prof. dr hab. Mirosława Klamut Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

Cele i narzędzia polityki regionalnej Unii Europejskiej prof. dr hab. Mirosława Klamut Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

Mirosława Klamut Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Polityka Spójności Unii Europejskiej idea, instrumenty i rezultaty Czy następuje zmniejszenie dysproporcji rozwojowych na poziomie państw i regionów w Unii Europejskiej? Postrzeganie problemów regionalnych na poziomie unijnym oraz krajowym na przełomie okresów programowych 2000-2006 oraz 2007-2013 Cele i strategie stosowane przez państwa UE w przyjmowanie pomocy w ramach polityki spójności

I. Geneza polityki spójności Unii Europejskiej. Pod koniec lat 80-tych, podejmując decyzję w sprawie szybkiego powołania wspólnego rynku, a następnie Unii Gospodarczej i Walutowej, Wspólnoty postanowiły wzmacniać spójność swego terytorium, kładąc szczególny nacisk na przyspieszenie zmian strukturalnych w trzech wymiarach - gospodarczym, społecznym oraz przestrzennym. Równocześnie, na podstawie ustaleń Traktatu z Maastricht wprowadzono do polityki rozwoju regionalnego nowe kryteria wyboru celów stanowiących priorytety polityki regionalnej. Umożliwiło to objęcie wsparciem strukturalnym procesu rozwoju regionów opóźnionych oraz problemowych w każdym z państw Unii. W rezultacie już w drugiej połowie lat 90-tych, wzrost znaczenia wspólnotowej polityki regionalnej, skupiał się na porządkowaniu działań strukturalnych na terytorium Unii. Obecnie ponad 90% środków przeznaczonych na politykę strukturalną związanych jest z jej potrzebami regionalnymi.

II. Spójność i konkurencyjność w Traktacie o Unii Europejskiej. Zgodnie z Traktatem z Maastricht o Unii Europejskiej (1992), osiąganie korzyści każdego z jej członków stanowi podstawowy cel pogłębiania procesu integracji europejskiej. W artykule 158 tego Traktatu Wspólnota stwierdza, że wspierając wszechstronny, harmonijny swój rozwój będzie rozwijać i kontynuować działania prowadzące do zwartości ekonomicznej i społecznej, a w szczególności będzie dążyć do zredukowania różnic w stopniach rozwoju poszczególnych regionów jak również zmniejszenia zacofania najmniej uprzywilejowanych regionów.... Niewątpliwie są to cele bardzo ambitne, ale i zarazem bardzo trudne do spełnienia. Promowanie postępu gospodarczego i społecznego oraz wysokiego poziomu zatrudnienia, a więc wzmocnienia spójności gospodarczej i społecznej Unii jest wyrazem dążenia do budowy społeczeństwa europejskiego z rosnącymi standardami i równością szans.

III. W kolejnym 159 artykule Traktatu Wspólnota stwierdza, że również państwa członkowskie mają w tym zakresie ważną rolę do spełnienia. Powinny w tym celu prowadzić i koordynować swoją politykę gospodarczą w taki sposób, by proces ten odbywał się na drodze osiągania zrównoważonego i trwałego rozwoju, w szczególności poprzez stworzenie obszaru pozbawionego granic wewnętrznych oraz ustanowienie Unii Gospodarczej i Monetarnej docelowo z jedną walutą. Obecnie dla polityki makroekonomicznej każdego członka UE oznacza to, że powinna ona być zdolna do spełnienia w bliskiej przyszłości wszystkich wymogów funkcjonowania Unii Walutowej, co oznacza, że powinna spełniać nominalne kryteria konwergencji (zbieżności) zdefiniowane w art. 121 TWE i w Protokole do tego Traktatu.

