KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 23.06.2010 K(2010)4079 wersja ostateczna Dotyczy: Pomocy państwa N 660/2009 - Polska Pomocy na inwestycje w podziemne magazyny gazu ziemnego dla PGNiG S.A. Szanowny Panie Ministrze! Komisja pragnie poinformować Rzeczpospolitą Polską, że po zbadaniu dostarczonych przez władze polskie informacji dotyczących wyżej wspomnianej sprawy, postanowiła nie zgłaszać zastrzeżeń w odniesieniu do środka pomocy. I. PROCEDURA 1. Rzeczpospolita Polska zgłosiła wyżej wspomniany środek w drogą elektroniczną w dniu 26 listopada 2009 r. W piśmie z dnia 25 stycznia Komisja wystąpiła o dostarczenie dodatkowych informacji. Władze polskie przedstawiły wymagane informacje w pismach zarejestrowanych w dniach 23 lutego, 22 marca 2010 r. i 23 kwietnia 2010 r. II. OPIS ŚRODKA POMOCY Opis i cele projektów inwestycyjnych 2. Zgłoszenie obejmuje projekty indywidualne, które mają być wdrożone zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności Jego Ekscelencja Pan Radosław SIKORSKI Minister Spraw Zagranicznych Al. J. Ch. Szucha 23 00-580 Warszawa POLSKA Commission européenne, B-1049 Bruxelles, B-1049 Brussel Belgium Telephone: 00-32 (0) 2 299.11.11
i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 1 i których wdrożenie planuje się w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ) na lata 2007 2013. Projekty indywidualne to przedsięwzięcia inwestycyjne o strategicznym znaczeniu dla realizacji programu operacyjnego. 3. Środek obejmuje cztery projekty inwestycyjne dotyczące rozbudowy istniejących lub budowy nowych podziemnych magazynów gazu ziemnego (PMG), których celem jest zwiększenie bezpieczeństwa dostaw gazu w Polsce: PMG Strachocina zwiększenie pojemności istniejącego PMG o 180 mln m 3, tj. z 150 mln m 3 do 330 mln m 3 ; PMG Wierzchowice zwiększenie pojemności istniejącego magazynu gazu ziemnego o 625 mln m 3, tj. z 575 mln m 3 do 1 200 mln m 3 ; PMG Mogilno zwiększenie pojemności istniejącego podziemnego magazynu gazu ziemnego w kawernach solnych o 122 mln m 3, tj. z obecnych 370 mln m 3 do 492 mln m 3 ; PMG Kosakowo budowa nowego podziemnego magazynu gazu ziemnego w kawernach solnych, tj. budowa czterech kawern o całkowitej pojemności wynoszącej 100 mln m 3. 4. Po zakończeniu realizacji powyższych projektów pojemność magazynowa gazu ziemnego w Polsce wzrośnie o około jeden miliard m 3, z 1,6 mld m 3 do 2,6 mld m 3. Według władz polskich celem pomocy jest znaczne zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego w Polsce na wypadek zakłóceń. W tym kontekście infrastrukturę uważa się również za niezbędną z perspektywy bezpieczeństwa UE w zakresie strategii dostaw i rozwoju bardziej konkurencyjnego rynku gazu. Według władz polskich szeroko pojęte cele opisanych inwestycji to w szczególności: ochrona konsumentów przed skutkami zakłóceń w dostawach gazu lub ograniczonych ilości gazu w systemie przesyłowym (np. awarie techniczne lub przerwy w dostawach przez rurociągi w ramach umów przywozowych); pokrywanie zwiększonego zapotrzebowania na gaz ziemny (odbiór w okresie jesienno-zimowym); zdolność reagowania na nagłe i krótkotrwałe (kilkudniowe) zmiany zapotrzebowania (szybki odbiór gazu z kawernowych magazynów gazu); zapewnienie stałego poziomu wydobycia gazu w ciągu roku, co umożliwia efektywne zarządzanie zasobami gazu ziemnego; utworzenie rezerw strategicznych gazu zgodnie z odpowiednimi mającymi zastosowanie przepisami krajowymi i, w domniemaniu, przepisami prawa UE. 1 Dz.U. L 210 z 31.7.2006. 2
5. Władze polskie twierdzą ponadto, że dzięki realizacji projektu będzie można oferować przedsiębiorstwom, które chcą wejść na polski rynek gazu ziemnego, magazyny gazu o większej pojemności, co jednocześnie wpłynie na poprawę funkcjonowania rynku. Niezależnie od niniejszego twierdzenia dotyczącego magazynowania gazu w Polsce, którą to kwestię omówiono poniżej, przepisy prawa krajowego dotyczące rezerw oraz zobowiązujące przedsiębiorstwa do magazynowania określonej części przywożonego gazu w magazynach zlokalizowanych na terenie Polski ( klauzula terytorialna ) są przedmiotem toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu naruszenia przepisów UE. 6. Dodatkowym skutkiem dystrybucyjnym i społecznym zapewnienia współfinansowania ze środków publicznych, o które ubiega się Polska, jest fakt, że koszty inwestycji nie zostaną przeniesione na konsumentów w postaci wyższych opłat taryfowych. Zgodnie z dostępnymi obliczeniami w przypadku braku pomocy (regulowana) cena gazu dla gospodarstw domowych (wg standardu siły nabywczej za GJ) musiałaby wzrosnąć o 1%. Ceny dla odbiorców przemysłowych (nominalne, a nie mierzone według standardu siły nabywczej) należą do najniższych w UE i zajmują czwarte miejsce pod kątem przystępności 2. Polski organ regulacyjny wyraził niedawno zgodę na podniesienie cen o średnio 3,3% 3. Polska uważa, że wzrost cen wynikający z potrzeby sfinansowania instalacji magazynowych miałby bardzo duży wpływ na konsumentów, zwłaszcza w obliczu faktu, że pod względem cen dla gospodarstw domowych Polska znajduje się w grupie ośmiu państw o najwyższych cenach w UE 4. Działania beneficjenta 7. Jedynym beneficjentem pomocy jest Oddział Operator Systemu Magazynowania (OSM), który zarządza wszystkimi magazynami gazu w Polsce i który w 100% należy do krajowego przedsiębiorstwa gazowniczego Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. ( PGNiG ). PGNiG, które jest w 84,75% własnością państwa, działa na rynkach wydobycia, przywozu, dystrybucji, sprzedaży hurtowej i detalicznej gazu i zajmuje na nich pozycję niemal monopolistyczną 5. OSM PGNiG nie prowadzi żadnej innej działalności poza magazynowaniem gazu. Dystrybucją gazu zajmuje się sześć różnych przedsiębiorstw dystrybucji gazu będących w pełni własnością spółki PGNiG, które są jednak od niej prawnie wydzielone. Od dnia 31 grudnia 2008 r. polski OSM jest funkcjonalnie wydzielony od swojego jedynego właściciela PGNiG, tzn. działa niezależnie pod względem organizacyjnym i ma odrębne księgi rachunkowe. 2 3 4 5 Dane Eurostatu przedstawione w załączniku technicznym do Sprawozdania z postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku gazu i energii elektrycznej, s 21, http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=sec:2010:0251:fin:en:pdf ICIS Heren European Gas Markets, EGM17.10, z dnia 27 maja 2010 r, s 10. Dane Eurostatu Środowisko i Energia nr 49/2009. Pozwolenie na obrót gazem posiada dziewiętnaście innych przedsiębiorstw. Jednak niewiele z nich sprzedaje na rynku, a ich udział w rynku jest nieznaczny (nie przekracza 0,3 % w przypadku każdego z nich). 3
