Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa Polska

Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa Polska 1989-2009

Stanisław Gomułka Wprowadzenie: Transformacja ekonomiczna Polski 1989-2009 próba bilansu 1. Wstęp... 315 2. Kryzys totalny poprzedniego systemu: jakie przyczyny i jakie konsekwencje dla przebiegu transformacji?... 315 3. Formowanie się polskiej strategii reform i polityki gospodarczej w 1989 roku... 317 4. Oceny ogólne dwudziestolecia: jakie efekty transformacji gospodarczej?... 318 5. Strategia transformacji ustrojowej: co było wspólne, a co specyficznie polskie?... 319 6. Kwestie budzące spory w debacie publicznej na temat gospodarczej transformacji... 320 7. Szczególne osiągnięcia... 323 8. Szczególne porażki... 324 9. Nadrabianie zaległości rozwojowych: dlaczego tylko umiarkowanie szybkie?... 324 10. Uwagi końcowe... 325 313

Stanisław Gomułka (ur. w 1940 roku) Wykształcony w Polsce (magisterium z fizyki i doktorat z ekonomii na Uniwersytecie Warszawskim), pracownik Wydziału Ekonomii London School of Economics w latach 1970-2005. Był wykładowcą w wielu instytucjach akademickich, w tym na uniwersytetach Columbia, Harvard, Pennsylvania oraz Stanford w Stanach Zjednoczonych, w holenderskim Institute for Advanced Studies in Social Sciences and Humanities w Wassenaar, Central European University w Budapeszcie i College of Europe w Warszawie. Większość jego badań i działalności dydaktycznej obejmuje dziedziny wzrostu gospodarczego, makroekonomii, ekonomii okresu ustrojowej transformacji i porównawczych systemów ekonomicznych. Jego publikacje książkowe obejmują m.in.: Inventive Activity, Diffusion and the Stages of Economic Growth (Aarhus University, 1971), Growth, Innovation and Reform in Eastern Europe (The University of Wisconsin Press, 1986), The Theory of Technological Change and Economic Growth (Routledge, 1990) oraz jako współautor i współredaktor Economic Reforms in the Socialist World (Macmillan, 1989), Polish Paradoxes (Routledge, 1990), a także Emerging from Communism, Lessons from Russia, China, and Eastern Europe (MIT, 1998). Jego artykuły ukazały się w takich pismach jak Journal of Economic Theory, Review of Economic Studies, European Economic Review, Economica, American Economic Review, Economic Journal i Journal of Comparative Economics. Najnowsze publikacje to Growth versus Security Choice and the Generational Difference in Preferences oraz The Sources and Mechanisms of Global Economic Growth. W latach 80. był konsultantem Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), OECD oraz Komisji Europejskiej. W roku 1989 został doradcą polskiego rządu oraz członkiem zespołu odpowiedzialnego za opracowanie planów i programów reform w Polsce podczas kluczowej fazy transformacji. W latach 1989-1990 oraz 1998-2002 pełnił rolę doradcy kolejnych ministrów finansów RP, a w latach 1995-1998 był doradcą Prezesa Narodowego Banku Polskiego. W latach 1989-1995 był również oficjalnym negocjatorem Polski z MFW w sprawach wszystkich programów makroekonomicznych, a w latach 1990-1992 negocjował z Klubem Paryskim i Londyńskim w kwestii redukcji polskiego zadłużenia. Pod koniec roku 1991 doradzał również Jegorowi Gajdarowi oraz jego zespołowi w sprawie reform w Rosji. Od lipca 2002 roku do stycznia 2007 roku był głównym ekonomistą Grupy PZU w Polsce. Od stycznia do kwietnia 2008 roku pełnił w rządzie Donalda Tuska funkcję podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów, a od stycznia 2008 roku jest głównym ekonomistą Business Centre Club, jednej z organizacji przedsiębiorców w Polsce. Jego nazwisko figuruje w Who s Who in Economics (drugie wydanie w 1986 roku oraz trzecie wydanie w 1999 roku) biograficznym słowniku największych (najczęściej cytowanych żyjących i nieżyjących) ekonomistów świata.