Oznacza to, że od polityki spójności wymaga się zorientowania na działanie proefektywnościowe. W żadnym wypadku nie należy sądzić, że polityka ta ma charakter filantropijny. W rozdziale o Zasadach konkurencji w tym samym Traktacie z Maastricht wyraźnie stwierdza się, że konkurencja uważana jest za siłę motoryczną inwestycji oraz innowacji i w tym sensie postrzegana jest jako fundamentalna zasada rządząca gospodarką unijną. Konkurencję należy więc postrzegać jako szansę a nie ograniczenie. W Traktacie stwierdza się również, że w okresie trudności strukturalnych i problemów dostosowań gospodarki niezbędne jest poprawienie warunków dla efektywnej konkurencji. Ponadto w unijnym prawie ochrony konkurencji, uznaje się że konkurencja jest mechanizmem, którego poszanowanie pozwala osiągnąć gospodarce oraz podmiotom gospodarczym jak również konsumentom coraz większe korzyści.

Podstawowym celem polityki spójności od roku 1987 od Jednolitego Aktu Europejskiego było i jest złagodzenie zróżnicowania gospodarczego i społecznego między państwami Unii oraz jej regionami. Można uznać, że w tym zakresie polityka spójności UE przyczyniła się do przyspieszenia postępu w zakresie konwergencji między krajami europejskimi. W szczególności w ostatnim okresie obserwować można wysoką dynamikę wzrostu PKB w nowych państwach członkowskich. Niestety, nie ma jednoznacznych opinii wśród badaczy na występowanie procesów konwergencji pomiędzy poszczególnymi regionami Unii. W 71 spośród 269 regionów (NUTS II) PKB na mieszkańca kształtował się znacznie poniżej 75% średniej dla UE=27. Nierówności regionalne w UE=15 są również widoczne w Belgii, w Wielkiej Brytanii. Aktywność w tych krajach jest skupiona przede wszystkim w regionach stołecznych. Najwyższe zimności PKB na mieszkańca w poszczególnych krajach występują na Słowacji, Czechach, Węgrzech, Rumuni i Bułgarii. Warto podkreślić, że Polska wśród UE-12 charakteryzuje się najniższym stopniem nierówności.

Jednakże na podstawie dotychczasowych badań, których wyniki zostały opublikowane również w raportach Komisji Europejskiej o spójności gospodarczej i społecznej brak jest silnego podkreślenia, że proces konwergencji na poziomie krajów jednoznacznie prowadzi do nadrabiania dysproporcji w rozwoju na poziomie regionalnym. Odnosząc się jednak do danych charakteryzujących zmiany we współczynnikach zmienności PKB na mieszkańca w okresie 1995-2004, możemy uznać, że dysproporcje rosły najszybciej w nowych państwach członkowskich, tj. Czechach, Polsce, Bułgarii i na Węgrzech. Natomiast najbardziej zmniejszyły się w Austrii, Włoszech i Hiszpanii. Warto podkreślić, że w żadnym z nowych pantów członkowskich nie wystąpiło zmniejszenie dysproporcji w układzie regionalnym, natomiast zmniejszeniu uległy one w Austrii, Włoszech i Hiszpanii.

Nowy okres programowania polityki spójności na lata 2007-2013 wymagał nowych map pomocy regionalnej oraz nowych systemów pomocowych. Zmiany te były konsekwencją przyjęcia nowych członków Unii Europejskiej krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz zmiany celów polityki spójności, w związku z związaniem jej z realizacją Strategii Lizbońskiej tj. położeniem nacisku na wzrost, konkurencyjność i innowacyjność. Przyjęcie nowych członków zmieniło przepływ środków finansowych między poszczególnymi państwami i wewnątrz tych państw. Spowodowało również istotne zmiany ich polityk regionalnych.