Przepisy mające zastosowanie w odniesieniu do magazynowania gazu w Polsce 8. Na przedsiębiorstwa energetyczne prowadzące działalność w zakresie handlu zagranicznego gazem ziemnym i podmioty zajmujące się przywozem gazu ziemnego Polska nakłada obowiązek utrzymywania zapasów gazu ziemnego. Zgodnie z wymogami ustawy Prawo energetyczne obowiązkowe zapasy gazu ziemnego utrzymuje się wyłącznie na terytorium Polski w instalacjach magazynowych przyłączonych do systemu gazowego, których parametry techniczne zapewniają możliwość dostarczenia całkowitej wymaganej ilości gazu do systemu gazowego w okresie nie dłuższym niż 40 dni. 9. Od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. przedsiębiorstwa energetyczne prowadzące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym oraz podmioty zajmujące się przywozem gazu ziemnego są zobowiązane do utrzymywania zapasów gazu ziemnego w ilości odpowiadającej co najmniej 15 dniom realizowanego przez nie średniego dziennego przywozu gazu. W następnych latach, tj. od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2012 r. ilość ta ma odpowiadać 20-dniowemu średniemu dziennemu przywozowi gazu ziemnego, a po dniu 1 października 2012 r. ma być co najmniej równa wielkości 30-dniowego średniego dziennego przywozu gazu. 10. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do zasad dotyczących terytorialności magazynowania gazu, które naruszają prawo UE (numer uchybienia 2006/4918). Aby zmniejszyć bariery wejścia na polski rynek gazu oraz w odniesieniu do toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, władze polskie zobowiązały się w piśmie adresowanym do Komisji do wprowadzenia szeregu zmian dotyczących nałożonego na przedsiębiorstwa obowiązku magazynowania gazu i przedstawiły projekt legislacyjny. Niemniej jednak Komisja uważa na razie, że środki te nie są wystarczające, aby usunąć wszystkie zastrzeżenia dotyczące klauzuli terytorialności. Należy oczekiwać konkretnego projektu legislacyjnego, jak również daty jego przyjęcia (zob. poniżej). 11. Magazynowanie gazu w Polsce jest objęte koncesjami, których udziela Urząd Regulacji Energetyki (URE). Każde przedsiębiorstwo posiadające magazyny gazu i koncesję na magazynowanie gazu może zostać wyznaczone jako OSM na podstawie decyzji URE i na okres ważności koncesji. Oddział OSM PGNiG wyznaczono jako OSM w dniu 31 grudnia 2008 r. Koncesje można cofnąć zasadniczo w przypadkach, w których operator nie przestrzega warunków koncesji lub w przypadku upadłości, podziału lub połączenia przedsiębiorstwa. Posiadacz koncesji nie może jej przenieść na strony trzecie. 12. Koncesja zobowiązuje przedsiębiorstwa do magazynowania gazu zgodnie z przepisami ustawy Prawo energetyczne z dnia 10 kwietnia 1997 r. 6. PGNiG OSM jest zatem zobowiązany między innymi do udzielania innym przedsiębiorstwom, które muszą magazynować gaz, dostępu do pojemności magazynowej. 13. Zapewnienie stronom trzecim dostępu do magazynów zarządzanych przez OSM jest przewidziane w Regulaminie Świadczenia Usług Magazynowania i Taryfie 6 Dziennik Ustaw 2006 nr 89. 4
w zakresie usług magazynowania paliw gazowych, które wymagają zatwierdzenia przez URE. Wprowadzenie regulaminu i taryfy zostało poprzedzone konsultacjami w ramach procesu badania rynku (market screening) przeprowadzonego w kwietniu 2009 r., na które odpowiedziało pięć przedsiębiorstw, oraz konsultacjami z uczestnikami rynku i konsultacjami społecznymi w maju 2009 r., podczas których swoje uwagi przedstawiły cztery przedsiębiorstwa. Regulamin i taryfę opublikowano w dniu 1 lipca 2009 r. i mają one zastosowanie od tego dnia. 14. W regulaminie przewidziano, że usługi magazynowania będą oferowane wszystkim stronom poprzez podział uwolnionych pojemności w ramach zaproszenia otwartego. W przypadku, gdy zapotrzebowanie na pojemności magazynowe będzie większe niż dostępne pojemności, podziału dokona się proporcjonalnie do wielkości wynikających z wniosków. Zgodnie z regulaminem minimalny okres świadczenia usług magazynowania na podstawie zawartej umowy o świadczenie usług wynosi jeden rok, a maksymalny cztery lata. 15. Polska przewiduje ponadto możliwość stosowania zwolnienia z obowiązku utrzymywania zapasów gazu ziemnego. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo energetyczne takie zwolnienie można uzyskać, jeżeli liczba odbiorców przedsiębiorstwa nie jest większa niż 100 tysięcy, a przywóz gazu ziemnego nie przekracza 50 milionów m 3 w ciągu roku. Minister właściwy do spraw gospodarki udziela zwolnień w drodze decyzji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Według władz polskich powyższe przepisy zostaną w przyszłości najprawdopodobniej zmienione na rzecz mniej rygorystycznych wymogów. Obecny i przyszły podział pojemności magazynowych w Polsce 16. Pierwszego podziału pojemności magazynowych dokonano w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 lipca 2009 r. Udostępniono całkowitą pojemność czynnych instalacji magazynowych, wynoszącą 627 mln m³, tj.: 302 pakiety w instalacji magazynowej PMG Mogilno w ramach usługi ciągłej; 264 pakiety w ramach usługi ciągłej w PMG Wierzchowice i PMG Husów wraz z dodatkową mocą odbioru wynoszącą 248 tys. m³/h; 61 pakietów w ramach usługi przerywanej w instalacjach magazynowych PMG Wierzchowice i PMG Husów wraz z dodatkową mocą odbioru wynoszącą 8,54 tys. m³/h. 17. Jednak w okresie, w którym zainteresowane podmioty mogły wnioskować o udostępnienie usług magazynowania gazu, otrzymano jak twierdzą władze polskie tylko jeden wniosek dotyczący takich usług od PGNiG S.A. Oddział Obrotu Gazem. Zgodnie z przyjętym Regulaminem Świadczenia Usług Magazynowania pojemności magazynowe gazu przydzielono wstępnie do dnia 14 sierpnia 2009 r. Całą pojemność, tj. 627 mln m³ pojemności czynnej instalacji magazynowych udostępniono PGNiG S.A. Oddział Obrotu Gazem na okres: do dnia 31 marca 2013 r. w przypadku PMG Mogilno; do dnia 31 marca 2014 r. w przypadku wirtualnej instalacji w oparciu o działalność PMG Wierzchowice i PMG Husów. 5