Stanisław Gomułka Wprowadzenie: Transformacja ekonomiczna Polski 1989-2009 próba bilansu 1. Wstęp Transformacja systemu ekonomicznego w Polsce i innych krajach Europy Centralnej oraz byłego ZSSR rozpoczęła się dwie dekady temu wtedy, kiedy stało się jasne także dla rządzących w tych krajach, że system oparty na centralnym planowaniu i własności państwowej przegrał współzawodnictwo z systemem opartym na wolnym rynku i własności prywatnej. W 1989 roku Polska znajdowała się w wyjątkowo trudnym położeniu dezintegracja gospodarki i napięcia społeczne były bowiem o wiele dalej posunięte niż w innych krajach radzieckiego imperium. Państwo nie obsługiwało większości zagranicznego długu publicznego, inflacja zbliżyła się do hiperinflacji, podważając zaufanie obywateli do własnej waluty, gospodarka wytwarzała w dużym stopniu niewłaściwe produkty, pracownicy mieli nieodpowiednie kwalifikacje, a eksport potrzebował radykalnego przekierowania ze wschodu na zachód. Poza odzyskaniem stabilności makroekonomicznej najważniejszym krótkoterminowym zadaniem nowego niekomunistycznego rządu była niemal pełna liberalizacja cen i handlu zagranicznego, przede wszystkim w celu zlikwidowania permanentnych i dla Polaków upokarzających niedoborów. Głównym zaś zadaniem długoterminowym było przywrócenie gospodarce, poprzez przeprowadzenie odpowiednich reform, zdolności rozwojowych. Zdolności w skali umożliwiającej rozpoczęcie procesu zmniejszania, a w końcu usunięcia dużej i długotrwałej luki cywilizacyjnej, jaka powstała między zachodnią Europą a Polską w wiekach XVIII-XX. Dane statystyczne, jakimi dysponujemy, świadczą, że kolejnym rządom i przedsiębiorcom, generalnie polskiemu społeczeństwu, udało się zrealizować w wysokim stopniu wszystkie trzy wymienione wyżej podstawowe cele. Reformy gospodarcze i instytucjonalne minionych 20 lat okazały się zatem dużym sukcesem. 2. Kryzys totalny poprzedniego systemu: jakie przyczyny i jakie konsekwencje dla przebiegu transformacji? W krajach byłego ZSRR i Europy Środkowej załamanie ustroju gospodarczego opartego na centralnym planowaniu i państwowej własności w latach 1989-1991 zbiegło się z załamaniem dotychczasowego systemu politycznego. W dodatku doszło w tym samym czasie do rozpadu wielu państw na szereg mniejszych oraz rozpadu dwóch ponadnarodowych struktur, Paktu Warszawskiego i RWPG. W literaturze dotyczącej transformacji ekonomicznej zwraca się uwagę na duże różnice między tymi krajami a Chinami. W państwach objętych totalnym kryzysem zmiany nastąpiły po kilku dziesięcioleciach powstrzymywania zmian, ale gdy już się zaczęły, to były szybkie i radykalne. W Chinach duże zmiany systemowe zaczęły się w 1979 roku, więc około 10 lat wcześniej, ale dotyczyły niemal wyłącznie sfery gospodarczej i, z wyjątkiem 315

Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa. Polska 1989-2009 początkowej i rewolucyjnej decyzji likwidacji systemu komun, miały przez ostatnie 20 lat stopniowy przebieg. Zarówno w Chinach, jak i w Europie reformy poprzedziły duże niepowodzenia gospodarcze. W Chinach była to 6-letnia, wyniszczająca tzw. rewolucja kulturalna, a w ZSRR i Europie Środkowej silne spowolnienie wzrostu gospodarczego mniej więcej od 1975 roku, masowe braki na rynku wewnętrznym, rosnąca presja inflacyjna i rosnące zadłużenie zagraniczne. Zmiany systemu gospodarczego były wszędzie wymuszone przez te niepowodzenia. Ale niski stopień urbanizacji w Chinach umożliwił władzy separację reform gospodarczych od politycznych. Tam załamanie komunistycznego systemu ideologiczno-politycznego nie było warunkiem prorynkowych reform gospodarczych. Teoretycznie takie reformy mogły być wprowadzone w latach 60. lub nawet 70. także w europejskich krajach realnego socjalizmu. Dlaczego nie zostały? Zachowanie elit rządzących w tych krajach, ich strategia małych kroków i utrzymania niemal pełnej kontroli nad gospodarką oznaczała, że dopiero totalny kryzys i wymuszona przez niego zmiana systemu politycznego otworzyły drogę do zmiany ustroju gospodarczego. Totalny kryzys był więc także konsekwencją tej przyjętej przez elity rządzące strategii, chociaż konsekwencją nieoczekiwaną. Zamrożenie reform przed 1989 rokiem, a także duży stopień militaryzacji gospodarki byłego ZSRR miały duże implikacje dla przebiegu i kosztów społecznych transformacji. Deformacja gospodarek poszła bowiem bardzo daleko: produkty, ceny, technologie i umiejętności ludzi, były w efekcie w 1989 roku w dużym stopniu niewłaściwe w nowych warunkach rynkowych i kosztowych. Szybkie wprowadzenie cen rynkowych w połączeniu z eliminacją dużych subsydiów i liberalizacją importu oznaczało głęboką zmianę w kompozycji popytu krajowego, tj. m.in. silny spadek popytu na szereg dóbr produkowanych w kraju. Z kolei szybka i głęboka reorientacja handlu zagranicznego oznaczała konieczność zmniejszenia produkcji wielu towarów eksportowanych do krajów byłego RWPG. W państwach byłego Paktu Warszawskiego, szczególnie w byłym ZSRR, doszło ponadto do silnego zmniejszenia produkcji zbrojeniowej. W tych warunkach musiało dojść do dużego wzrostu bezrobocia i znacznego spadku produkcji przemysłowej, czyli do tzw. recesji transformacyjnej. Recesja transformacyjna, mierzona np. spadkiem produkcji przemysłowej lub całego PKB, była w Polsce mniejsza niż gdzie indziej (może z wyjątkiem Słowenii). Dlaczego? Bogata literatura przedmiotu podkreśla dużą rolę reform przed 1989 rokiem oraz silniejszych niż w wielu innych krajach reform liberalizacyjnych w początkowym okresie transformacji. Polska gospodarka szybciej niż inne odzyskała też zdolność rozwojową. Ten sukces wiąże się zapewne dość ściśle z niezwykle dynamicznym rozwojem nowego sektora prywatnego już w początkowym okresie transformacji. 316

