznej Jak wspomniano już na początku cechą charakterystyczną stos. adm. jest to, że jednym z jego podmiotów jest zawsze organ administracji publicznej. Jako że jest to organ reprezentujący władztwo państwowe, stosunek adm. charakteryzuje się nierównorzędnością stron, co odróżnia stosunek administracyjnoprawny od stosunków cywilnoprawnych. Jakie podmioty należą do sfery podmiotów administracji publicznej, było już przedmiotem ćwiczeń z zakresu prawa administracyjnego ustrojowego. b. inni uczestnicy stosunku administracyjnego Drugim podmiotem uczestniczącym w stosunku adm. może być praktycznie każdy podmiot, o ile może być podmiotem praw lub obowiązków administracyjnoprawnych (osobowość prawa administracyjnego). Należy tu podkreślić, że podmiotowość prawna, o której jest tu mowa, nie jest tożsama z podmiotowością prawną ustalaną na gruncie prawa cywilnego. Podmiotowość w sferze stosunków administracyjnoprawnych jest wynikiem regulacji normami prawa administracyjnego. Jest to zdolność organizacyjno-prawna, która przysługuje podmiotom wyodrębnionym organizacyjnie i posiadającym własne interesy chronione przez prawo. Dlatego też może zdarzyć się, że podmiotem stosunku adm. może być podmiot nie posiadający osobowości prawnej w rozumieniu prawa cywilnego (np. komitet założycielski fundacji). Innymi uczestnikami stosunku adm. mogą być także inne organy administracyjne.. Wówczas mamy do czynienia z tzw. wewnętrznymi stosunkami administracyjnoprawnymi. 2. Przedmiot stosunku administracyjnoprawnego Przedmiot stosunku administracyjnoprawnego leży zawsze w sferze prawem określonych zadań administracji publicznej. Jest on w zasadzie niezmienialny. 3. Treść stosunku administracyjnoprawnego Treść stosunku wyznaczają prawa i obowiązki wynikające z prawnego układu sytuacji pomiędzy podmiotami. Mogą one polegać na działaniu, znoszeniu lub zaniechaniu (Tun, Dulden und Unterlassen). Obowiązki i uprawnienia wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych mają charakter osobisty, co oznacza, że nie mogą być przenoszone pomiędzy podmiotami i wygasają z chwilą śmierci lub ustania podmiotu uprawnionego bądź zobowiązanego. Relacja pomiędzy obowiązkami i uprawnieniami jest tego rodzaju, że danemu uprawnieniu jednego podmiotu odpowiada obowiązek drugiego i odwrotnie. 3
a. uprawnienia Uprawnienie dotyczy tego rodzaju zachowań, które nie są przez prawo ani zakazane ani też nakazane. b. obowiązki Obowiązek oznacza istnienie pewnych nakazów i zakazów dla danego podmiotu, określa sposób zachowania się i w razie potrzeby uruchamia sankcję prawną. D. Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych kształtują się na podstawie prawa administracyjnego i dlatego ich rodzaje zależą w zasadzie od charakteru części prawa administracyjnego, będących ich źródłem. Na tej podstawie można wyróżnić: 1. Stosunki materialne Są one oparte na przepisach prawa materialnego i mogą regulować sferę praw i obowiązków obywatela lub jednostek zrównanych z nim w obrocie prawnym. Stosunki materialne mogą być: a. trwałe Stosunki trwałe mogą być: - związane z prawami osobistymi np. wynikający z przepisów prawa o oświacie obowiązek szkolny, trwający do 18 roku życia, obowiązek służby wojskowej itp. - związane z prawami majątkowymi np. obowiązki podatkowe, stałe świadczenia z zakresu pomocy społecznej itp. - związane z korzystaniem z zakładów użyteczności publicznej np. korzystanie z wodociągów, ze środków komunikacji publicznej itp. b. jednorazowe (stosunki "ad hoc") Stosunki te odnoszą się do konkretnego i jednorazowego działania w ramach prawa materialnego. Przykładem stosunku opartego na przepisach prawa materialnego o znamionach działania jednorazowego jest kontrola paszportu na granicy, przeprowadzenie