18. Minimalne zainteresowanie korzystaniem z usług magazynowania mimo zainteresowania wyrażanego w badaniu rynku przeprowadzonym przez PGNiG przed zaoferowaniem pojemności magazynowych w ramach dostępu stron trzecich wyniknęło zdaniem prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z kilku przyczyn: problemu związanego z tranzytem gazu przez Ukrainę w wyniku kryzysu gazowego z 2009 r.; braku podmiotów, które w związku ze swoją działalnością w zakresie handlu zagranicznego gazem są zobowiązane do przechowywania obowiązkowych zapasów paliwa w 2009 r.; kryzysu gospodarczego, którego skutkiem jest spadek zapotrzebowania na gaz i stosunkowo niejasne prognozy odnośnie poziomu zapotrzebowania w kolejnych latach. Ze względu na powyższe czynniki podmioty gospodarcze nie podjęły ryzyka ponoszenia kosztów związanych z opłatami za usługi magazynowania, nie mając pewności, że w kolejnych latach uda im się osiągnąć poziom obrotów, który będzie oznaczał konieczność przechowywania obowiązkowych zapasów; opublikowania taryfy zawierającej stawki opłat za usługi magazynowania po zakończeniu badania rynku. Wcześniejsze taryfy PGNiG nie obejmowały opłat za udostępnianie magazynów gazu, a zatem przedsiębiorstwa wyrażające zainteresowanie w trakcie badania rynku składały deklaracje dotyczące zamiaru zawarcia umowy o magazynowanie, nie wiedząc o tej taryfie. 19. Według władz polskich instalacje magazynowe nie obejmowały pozostałych pojemności magazynowych, które zostały wykorzystane do celów produkcji krajowej (905 mln m³) i przez Operatora Systemu Przesyłowego gazu [ ] #. 20. Jednocześnie wydaje się, że w odniesieniu do prowadzonych działań inwestycyjnych OSM przewiduje udostępnianie dodatkowych usług magazynowania paliwa gazowego zgodnie z następującym przyjętym harmonogramem: w PMG Strachocina od 2011 r., w PMG Wierzchowice od 2012 r., a w PMG Kosakowo i Mogilno od 2014 r. W związku z tym można przyjąć, że od 2010 r. do 2020 r. stronom trzecim udostępni się zestawione poniżej pojemności, co oznacza istotny wzrost pojemności magazynowych (tabela 1). # informacja objęta tajemnicą zawodową 6
Tabela 1: Pojemności magazynowe 2010-2020 PMG 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020 mln m 3 Kosakowo 0 0 0 50 100 100 250 Wierzchowice** 175 175 800 800 800 800 1 600 Brzeźnica** 0 0 0 0 0 0 35 Swarzów** 0 0 0 0 0 0 0 Strachocina** 0 180 180 180 180 180 180 Husów** 150 150 150 150 150 150 300 Mogilno* 302 330 328 325 373 492 800 Ogółem: 627 835 1 458 1 505 1 603 1 722 3 165 Pojemność KPMG Mogilno została zmniejszona na żądanie Operatora Systemu Przesyłowego (OSP) i Operatora Systemu Magazynowania (OSM). * Według OSP na potrzeby utrzymania bezpieczeństwa pracy systemu przesyłowego gazu niezbędne jest wykorzystanie [ ], a 18 mln m³ pojemności czynnej jest wydzielone z dostępnych pakietów na warunkach standardowych (różnice temperatur po sprężeniu). ** Te magazyny będą świadczyły usługi na rzecz krajowego sektora wydobycia gazu w ramach całości lub części pojemności czynnych tych magazynów (ogółem 905 mln m³). 21. Ponadto w celu dokładniejszego zilustrowania sytuacji Polska przedstawiła również dane dotyczące prognozy w zakresie zużycia gazu ziemnego, wielkości wydobycia krajowego, wielkości dostaw gazu ziemnego z Rosji, wielkości rezerw obowiązkowych i przewidywanych wielkości dostępnych pojemności magazynowych gazu ziemnego w Polsce do 2030 r. (tabela 2). Tabela 2: Prognoza konsumpcji i wielkość rezerw obowiązkowych 7
Lata Prognoza konsumpcji Przyjęte w modelu wydobycie gazu ziemnego w Polsce Maksymalne wielkości dostaw gazu z Rosji mld m 3 Minimalna wielkość dostaw gazu z Rosji Przewidywana pojemność magazynowa gazu ziemnego w Polsce 2010 [ ] # [ ] [ ] [ ] [ ] 2015 [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] 2020 [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] 2025 [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] 2030 [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] Kwota, intensywność i okres trwania pomocy 22. Całkowita kwota pomocy wynosi 1 539 920 200 polskich złotych (PLN), czyli około 390,5 mln EUR. Pomoc zostanie przyznana w terminie do czerwca 2015 r., po zatwierdzeniu jej przez Komisję. Pomoc przyznaje się na podstawie umowy o współfinansowaniu, którą zawiera się z beneficjentem po pozytywnym zakończeniu oceny wniosku o współfinansowanie, i jego załączników zgodnie z metodą wyboru projektów indywidualnych określoną w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 7. Umowa zawiera klauzulę, zgodnie z którą płatność środków zależy od treści decyzji Komisji Europejskiej w sprawie pomocy państwa. Wszelkie przepisy związane z przedmiotową decyzją należy włączyć do umowy i dopiero wtedy środki wypłaca się beneficjentowi. 23. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez władze polskie koszt poszczególnych zadań i współfinansowanie, o które ubiega się beneficjent, są następujące: # informacja objęta tajemnicą zawodową 7 Dziennik Ustaw nr 227 poz. 1658 z późn. zm. 8
Tabela 3: Intensywność pomocy PMG Całkowite koszty (bez VAT) Koszty kwalifikowaln e Pomoc Intensywnoś ć pomocy 1000 PLN % Strachocina 451 749,00 451 374,00 231 329,18 51,25 Wierzchowice 1 603 675,56 1 603 272,96 894 626,31 55,80 Kosakowo 546 958,61 546 264,40 311 370,71 57,00 Mogilno 180 623,81 179 989,48 102 594,00 57,00 Ogółem: 2 743 953,32 2 780 900,84 1 539 920,20 55,37 Koszty projektów i przewidywana pomoc (obliczenia z dnia 15 września 2009 r.) 24. W celu obliczenia kwoty pomocy dla każdego z projektów Polska ściśle stosowała zasadę no over-compensation (uniknięcia nadmiernego zwrotu z inwestycji kosztem unijnego podatnika) zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód z dnia 15 stycznia 2009 r. 8. Polska przedstawiła dane ilustrujące wewnętrzną stopę zwrotu i wartość bieżącą netto projektu w okresie istnienia instalacji, w tym wszystkie koszty i dochody z projektu. Obliczenia przedstawiają wewnętrzną stopę zwrotu i wartość bieżącą netto, które zostały obliczone oddzielnie (i) dla sytuacji, w której przyznaje się pomoc, przy czym zwrot oblicza się dla kapitału własnego zaangażowanego przez operatora 9, oraz (ii) dla sytuacji, w której nie przyznaje się pomocy, a inwestycję finansuje wyłącznie operator. 8 9 http://www.mrr.gov.pl/fundusze/wytyczne_mrr/obowiazujace/horyzontalne/strony/lista.aspx. Jak wspomniano powyżej, pomoc nie jest traktowana jako zaangażowany kapitał, nie będzie zatem przynosić operatorowi żadnych korzyści finansowych. 9
