Instytucja stypendium podważa spójność, a nawet ogólniejszy sens, dychotomicznego podziału sportu wyczynowego na profesjonalny i amatorski.

Transkrypt

1 58 Prawo sportowe Instytucja stypendium podważa spójność, a nawet ogólniejszy sens, dychotomicznego podziału sportu wyczynowego na profesjonalny i amatorski. Marek Stopczyński Uwagi na temat funkcjonowania instytucji stypendium sportowego Autor poddaje analizie instytucję stypendium sportowego z uwagi na coraz liczniejsze sprawy, trafiające do sądów powszechnych m.in. na tle sporów co do podstaw cofania stypendiów sportowych. Ukazuje charakter oraz naturę tej instytucji, a także cele i funkcje, jakie ma ona spełniać. We wnioskach wyraża opinię, że polskie związki sportowe powinny wypłacać stypendia i ponosić wszelkie tego konsekwencje. Organ państwa, przyznający dotację na cele stypendialne poszczególnym polskim związkom sportowym, miałby obowiązek rozliczania z efektów ich wydatkowania. SŁOWA KLUCZOWE: prawo prawo sportowe stypendia sportowe. Instytucja stypendium sportowego w wymiarze, w jakim obowiązuje, stwarza rozmaite problemy natury prawnej. Jednym z przykładów może być sprawa zawodniczki, która zaskarżyła do sądu cywilnego decyzję prezesa Polskiej Konfederacji Sportu o cofnięciu stypendium. Sytuacja jest paradoksalna, gdyż była ona reprezentantką kraju na podstawie umowy zawartej z polskim Sport Wyczynowy 2005, nr 7-8/

2 Uwagi na temat funkcjonowania instytucji stypendium sportowego 59 związkiem sportowym i to on wnioskował, najpierw o przyznanie, a później o cofnięcie stypendium. Tymczasem decyzję o jego cofnięciu podjął prezes, nie biorący udziału w realizacji wspomnianej umowy. Regulacje prawne Przesłanki dotyczące cofnięcia stypendium regulowane są rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 4 stycznia 2001 w sprawie zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i cofania oraz wysokości stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej i olimpijskiej (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 48). Sprawy samych stypendiów sportowych zostały uregulowane natomiast w przepisach Ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 81, poz. 889 z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie szczegółowych zasad i trybu zaliczania okresów pobierania stypendiów sportowych do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze, wynikające ze stosunku pracy (Dz. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 8). Ustawa o kulturze fizycznej nie zawiera definicji stypendium sportowego. Wprowadza natomiast dwie kategorie osób, które mogą pobierać takie stypendium. W art. 22 ust. 3 określa, że zawodnicy posiadający status amatora mogą otrzymywać stypendium sportowe, a przepis art. 22 ust. 4 mówi, że stypendia sportowe dla członków kadry narodowej i olimpijskiej, a także paraolimpijskiej, finansowane są ze środków budżetu państwa. Biorąc pod uwagę te sformułowania prof. Andrzej Kijowski 1 zauważył, że instytucja ta (instytucja stypendium przyp. Autora) podważa spójność, a nawet ogólniejszy sens, dychotomicznego podziału sportu wyczynowego na profesjonalny i amatorski. Wiąże się to z tym, że zawodnikowi o statusie amatora klub sportowy może wypłacać stypendium sportowe na podstawie umowy, która może mieć jedynie charakter cywilnoprawny. Jednocześnie, zgodnie z zapisem art. 22 ust. 2 Ustawy o kulturze fizycznej zawodnikiem profesjonalnym jest osoba uprawiająca sport na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej i otrzymująca za to wynagrodzenie. Z powyższego można by domniemywać, że amatorem jest osoba, która nie uprawia sportu na podstawie którejś z tych umów i że nie może otrzymywać za to wynagrodzenia, a przecież tak nie jest. Stypendium sportowe pochodzące z budżetu państwa wypłaca organ administracji rządowej lub jednostka samorządu terytorialnego, do których obowiązków zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o kulturze fizycznej należy tworzenie warunków prawno-organizacyjnych i ekonomicznych dla rozwoju kultury fizycznej. Ani z zapisów Ustawy o kulturze fizycznej, ani z rozporządzenia nie wynika i nie może wynikać roszczenie zawodnika o przyznanie stypendium. Nie ulega wątpliwości, że organom administracji państwowej przysługuje 1 Kijowski A.: Stosunki prawne sportowców z klubami sportowymi [w:] Status prawny sportowców. Red. Andrzej Kijowski. Poznań Wydawnictwo Poznańskie, s. 57.