Odsetek ludności na obszarach wyznaczonych do korzystania z pomocy UE 1980 1985 1990 1995 2000-06 2007-13 Austria 35,2 27,5 22,5 Dania 27,0 24,0 20,7 19,9 17,1 8,6 Luksemburg 100 100 100 79,7 31,9 16,0 Holandia 27,4 25,0 19,9 17,3 15,0 7,5 Belgia 39,5 33,1 33,1 35,0 30,9 25,9 Francja 38,2 39,0 41,9 40,9 34,0 18,4 Irlandia 100 100 100 100 100 50,0 Wielka Brytania 45,5 37,8 37,8 36,8 30,7 23,9 Niemcy (zachodnie/ogółem) 36,0 35,0 34,8 22,0/38,2 17-7/34,9 11,9/29,6 Włochy 35,6 35-6 35,6 48,8 43,6 34,1 Finlandia 41,6 42,3 33,0 Norwegia 33,0 25,0 26,0 27,5 Szwecja 18,5 15,9 15,3 Grecja 100 100 100 100 100 Portugalia 100 100 100 76,7 Hiszpania 58,6 58,6 60,7 59,6 Polska 100 100 - z wyjątkiem Norwegii (w przypadku której liczby pochodzą z 1900 r.) dane dotyczą wyłącznie okresu członkowstwa poszczególnych krajów UE - w niektórych krajach w okresie 2007-08 obowiązują uregulowania przejściowe

CEL 1. KONWERGENCJA Inwestycje produkcyjne. Rozwój usług dla MSP, w tym promocja innowacyjności oraz B+R, promowanie rozwoju przedsiębiorczości, bezpośrednia pomoc inwestycyjna, infrastruktura lokalna, społeczeństwo informacyjne, inwestycje w usługi turystyczne i kulturę. Polityka Spójności 2007-2013 CEL 2. KONKURENCYJNOŚĆ REGIONÓW I ZATRUDNIANIE Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego 1. Wsparcie innowacji i rozwoju gospodarki opartej na wiedzy. Programy z zakresu poprawy konkurencyjności regionów Promowanie innowacji oraz B+R (w tym wsparcie dla tzw. klastrów i sieci przedsiębiorców, wsparcie dostępu MSP do nowych technologii i usług biznesowych). Promowanie przedsiębiorczości (w tym wsparcie dla tworzenia nowych przedsiębiorstw, tworzenie nowych instrumentów wsparcia dla przedsiębiorstw oraz inkubatorów przedsiębiorczości). 2. Poprawa dostępności regionów i poziomu podstawowych usług Sieci transportowe, telekomunikacyjne oraz energetyczne, w tym tzw. sieci transeuropejskie. Sieci tzw. drugiego rzędu (nie podstawowe). Infrastruktura socjalna. Sieci tzw. drugiego rzędu, w tym połączenia drogowe z sieciami transeuropejskimi, regionalne węzły kolejowe, lotniska, porty oraz terminale multimodalne, regionalne i lokalne śródlądowe drogi wodne. Społeczeństwo informacyjne, w tym równy dostęp i korzystanie z sieci oraz usług internetowych, promocja dostępu MSP do Internatu. 3. Ochrona środowiska i przeciwdziałanie klęskom żywiołowym Wsparcie państw członkowskich w pełnym dostosowaniu prawa narodowego do wspólnotowej legislacji. Wspieranie rozwoju przedsiębiorstw działających w sferze ochrony środowiska. Rekonwersja terenów przemysłowych. Wsparcie działań na rzecz przeciwdziałania klęskom żywiołowym i ich skutkom. Wspieranie ekologicznych systemów transportowych. Rozwój i korzystanie ze źródeł energii odnawialnej. Inwestycje infrastrukturalne związane z programem Natura 2000. Promowanie technologii sprzyjających środowisku i środków przeciwdziałających zanieczyszczaniu w MSP. Rekonwersja terenów przemysłowych. Działania chroniące przed naturalnymi i technologicznymi niebezpieczeństwami. Promocja trwałego rozwoju transportu miejskiego. Rozwój i korzystanie ze źródeł energii odnawialnej. 4. Wzmocnienie administracji odpowiedzialnej za wdrażanie funduszy strukturalnych i Fundusz Spójności.