Tabela 4: Zwrot z inwestycji w przypadku uzyskania pomocy/bez pomocy Bez pomocy Z pomocą PMG wewnętrzna stopa zwrotu wartość bieżąca netto wewnętrzna stopa zwrotu wartość bieżąca netto Strachocina [ ] # [ ] [ ] [ ] Wierzchowice [ ] [ ] [ ] [ ] Kosakowo [ ] [ ] [ ] [ ] Mogilno [ ] [ ] [ ] [ ] Tab. Wewnętrzna stopa zwrotu i wartość bieżąca netto z pomocą i bez pomocy w oparciu o stopę dyskontową w wysokości 8 % i okres istnienia wynoszący 25 lat. 25. Zgodnie ze wspomnianymi wytycznymi finansowa wewnętrzna stopa zwrotu z kapitału własnego zaangażowanego w projekt finansowany z funduszy strukturalnych nie powinna być wyższa niż 8%, uzgodnione z Komisją Europejską, ponieważ wyższy poziom oznaczałby zbyt duże obciążenie dla podatnika Unii Europejskiej 10. Wysokość finansowania ze środków publicznych oblicza się zatem w celu zwiększenia niskich wartości wewnętrznej stopy zwrotu w przypadku braku wsparcia (<2%), przedstawionych w powyższej tabeli, do wartości wyższych, ale nieprzekraczających 8% poziomu przewidywanego dla beneficjenta. Na podstawie tych obliczeń Polska twierdzi, że w przypadku przedmiotowej pomocy istnieje równowaga między wymogiem dotyczącym minimalnego zwrotu ze średnioważonego kosztu kapitału na poziomie 6% a maksymalnym zwrotem na poziomie 8%, przekroczenie którego to poziomu wskazywałoby na nadmierny zwrot kosztem unijnego podatnika. Polska wskazuje ponadto, że maksymalny udział współfinansowania projektu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko pod względem wydatków kwalifikowalnych określono w szczegółowym opisie priorytetów POIiŚ. Udział ten nie może przekraczać 57% kosztów kwalifikowalnych projektu. # informacja objęta tajemnicą zawodową 10 W Wytycznych dotyczących metodologii przeprowadzania analizy kosztów i korzyści z sierpnia 2006 r. Komisja zaleca, aby stosować pięcioprocentową finansową stopę dyskontową w wartościach rzeczywistych, jako orientacyjny punkt odniesienia dla projektów inwestycji finansowych współfinansowanych z funduszy. Podkreśla ona, że można jednak dopuścić wartości odbiegające od pięcioprocentowego punktu odniesienia z uwagi na: szczególne warunki makroekonomiczne w państwie członkowskim; charakter inwestora: na przykład stopa dyskontowa może być wyższa dla projektów PPP, gdzie włączenie funduszy prywatnych może zwiększyć koszt alternatywny kapitału lub sektor, którego to dotyczy (np. transport, środowisko naturalne, energia, itp.). Ponadto w dokumentach przygotowanych w ramach inicjatywy JASPER stwierdzono, że przewidywana dla Polski długoterminowa stopa inflacji może wynieść 3%. Stwierdzono zatem, że nominalna rzeczywista stopa dyskontowa stosowana do celów analizy kosztów i korzyści inwestycji wspieranych z funduszy UE wynosi w Polsce 8%. W celu uzyskania dalszych informacji zob. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd4_cost_pl.pdf i http://www.mrr.gov.pl/fundusze/wytyczne_mrr/obowiazujace/horyzontalne/documents/ 10
26. Działanie magazynów finansowanych ze środków publicznych przyniesie dochody z opłat taryfowych za gaz. Taryfa za pojemności magazynowe obsługiwane przez beneficjenta pomocy ma zastosowanie od dnia 1 lipca 2009 r. Taryfy te zostały opracowane według zasad ustanowionych przez URE, które są zgodne z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi 11. Obejmują one dwa rodzaje kosztów: wszystkie uzasadnione koszty magazynowania, w tym koszty amortyzacji, konserwacji, wynagrodzeń, podatki itp., oraz zwrot z kapitału. Taryfy wymagają corocznego zatwierdzania przez URE. 27. Taryfy obejmują uzasadniony zwrot z zaangażowanego kapitału operatorów, który stanowi zysk OSM. W celu obliczenia takiego zwrotu z kapitału URE stosuje wobec OSM metodę obliczeniową, zgodnie z którą średnioważony koszt kapitału 12 mnoży się przez sumę zaangażowanego kapitału netto i kapitału obrotowego. Średnioważony koszt kapitału dla magazynowania gazu jest regulowany ustawą Prawo energetyczne i powinien wynosić 6%. Na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu Polska zatwierdziła szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu obliczania finansowania w odniesieniu do pomocy w ramach danego środka. 28. Władze polskie wyjaśniły w zgłoszeniu, że zgodnie z prawem planowana pomoc nie jest traktowana jako zaangażowany kapitał własny, zatem nie będzie miała żadnego wpływu na zwrot z kapitału. Dlatego też nie przyczyni się ona do zwiększenia zysków beneficjenta w porównaniu z sytuacją, w jakiej zbudowałby magazyny, nie korzystając ze środków publicznych. Mimo że Polska przewiduje, że taryfa wzrośnie, ponieważ część inwestycji będzie finansowana przez operatora, wzrost ten będzie niższy niż w przypadku braku przyznania pomocy oraz będzie nadal zgodny z celami dystrybucyjnymi i społecznymi finansowania ze środków publicznych. Wydatki kwalifikowalne 29. Zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 13 jako wydatki kwalifikowalne uznano następujące koszty: przygotowanie projektu (dokumentacja projektowa, dokumentacja techniczna, dokumentacja przetargowa, ocena oddziaływania na środowisko, opłaty związane z koniecznością uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych); nabycie nieruchomości (zakup nieruchomości niezabudowanej); roboty budowlane i montaż (roboty budowlane naziemne i podziemne, w tym: wykonanie odwiertów eksploatacyjnych, zatłaczanie gazu buforowego); niezbędne opłaty i inne obciążenia (opłaty przyłączeniowe do sieci gazowej i elektroenergetycznej oraz ubezpieczenia związane z budową dla kontraktów 11 12 Dziennik Ustaw nr 28 poz. 165. Stopy procentowe stosowane do obliczeń odzwierciedlają stopy procentowe typowe dla rynku. 13 http://www.mrr.gov.pl/fundusze/wytyczne_mrr/obowiazujace/szczegolowe/pois/documents/20090903_ wytyczne_kwalifikowanie_poiis.pdf. 11
zgodnych z postanowieniami Ogólnych warunków kontraktowych FIDIC lub analogicznych); sprzęt i wyposażenie (całość wyposażenia technologicznego); zarządzanie projektem (inżynier projektu). 30. PGNiG ubiegało się o przyznanie pomocy na rzecz wszystkich projektów w 2006 r., gdy Polska sporządzała wykaz strategicznych projektów indywidualnych, a więc zanim poniesiono wszelkie wydatki kwalifikowalne. Wydatki kwalifikowalne poniesione w związku z realizacją tych projektów w latach 2007-2009 przedstawiono w poniższej tabeli. Tabela 5: Wydatki kwalifikowalne Projekt Strachocina Okres realizacji projektu Finansowe zakończenie projektu Koszty kwalifikowalne Kategorie kosztów poniesionych poniesione w latach w latach 2007-20099 2007-2009 [tys. PLN] 1. Przygotowanie projektu [ ] # 05.2007 06.2011 12.2011 2. Roboty budowlane [ ] 3. Sprzęt i wyposażenie [ ] Razem [ ] Wierzchowice 1. Przygotowanie projektu [ ] 2. Zarządzanie projektem [ ] 01.2007 12.2011 06.2012 3. Roboty budowlane [ ] 4. Sprzęt i wyposażenie [ ] 5.Niezbędne opłaty i inne obciążenia [ ] Razem [ ] Kosakowo 1. Przygotowanie projektu [ ] 2. Zarządzanie projektem [ ] 3. Nabycie nieruchomości [ ] 02.2007 12.2014 06.2015 4. Roboty budowlane [ ] 5. Sprzęt i wyposażenie [ ] 6.Niezbędne opłaty i inne obciążenia [ ] Razem [ ] Mogilno 02.2008 12.2014 06.2015 1. Roboty budowlane [ ] 2. Sprzęt i wyposażenie [ ] Razem [ ] # informacja objęta tajemnicą zawodową 12
