POMOC HUMANITARNA Unia Europejska jest jednym z największych światowych darczyńców w zakresie pomocy humanitarnej: Komisja Europejska i państwa członkowskie udzielają wspólnie około 50% globalnych funduszy na pomoc doraźną. Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (ECHO) jest głównym podmiotem UE w tej dziedzinie, finansującym operacje pomocowe realizowane za pośrednictwem różnych instytucji partnerskich (organizacji pozarządowych, agencji ONZ i organizacji międzynarodowych) i koordynującym politykę i działania państw członkowskich. Ponadto ECHO wspiera skuteczne działania humanitarne na całym świecie. W 2013 r. Komisja zapewniła pomoc humanitarną w wysokości 1,353 mld EUR dla 124 mln ludzi w ponad 90 krajach spoza UE. W obszarze kształtowania unijnej polityki dotyczącej pomocy humanitarnej Parlament Europejski działa jako współprawodawca wraz z Radą Unii Europejskiej. Ponadto Parlament monitoruje dostarczanie pomocy humanitarnej oraz opowiada się za tworzeniem przepisów budżetowych odpowiadających potrzebom humanitarnym. PODSTAWA PRAWNA Art. 214 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi podstawę prawną pomocy humanitarnej. Przed Traktatem z Lizbony podstawę prawną stanowił art. 179 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Art. 214 ust. 5 stanowi podstawę prawną utworzenia Europejskiego Ochotniczego Korpusu Pomocy Humanitarnej. W art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) ustalono zasady dla wszystkich działań zewnętrznych Unii (art. 21 ust. 2 lit. g) dotyczy operacji humanitarnych). RAMY PRAWNE I POLITYCZNE Przepisy i zasady udzielania pomocy humanitarnej, w tym instrumenty finansowania, szczegółowo określono w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/96 z dnia 20 czerwca 1996 r. dotyczącym pomocy humanitarnej. Rozporządzenia tego nie zmieniono podczas przeglądu innych instrumentów finansowych dokonanego w ramach przygotowania do wprowadzenia wieloletnich ram finansowych na lata 2007-2013. Na lata 2014-2020 dla instrumentu pomocy humanitarnej przeznaczono 6,62 mld EUR. Poziom rocznych zobowiązań UE regularnie podwyższano, żeby sprostać nowym potrzebom humanitarnym. Ogólne ramy polityczne niesienia pomocy humanitarnej określono w Konsensusie europejskim w sprawie pomocy humanitarnej (2007 r.) podpisanym przez trzy instytucje UE (Komisję, Radę i Parlament). W konsensusie określono wspólną wizję UE, cele polityczne i zasady w odniesieniu do szeregu dziedzin, m.in.: współpracy międzynarodowej w zakresie pomocy humanitarnej, dobrych rozwiązań w zakresie pomocy, zmniejszenia ryzyka i zwiększenia Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2015 1
gotowości, ochrony ludności oraz stosunków między podmiotami cywilnymi i wojskowymi. W konsensusie przewidziano bardziej skoordynowane i spójne podejście do niesienia pomocy, w którym pomoc humanitarna i rozwojowa są ze sobą powiązane, żeby umożliwić UE skuteczniejszą odpowiedź na rosnące potrzeby. Plan działań służący realizacji konsensusu wygasł w 2013 r., zaś obecnie prowadzone są dyskusje nad kolejnymi ramami wykonawczymi. ECHO A. Przegląd i ocena UE jest jednym z największych światowych darczyńców w zakresie pomocy humanitarnej, udzielającym około 50 % globalnych funduszy na pomoc doraźną dla osób dotkniętych przez katastrofy spowodowane przez człowieka lub klęski żywiołowe. Część tych funduszy pochodzi bezpośrednio od państw członkowskich, niemniej jednak znaczący jest udział środków pochodzących z budżetu UE. Biuro Pomocy Humanitarnej Wspólnoty Europejskiej (ECHO) zostało utworzone w 1992 r. jako centralny organ zajmujący się udzielaniem i koordynacją pomocy humanitarnej