CEL 1. KONWERGENCJA Europejski Fundusz Społeczny CEL 2. KONKURENCYJNOŚĆ REGIONÓW I ZATRUDNIANIE Programy ukierunkowane na wspieranie zatrudnienia 1. Wsparcie systemów edukacji i instytucji rynku pracy Wzmocnienie instytucji rynku pracy. Rozwój systemu kształcenia i szkolenia. Rozwój usług socjalnych i opieki społecznej. 1. Dostosowanie pracowników do zmieniających się wymogów rynku pracy. Wzmocnienie strategii ustawicznego kształcenia, zwłaszcza wśród instytucji publicznych i partnerów społecznych. Szkolenie pracowników ukierunkowane na ich przystosowanie do pracy. 1. Podnoszenie jakości zasobów ludzkich. Szkolenia (podstawowe i ciągłe). Wsparcie aktywnego rynku pracy i zapewnienie wszystkim dostępu do niego. Działania ukierunkowane na eliminowanie wykluczenia społecznego. 3. Dostosowanie administracji do zmieniającej się sytuacji na rynku pracy poprzez budowanie odpowiedniej zdolności administracyjnej i instytucjonalnej. 2a. Zwiększenie poziomu zatrudnienia oraz 2b. Przezwyciężanie barier w dostępie do rynku pracy. Wzmacnianie strategii wobec starzejącej się siły roboczej oraz zapobiegających zbyt wczesnemu odchodzeniu z rynku pracy osób starszych. Działania sprzyjające wzrostowi udziału kobiet w rynku pracy. Działania wspierające zatrudnienie, równy dostęp i włączenie do rynku pracy osób niepełnosprawnych, emigrantów oraz mniejszości narodowych.

Zaproponowane zmiany w procesie programowania odnoszące się do celów i środków polityki spójności spowodowały dyskusje na poziomie krajowym dotyczące preferowania spójności czy wzrostu. Rezultatem często stawało się przyjęcie założeń wymagających wypracowania programów popierających konkurencyjność umożliwiającą osiąganie sukcesu na rynkach światowych poszczególnym państwom jak i regionom. Już obecnie można zaobserwować intensywne dążenie do koncentrowania się na tworzenie biegunów wzrostu oraz centrów wiedzy specjalizujących się w konkurowaniu na poziomie międzynarodowym. W szeregu państwach pojawiła się również tendencja aby polityka regionalna stymulowała rozwój regionalny na drodze dokonania wyboru miast pełniących funkcje biegunów wzrostu, zapewniających równocześnie obszarom wiejskim możliwość zmiany w kierunku zintensyfikowania wzrostu wielofunkcyjnego. Związku z tę tendencją polityka regionalna w coraz większym stopniu staje się zainteresowana racjonalizowaniem nie tylko rozwoju społeczno-gospodarczego ale również przestrzennego regionów.