Poniesione koszty razem: Tab. Zestawienie kosztów poniesionych na realizację projektów w latach 2007-2009 [ ] III. OCENA Istnienie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu 31. Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ( TFUE ) wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. 32. Pomoc jest przyznawana z zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ fundusze strukturalne wypłacane są państwu członkowskiemu zanim to ostatnie przekaże je beneficjentom pomocy państwa. W związku z tym w momencie dokonywania płatności na rzecz beneficjenta środki te podlegają kontroli państwa członkowskiego i jako takie stanowią zasoby państwowe. Wybór przedmiotowych projektów i przeniesienie zasobów funduszy strukturalnych z budżetu UE zależą od decyzji i wniosku Polski. Selektywne korzyści ekonomiczne dla operatora systemu magazynowania i PGNiG 33. W Polsce podziemne magazynowanie gazu regulują władze publiczne, tj. niezależny URE, który udziela koncesji i wyznacza operatorów systemu magazynowania. PGNiG Oddział OSM został wyznaczony jako OSM w dniu 31 grudnia 2008 r. i podlega przepisom mającym zastosowanie do OSM, a także regulacjom URE, zwłaszcza w odniesieniu do taryf. 34. Dotacja obniży wysokość kapitału, który PGNiG Oddział OSM potrzebowałby, aby sfinansować planowane inwestycje bez pomocy państwa. Ponadto magazyny gazu należą do spółki PGNiG. PGNiG wejdzie zatem w posiadanie aktywów, które będzie mogło wykorzystywać, np. jako zabezpieczenie potrzebne do uzyskania kredytów bankowych. 35. Metoda obliczania taryfy gwarantuje, że dotacja na inwestycję nie wpłynie na zwiększenie zaangażowanego kapitału; nie nastąpi zatem podwyżka taryfy, generująca dodatkowe dochody z tytułu zaangażowanego kapitału w odniesieniu do tej części inwestycji, która została sfinansowana ze środków publicznych. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że amortyzacja nowych magazynów sfinansowanych częściowo ze środków publicznych będzie do celów obliczenia taryfy zaliczona do kosztów operacyjnych, dochody OSM ulegną zwiększeniu proporcjonalnie do zwiększenia kosztów operacyjnych, ponieważ rozbudowane magazyny, których operatorem będzie beneficjent, będą przynosić większe dochody. 36. Ponieważ Polska wprowadza funkcjonalne wydzielenie OSM od jego jedynego właściciela, PGNiG, w taki sposób, że OSM działa niezależnie tylko pod względem organizacyjnym i ma odrębne księgi rachunkowe, korzyści wynikające z pomocy przyznanej OSM odniesie również jego spółka macierzysta PGNiG. 13
37. Z uwagi na bezpośrednie korzyści dla PGNiG Oddział OSM i jego spółki macierzystej PGNiG w postaci dodatkowego kapitału i dodatkowych dochodów, pomoc przyniesie bezpośrednią korzyść ekonomiczną beneficjentowi. Ponieważ finansowanie planowanej infrastruktury służącej do magazynowania gazu z zasobów państwowych kontrolowanych przez Polskę przynosi korzyść ekonomiczną wyłącznie PGNiG i PGNiG Oddział OSM, korzyść ta sprzyja niektórym przedsiębiorstwom w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Zakłócanie konkurencji i wpływ na handel między państwami członkowskimi 38. Rynek gazu w Polsce, na którym prowadzi działalność PGNiG, jest zasadniczo otwarty na konkurencję. Mające zastosowanie do dostaw gazu w Polsce ramy prawne nakładają na przedsiębiorstwa zajmujące się przywozem lub obrotem gazu obowiązek zabezpieczenia pewnych jego ilości, proporcjonalnie do wielkości dostaw, o ile nie ma zastosowania specjalne odstępstwo. Koszty związane z magazynowaniem stanowią zatem normalny koszt w budżecie podmiotów działających na tym rynku. Selektywna korzyść ekonomiczna beneficjenta w postaci niższego zapotrzebowania kapitału oraz wyższych dochodów, których nie uzyskałby bez pomocy państwa, przynosi beneficjentowi przewagę konkurencyjną na danym rynku, która zakłóca na nim konkurencję lub też grozi jej zakłóceniem. 39. Planowane dotacje mogą ponadto zniechęcać inne przedsiębiorstwa działające w UE do inwestowania własnych środków w budowę nowych magazynów gazu w Polsce lub w państwach członkowskich posiadających połączenia międzysystemowe z Polską, mogą one zatem zakłócać konkurencję w zakresie budowy i obsługiwania pojemności magazynowych gazu. 40. Ponieważ na polskim rynku gazu brakuje obecnie konkurencji, co częściowo spowodowane jest brakiem dostępnych pojemności magazynowych, które zasadniczo umożliwiałyby przedsiębiorstwom zajmującym się handlem gazem spełnienie wymogu magazynowania obowiązkowych rezerw gazu, prawdopodobne jest, że nowe inwestycje zachęcą nowych dostawców gazu z innych państw UE i państw nienależących do UE do złożenia wniosku o przyznanie pojemności magazynowych i wykorzystania ich w celu wejścia na rynek gazu w Polsce i działania na nim. Budowa nowych podziemnych magazynów przyniesie zatem niektórym dostawcom gazu pośrednie korzyści w postaci większej sprzedaży nowym odbiorcom, zwłaszcza po usunięciu istniejących barier zaburzających sprawne funkcjonowanie wewnętrznego rynku energii. Pomoc może zatem mieć wpływ również na konkurencję na rynkach niższego szczebla w zakresie gazu w Polsce, z korzyścią dla nowych wejść na rynek na równych warunkach. 41. Ponieważ handel gazem jest prowadzony między państwami członkowskimi w UE, a nowe magazyny mogą zachęcić, w powyższych okolicznościach, przedsiębiorstwa zajmujące się handlem gazem do sprzedaży gazu w Polsce oraz powstrzymać konkurentów przed inwestycjami w alternatywne magazyny, planowana pomoc może wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Wniosek dotyczący istnienia pomocy 42. W świetle powyższych rozważań Komisja stwierdza, że środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. 14