Stanisław Gomułka Wprowadzenie: Transformacja ekonomiczna Polski 1989-2009 próba bilansu 3. Formowanie się polskiej strategii reform i polityki gospodarczej w 1989 roku Od wiosny do jesieni 1989 roku nastąpiła duża zmiana propozycji reform i realizowanej polityki gospodarczej. Jakie były tego przyczyny? Czy była jakaś z góry określona hierarchia celów i sekwencja podejmowanych działań w pierwszym okresie transformacji, w latach 1989-1993? Czy były (a jeśli były to jakie) niespodzianki i niepowodzenia? Czy i co można było zrobić inaczej? Tego typu pytania stawiane były przez wielu autorów prac o polskiej transformacji. Przy okazji dwudziestolecia warto do tych pytań, czy też do niektórych z nich, pokrótce nawiązać. Solidarność wiosną 1989 roku była po części związkiem zawodowym, a po części partią polityczną, ale partią opozycyjną. Natomiast jesienią 1989 roku i przez kilka lat później Solidarność była już partią rządzącą. W styczniu 1990 roku nastąpiło rozwiązanie PZPR. Ta zmiana uczyniła realnym wprowadzenie rynkowego systemu ekonomicznego z dominującą rolą sektora prywatnego, takich reform, które w dalszej perspektywie pozwoliłyby m.in. na wejście Polski do Unii Europejskiej. W latach 80. Polska utraciła zewnętrzną równowagę makroekonomiczną, bo stała się bankrutem w relacjach międzynarodowych. W 1989 roku kraj dodatkowo stanął na pograniczu hiperinflacji. Odzyskanie równowagi wewnętrznej i zewnętrznej musiało być zadaniem priorytetowym rządu, było też warunkiem wstępnym powodzenia transformacji systemowej. Raptowne załamanie centralnego planowania oznaczało, że natychmiastowo i automatycznie ceny stały się głównym czynnikiem decyzji mikroekonomicznych ludzi i przedsiębiorstw. Drugim zadaniem priorytetowym było w tej sytuacji szybkie i zasadnicze poprawienie jakości cen, w tym także kursu złotego, i kosztu kredytu. To oznaczało konieczność szybkiej i niemal pełnej liberalizacji cen oraz prawie całkowitej eliminacji dużych wtedy subsydiów dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Liberalizacja cen, w powiązaniu z liberalizacją handlu zagranicznego i wymienialnością złotego do celów handlowych oraz urealnieniem stóp procentowych, pozwoliła zrealizować drugi obok odzyskania równowagi makroekonomicznej podstawowy cel reformatorów: szybkie usunięcie dokuczliwego, wręcz paraliżującego, zjawiska długotrwałych niedoborów. Dla transformacji systemowej potrzebne były także mocne działania w innych obszarach: zmiany podatkowe (m.in. wprowadzenie PIT-u i VAT-u), komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych, reformy osłony społecznej (zasiłki dla bezrobotnych, renty, reformy emerytalne), reformy instytucjonalne (niezależny od rządu NBP, rynek skarbowych papierów wartościowych, giełda akcji przedsiębiorstw, fundusze inwestycyjne i emerytalne, awans jednostek samorządu terytorialnego, sądy i ustawodawstwo gospodarcze, wejście do UE). Te działania podejmowane były stopniowo i wprowadzane w życie przez praktycznie cały okres dwudziestolecia. 317

Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa. Polska 1989-2009 Pomimo różnych opóźnień i zastrzeżeń powstał w Polsce system instytucji i prawnych regulacji, który jest zbliżony do systemów, jakie funkcjonują w wysokorozwiniętych krajach gospodarki światowej. Chociaż proces transformacji ustrojowej trwa, to wejście do Unii Europejskiej w 2004 roku oznacza, że w opinii jej dotychczasowych członków UE główne cele tej transformacji zostały zrealizowane. 4. Oceny ogólne dwudziestolecia: jakie efekty transformacji gospodarczej? Publikowane przy okazji dwudziestolecia badania opinii publicznej wskazują na dużą powściągliwość Polaków w uznaniu tego okresu za wyjątkowy sukces. Polacy doceniają jednak wejście do Unii Europejskiej, powstanie wolnego rynku, obecność dużych prywatnych firm i zagranicznych inwestorów. Tego typu lista sukcesów ma duży sens ekonomiczny. Wejście do Unii zwiększyło bowiem poczucie bezpieczeństwa i stabilności (unijne reguły gry, większa siła negocjacyjna i finansowa wobec głównych krajów świata, z czasem wspólna silna waluta), stworzyło szansę przyspieszenia w usuwaniu luki cywilizacyjnej (inwestycje infrastrukturalne, poprawa środowiska, dostęp do rynku pracy całej Unii), poprawiło także prestiż Polski i Polaków przez wejście do jej instytucji wewnętrznych. Wolny rynek oznacza dużo większy niż przedtem wybór towarów i usług, krajowych i zagranicznych, oraz brak upokarzających kolejek. Z kolei duże firmy prywatne, szczególnie zagraniczne, kojarzą się z napływem know-how, wzrostem eksportu na wymagające rynki unijne, nowymi i ciekawymi miejscami pracy. Wolny rynek i wejście do Unii Europejskiej nie byłyby jednak możliwe bez sukcesów w przeprowadzeniu samej transformacji ustrojowej, w szczególności bez stworzenia warunków dla dobrego wykorzystania kapitału przedsiębiorczości Polaków. Ekonomiści w swoich porównaniach zwracają uwagę na kilka szczególnie dużych zmian między latem 1989 roku a latem 2009 roku. W sierpniu 1989 roku kurs dolara był tak wysoki, że średnia płaca wynosiła około 20 dolarów (na początku 1990 roku już około 100 dolarów, teraz około 1000 dolarów), ceny od sierpnia 1989 roku do lutego 1990 roku rosły w tempie około 30% miesięcznie, eksport był niewielki, a dług zagraniczny duży, w większości nieobsługiwany, oficjalne rezerwy walutowe były niewielkie. Równocześnie mieliśmy duże tzw. ukryte bezrobocie, ale otwarte bezrobocie nie istniało lub było niewielkie, dużo mniejsze niż średnio w okresie ostatniego dwudziestolecia. Również procent rodzin w sytuacji skrajnej biedy był stosunkowo mały, prawdopodobnie dużo niższy niż obecnie. Jeżeli pominiemy aspekt podziału dochodu narodowego, to najbardziej syntetyczną i dość dobrą, może najlepszą, miarą sukcesu dwudziestolecia 1989-2009 jest zmiana poziomu PKB na osobę. Pytanie, jakie zadajemy, jest następujące: czy tempo wzrostu PKB per capita było w Polsce w tych 20 latach szybsze, czy też wolniejsze niż np. w latach 1950-1989? 318