Tabela III Problemy, cele i założenia strategii rozwoju regionalnego w krajach UE o wyrównanym poziomie rozwoju Kraje Identyfikacja problemów w krótkim okresie Charakter polityki regionalnej Cele polityki regionalnej na lata 2007-2013 Orientacja przestrzenna polityki regionalnej Austria 1. Zmniejszają się dawne dysproporcje między strona wschodnią i zachodnią terytorium. 2. Nie ma powodu do interwencji na dużą skalę 3. Łagodzenie dysproporcji między miastem a wsią. 4. Łagodzenie wzrostu dysproporcji o charakterze społecznym 5. Rozwój obszarów wiejskich i górzystych 6. Rozwiązywanie typowych problemów obszarów przygranicznych 1. Przed przystąpieniem do UE (1995) nie istniała wyodrębniona polityka regionalna. Obecnie ściśle powiązana z polityką spójności 2. W konstytucji federalnej nie określono podziału kompetencji w zakresie polityki regionalnej 3. Landy są odpowiedzialne za politykę. Jej koordynacja i współpraca odbywa się za pośrednictwem Austriackiej Konferencji Planowania Przestrzennego. 1. Cele NSRO - zapewnienie odpowiedzialnego poziomu życia, dochodów i zatrudnienia. 2. Wzmocnienie konkurencyjności gospodarek regionalnych i zwiększenie atrakcyjności regionów Austrii z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju. Cele krajowe powiązane z celami unijnymi. 1. W gestii landów 2. Nacisk na innowacyjność, preferowanie pod tym względem miast 3. Obszarami wiejskimi i peryferyjnymi zajmują się fundusze na poziomie UE (EFRROW) 4. Zmniejszenie finansowania unijnego i brak podziału na mikroobszary działa na niekorzyść obszarów zapóźnionych. Dania 1. Maksymalizacja wkładu regionów we wzrost gospodarczy kraju 2. Preferencyjnie traktuje się mniej zamożne obszary o gorszych wynikach 3. Interwencje o charakterze punktowym dotyczące rozproszonych geograficznie stref przeżywających trudności. 1. Nowa konstrukcja instytucjonalna łącząca działania lokalne oraz regionalne unijne na rzecz wzrostu gospodarczego 2. Ostatnio utworzone regiony odpowiedzialne są za rozwój gospodarczy poprzez instytucje partnerstwa 1. Każdy region musi maksymalizować swój wkład we wzrost gospodarczy kraju (priorytety innowacyjność, ICT, przedsiębiorczość, zasoby ludzkie). 2. Utrzymanie pozycji Danii jako kraju o najmniejszym zróżnicowaniu. Pomoc dla obszarów peryferyjnych, aby nie zostały odcięte od wzrostu. 1. Brak pomocy regionalnej, na poziomie centralnym 2. Przyjęto orientację polegająca na równym traktowaniu regionów (40% pomocy) 3. Priorytety - innowacyjność, przedsiębiorczość, zasoby ludzkie. Zorientowanie na wzrost 4. Obszary peryferyjne 60% północy.. Luxemburg 1. Problemy regionalne ograniczają się do restrukturyzacji przemysłu stalowego na południu i rolnictwa na północy 2. Polityka koncentruje się na zagadnieniach przygranicznych i promowania konkurencyjności międzynarodowej Polityka regionalna nie jest osobną dziedziną polityki, z wyjątkiem pomocy regionalnej. Posiada krajowa politykę przemysłową, a polityka regionalna jest w znacznym stopniu jej synonimem Pomoc regionalna ograniczona do wąsko zdefiniowanych form pomocy oraz ściśle określonych obszarów. 16% ludności korzysta z pomocy.