Zgodność pomocy z prawem 43. Polska potwierdziła, że wypłata pomocy jest uzależniona od zatwierdzenia jej przez Komisję Europejską. Polska dopełniła zatem obowiązku wynikającego z art. 108 ust. 3 TFUE, zgłaszając środek pomocy przed jego wprowadzeniem w życie. Zgodność pomocy z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE 44. Komisja stwierdza, że środek ma przede wszystkim na celu zwiększenie pojemności magazynowej gazu w Polsce w obliczu braku perspektywy zrealizowania takich inwestycji na ogólnych warunkach handlowych tj. finansowania z funduszy spółki i odzyskiwania z taryf w perspektywie krótko- i średnioterminowej. Komisja stwierdza również, że środek nie podlega żadnym istniejącym ramom i wytycznym. W szczególności pomoc na takie projekty infrastruktury magazynów gazu nie wchodzi w zakres wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska 14. 45. Podobnie, mimo że obszary objęte środkiem są to obszary kwalifikujące się do otrzymania pomocy w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, jak również obszary objęte pomocą na podstawie art. 107 ust. 3 lit a) TFUE w rozumieniu wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007 2013 (zwanych dalej wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej) 15, pomoc ta nie została jednak w pierwszej kolejności opracowana w celu przyspieszenia rozwoju regionalnego poprzez wspieranie inwestycji i tworzenie miejsc pracy dzięki ekspansji i dywersyfikacji działalności gospodarczej na obszarach mniej uprzywilejowanych, w szczególności poprzez zachęcanie przedsiębiorstw do otwierania nowych zakładów. Trzy z czterech przedmiotowych projektów dotyczą zwiększenia istniejących pojemności. W niniejszym przypadku głównym celem pomocy nie jest ani tworzenie miejsc pracy, ani otwarcie nowego zakładu. 46. Jak stwierdziły władze polskie i jak oceniono poniżej, głównym celem pomocy jest rozwój polskiego systemu magazynów gazu ziemnego, stworzenie podstawowej infrastruktury do funkcjonowania rynku wewnętrznego gazu ziemnego i zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego w Polsce. 47. Komisja uważa, że ocena zgodności środka z rynkiem wewnętrznym wymaga oceny tego, czy środek przyczynia się do rozwoju rynku gazu w Unii Europejskiej i zwiększa bezpieczeństwo dostaw w Unii Europejskiej bezpośrednio w oparciu o art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, który stanowi, że: pomoc przeznaczona na ułatwianie 14 15 Dz.U. C 82 z 1.4.2008. Dz.U. C 54 z 4.3.2006, s. 13. 15
rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym. 48. Aby pomoc można było uznać za zgodną z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, musi ona w sposób konieczny i proporcjonalny służyć realizacji celu leżącego we wspólnym interesie. W tym zakresie Komisja uważa, że należy ocenić następujące kwestie: (1) Czy środek pomocy jest ukierunkowany na wyraźnie określony cel leżący we wspólnym interesie (tj. czy zaproponowana pomoc ma na celu wyeliminowanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku lub osiągnięcie innego celu leżącego we wspólnym interesie)? (2) Czy pomoc została zaplanowana w odpowiedni sposób, aby zapewnić realizację celu leżącego we wspólnym interesie? W szczególności: a) Czy środek pomocy jest odpowiednim instrumentem, tj. czy istnieją inne bardziej stosowne narzędzia? b) Czy istnieje efekt zachęty, tj. czy pomoc powoduje zmianę zachowania przedsiębiorstw? c) Czy środek pomocy jest proporcjonalny, tj. czy tę samą zmianę można by uzyskać przy mniejszej pomocy? (3) Czy zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową są wystarczająco ograniczone, aby ogólny bilans był pozytywny? Cel leżący we wspólnym interesie 49. Cel leżący we wspólnym interesie to taki cel, w odniesieniu do którego Komisja uznała, że jest on przedmiotem wspólnego zainteresowania państw członkowskich. Jak wykazano poniżej, środek pomocy musi być ukierunkowany na wyraźnie określony cel leżący we wspólnym interesie. 50. Podziemne magazyny gazu ziemnego rozbudowane dzięki wsparciu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko przyczyniają się do rozwoju polskiego systemu magazynów gazu ziemnego. Wspierane inwestycje w zakresie magazynów gazu umożliwią ustabilizowanie dostaw gazu i reagowanie na zmiany w zapotrzebowaniu na gaz, a tym samym prawdopodobnie zwiększą bezpieczeństwo dostaw do konsumentów. Zmiany w zakresie dostaw mogą wynikać ze zmian sezonowych (większy popyt jesienią i zimą), z dziennych lub tygodniowych różnic oraz z nieprzewidzianych przerw w dostawie gazu, takich jak ukraińsko-rosyjski kryzys gazowy z 2009 r. 51. Podziemne magazyny gazu, zwłaszcza w przypadku, gdy prawodawstwo dotyczące ich lokalizacji jest zgodne w prawem UE, znacząco przyczyniają się również do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego i utworzenia podstawowej infrastruktury na potrzeby funkcjonowania rynku wewnętrznego w zakresie gazu ziemnego, a tym samym wspierają szersze interesy Unii Europejskiej, wychodzące poza szczególne interesy Polski. Fakt ten znalazł potwierdzenie w wymienionych niżej dokumentach instytucji europejskich. 16
52. W komunikacie Komisji do Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego - Europejska polityka energetyczna 16 bezpieczeństwo dostaw uznano za jeden z filarów europejskiej polityki energetycznej. Uznano także, że magazynowanie gazu zwiększa bezpieczeństwo dostaw i że należy je dalej rozwijać. 53. Możliwość składowania zapasów operacyjnych gazu wymienia się wprost wśród instrumentów umożliwiających zwiększenie bezpieczeństwa dostaw gazu w dyrektywie Rady 2004/67/WE z dnia 26 kwietnia 2004 r. dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego 17. Magazynowanie gazu stanowi również instrument umożliwiający wdrożenie decyzji nr 1364/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. ustanawiającej wytyczne dla transeuropejskich sieci energetycznych oraz uchylającej decyzję 96/391/WE i decyzję nr 1229/2003/WE 18. 54. W szczególności w decyzji nr 1364/2006/WE, mającej zastosowanie między innymi do podziemnych magazynów gazu przyłączonych do gazociągów wysokociśnieniowych, w załączniku III wśród projektów będących przedmiotem zainteresowania Unii wyraźnie wymieniono rozbudowę lub rozwój PMG w Wierzchowicach i Kosakowie, stanowiących część zgłoszonego programu. Ponadto w załączniku I do powyższej decyzji rozbudowę magazynów gazu w regionie Morza Bałtyckiego również uznano za projekt priorytetowy dla interesów Europy. 55. Planowane inwestycje zostały uwzględnione w wykazie wg obowiązujących procedur w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007 2013, współfinansowanego z EFRR i Funduszu Spójności, i są zgodne ze strategią dotyczącą odnośnej osi priorytetowej. Z uwagi na fakt, że są to duże projekty, Polska planuje złożyć wnioski do Komisji zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności. Duże projekty to przedsięwzięcia inwestycyjne mające strategiczne znaczeniu dla wdrożenia programu operacyjnego 56. W świetle znaczenia, jakie dla interesów w zakresie bezpieczeństwa dostaw mają planowane inwestycje, co zostało potwierdzone w wyżej wymienionych aktach prawnych dotyczących polityki energetycznej, oraz z uwagi na ewentualny pozytywny wpływ zwiększenia pojemności magazynowej na konkurencję na polskim rynku gazu można stwierdzić, że polski program ma wyraźnie określony cel leżący we wspólnym interesie. Właściwy instrument 57. W załączniku do dyrektywy 2004/67/WE zawarto niewyczerpującą listę instrumentów na rzecz wzmocnienia bezpieczeństwa dostaw, wśród których znajduje się również magazynowanie gazu. Magazynowanie gazu jest jednym z najczęściej 16 17 18 COM/2007/0001 wersja ostateczna. Dz.U. L 127 z 29.4.2004. Dz.U. L 262 z 22.9.2006. 17