3 60 Marek Stopczyński uznaniowość przy podejmowaniu takiej decyzji. Podobnie skonstruowane jest stypendium uregulowane w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem i ochroną dóbr kultury oraz wysokości tych stypendiów (Dz. U. z 2000 r., Nr 52, poz. 626). Oba stypendia mają charakter uznaniowy, ale już w momencie przyznania rodzą stosunek zobowiązaniowy po stronie podmiotu przyznającego stypendium powstaje obowiązek wypłacania określonej kwoty pieniędzy, a po stronie stypendysty realizacji przyjętego planu stypendium czy programu przygotowań do imprez mistrzowskich. Obowiązkowi jednej ze stron stosunku stypendialnego odpowiada określone prawo po drugiej stronie tego stosunku. Tak więc, o ile samo przyznanie stypendium sportowego ma charakter uznaniowy i nie rodzi po stronie osoby zainteresowanej nawet roszczenia o wydanie decyzji o odmowie przyznania stypendium, o tyle realizacja warunków stypendium może być poddana kontroli sądowej, skoro po stronie stypendysty mamy do czynienia z prawem do otrzymania określonej sumy stypendialnej. Uprawnienie do otrzymywania świadczeń finansowanych z budżetu państwa jest ograniczone posiadaniem takich środków. Art. 27 ust. 1 Ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) wyraźnie określa, że zamieszczanie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa. Z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika poddanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień lub obowiązków każdej jednostki kontroli sądowej. Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni tych artykułów. Wątpliwości interpretacyjne Podmiot przyznający i wypłacający stypendium sportowe dla członków kadry narodowej, a więc prezes Polskiej Konfederacji Polski, nie ma wpływu na merytoryczną stronę realizacji obowiązków zawodnika, wynikających z 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 2 stycznia 2001 roku. Nie stwierdza on także zaistnienia faktów, które stanowią przesłanki do wstrzymania i cofnięcia stypendium sportowego. Wszystkie te uwarunkowania wskazują, że najbardziej odpowiednią formą uregulowania obowiązków zawodnikaczłonka kadry narodowej oraz podstawą cofnięcia mu stypendium byłaby umowa o charakterze cywilnoprawnym. Niemniej ustawodawca nie wymaga, aby zawodnik zawierał umowę stypendialną z prezesem Polskiej Konfederacji Sportu, a praktykę zawierania takich umów przez polskie związki sportowe należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych, skoro nie one wypłacają stypendium sportowe.

4 Uwagi na temat funkcjonowania instytucji stypendium sportowego 61 Charakter prawny decyzji o cofnięciu stypendium W sprawie cytowanej na początku artykułu sąd cywilny uznał, że jest niewłaściwy do rozstrzygnięcia sporu, gdyż decyzja o przyznaniu i cofnięciu stypendium z założenia ma charakter administracyjno-prawny i wszelkie spory wynikłe na tym tle powinny być rozstrzygane przez sąd administracyjny. Uznanie, że decyzja o przyznaniu, wstrzymaniu i cofnięciu stypendium sportowego jest decyzją administracyjną, napotyka jednak na poważne wątpliwości. Przede wszystkim trudno przyjąć, że takie rozwiązanie było wolą ustawodawcy, gdyż wtedy powinien on to wyraźnie stwierdzić w ustawie, tak jak ma to miejsce np. w przypadku art. 78a ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, który mówi, że odmowa upoważnienia rzeczoznawcy, o którym mowa w ust. 1 pkt. 1, oraz odmowa nadania uprawnień rzeczoznawcy, o którym mowa w ust. 4, następuje w drodze decyzji administracyjnej prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Niezależnie od tych wątpliwości zastanówmy się, czy przyznanie, wstrzymanie i cofnięcie stypendium sportowego, skoro nie ma charakteru cywilnoprawnego, jest decyzją administracyjną? W orzecznictwie NSA decyzję administracyjną określa się jako jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych (wyrok z 22 września 1983 roku, S.A./Wr 367/83; ONSA 1983, z. 2, poz. 75, s. 183). Wskazuje się w nim także materialne elementy pojęcia decyzji, jako aktu kwalifikowanego, będącego przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę co do konkretnej osoby, wydanym w postępowaniu o prawnie unormowanej procedurze (uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 5 lutego 1988 roku, III AZP 1/88). Jak już wspomniano, przyznanie stypendium sportowego jest decyzją uznaniową upoważnionego podmiotu, gdyż nie stanowi realizacji prawa zawodnika, mogącego wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących. Z tego też powodu zawodnikom nie przysługuje roszczenie o wydanie decyzji o odmowie przyznania stypendium, ani skarga na bezczynność organu. Regułą jest, że stypendium sportowe przyznaje, wstrzymuje i cofa prezes Polskiej Konfederacji Sportu na wniosek polskiego związku sportowego. Decyzja taka, choć rozstrzyga o interesach prawnych indywidualnych osób zawodników, adresowana jest do polskiego związku sportowego i jedynie w załączniku zawiera listę zawodników, którym przyznano, wstrzymano lub cofnięto stypendium sportowe. Nie zmienia to jednak faktu, że mamy tu do czynienia z decyzją rozstrzygającą o indywidualnych interesach konkretnych osób, wydaną na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

