STRONY POSTĘPOWANIA W PROCEDURZE ŚRODOWISKOWEJ PRAWA I OBOWIĄZKI Autor: Wioleta Mróz - Koordynator projektu, Instytut OZE ("Energetyka Wodna" - 1/2016) Aby ochrona środowiska miała wymiar nie tylko teoretyczny, ale i praktyczny, niezbędne jest zagwarantowanie społeczeństwu możliwości wypowiadania się i decydowania w kwestiach bezpośrednio dotyczących środowiska przyrodniczego, w którym ono żyje. W demokratycznym państwie powinien sprawnie funkcjonować system prawny umożliwiający osobom zainteresowanym, głównie tym, na które bezpośrednio oddziaływać będzie zmiana jakości środowiska wywołana realizacją danego przedsięwzięcia, wyrażenie sprzeciwu wobec takiego stanu rzeczy. Winien także zapewniać ochronę ich konstytucyjnego prawa do wspierania działań na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Państwo polskie, jako członek Unii Europejskiej, zobowiązane jest do przestrzegania polityki wspólnotowej w zakresie szeroko rozumianego udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących środowiska. Kluczowe są tu następujące dyrektywy: Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE. Polska jest także sygnatariuszem Konwencji z Aarhus, traktującej o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska (w skrócie nazywana Konwencją z Aarhus). Podstawą opracowania wspomnianych powyżej regulacji prawnych o zasięgu międzynarodowym było przekonanie o tym, że każdy ma niezbywalne prawo do życia w środowisku naturalnym zapewniającym mu dobrą jakość życia, ale ma także powinność podejmowania działań zmierzających do ochrony i poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Założeniom tym przyświeca zasada zrównoważonego rozwoju, która mówi o tym, że należy tak gospodarować zasobami przyrodniczymi, aby zaspokoić potrzeby obecnych pokoleń nie pozbawiając tej możliwości pokoleń przyszłych.
STRONY POSTĘPOWANIA ŚRODOWISKOWEGO Wszystko to, o czym wspomniano powyżej sprowadza się do praktycznej formy angażowania społeczeństwa w sprawy środowiska przyrodniczego. Odbywa się to za sprawą umożliwienia właścicielom nieruchomości objętych zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji włączenia się jako strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Prawo polskie stwarza w ten sposób pole do agitowania na rzecz działań zapobiegawczych i minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w którym funkcjonują na co dzień obywatele. Przebieg procedury środowiskowej regulują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w skrócie ustawa OOŚ), a także w okolicznościach nieprzewidzianych w tym akcie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa). O potrzebie przeprowadzania omawianego typu procedury administracyjnej decyduje przynależność projektowanego przedsięwzięcia do tzw. I lub II grupy (klasyfikacja przedsięwzięć zawarta jest w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub fakt, że przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane w Obszarze Natura 2000 i może potencjalnie zagrażać przedmiotom jego ochrony. Polskie prawodawstwo stwarza szerokie pole do agitowania na rzecz działań zapobiegawczych i minimalizujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w którym funkcjonują na co dzień obywatele. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej rozpoczyna się wraz z wpłynięciem do urzędu prowadzącego postępowanie (najczęściej urzędu gminy lub urzędu miasta kwestie te reguluje art. 75 ustawy OOŚ) kompletnego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (np. dotyczącego budowy małej elektrowni wodnej). Wniosek wypływa z inicjatywy podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 ustawy OOŚ). Pozostałe strony postępowania określa organ prowadzący procedurę administracyjną. Oprócz oczywistych stron postępowania (władający nieruchomościami sąsiadującymi z terenem inwestycyjnym), na podobne prawa w postępowaniu administracyjnym mogą liczyć organizacje ekologiczne reprezentujące interes społeczny. Podstawę określania stron postępowania administracyjnego, w tym także w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi art. 28 Kpa, który mówi, że stroną jest każdy (osoba prywatna, osoba prawna, jednostka nie posiadająca osobowości prawnej), czyjego interesu prawnego albo obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten najczęściej interpretowany jest w taki sposób, że osobami włączonymi do postępowania środowiskowego na prawach strony