Tabela IV a Problemy, cele i założenia strategii rozwoju regionalnego w krajach UE o znaczącym zróżnicowaniu poziomu i dynamiki rozwoju regionów Kraje Identyfikacja problemów w krótkim okresie Charakter polityki regionalnej Cele polityki regionalnej na lata 2007-2013 Orientacja przestrzenna polityki regionalnej Belgia 1. Złożony problem zróżnicowania regionalnego, ze względu na wysoki stopień decentralizacji kraju. 2. Głównym obszarem zainteresowania są stare obszary poprzemysłowe i obszary wiejskie 3. Ogólnie niski stopień kwalifikacji ludności, co może być przyczyną długofalowego bezrobocia 4. Problem rozwoju aglomeracji brak przestrzeni Tradycyjnie polityka regionalna była synonimem pomocy regionalnej i funkcjonowała na podstawie federalnych przepisów ramowych. Ostatnio (2003-2005) kompetencje polityczne uległy regionalizacji Pomoc regionalna zachowuje istotne znaczenie szczególnie w Walonii preferowane są nowe strefy miejskie i wiejskie, wsparcie dla klastrów i nowej strategii biegunów konkurencyjności 1. Brak celów na szczeblu krajowym. Polityka regionalna leży w gestii regionów. 2. Flandria przyjęła orientację horyzontalną (innowacyjność, i mocne strony regionów) oraz konkurencyjne procedury. 3. Walonia preferuje podejście terytorialne, z naciskiem na obszary zapóźnione. W Flandrii dominuje horyzontalne podejście do pomocy. W Walonii preferowane jest podejście zróżnicowane, wyznaczone są strefy miejskie i wiejskie. Tworzy się bieguny konkurencyjności i klastry. Są to inicjatywy preferowane w ramach polityki regionalnej. Francja 1. Postrzeganie problematyki regionalnej zmieniło się i uległo zróżnicowaniu. 2. Podstawowe problemy to stara struktura miejska, obszary wiejskie i przenoszenie firm. 3. Przeciwdziałanie dysproporcjom na szczeblu subregionalnym 4. Zwiększenie ogólnej konkurencyjności 1. Polityka regionalna skoncentrowana jest na rozwoju przestrzennym 2. Skupia szeroki zakres zasobów finansowych i ludzkich, poprzez kontrakty projektowe państwo region 3. Podejście terytorialne do zagadnień przemysłowych, ochrony środowiska i obszarów wiejskich. Cele rządowe - pobudzenie regionów, a zwłaszcza aglomeracji do oreinetacji międzynarodowej Rozwój regionalny powinien wnosić wkład w kreowanie dobrobytu bieguny konkurencyjności Przeciwdziałanie nierównościom przez promowanie równości szans ( w odróżnieniu od solidarności i sprawiedliwości) Kontynuacja konkurencyjności oraz zrównoważonego rozwoju. 1. Równe traktowanie wszystkich regionów odzwierciedla się w kontraktach państwo - region. 2. Znaczne rozproszenie mapy pomocy regionalnej. 3. Kształtowanie potencjału regionalnego poprzez interwencje w specjalnych strefach problemowych (obszary miejskie, wiejskie, restrukturyzacja przemysłu, górskie, przybrzeżne). 4. Bieguny konkurencyjności.

Tabela IV b Problemy, cele i założenia strategii rozwoju regionalnego w krajach UE o znaczącym zróżnicowaniu poziomu i dynamiki rozwoju regionów Kraje Identyfikacja problemów w krótkim okresie Charakter polityki regionalnej Cele polityki regionalnej na lata 2007-2013 Orientacja przestrzenna polityki regionalnej Irlandia 1. Rozwój aglomeracji miejskich 2. Interwencje na obszarach południowo -zachodnich Zintegrowane podejście do programowania na podstawie NPR finansowanego całkowicie ze środków własnych Rozwój regionalny skupia się wokół wdrożenia NPR i Narodowej Strategii Przestrzennej 1. Zredukowanie pomocy ze strony UE zmieniły wzajemne związki między polityka unijną o krajową. Finansowanie unijne nie wchodzi w skład NPR. 2. Likwidacja deficytów infrastrukturalnych 3. Koncentracja na biegunach wzrostu 4. Równomierny rozwój regionalny z zamiarem osiągnięcia pełnego potencjału wzrostowego. Silne wsparcie NPR dla Narodowej Strategii. Przestrzennej Pomoc regionom wysoko konkurencyjnych oraz najsłabszym wiejskim i miejskim. Wielka Brytania 1. Podstawowy problem luka między południowym wschodem a pozostała częścią kraju 2. Rosnące dysproporcje subregionalne. 3. Obszary miejskie traktuje się jako główny motor wzrostu. 1. Polityka regionalna podlega umowie służby publicznej na rzecz wyników gospodarczych regionów (Regional Ekonomic Performance Publik Service Agrement) 2. Równe traktowanie regionów obejmujące działania wpływające na produktywność w regionach (konkurencyjność, przedsiębiorczość, innowacyjność, kwalifikacje, inwestycje) realizowane w Anglii, za pośrednictwem Regional Development Agancies (RDA) 1. Znacząca poprawa wyników gospodarczych wszystkich regionów 2. Zmniejszenie utrzymującej się luki między stopami wzrostu regionów. 3. Redukcje koncentracji przestrzennej obszarów podupadłych. 1. Podejście ogólnoregionalne realizowane przez administrację Szkocji, Walii i Irlandii Północnej oraz RDA w Anglii. 2. Nacisk położono na różnorodne czynniki wzrostu gospodarczego na najbardziej odpowiednim szczeblu przestrzennym (w wielu wypadkach na poziomie subregionalnym i lokalnym) 3. Nacisk na wzrost zakłada koncentrację na obszarach i regionach miejskich 4. Istnieją również inicjatywy ogólnoregionalne dotyczące obszarów zapóźnionych.