stosowanych przez państwa członkowskie instrumentów w zakresie bezpieczeństwa dostaw gazu, który to instrument został ponadto jako jedyny wyszczególniony w dyrektywie (art. 4 ust. 4). 58. Jak wskazała Komisja, wszystkie państwa członkowskie mające odpowiednie zasoby korzystają z możliwości magazynowania gazu, który to fakt uwypukla znaczenie magazynowania gazu dla bezpieczeństwa dostaw. W chwili obecnej 21 państw członkowskich korzysta z tego środka w celu zwiększenia bezpieczeństwa dostaw gazu. Dla przykładu Włochy, Niemcy i Francja wykorzystują magazynowanie gazu jako podstawowe narzędzie umożliwiające pokrycie zmiennego zapotrzebowania na ten surowiec. Magazynowanie gazu jest nie tylko istotne w przypadku dostaw standardowych, zwyżek lub spadków zapotrzebowania na gaz, czy też zmian sezonowych, jego znaczenia dowiedziono również w odniesieniu do nagłych i trudniejszych do przewidzenia sytuacji, jak np. kryzys ukraińsko-rosyjski w styczniu 2009 r. Komisja wskazała, że zależność od zdolności magazynowania i elastyczności w tym zakresie została jednoznacznie wykazana w styczniu 2009 r., kiedy to większość państw członkowskich dwukrotnie zwiększyła dostawy pochodzące z magazynów w porównaniu z dostawami w styczniu 2008 r. 19. 59. Po zakończeniu inwestycji zwiększenie o 1 mld m³ dotychczasowej pojemności magazynowej w Polsce (1,6 mld m3) przewidziane w przedmiotowych projektach będzie stanowić mniej niż 1% pojemności magazynowej w całej UE. Prognozuje się, że rozszerzenie pojemności magazynowych, które miałoby zostać sfinansowane dzięki pomocy państwa w przypadku czterech przedmiotowych obiektów, po uwzględnieniu obecnej pojemności magazynowej w Polsce, wyniesie odpowiednio 17%, 15% i 13% przewidywanego zapotrzebowania na gaz w Polsce do 2015 r., 2020 r. i 2025 r., co pozwoli zbliżyć się Polsce do obecnej średniej w UE, która wynosi 14% rocznego zużycia gazu 20. 60. Magazynowanie gazu jest nie tylko szeroko wykorzystywanym i uznanym w prawie UE instrumentem gwarantowania bezpieczeństwa dostaw. Magazynowanie gazu można wykorzystywać także w połączeniu z pozostałymi instrumentami, m.in. ujętymi w niewyczerpującej liście w załączniku do dyrektywy 2004/67/WE, aby osiągnąć zamierzony cel. 61. W szczególności wydaje się, że Polska nie polega jedynie na środku w postaci planowanego zwiększeniu pojemności magazynowej w celu poprawy bezpieczeństwa dostaw. Jak wykazał przeprowadzony przez Komisję przegląd instrumentów na rzecz bezpieczeństwa dostaw stosowanych przez państwa członkowskie, spośród dziewięciu instrumentów, których przeglądu dokonano, oprócz magazynowania gazu, Polska wykorzystywała przynajmniej siedem innych, takich jak: dywersyfikacja 19 20 Dokument roboczy służb Komisji: Sprawozdanie z oceny dyrektywy 2004/67/WE dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego, (SEC(2009)978 towarzyszący COM (2009)363), s. 22-26. Dokument roboczy służb Komisji: Sprawozdanie z oceny dyrektywy 2004/67/WE dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego, (SEC(2009)978 towarzyszący COM (2009)363), s. 22. Szacowana pojemność magazynowa 19 państw członkowskich wynosi 100 mld m3, co odpowiada 14 % rocznego zużycia gazu w UE. 18
źródeł i koszyków, elastyczność produkcji i przywozu, umowy na usługi przerywane, transgraniczne planowanie w zakresie zasobów itp 21. 62. Komisja przyznała również w swoim sprawozdaniu dotyczącym dyrektywy 2004/67/WE co następuje: Różne struktury krajowych rynków gazu mają istotny wpływ na wybór i odpowiednie zestawienie dostępnych instrumentów. Najczęściej stosowanymi środkami są: magazynowanie gazu, kontrakty długoterminowe na dostawy, elastyczność produkcji i przywozu oraz zróżnicowanie źródeł dostaw gazu 22. Wydaje się, że planowany projekt jest proporcjonalny i stanowi część szerszej strategii dostosowanej do specyficznej struktury rynku i wykorzystującej instrumenty o charakterze handlowym i regulacyjnym. 63. W odniesieniu do przedmiotowego środka władze polskie wskazały, że decyzje inwestycyjne OSM są ograniczone dostępnością kapitału. Aby wywiązać się ze swoich obowiązków w zakresie magazynowania gazu, OSM może odsunąć w czasie konieczne z perspektywy krajowych i unijnych interesów politycznych inwestycje. Sfinansowanie przedmiotowych inwestycji w przypadku nałożenia prawnego obowiązku ich realizacji byłoby możliwe wyłącznie poprzez zwiększenie taryf za usługi przesyłu gazu, ponieważ wszelkie inwestycje w infrastrukturę dokonywane przez operatora sieci mogą być finansowane wyłącznie z tego źródła. To z kolei prowadziłoby do kolejnej podwyżki cen gazu płaconych przez konsumentów, które trudno byłoby uzasadnić w kontekście społecznym. 64. Sfinansowanie budowy magazynu gazu o pojemności 1 027 m 3 wymagałoby podniesienia taryf za magazynowanie gazu, co spowodowałoby wzrost cen gazu o 1% i miało wpływ na inflację wielkości 0,024%. Władze polskie utrzymują, że obecnie taki wzrost taryf budzi niepokój ze społecznego punktu widzenia, tym bardziej, że jak twierdzą ceny gazu w Polsce należą do najwyższych w UE: Polska zajmuje ósme miejsce w UE pod względem wysokości cen gazu dla gospodarstw domowych według standardu siły nabywczej 23. Ponadto organ regulacyjny niedawno wyraził zgodę na podniesienie cen średnio o 3,3%. 65. Całe terytorium Polski rzeczywiście w pełni kwalifikuje się jako region objęty pomocą na mocy odstępstwa określonego w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, zgodnie z mapą pomocy regionalnej dla Polski 24, przy produkcie krajowym brutto na mieszkańca według parytetu siły nabywczej poniżej 75% średniej UE i średnim kosztem gazu w budżetach gospodarstw domowych wynoszącym ok. 11%. Mimo że inwestycje byłyby zgodne z polityką energetyczną UE, władze Polskie wskazują, że obecnie mogą one zostać zrealizowane jedynie dzięki środkom pomocy. Twierdzenie to jest uzasadnione nie tylko z powodów spójności społecznej, lecz również między innymi z powodu niskiej opłacalności planowanej inwestycji. Jest mało 21 22 23 24 Dokument roboczy służb Komisji: Sprawozdanie z oceny dyrektywy 2004/67/WE dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego, (SEC(2009)978 towarzyszący COM (2009)363), s. 22 i załącznik 3 s.59. Szacowana pojemność magazynowa 19 państw członkowskich wynosi 100 mld m3, co odpowiada 14 % rocznego zużycia gazu w UE. Komunikat Komisji w sprawie dyrektywy 2004/67/WE. COM(2008)769 wersja ostateczna z 13.11.2008, s.8. Zob. Eurostat Data in focus 49/2009. Pomoc państwa N 531/2006 Polska Mapa pomocy regionalnej na lata 2007-2013. 19