5 62 Marek Stopczyński Na podstawie art. 16 ust. 1 pkt. 4 Ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 roku, Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) skargę do NSA można wnieść również na inne niż wymienione w art. 16 ust. 1 pkt. 1-3 tej Ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Decyzja o wstrzymaniu i cofnięciu stypendium z pewnością jest czynnością, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt. 4 Ustawy o NSA. Przyjęcie innego stanowiska stawałoby w sprzeczności ze stanowiskiem, na jakim stanął NSA w wyroku z 21 lutego 1994 roku (I SAB 54/93, OSP 1995, Nr 11, poz. 222), w którym określił on, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo, nie mające formy decyzji, jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. W przypadku decyzji o wstrzymaniu i cofnięciu stypendium sportowego w obecnym stanie prawnym mamy więc do czynienia z czynnością prawną podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Gdyby było inaczej, ustawodawca powinien to wyraźnie określić, zgodnie z postanowieniem SN z 5 stycznia 2001 roku (III RN 45/00, OSNP 2001/17/525), które mówi, że niedopuszczalność zaskarżenia do NSA decyzji administracyjnej wydanej w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego może wynikać wyłącznie z wyraźnego przepisu ustawy szczególnej, np. przewidującej w tym zakresie właściwość sądu powszechnego. Nie ulega natomiast żadnej wątpliwości, że niedopuszczalności takiej nie można domniemywać. Wnioski de lege ferenda Podstawą odpowiedzi na pytanie, czy konstrukcja prawna stypendium sportowego w obecnym stanie jest prawidłowa dla jak najefektywniejszego wykorzystania środków budżetowych, może być stanowisko prof. Andrzeja Kijowskiego, który w cytowanej już publikacji napisał, że postulatem minimum minimorum jest wyraźne zadekretowanie w ustawie, że ewentualne stypendia sportowe są finansowane jedynie ze źródeł budżetowych i przeznaczone wyłącznie na wspieranie kadry narodowej. Innymi słowy, trzeba zlikwidować jakiekolwiek inne stypendia sportowe. Uzupełniając ten wniosek można dodać, że nie ma potrzeby, aby na poziomie stosunków między klubem a zawodnikiem wprowadzać niezdefiniowaną instytucję, nie mającą specyficznych cech, która i tak musi podlegać regulacjom Kodeksu cywilnego. W stosunku do stypendiów sportowych wypłacanych członkom kadry narodowej trudno zaakceptować sytuację, że za ewentualne bezprawne wstrzymanie lub cofnięcie stypendium sportowego odpowiedzialność ponosi podmiot (prezes Polskiej Konfederacji Sportu),

6 Uwagi na temat funkcjonowania instytucji stypendium sportowego 63 który nie ma bezpośredniego wpływu na realizację obowiązków zawodnika, wynikających z przepisów prawa. Wydaje się, że skoro stroną najbardziej zainteresowaną efektywnym wykorzystaniem umiejętności zawodnika i tworzącą praktyczne warunki do realizacji programu przygotowań do imprez mistrzowskich jest polski związek sportowy, to on powinien ponosić odpowiedzialność za niezgodne z prawem przypadki wstrzymania i cofnięcia stypendium sportowego. W tych przypadkach, gdy zawodnik nie zgadza się z decyzją o wstrzymaniu i cofnięciu stypendium sportowego, powinien pozywać do sądu nie prezesa Polskiej Konfederacji Sportu, wypłacającej stypendium, ale podmiot, który wnioskuje i faktycznie uzasadnia podstawy wydania tych decyzji. Sytuacją optymalną byłoby, gdyby polski związek sportowy stypendium wypłacał i ponosił wszelkie tego konsekwencje. Takie rozwiązanie jest przyjęte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania i wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. z 2004 r., Nr 245, poz. 2458). W 10 ust. 1 tego rozporządzenia określono, że wypłaty stypendium dokonuje uczelnia ze środków przekazywanych na ten cel przez właściwego ministra. Polski związek sportowy mógłby wypłacać stypendia sportowe finansowane z budżetu państwa jako dotację przedmiotową, do określonej w rozporządzeniu wysokości i na podstawie zawartej z zawodnikiem umowy o charakterze cywilnoprawnym, co odpowiadałoby dwustronnie zobowiązującemu charakterowi stosunku stypendialnego. W umowie takiej można by zagwarantować np. uznaniowy charakter podstaw wstrzymania i cofnięcia stypendium, co nie jest możliwe w formie rozporządzenia. Poza tym forma umowy umożliwia sprecyzowanie warunków realizacji wzajemnych zobowiązań zgodnie z zasadą swobody umów. Organ państwa przyznający dotację na cele stypendialne miałby możliwość, z jednej strony, przyznawania tych dotacji poszczególnym polskim związkom sportowym, a z drugiej rozliczania z efektów ich wydatkowania. Podstawowa korzyść takiego rozwiązania polegałaby więc na jasnym określeniu zasad i osób odpowiedzialnych za wydawane środki budżetowe zarówno pod względem merytorycznym, sportowym, jak i prawnym.