Stanisław Gomułka Wprowadzenie: Transformacja ekonomiczna Polski 1989-2009 próba bilansu Ekonomistów interesuje także drugi wskaźnik mierzący dystans Polski wobec starych krajów Unii. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy PKB Polski per capita mieszkańca jest teraz większe i o ile większe jako procent PKB na głowę mieszkańca krajów Unii? Innymi słowy, czy w tym dwudziestoleciu zmniejszyliśmy dystans rozwojowy wobec Europy Zachodniej? Głównym celem strategicznym transformacji ustrojowej było bowiem odzyskanie zdolności do szybszego rozwoju gospodarczego, tak aby Polska była w stanie, w trakcie następnych kilku dziesięcioleci, np. 30-40 lat, usunąć mniej więcej ten dystans rozwojowy. Przy porównaniach tego rodzaju musimy jednak pamiętać o tym, że w ostatnim dwudziestoleciu spadło znacznie tempo wzrostu PKB w Europie Zachodniej. Dlatego sukces według wskaźnika drugiego może nie oznaczać sukcesu według wskaźnika pierwszego. Na obecnym etapie rozwoju Polski wskaźnik pierwszy ma walory wskaźnika bardziej podstawowego. Z drugiej strony, szacunki tempa wzrostu PKB Polski w latach 1950-1989 są obciążone dużym błędem. Wzrost PKB był bowiem w tych latach systematycznie i na dużą skalę zawyżany. Porównania międzynarodowe sugerują, że w tych latach Polska w relacji PKB na głowę mieszkańca rozwijała się wolniej niż Europa Zachodnia, nie mówiąc o Japonii i innych krajach Azji Południowo-Wschodniej. W swoim artykule Witold Orłowski pokazuje, że istotnie tempo wzrostu PKB na głowę było w Polsce w latach 1992-2008 około dwukrotnie wyższe niż w latach 1950-1989 1. Dla oceny ostatniego dwudziestolecia problemem są też niepewne szacunki PKB w latach 1989-1991. W każdym razie, w latach 1992-2008, PKB per capita zwiększało się w Polsce także około dwukrotnie szybciej niż w starych krajach Unii Europejskiej w tym czasie. W rezultacie wskaźnik drugi zdefiniowany w poprzednim punkcie wzrósł w tym czasie z około 25-30% do około 45-50%. 5. Strategia transformacji ustrojowej: co było wspólne, a co specyficznie polskie Podstawowe pryncypia transformacji ustrojowej były i musiały być wspólne (liberalizacja cen i prowadzenia działalności gospodarczej, stabilizacja makroekonomiczna, prywatyzacja, liberalizacja i geograficzna reorientacja handlu zagranicznego, nowe prawo gospodarcze i instytucje rynkowe, pomoc socjalna). Ale kilka różnic spowodowało inny przebieg transformacji. W Polsce sektor prywatny był na początku większy lub nawet dużo większy niż w innych krajach. W porównaniu z byłym ZSRR stopień militaryzacji gospodarki był dużo mniejszy. Ponadto na szczeblu przedsiębiorstw istniały rady pracownicze, które od razu mogły przejąć niektóre funkcje rad nadzorczych wobec zarządów. W porównaniu z krajami byłego ZSRR dwie dalsze różnice były w debacie publicznej rzadko akcentowane: w Polsce była dużo bardziej powolna i bardziej metodyczna prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych oraz, w relacji do PKB, znacznie 1 Zob. artykuł W. Orłowskiego w niniejszym tomie. 319

Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa. Polska 1989-2009 większe były transfery socjalne. Ponadto wysoka wiarygodność planu Balcerowicza spowodowała, że w Polsce nie było zjawiska capital flight, które miało miejsce na dużą skalę i przez wiele lat w krajach byłego ZSRR. Ale może tym co odróżnia Polskę najbardziej od innych krajów, także takich jak Węgry czy Czechy i Słowacja, był niezwykle szybki rozwój nowego sektora prywatnego zaraz po rozpoczęciu transformacji. Dzięki temu prywatyzacja gospodarki mogła przebiegać szybko. 6. Kwestie budzące spory w debacie publicznej na temat gospodarczej transformacji Rocznicowa okazja skłania do refleksji na temat zasadności ocen szczególnie krytycznych dotyczących transformacji. Spośród wielu z nich, warte odnotowania są przede wszystkim następujące: prywatyzacji towarzyszyły często przekręty, głównie na korzyść ludzi dawnej nomenklatury, początkowa tzw. terapia szokowa to naprawdę szok bez terapii, polityka gospodarcza całego dwudziestolecia była nadmiernie liberalna, niedostatecznie solidarna, silne spowolnienie gospodarcze, w przemyśle i budownictwie recesja, w latach 2001-2002 nie było konieczne. Teza pierwsza ignoruje fakt, że prywatyzacja przedsiębiorstw w Polsce była powolna. Duże prywatyzacje w Polsce były całkiem przejrzyste, bo miały miejsce albo poprzez giełdę albo poprzez przetargi i sprzedaż inwestorom branżowym, zwykle zagranicznym. Przejrzystości sprzyjał też fakt dużej roli rad pracowniczych 2. Ponadto sektor państwowy kurczył się początkowo głównie poprzez ograniczanie zatrudnienia i produkcji przedsiębiorstw państwowych i spółdzielczych, a nie przez prywatyzację tych przedsiębiorstw. W Polsce, może bardziej niż gdzie indziej, miała miejsce tzw. asset privatization, tj. wyprzedaż lub wynajem przez przedsiębiorstwa państwowe zbędnych elementów kapitału trwałego (maszyny, sprzęt transportowy, hale). Tego typu prywatyzacja była jedną z ważnych dźwigni rozwoju nowych przedsiębiorstw prywatnych. Teza druga sugeruje, że podobnie jak w Chinach lub Wietnamie, była jakoby możliwa stopniowa liberalizacja cen. Stopniowe zmniejszanie subsydiowania przedsiębiorstw i gospodarstw domowych było możliwe, ale czy byłoby istotnie korzystne? Czy politycy wytrwaliby w takim rozciągniętym na lata zmniejszaniu subsydiowania? Krytycy planu stabilizacyjnego na 1990 rok zwracają uwagę na duży skok w zacieśnieniu polityki fiskalnej i pieniężnej w pierwszej połowie tego roku. Twierdzą, że (dużo) łagodniejsza polityka makroekonomiczna spowodowałaby mniejszy spadek PKB i dużo 2 Zob. M. Dabrowski, S. Gomulka, J. Rostowski, Whence Reform? A Critique of the Stiglitz Perspective, Journal of Policy Reform, vol. 4, no. 4, 2001. 320

Stanisław Gomułka Wprowadzenie: Transformacja ekonomiczna Polski 1989-2009 próba bilansu mniejszy spadek produkcji przemysłowej w latach 1990-1991. Druga teza sugeruje więc, że polityka fiskalna i monetarna były nazbyt restrykcyjne. Tymczasem w rzeczywistości stopa inflacji była obniżana tak stopniowo, że początkowy cel 1% miesięcznie został osiągnięty dopiero po dziesięciu latach. Nadwyżka budżetowa była duża, nawet bardzo duża, tylko w pierwszej połowie 1990 roku. W latach 1991-1992 mieliśmy znów powrót dużych deficytów budżetowych i dużego wzrostu długu publicznego. Powodzenie planu stabilizacyjnego zależy w dużym stopniu od sukcesu w odbudowie wiarygodności władz centralnych, fiskalnych i monetarnych. Załamanie tej wiarygodności w kilku latach przed wrześniem 1989 roku, szczególnie w pierwszych trzech kwartałach 1989 roku, było bardzo duże. W takiej sytuacji bezpieczniej było popełnić błąd polegający na tym, że faktyczna polityka okaże się bardziej restrykcyjna niż początkowo planowano, niż błąd mniejszej restrykcyjności. Doświadczenia krajów byłego ZSRR są też pouczające. W tych krajach polityki fiskalna i monetarna były bowiem w początkowych kilku latach mocno ekspansywne. Niemniej spadki produkcji były tam dużo większe niż w Polsce. Te spadki w okresie początkowym systemowej transformacji były bowiem wszędzie spowodowane głównie czynnikami innymi niż polityka makroekonomiczna 3. Niektórzy krytycy mówiąc o szoku, powołują się na duży spadek realnych wynagrodzeń w gospodarce narodowej w 1990 roku. Istotnie, według danych GUS-u wynagrodzenia te były niższe o 26,7% w porównaniu z poziomem w 1989 roku. Ale w latach 1988-1989 wynagrodzenia nominalne rosły dużo szybciej niż ceny, co właśnie było ważnym źródłem presji inflacyjnej do sierpnia 1989 roku i niemal hiperinflacji w miesiącach sierpień 1989-styczeń 1990. W porównaniu z 1987 rokiem spadek realnego wynagrodzenia był stosunkowo niewielki, bo tylko o 7,7%. Teza trzecia natrafia także na problemy od strony faktów. Podstawowym z nich jest wyjątkowo wysoka relacja emerytur do płac w całym dwudziestoleciu, szczególnie w pierwszych latach tego okresu, oraz bardzo duża ilość emerytów i rencistów. Pod tym względem kluczowym był rok 1991, kiedy wysokość przeciętnej emerytury w systemie FUS, w wyniku tzw. reform Kuronia, wzrosła w relacji do przeciętnego wynagrodzenia, według danych Ministerstwa Finansów 4, z 65,0% w 1990 roku do aż 75,6%. Ta relacja utrzymywała się na poziomie 70-73% w latach 1992-1994 i wróciła powoli do poziomu 65% dopiero w 1998 roku. Jeśli wyeliminować efekt ubruttowienia wynagrodzeń występujący od 1999 roku, to ta relacja jest od tego czasu stabilna na tym dość wysokim poziomie, bodaj najwyższym (lub jednym z najwyższych) w Europie. Polska w okresie transformacji wprowadziła na dużą skalę tzw. emerytury przedwczes- 3 Zob. J. Kornai, Transformational Recession: The Main Causes, Journal of Comparative Economics 19, 1:39-63, 1994; O. Blanchard, The Economics of Post-Communist Transition, Chapter 2., Clarendon Press Oxford, 1997; S. Gomulka, Output: Causes of the Decline and the Recovery [w:] Emerging from Communism, red. P. Boone, S. Gomulka, R. Layard, MIT Press, Cambridge, MA, 1998, s. 13-42; S. Gomulka, J. Lane, The Transformational Recession under a Resources Mobility Constraint, Journal of Comparative Economics 29, 2001, s. 403-416. 4 Emerytury i renty w latach 1986-2006, notatka dla Stanisława Gomułki, Ministerstwo Finansów, 22 stycznia 2008. 321

Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa. Polska 1989-2009 ne, emerytury rolnicze i renty chorobowe (tzw. trzeciej kategorii). Ponadto w praktyce utrzymany został niski wiek emerytalny. W rezultacie liczba emerytur w systemach FUS i KRUS oraz służbach mundurowych wzrosła z poziomu 3214,3 tys. w 1989 roku do 4738,7 tys. w 2003 roku. W tym czasie silnie wzrosła też liczba rent inwalidzkich, z poziomu 2550,4 tys. w 1989 roku do poziomu szczytowego 3535,6 tys. w 1999 roku i do poziomu 3099,2 tys. w 2003 roku. Kolejną dużą pozycją są tzw. renty rodzinne, których w 2006 roku było tylko w systemie FUS 1269 tys. Łączna liczba emerytów i rencistów wszystkich rodzajów wzrosła z poziomu około 7 mln w 1989 roku do około 9,5 mln w 1999 roku i około 9 mln w 2006 roku, który to poziom utrzymywał się także w latach 2007-2008. Duży wzrost liczby świadczeniobiorców oraz wysokości przeciętnego świadczenia w relacji do przeciętnego wynagrodzenia miał miejsce w sytuacji dużego spadku liczby osób płacących składki ubezpieczeniowe, z racji silnego spadku zatrudnienia. Ponadto reforma emerytalna oznaczała ubytek dochodów w systemie FUS, ponieważ część składek została przekazana do otwartych funduszy emerytalnych. O ile w 1989 roku system ubezpieczeniowy miał nadwyżkę, o tyle od tego czasu, pomimo wzrostu składek na ZUS, narastał deficyt całego systemu, pokrywany z budżetu państwa. Ten deficyt wynosił w 2007 roku około 40 mld zł w systemie FUS (dotacja łącznie z refundacją z racji OFE), około 15 mld zł w systemie KRUS i około 8 mld zł w systemie emerytur mundurowych i munduropodobnych, czyli około 5,4% PKB. Teza czwarta związana jest z faktem, że w latach 2000-2002 nie było żadnych szoków zewnętrznych. Recesja w przemyśle i budownictwie w tych latach była głównie efektem polityki kursowej rządu (zgoda na kurs płynny w marcu 2000 roku, połączona z dużą nadwyżką na rachunku kapitałowym ze względu na wyjątkowo duże dochody z prywatyzacji w 2000 roku, doprowadziła do dużej aprecjacji kursu złotego wobec euro) oraz monetarnej NBP (wyjątkowo wysokie stopy procentowe podtrzymały dopływ kapitału portfelowego i wzmocniły aprecjację złotego). Bardzo restrykcyjna polityka kursowo-monetarna spowodowała załamanie popytu wewnętrznego, bo silna aprecjacja złotego obniżyła mocno zyski, co spowodowało spadek inwestycji prywatnych, a to z kolei doprowadziło do gwałtownego wzrostu stopy bezrobocia i dużego spadku dynamiki wzrostu popytu konsumpcyjnego. Efektem silnego spowolnienia wzrostu PKB było pojawienie się tzw. dziury Bauca w dochodach podatkowych, co zaowocowało dużym wzrostem deficytu sektora finansów publicznych. Spadła też stopa inflacji, szybciej i bardziej niż chciała tego sama RPP. Ta polityka kursowo-monetarna rządu i RPP czeka ciągle na krytyczną ocenę. 322