stają się właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Również osoby czy podmioty władające nieruchomością z tytułu innego, niż prawo własności, zbliżonego jednak swoim charakterem do prawa własności (prawa rzeczowe takie jak np. użytkowanie wieczyste, użytkowanie, służebność), mogą zostać wyznaczone jako strony w postępowaniu. Oprócz oczywistych stron postępowania (władający nieruchomościami sąsiadującymi), na podobne prawa w postępowaniu administracyjnym mogą liczyć organizacje ekologiczne reprezentujące interes społeczny. W kwestii tej funkcjonują jednak pewne obostrzenia (art. 44 ust. 1 ustawy OOŚ). Organizacja ekologiczna, która wyraża chęć udziału w postępowaniu środowiskowym musi w swym statucie determinować cele działalności dotyczące ochrony środowiska lub ochrony przyrody, a także minimum przez 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania prowadzić aktywność związaną z realizacją wspomnianych celów. W praktyce ma to uniemożliwiać powoływanie organizacji ekologicznych jedynie w celu blokowania inwestycji, a więc wyeliminować nieuczciwe działania na szkodę przedsiębiorcy planującego inwestycję. Niezwykle istotne dla prawidłowości prowadzonego postępowania jest uwzględnienie wszystkich potencjalnych osób z przymiotem strony posiadającej interes prawny, bowiem pominięcie jakiejś strony w postępowaniu środowiskowym skutkuje jego unieważnieniem. Procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (nie mylić z procedurą, w której stwierdza się brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania i decyzja środowiskowa jest wydawana bez potrzeby wykonywania raportu OOŚ) jest procedurą otwartą dla ogółu społeczeństwa, stąd istotną jej część stanowi, oprócz podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania (złożeniu wniosku), ogłoszenie możliwości wnoszenia uwag i wniosków w przedmiotowej sprawie w wyznaczonym terminie. Ustawa OOŚ określa, że powinien to być okres 21 dni (od 1 stycznia 2017 r. termin ten zostanie wydłużony do 30 dni). Uściślając stronami postępowania są przede wszystkim wnioskodawca, władający nieruchomościami w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz jeśli wyrażą taką chęć - organizacje ekologiczne. Pamiętać należy także, że nie zawsze wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie ustawa OOŚ dopuszcza taką ewentualność. W takim przypadku stroną postępowania obowiązkowo staje się także właściciel nieruchomości inwestycyjnej. Lokalna społeczność natomiast, mająca możliwość zgłaszania swoich spostrzeżeń na temat planowanego przedsięwzięcia, nie bierze udziału w postępowaniu oceny oddziaływania na środowisko na prawach strony, niemniej ma prawo do uwzględnienia swoich uwag i wniosków (lub uzasadnienia ich nieuwzględnienia organ prowadzący ma obowiązek się do nich odnieść). Niezwykle istotne dla prawidłowości prowadzonego postępowania jest uwzględnienie wszystkich potencjalnych osób z przymiotem strony posiadającej interes prawny, bowiem
pominięcie jakiejś strony w postępowaniu środowiskowym skutkuje jego unieważnieniem. Strony postępowania wskazuje organ prowadzący, bazując m.in. na określonym przez wnioskodawcę zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W interesie obu podmiotów jest więc prawidłowe wyznaczenie stron postępowania. PRAWA I OBOWIĄZKI Pierwszym prawem, jakie przysługuje stronom jest prawo do informacji o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W praktyce o wszczęciu postępowania na podstawie złożonego wniosku informowany jest także ogół społeczeństwa, ponieważ zgodnie z wymaganiem art. 21 ust. 2 pkt 9 ustawy OOŚ w publicznie dostępnych wykazach powinny być zamieszczane dane o wnioskach o wydanie decyzji i o decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach. W ślad za uzyskaniem informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym idą inne uprawnienia, które regulują zapisy art. 10 1 Kpa. Zgodnie z tym artykułem, strony mają prawo do czynnego udziału w każdym z etapów postępowania administracyjnego. Powinny mieć także zapewnioną sposobność zapoznania się oraz wypowiedzenia w sprawie zgromadzonych materiałów i dowodów czy zgłoszonych żądań. Strony postępowania powinny być powiadamiane o wydanych postanowieniach, opiniach i innych czynnościach toczących się w ramach postępowania. W praktyce sprowadza się to do powiadamiania na piśmie stron o tym, że wszczęto postępowanie, że zgromadzono materiał dowodowy w postępowaniu i jest możliwość zapoznania się z nim w określonym miejscu i terminie czy o tym, że organ przygotowuje się do wydania decyzji środowiskowej. Ze względów praktycznych, w przypadku gdy w postępowaniu uczestniczy więcej niż 20 stron, rezygnuje się (na podstawie art. 49 Kpa) z powiadamiania oddzielnie każdej ze stron drogą listowną i zamieszcza się zawiadomienia na stronie internetowej (obowiązek ogłoszenia w BIP-ie), tablicy ogłoszeń lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Strony postępowania mogą także w ramach czynnego udziału w sprawie zgłaszać własne, istotne dla przebiegu sprawy, wnioski dowodowe, czyli