w Europie. W 2004 r. ECHO zyskało status dyrekcji generalnej (DG) w Komisji Europejskiej, chociaż zachowano starą, skróconą nazwę. Od 2010 r. mandat ECHO obejmuje ochronę ludności w celu zapewnienia lepszej koordynacji oraz reagowania na katastrofy wewnątrz UE i poza jej granicami. Funkcję komisarza ds. pomocy humanitarnej i zarządzania kryzysowego pełni obecnie Christos Stylianides, który od 24 października 2014 r. jest także koordynatorem UE ds. eboli. Od momentu utworzenia ECHO przeznaczyło ponad 14 mld EUR ze wspólnego budżetu UE dla około 150 mln ludzi dotkniętych przez katastrofy i konflikty w ponad 140 krajach. Z biegiem lat ECHO rozszerzyło swoje struktury: zatrudnia ponad 300 pracowników w swej siedzibie w Brukseli, wspieranych przez rozległą sieć ponad 400 ekspertów i pracowników miejscowych znajdujących się w 39 krajach. Samo ECHO nie wdraża jednak programów pomocy humanitarnej, lecz finansuje działania realizowane przez instytucje partnerskie. Do głównych zadań ECHO należy finansowanie, kontrolowanie należytego gospodarowania środkami finansowymi oraz zapewnianie, by towary i usługi sprawnie i szybko docierały za pośrednictwem instytucji partnerskich do ludności znajdującej się w trudnej sytuacji, tak aby odpowiadać na rzeczywiste potrzeby. Po klęsce żywiołowej lub innym zdarzeniu wymagającym pomocy humanitarnej eksperci ECHO ds. pomocy humanitarnej dokonują wstępnej oceny sytuacji w terenie. Na podstawie tej oceny natychmiast wydatkuje się fundusze jest to podejście oparte na zapotrzebowaniu, które charakteryzuje pracę ECHO. Pomocy udziela się za pośrednictwem ponad 200 instytucji partnerskich, w tym agencji ONZ, organizacji pozarządowych (NGO) i organizacji międzynarodowych, takich jak Międzynarodowy Czerwony Krzyż / Czerwony Półksiężyc, z którymi ECHO podpisało umowy ex ante. Struktura ECHO zapewnia przejrzyste wykorzystanie środków finansowych oraz zagwarantowanie odpowiedzialności instytucji partnerskich. W 2013 r. 48 % funduszy ECHO wykorzystały organizacje pozarządowe, 42 % agencje ONZ, a 9 % organizacje międzynarodowe. Wyczarterowane przez ECHO loty złożyły się na 1%. W 2013 r. ECHO zapewniło pomoc humanitarną w wysokości 1,353 mld EUR dla 124 mln ludzi w ponad 90 krajach spoza UE, przy czym kwota ta znacząco przekroczyła początkowe zobowiązania w wysokości 874 mln EUR. W 2013 r. początkowe zobowiązania wynosiły 865 mln EUR, a na 2014 r. zobowiązania ustalono na poziomie 898 mln EUR. Pomimo tego zwiększenia budżet UE na pomoc humanitarną od lat uważa się za bardzo napięty; zapotrzebowanie osiągnęło poziom najwyższy od połowy lat 90., podczas gdy budżety Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2015 2
ograniczano. W rezultacie pogłębiająca się luka w płatnościach od lat wymaga przekazywania dodatkowych funduszy, pochodzących głównie z rezerwy UE na pomoc nadzwyczajną, innych linii budżetowych Komisji w ramach działu 4, przeznaczonych na pomoc zewnętrzną, środków przekazywanych przez Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (EFTA) oraz dla krajów Afryki, Karaibów i Pacyfiku z 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR). W 2014 r. przeniesienia środków zatwierdzono już w kwietniu, aby zapewnić dalszą realizację operacji. W 2013 r. 40,21% funduszy ECHO przekazano krajom afrykańskim, 32,15% krajom Bliskiego Wschodu i regionu Morza Śródziemnego, 13,75% krajom Azji i Pacyfiku, 4,14% krajom Ameryki Łacińskiej i Karaibów, 1,48% na pomoc w sytuacjach ogólnoświatowych klęsk żywiołowych, 2% na ochronę ludności, a 6,28% na ogólnoświatową pomoc i wsparcie. Większość funduszy wydatkowano na wsparcie żywnościowe (30%), schroniska (19%), pomoc zdrowotną