Tabela Va Problemy, cele i założenia strategii rozwoju regionalnego UE w krajach kohezyjnych na przykładzie Grecji, Portugalii, Hiszpanii i Polski Kraje Identyfikacja problemów w krótkim okresie (przełom 2006/2007) Charakterystyka polityki regionalnej Cele polityki regionalnej na lata 2007-2013 Orientacja przestrzenna polityki regionalnej Grecja 1. Dysproporcje na poziomie regionów UE oraz wewnętrznym, jednak nie pogłębiające się. 2. Nadrobienie zaległości w stosunku do reszty UE. 3. Peryferyjne usytuowanie Grecji, rozczłonkowanie gospodarcze i geograficzne. 4. Niejednolita struktura regionów, za wyjątkiem Salonik i Aten, pozostałe regiony nie posiadają wystarczającego potencjału zasobowego 1..Nie funkcjonuje samodzielna polityka regionalna 2. polityka regionalna rozwija się wokół unijnych programów spójności 3. Ustawa o rozwoju stanowi ramy wsparcia inwestycyjnego. NSRO skoncentrowano na wzroście i konkurencyjności oraz redukcji zróżnicowania międzyregionalnego i wewnątrzregionalnego Ustawa z 2004 odnosi się do zmiany profilu inwestycyjnego kraju, zwiększenie konkurencyjności 1..Do korzystania z pomocy uprawnione jest cale terytorium z niewielkim zróżnicowaniem pomocy 2. Polityka koncentruje się na wzroście gospodarczym i rozwoju kraju 3. Redukcja zróżnicowania między i wewnątrz regionalnego to cel polityczny 4. Regionalne bieguny (od 2005 r. nowe przepisy) również dla obszarów wiejskich. Portugalia Dysproporcje na poziomie NUTRII zmniejszają się nieznacznie Konieczność skoncentrowanie się na podniesieniu konkurencyjności regionalnej oraz konkurencyjności kraju Wypracowanie nowej dynamiki przestrzennej wzdłuż dwóch osi horyzontalnych związanych z z Hiszpanią. Przesuniecie pod względem zapóźnienia z wnętrza kraju w stronę peryferiów. 1. Polityka rozwijana jest wokół unijnej polityki spójności 2. Polityka koncentruje się na poprawie krajowej i regionalnej konkurencyjności 3. Cele lizbońskie podstawowe motory wzrostu. 1. NSR podniesienie poziomu wykształcenia 2. Pobudzenie rozwoju b+r 3. Promowanie trwałego wzrostu przez poprawę konkurencyjności terytorialnej oraz podmiotów gospodarczych 4. Zagwarantowanie spójności społecznej poprzez wzrost zatrudnienia i możliwość znalezienia pracy. 1. Region Lizbony wykluczony z pomocy regionalnej. 2. Program inwestycji w infrastrukturę priorytetową sprzyja rewitalizacji miast sieci miejskich 3. Wznowienie konkurencyjności terytorialnej 4. Promowanie rozwoju policentrycznego 5. Zapewnienie solidarności terytorialnej.