np. wnioskować o włączenie do materiałów sprawy specjalistycznych opracowań. W takim przypadku wnioskodawca ma obowiązek odnieść się do treści zawartych w takim opracowaniu. Większość obowiązków wynikających z posiadania tytułu strony postępowania środowiskowego ciąży na wnioskodawcy. Stronom przysługuje prawo ustanowienia pełnomocnika, który w ich imieniu będzie pełnił wszelkie czynności związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Częstą praktyką w procedurach środowiskowych jest wynajmowanie przez inwestorów firm, które poprowadzą za nich, na podstawie wystawionych pełnomocnictw etap formalnoprawny inwestycji, w tym sporządzają raport OOŚ i uzyskują ostateczną decyzję środowiskową. Przykładem są procedury, w których zarówno wnioskodawcą, jak i organem prowadzącym
postępowanie środowiskowe jest np. urząd gminy niejednokrotnie władze gmin decydują się w takich przypadkach na działanie za pośrednictwem pełnomocnika. Po zakończeniu postępowania administracyjnego, stronom przysługuje prawo odwołania od wydanej decyzji oraz zaskarżenia decyzji organu I instancji do sądu administracyjnego. Zakres uprawień, jakie daje ustawa OOŚ organizacjom ekologicznym jest dość szeroki. Wspomnieć warto np. o tym, że nawet w przypadku braku uczestnictwa w procedurze środowiskowej zakończonej wydaniem decyzji środowiskowej, organizacja ekologiczna ma możliwość wniesienia odwołania od tej decyzji (prawo to uwarunkowane jest celami statutowymi organizacji). Wniesienie odwołania traktowane jest w takim przypadku jako wyraz chęci udziału w postępowaniu odwoławczym i skutkuje przyznaniem organizacji przymiotów strony w tym postępowaniu. Dodatkowo organizacje ekologiczne uprawnione są do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego od decyzji wydawanej w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa, a więc także postępowaniu środowiskowym. W sytuacji odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu środowiskowym ze strony organu prowadzącego sprawę, organizacji ekologicznej przysługuje zażalenie. Organ prowadzący postępowanie może odmówić organizacji ekologicznej udziału w postępowaniu środowiskowym. Decyzja taka musi mieć jednak racjonalne uzasadnienie. Większość obowiązków, o jakich należałoby powiedzieć w kontekście stron postępowania środowiskowego ciąży na wnioskodawcy, który zobowiązany jest do przedstawienia kompletu dokumentów wymaganych przez organ prowadzący, wniesienia stosownych opłat administracyjnych czy odniesienia się do stawianych przez lokalną społeczność żądań. Zakres załączników do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej określa art. 74 ust. 1 ustawy OOŚ. W toku postępowania pojawia się często konieczność wnoszenia uzupełnień do przedstawionych materiałów. W zakresie obowiązków wnioskodawcy jest odniesienie się do treści wezwań do uzupełnień czy też w razie potrzeby przedstawienie dodatkowych analiz, ekspertyz lub wyników badań. Pozostałe strony postępowania uczestniczą w nim czynnie na zasadzie dobrowolności nie mają obowiązku zapoznawania się ze szczegółami sprawy czy wnoszenia uwag, ale organ prowadzący musi zapewnić im taką możliwość i o tej możliwości strony powiadomić. PODSUMOWANIE W niniejszym artykule skupiono się na najbardziej praktycznych aspektach procedury środowiskowej, nie należy jednak zapominać o takich podstawowych prawach stron postępowania jak prawo do wydania decyzji zgodnej z prawem, prawo do uwzględnienia ich słusznego interesu, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (z uniknięciem tzw. opieszałości urzędniczej). Prawa te wynikają z zapisów Kpa i stanowią podstawę każdego rzetelnego postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy do grupy przedsięwzięć wymagających udziału społeczeństwa. Zanim jednak postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej stanie się postępowaniem OOŚ, przeprowadzany jest tzw. screening. Od wyników screeningu
zależy, czy ogół społeczeństwa będzie włączony do postępowania czy nie. Niezależnie jednak od tego faktu, osoby najbardziej zainteresowane mają umocowaną prawnie możliwość wyrażenia swojego zdania w toczącej się sprawie, a więc docelowo zadbania o stan środowiska przyrodniczego, w którym funkcjonują na co dzień. Literatura: 1. Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. 2. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE. 3. Konwencja z Aarhus o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska z 1998 r. 4. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity, Dz.U. 2013 poz. 1235 ze zm.) 5. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz.U. 2016 poz. 23) 6. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 nr 213 poz. 1397 ze zm.) 7. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483).