i medyczną (13%), zaopatrzenie w wodę i urządzenia sanitarne (13%) i ochronę (6%). Interwencje w zakresie pomocy humanitarnej obejmowały reagowanie na klęski żywiołowe (trzęsienia ziemi, susze, powodzie, epidemie i cyklony / huragany / cyklony tropikalne), katastrofy spowodowane działalnością człowieka (w Kolumbii, Mali, Mjanmie, Syrii i krajach sąsiadujących) oraz przedłużające się i złożone sytuacje kryzysowe (w Sudanie, Sudanie Południowym, Palestynie, Demokratycznej Republice Konga i w Republice Środkowoafrykańskiej). W 2014 r. podział funduszy odbywa się według zbliżonego wzorca, przy czym sytuacje kryzysowe w trzech krajach wyróżniają się pod względem złożoności: w Syrii, Republice Środkowoafrykańskiej i Sudanie Południowym. W ramach rocznej strategii ECHO priorytetowo traktowane są także operacje w Demokratycznej Republice Konga, w regionie Sahelu, w Rogu Afryki, na Bliskim Wschodzie, a także w związku z kilkoma innymi zapomnianymi kryzysami humanitarnymi. Priorytety polityki ECHO pracuje nad poprawą reagowania na sytuacje kryzysowe i pomaga państwom spoza UE rozszerzać ich zdolności do radzenia sobie z kryzysami oraz przyczyniać się do długoterminowego rozwoju. Program w zakresie odporności przedstawiony w komunikacie Komisji z dnia 3 października 2012 r. Podejście UE do kwestii odporności: Wyciąganie wniosków z kryzysu bezpieczeństwa żywnościowego oraz plan działania w zakresie odporności z 2013 r. wpisują się w program ECHO, tak jak cel w zakresie poprawy łączenia pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju (LRRD). Poprawa odporności stanowi trzon dwóch sztandarowych programów, jednego realizowanego w Sahelu (AGIR) i drugiego w Rogu Afryki (SHARE), których celem jest koordynacja pomocy humanitarnej i rozwojowej oraz przerwanie błędnego koła zmian klimatu, głodu i ubóstwa. Działania w zakresie zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi są także odzwierciedleniem wagi, jaką ECHO przykłada do odporności. Programy gotowości na wypadek klęsk żywiołowych w ramach ECHO (DIPECHO) w Azji, Ameryce Łacińskiej oraz na Karaibach wspierają systemy wczesnego ostrzegania, kampanie informacyjne oraz inne środki profilaktyczne. Unia Europejska jest ważnym podmiotem w procesie kształtowania działań społeczności międzynarodowej w zakresie zarządzania ryzykiem związanym z klęskami żywiołowymi. Ambitną wizję UE dotyczącą przyszłości przedstawiono w komunikacie z kwietnia 2014 r. pt. Plan działania z Hyogo na lata po 2015 r.: zarządzanie ryzykiem w celu budowania odporności, wydanym w ramach przygotowań do światowej konferencji ONZ poświęconej zmniejszaniu ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi, która zgodnie z planami ma się odbyć w marcu 2015 r. w Sendai (Japonia). Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2015 3
B. Inne instrumenty Pomoc UE obejmuje dwie kolejne struktury: unijny mechanizm ochrony ludności i Europejski Ochotniczy Korpus Pomocy Humanitarnej. Utworzony w 2001 r. unijny mechanizm ochrony ludności obejmuje obecnie 32 państwa 28 państw członkowskich Unii oraz Byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii, Islandię, Czarnogórę i Norwegię. W decyzji nr 1313/2013/UE z dnia 17 grudnia 2013 r. wskazano art. 196 TFUE dotyczący ochrony ludności jako podstawę prawną i zapewniono finansowanie dla mechanizmu do 2020 r. Unijny mechanizm opiera się na kilku narzędziach: 1) Europejska zdolność reagowania kryzysowego zapewnia dobrowolną pulę wcześniej zadeklarowanego potencjału reagowania państw uczestniczących oraz ustrukturyzowany proces wskazywania potencjalnych rozbieżności w zakresie zdolności. 2) Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego funkcjonuje jako centrum operacyjne, ułatwiające całodobową koordynację interwencji w zakresie ochrony. 3) Wspólny system łączności i informacji w sytuacjach nadzwyczajnych (CECIS) ma na celu poprawę łączności w sytuacjach nadzwyczajnych poprzez aplikację internetową umożliwiającą ostrzeganie i powiadamianie. 4) W decyzji z 2013 r. przewidziano także sieć wyszkolonych ekspertów dyspozycyjnych w krótkim terminie. Europejski Ochotniczy Korpus Pomocy Humanitarnej przewidziano w art. 214 ust. 5 Traktatu z Lizbony i ustanowiono jako inicjatywę pod nazwą Wolontariusze pomocy UE w marcu 2014 r. Inicjatywa ma na celu uodparnianie szczególnie narażonych społeczności w państwach trzecich poprzez wzmacnianie zdolności UE do reagowania na kryzysy humanitarne. Jej budżet wynoszący 147,9 mln EUR pozwoli na przeszkolenie i zaangażowanie około 4000 wolontariuszy, a także zwiększanie zdolności takiej samej liczby pracowników miejscowych w okresie 2014 2020. ROLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO W obszarze polityki dotyczącej pomocy humanitarnej Parlament działa jako współprawodawca wraz z Radą Unii Europejskiej. Podstawa prawna polityki dotyczącej pomocy humanitarnej zaproponowana przez Komisję (rozporządzenia) powinna być przedmiotem negocjacji i zatwierdzenia (bądź nie) zarówno przez Radę, jak i Parlament zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą UE. Środki wykonawcze Komisji (decyzje) przedkłada się również Parlamentowi, który posiada uprawnienia w zakresie nadzoru. W Parlamencie pomoc humanitarna należy do zakresu uprawnień Komisji Rozwoju (DEVE), zaś ochrona ludności do właściwości Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI). Ponadto Parlament monitoruje udzielanie pomocy humanitarnej oraz troszczy się o to, aby przepisy budżetowe odpowiadały potrzebom humanitarnym. Parlament regularnie podkreśla potrzebę podnoszenia poziomu finansowania pomocy humanitarnej. Dyskusje prowadzone między Parlamentem i Komisją dotyczyły rozwiązań w zakresie zniwelowania pogłębiającej się luki pomiędzy zobowiązaniami a płatnościami; ta luka może doprowadzić do sytuacji, w których UE nie będzie w stanie dokonać płatności na rzecz partnerów wykonawczych nawet po powzięciu zobowiązań dotyczących określonych operacji. Komisja DEVE oraz Parlament w ujęciu ogólnym także starają się wywierać wpływ na strategiczne decyzje oraz kierunki polityki Komisji za pomocą opinii i rezolucji, jak również sprawozdań z własnej inicjatywy. Parlament dokonuje również przeglądu rocznego programu pracy Komisji i rocznej strategii operacyjnej ECHO. Komisarz jest także regularnie zapraszana do wymiany poglądów z komisją DEVE. Dla przyjęcia Konsensusu europejskiego w sprawie pomocy humanitarnej w 2007 r. Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2015 4
duże znaczenie miało zdecydowane stanowisko zajmowane przez PE. Parlament jest też aktywnym propagatorem innych spraw politycznych, takich jak odporność, bezpieczeństwo żywnościowe i łączenie pomocy humanitarnej i rozwojowej. W celu wzmocnienia nadzoru Parlamentu w kwestiach dotyczących pomocy humanitarnej komisja DEVE, począwszy od 2006 r., co dwa i pół roku powołuje stałego sprawozdawcę ds. pomocy humanitarnej. Mandat sprawozdawcy obejmuje ochronę interesów budżetu na pomoc humanitarną, monitorowanie programów pomocy humanitarnej oraz utrzymywanie ścisłych kontaktów ze społecznością działającą na polu pomocy humanitarnej. Funkcję tę pełni obecnie Enrique Guerrero Salom (Grupa Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów S&D). Judit Barna 12/2014 Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2015 5