prawdopodobne, aby inwestor rynkowy zaakceptował obecny zwrot z inwestycji na poziomie poniżej 2% zainwestowanego kapitału, jak miałoby to miejsce w odniesieniu do przedmiotowych projektów w przypadku braku udzielenia planowanej pomocy. 66. W związku z tym Komisja uważa, że w odniesieniu do przedmiotowych projektów pomoc państwa jest właściwym instrumentem umożliwiającym realizację inwestycji w magazyny gazu w Polsce. Efekt zachęty 67. Jak wskazano poniżej, pomoc przyznana na planowane środki jest w stanie zapewnić niezbędny efekt zachęty. Pomoc państwa zapewnia efekt zachęty, jeżeli zmienia zachowanie odbiorców w taki sposób, że dążą oni do osiągnięcia celu leżącego we wspólnym interesie. Wyraźnie widać także, że brak sił rynkowych w Polsce może częściowo odpowiadać za brak pojemności magazynowych wystarczających, by stawić czoła sytuacjom kryzysowym. Jest zatem mało prawdopodobne, aby planowane zwiększenie pojemności magazynowych zostało wywołane przez same siły rynkowe. Planowana pomoc jest zatem ukierunkowana na wyraźnie określone nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku w odniesieniu do inwestowania w pojemności magazynowe w celu ułatwienia i zagwarantowania dostaw w przypadku nieprzewidzianych zakłóceń. 68. Według władz polskich system obliczania taryf za przesył gazu nie zapewnia wystarczającego efektu zachęty dla OSM PGNiG do inwestowania w rozbudowę magazynów gazu w najbliższej przyszłości. Wynika to z faktu, że projekty budowy ponad miliarda m 3 nowych magazynów stanowią poważną inwestycję. W celu sfinansowania takiej inwestycji OSM musiałby w znacznym stopniu zwiększyć zaangażowany kapitał znacznie powyżej kosztów utrzymania dotychczasowego scenariusza postępowania. 69. Zgodnie z mechanizmem ustalania taryf, aby osiągnąć zysk ze zwiększenia zaangażowanego kapitału, konieczne byłoby podniesienie taryfy do poziomu, który dla organu regulacyjnego jest nie do przyjęcia ze względów społecznych. Gdyby inwestycja miała nie otrzymać pomocy, lecz być finansowana jedynie z zasobów własnych przedsiębiorstwa, wewnętrzna stopa zwrotu wyniosłaby poniżej 2%, tj. poniżej 6% przewidzianych prawem jako minimalny zysk z zaangażowanego kapitału w magazyny gazu, i skutkowałaby wysoką ujemną wartością bieżącą netto w przypadku każdego z przewidzianych projektów. Dlatego też, z uwagi na fakt, że organ regulacyjny uniemożliwiłby podwyżkę taryf do poziomu odpowiadającego kosztom inwestycji, beneficjent nie mógłby pokryć kosztów tych inwestycji, a przynajmniej nie w najbliższej przyszłości. Jest więc mało prawdopodobne, by bez planowanej pomocy inwestycje zostały w ogóle przeprowadzone, lub, w każdym razie, przeprowadzone zgodnie z przewidzianym harmonogramem i w przewidzianym zakresie. 70. Wynika z tego, że w celu osiągnięcia bezpieczeństwa dostaw planowane inwestycje zostałyby przeprowadzone w oparciu o akceptowalną choć niewielką stopę zwrotu, jedynie przy częściowym wsparciu finansowym z zasobów państwa. Dlatego też można stwierdzić, że pomoc państwa wywoła niezbędny efekt zachęty. Proporcjonalność 20
71. Środek pomocy państwa jest proporcjonalny, jeżeli opracowano go w taki sposób, że sama pomoc jest ograniczona do minimum, a beneficjentów wybiera się w niedyskryminacyjnym, przejrzystym i otwartym postępowaniu. Jeśli chodzi o proporcjonalność pomocy, wysokość kwoty pomocy obliczona zostanie w oparciu o metodę gwarantującą, że finansowa wewnętrzna stopa zwrotu w czasie trwania projektu wyniesie od [ ] # do [ ]w zależności od konkretnego PMG. Zwrot ten jest wyższy niż minimalne 6% przewidziane prawem, ale niższy niż próg 8% ustanowiony przez Komisję do obliczania zysku z projektów inwestycyjnych finansowanych z funduszy strukturalnych w Polsce. 72. Polska przedstawiła również wstępne obliczenia dotyczące intensywności pomocy w odniesieniu do konkretnych projektów inwestycyjnych. Zgodnie z obliczeniami z dnia 23 lutego 2010 r. intensywność dofinansowania wnioskowanego przez beneficjenta wynosi w zależności od projektu od 51,25% do 57% kosztów kwalifikowalnych. Maksymalna intensywność pomocy dla projektów w wysokości 57% luki w finansowaniu, przewidziana przy opracowaniu przedmiotowego środka, nie została zatem osiągnięta. Taki wkład ze strony beneficjenta wykracza poza wymagania obowiązujące przy standardowej ocenie np. w ramach wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska (niemających jednak zastosowania do przedmiotowego przypadku), które nakazują odjęcie zysków obliczonych jedynie dla pierwszych pięciu lat. Ponadto istnieje rozbudowany mechanizm w zakresie przyznawania dotacji z funduszy strukturalnych, gwarantujący poprawne obliczanie zysków oraz kontrolę i odzyskiwanie nienależnych nadwyżek. 73. Zyski finansowe dla OSM, uwzględniające potrzeby inwestycyjne i taryfy za magazynowanie gazu, podlegają kontroli URE. Władze mogą zatem kontrolować zyski, które beneficjent osiąga jako operator magazynów gazu. Ponadto ceny płacone przez użytkowników sieci podlegają rygorystycznemu regulowanemu monitorowaniu: organy regulacyjne określają metodykę ustalania taryf i sposób kontroli samych taryf w sposób, który umożliwia przeprowadzenie koniecznych inwestycji w celu zapewnienia odpowiedniej rentowności magazynów. Oznacza to, że regulacje prawne mogłyby uniemożliwić beneficjentowi będącemu operatorem infrastruktury czerpanie nienależnych lub nadmiernych zysków. 74. Z tego względu można więc stwierdzić, że pomoc państwa przyznana na planowane środki jest proporcjonalna. Zakłócenie konkurencji i test bilansujący 75. Rynek magazynowania gazu jest regulowany przez państwo, a OSM, aby móc obsługiwać magazyn, musi zostać wyznaczony przez krajowy organ regulacyjny URE. Do tej pory jedynie PGNiG OSM został wyznaczony jako OSM. Można argumentować, że przynajmniej w perspektywie średnioterminowej jako OSM mogłoby zostać wyznaczone inne przedsiębiorstwo niż PGNiG. Dlatego też planowana dotacja w zakresie, w jakim przyczynia się do zwiększenia istniejącej pojemności, mogłaby mieć skutek zniechęcający operatorów do samodzielnego inwestowania w nowe magazyny gazu. # informacja objęta tajemnicą zawodową 21