Stanisław Gomułka Wprowadzenie: Transformacja ekonomiczna Polski 1989-2009 próba bilansu 7. Szczególne osiągnięcia Warto przy tej okazji odnotować osiągnięcia i porażki szczególnej wagi. Spośród szeregu osiągnięć, o których już mówiłem, za najważniejsze uznałbym dwa: zbudowanie niemal od podstaw i stosunkowo szybko prężnego sektora nowych przedsiębiorstw prywatnych oraz wprowadzenie reform prawno-instytucjonalnych gospodarki rynkowej, które m.in. umożliwiły Polsce wejście do Unii Europejskiej. Oprócz tych dwóch wyjątkowej wagi osiągnięć, warto odnotować szereg sukcesów mniejszej wagi. Jednym z nich było uniknięcie kryzysu w sektorze finansowym (banki, fundusze inwestycyjne i emerytalne, towarzystwa ubezpieczeniowe, giełdy) i finansów publicznych. Polskę ominął kryzys bankowo-finansowy, jakiego doświadczyła np. Rosja w 1998 roku czy Bułgaria w 1987 roku, jakiego też niemal doświadczyły Węgry w 1995 roku i Czechy w latach 1997-1998. Dokapitalizowanie państwowego sektora bankowego na początku lat 90. było konieczne, ale kosztowało podatnika stosunkowo niewiele. Po części dzięki sprawnemu nadzorowi bankowemu Polska wyszła też obronną ręką ze światowego kryzysu finansowego w 2008 roku. W obszarze finansów publicznych ocena musi być bardziej zniuansowana. Dwa niewątpliwe sukcesy to reformy fiskalne: Balcerowicza-Mazowieckiego w 1990 roku oraz Osiatyńskiego-Suchockiej w 1993 roku. Pierwszy pakiet zamienił deficyt sektora finansów publicznych 5 w wysokości 7,4% PKB w 1989 roku na nadwyżkę 3,1% PKB w 1990 roku, pomimo spadku PKB i jeszcze silniejszego spadku popytu krajowego w tym roku. Drugi pakiet przedsięwzięć podatkowych i wydatkowych, łącznie w skali około 5-6% PKB, powstał w odpowiedzi nie tylko na silny powtórny wzrost deficytu tego sektora w latach 1991-1992, do poziomu 6,7% PKB w obu tych latach jako konsekwencja dużego spadku PKB w latach 1990-1991 oraz dużego wzrostu wydatków rentowo-emerytalnych, wynik m.in. reformy Kuronia z 1990 roku ale także na perspektywę dalszego wzrostu tego deficytu w 1993 roku. W rezultacie przyjęcia przez parlament tego pakietu, deficyt sektora został ograniczony do poziomu 3,1% PKB w latach 1993-1994. Te dwa pakiety nie miały sobie równych w późniejszych latach. W szczególności znaczące odchylenie dochodów podatkowych od początkowych planów przyjętych w ustawach budżetowych w latach 2001-2002 (tzw. dziura Bauca) oraz w latach 2009-2010 (tzw. dziura Rostowskiego) zostały skompensowane głównie przyrostem długu publicznego (w 2010 roku być może nie tyle przyrostem długu, co zwiększonymi wpływami z prywatyzacji). W latach 1994-2005 podejmowane też były stopniowe działania w finansach publicznych (reforma emerytalna, ograniczenie liczby rent inwalidzkich, zmniejszenie zasiłków dla bezrobotnych), które w sumie zmniejszyły udział transferów socjalnych w PKB o około 6 punktów procentowych. Te działania pozwoliły z kolei zmniejszyć znacznie podatek CIT oraz składkę rentową w relacji do PKB. 5 General Government Balance, według danych EBRD, Transition Report 1999, s. 77. 323

Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa. Polska 1989-2009 Znaczącym sukcesem w sferze realnej było przyciągnięcie inwestycji zagranicznych do sektora eksportowego (przemysł przetwórczy) oraz usług (banki, handel wielkopowierzchniowy, telekomunikacja oraz hotele). Te inwestycje były stosunkowo skromne, bo w latach 1995-2008 stanowiły około 10% wszystkich inwestycji. Z uwagi jednak na dużą koncentrację w zaniedbanych przedtem sektorach gospodarki, ich znaczenie w podtrzymaniu wysokiej dynamiki eksportu i podaży ważnych usług było zgoła kluczowe. Dużym sukcesem okazała się też reforma samorządowa, która zgodnie z oczekiwaniami wyzwoliła całkiem duży kapitał przedsiębiorczości publicznej i gospodarności, szczególnie na szczeblu miast i miasteczek. Zapewne po części dzięki tej reformie wykorzystanie środków UE jest od 2004 roku stosunkowo wysokie w kluczowym dla rozwoju kraju obszarze inwestycji infrastrukturalnych. Wreszcie odnotować należy niezwykłą ekspansję szkolnictwa wyższego, opartą w dużej części na nowym sektorze prywatnym. To właśnie rozwój szkolnictwa umożliwił dopływ dużej ilości pracowników z nowymi kwalifikacjami w deficytowych dziedzinach, takich jak zarządzanie, języki obce, finanse czy informatyka. 8. Szczególne porażki O dwóch wyjątkowo ważnych porażkach już mówiliśmy: zatrzymanie (pomimo dużych wysiłków i sporych sukcesów J. Hausnera) reform emerytalnych i w rezultacie niski stopień aktywności zawodowej Polaków oraz zatrzymanie prywatyzacji i w rezultacie ciągle wysoki udział zatrudnienia w sektorze publicznym (te porażki dotyczą głównie lat 2001-2009). Porażek mniejszego kalibru było także sporo. Do ważniejszych należą bardzo ograniczone reformy w służbie zdrowia oraz szkolnictwie na poziomach poniżej wyższego. Zamiast postępu w ograniczeniu, mamy raczej rozrost biurokracji w funkcjonowaniu administracji państwowej i samorządowej oraz wymiaru sprawiedliwości 6. W sferze realnej mamy duże opóźnienia w inwestycjach infrastrukturalnych oraz w energetyce, łącznie z sieciami przesyłowymi. 9. Nadrabianie zaległości rozwojowych: dlaczego tylko umiarkowanie szybkie? Przeciętne tempo wzrostu PKB w Polsce w okresie dwudziestolecia, około 4-4,5%, nie jest specjalnie wysokie w porównaniu z tempem, jakie miało szereg krajów w Azji Południowo-Wschodniej w latach 1950-2000, czy np. Irlandia w Europie w latach 90. XX wieku. Kilka rządów w Polsce formułowało jako swój cel strategiczny podniesienie długofalowego tempa wzrostu PKB do poziomu około 6% (plan Kołodki 6 Zob. artykuł W. Gadomskiego w niniejszym tomie. 324