kontroli itp.. 2. Stosunki procesowe Stosunki te opierają się na prawie procesowym i pozostają w ścisłym związku z prawem administracyjnym materialnym, gdyż postępowanie służy skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu praw bądź obowiązków zawartych w normach prawa materialnego i wiążącym przypisaniu tych praw względnie obowiązków podmiotowi stosunku materialnoprawnego, który jest jednocześnie stroną w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż są one niesamodzielne. a. stosunki proceduralne Są one oparte na przepisach o postępowaniu administracyjnym. Stosunki tego rodzaju są nawiązywane z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, a wygasają z momentem wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Łączą one organ prowadzący postępowanie. b. stosunki sądowo-procesowe (spornoadministracyjne) Są oparte na przepisach o postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 4
regulujących dopuszczalność zaskarżenia form działania administracji do sądu. Zgodnie z tym stosunek sądowo-procesowy trwa od chwili zaskarżenia aktu administracyjnego aż do czasu wydania orzeczenia przez sąd. W ramach tego stosunku podmioty są wobec siebie równorzędne, gdyż brak jest uprzywilejowania organu administracyjnego, który w stosunku materialnoprawnym miał pozycję nadrzędną. Pytanie, jakie są podmioty stosunku sądowo-procesowego? Czy są to podmioty stosunku materialnego w nowej sytuacji (tj. przed sądem), czy podmiotem tego stosunku jest też sąd administracyjny? Prawidłowe jest chyba ograniczenie stosunku sporno-procesowego do podmiotów stosunku materialnego, gdyż spór istnieje pomiędzy nimi a sąd jest tylko organem uprawnionym do rozstrzygnięcia. Nie ulega jednak wątpliwościom, że pomiędzy każdym z uczestników postępowania z osobna oraz samym sądem też zostaje zawiązany stosunek prawny. Być może można mówić o dwóch rodzajach stosunków w postępowaniu przed sądem administracyjnym: stosunkiem spornoadministracyjnym pomiędzy uczestnikami postępowania oraz stosunkami sui generis pomiędzy sądem i każdym z uczestników z osobna. Być może w analogii do stosunków proceduralnych chodzi tylko o stosunki pomiędzy uczestnikami a organem prowadzącym postępowanie, tj. w tym wypadku sądem. Ta koncepcja oznaczałaby, że istniałyby w zasadzie dwa stosunki - tyle ilu jest uczestników postępowania przed sądem. 3. Stosunki ustrojowe Są regulowane przepisami prawa administracyjnego o charakterze ustrojowym, tzn. ustawami rozporządzeniami oraz przepisami mającymi charakter wewnętrzny. Charakterystyczne dla stosunków ustrojowych jest to, że wszystkie podmioty są podmiotami wykonującymi zadania z zakresu administracji publicznej. 4. Inne rodzaje stosunków W literaturze wyróżnia się jeszcze inne rodzaje stosunków: a. stosunki wewnętrzne są to stosunki zależności służbowej; b. stosunki egzekucyjne Są one następstwem zastosowania środków przymusu zmuszających do podporządkowania się aktom organu administracyjnego. Charakterystyczne dla nich jest to, że tworzą je trzy podmioty: organ egzekucyjny, zobowiązany oraz wierzyciel. c. stosunki nadzoru Te stosunki są z kolei związane ze sprawowaniem nadzoru nad organami administracyjnymi. Stąd też ich uczestnikami są organ nadzorujący i organ nadzorowany. d. stosunki wywołujące bezpośrednio skutki cywilnoprawne Są to stosunki prawne, które rozpatrywać należy zawsze w powiązaniu ze stosunkami, które nakładają obowiązek zawarcia umowy cywilnoprawnej. E. Stosunek administracyjnoprawny a sytuacja administracyjnoprawna Przez sytuacje prawną należy rozumieć każdą sytuację społeczną określonego podmiotu, której elementy składowe zostały ukształtowane prawnie w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne zdarzenie faktyczne. 5