Stanisław Gomułka Wprowadzenie: Transformacja ekonomiczna Polski 1989-2009 próba bilansu w połowie lat 80., plan Balcerowicza II w latach 1998-1999, Tusk w latach 2007-2008). Realizacja takiego celu wymagałaby znacznego podniesienia stopnia aktywności zawodowej Polaków, niższego teraz od średniej w UE o około 10 punktów procentowych, oraz przede wszystkim podniesienia stopy inwestycji o około 10 punktów procentowych PKB, z niskiego poziomu około 20% do poziomu około 30% PKB. Ekonomiści mniej więcej wiedzą, jaka polityka gospodarcza (socjalna, podatkowa, w kwestii euro) byłaby potrzebna, aby takie zmiany wartości tych dwóch kluczowych parametrów osiągnąć 7. 10. Uwagi końcowe Pozostaje do rozwiązania jeszcze wiele ważnych problemów. Polska jest wciąż znacząco w tyle za Zachodem, jeśli chodzi o jakość infrastruktury publicznej oraz wielkość i jakość zasobów mieszkaniowych. Znaczna część siły roboczej wciąż tkwi na wsi i w małych miastach. Efektywny wiek emerytalny jest tak niski, że wskaźnik zatrudnienia jest dużo poniżej średniej dla UE. Osiągnięcia badawcze uczelni i laboratoriów przemysłowych są nikłe. Branża energetyczna jest technologicznie przestarzała. Mierząc wedle standardów Niemiec, Francji czy Wielkiej Brytanii, Polska nie jest jeszcze ani potęgą przemysłową, ani naukową. Lepszym od PKB na głowę miernikiem rozwoju gospodarczego jest zasób nagromadzonego bogactwa materialnego na głowę mieszkańca, w relacji do takiego samego wskaźnika w najbogatszych krajach Unii Europejskiej. Nie mamy precyzyjnej miary tej relacji. Ale o ile według wskaźnika dochodu na głowę Polska jest na poziomie bliskim połowie tego, co mają bogate kraje Unii, o tyle według wskaźnika bogactwa na głowę dystans jest dużo większy, bo w mojej ocenie na poziomie około ⅓ tego, czym dysponują te bogate kraje. Głównym celem polityki gospodarczej przez najbliższy szereg lat będzie zapewne spełnienie kryteriów z Maastricht wymaganych przy wejściu do strefy euro. W potrzebnym, znacznym obniżeniu deficytu sektora finansów publicznych powinno pomóc dokończenie reformy emerytalnej. To dokończenie będzie obejmować podniesienie wieku emerytalnego kobiet do 65 lat, z czasem do 67 lat dla mężczyzn i kobiet, eliminację przedwczesnych emerytur mundurowych oraz zmniejszenie dofinansowania z budżetu dla KRUS. Tego rodzaju zmiany byłyby istotną częścią reformy finansów publicznych, bo zmniejszyłyby wydatki i powiększyły dochody budżetowe. Reforma taka powinna też zmniejszyć stopień sztywności wydatków publicznych. W 2009 roku aż około ¾ tego rodzaju wydatków to tzw. wydatki sztywne, zdeterminowane przez już istniejące ustawy. W tej sytuacji rząd ma niewielką swobodę w dostosowywaniu wydatków publicznych do zmieniających się potrzeb i możliwości finansowania tych wydatków. Znaczne zmiany są też potrzebne w systemie ochrony zdrowia oraz szkolnictwie publicznym, tak aby podnieść jakość świadczonych usług i równocześnie ograniczyć ich koszty dla 7 Zob. artykuł W. Orłowskiego w niniejszym tomie. 325

Quo vadis Polonia? W drodze do demokratycznego państwa prawa. Polska 1989-2009 podatnika. Wieś i małe miasta są w Polsce dużym rezerwuarem młodej siły roboczej. Aby ją zaktywizować potrzeba znacznej poprawy systemu edukacji i szkoleń. Ta poprawa powinna być skoncentrowana tam, gdzie poziom usług tego rodzaju jest niski, tj. właśnie na terenach wiejskich i w małych miejscowościach. Wreszcie dokończenie prywatyzacji jest nadal dużym problemem. W sektorze publicznym pracuje w Polsce około 25% zatrudnionych, wobec około 5-10% w krajach wysokorozwiniętych. Podczas następnych 20 lat polski PKB na głowę będzie, jak się wydaje, dalej rósł w tempie 4-5% rocznie, tj. około dwa razy szybciej niż PKB na głowę w bogatych krajach Unii Europejskiej. Jeśli ta prognoza się zmaterializuje, to pod koniec kolejnego dwudziestolecia ten wskaźnik osiągnie poziom 60-70% poziomu w tych krajach. W kategorii nagromadzonego bogactwa per capita dystans uległby zmniejszeniu z około ⅔ do około ½ poziomu w tychże krajach. Bibliografia: O. Blanchard, The Economics of Post-Communist Transition, Chapter 2., Clarendon Press Oxford, 1997. M. Dabrowski, S. Gomulka, J. Rostowski, Whence Reform? A Critique of the Stiglitz Perspective, Journal of Policy Reform, vol. 4, no. 4, 2001. S. Gomulka, Output: Causes of the Decline and the Recovery [w:] Emerging from Communism, red. P. Boone, S. Gomulka, R. Layard, MIT Press, Cambridge, MA, 1998, s. 13-42. S. Gomulka, J. Lane, The Transformational Recession under a Resources Mobility Constraint, Journal of Comparative Economics 29, 2001, s. 403-416. J. Kornai, Transformational Recession: The Main Causes, Journal of Comparative Economics 19, 1, 1994, s. 39-63. 326