Tabela Vb Problemy, cele i założenia strategii rozwoju regionalnego UE w krajach kohezyjnych na przykładzie Grecji, Portugalii, Hiszpanii i Polski Kraje Identyfikacja problemów w krótkim okresie (przełom 2006/2007) Charakterystyka polityki regionalnej Cele polityki regionalnej na lata 2007-2013 Orientacja przestrzenna polityki regionalnej Hiszpania 1. Pod względem PKB na mieszkańca regiony północno wschodnie na północ od Ebro oraz Madryt i Barcelona są powyżej średniej 2. Podejście krajowe do rozwoju regionalnego osadzone jest w fundusze strukturalnych z naciskiem na konkurencyjność i produktywność. Istniej również konstytucyjne zobowiązanie do równomiernego rozwoju. 1. Konstytucyjne zobowiązanie do równomiernego rozwoju przejawia się w dwóch instrumentach polityki krajowej 2. Międzyterytorialnym Funduszu Kompensacyjnym, służącym do udzielania wsparcia finansowego rządom regionów na infrastrukturę i związane z nią inwestycje. 3. Granty inwestycyjne (infrastruktura, roboty publiczne, irygacja, mieszkalnictwo, transport, łączność) 4. Od 2006 wsparcie innowacyjności MSP. Nowy narodowy program klastrów. 1. Konstytucja z 1978 r.: promowanie warunków korzystania dla bardziej równomiernego podziału dochodów poprzez nadzór nad ustanowieniem sprawiedliwego i właściwego poziomu równowagi gospodarczej między różnymi częściami kraju. 2. Trwające przesunięcia od infrastruktury podstawowej w stronę celów lizbońskich. 1. Objęcie 3/5 ludności pomocą regionalną. Mapa pomocy zasadniczo się nie zmieniła. Polityka ma tendencje do obejmowania terytorium całego kraju i przyjmowania orientacji sektorowej. Polska 1. Rośnie luka między dobrze rozwiniętymi regionami, położonymi głównie na zachodzie, a wschodnią i północną częścią kraju o charakterze rolniczym i staroprzemysłowym 2. Zmniejszenie dysproporcji międzyregionalnych 3. Nadrabianie zaległości w stosunku do pozostałej części UE W polityce regionalnej następuje odejście od tradycyjnego podejścia opierającego się na interwencjach centralnych w tzw. trudnych regionów w stronę strategicznych i zintegrowanych ram programowania z perspektywą ogólnokrajową i naciskiem na cele konkurencyjności i produktywność. 1. NPR 2007-20015 w sprawie rozwoju regionalnego i spójności przestrzennej - stworzenie warunków wzrostu konkurencyjności wszystkich regionów. W taki sposób aby promować spójność gospodarczą, społeczną i przestrzenną oraz cel wyrównanie możliwości rozbojowych województw. 2. Koncentracja na ładzie przestrzennym, decentralizacja, rozwój obszarów miejskich i wiejskich, rozwój obszarów. 1. Wyraźna tendencja ogólnokrajowa dotycząca zagospodarowania przestrzennego 2. Utrzymano nacisk na regiony borykające się z trudnościami 3. Podstawowy cel pełniejsze wykorzystanie potencjału obszarów wielkomiejskich, w powiązaniu z wzmocnieniem otaczających je mniejszych miast i obszarów wiejskich. 4. W SRK określono cele dla rozwoju obszarów wielkomiejskich, wiejskich i zmaginalizowanych.

Z informacji zawartych w przedstawionych tablicach wynika, że nie zależnie od poziomu rozwoju krajów nowe cele przyjęte przez politykę spójności na lata 2007-2013 stanowiły wyzwanie dla wielu państw. Strategiczne Wytyczne Wspólnoty kładące nacisk na realizacje Strategii Lizbońskiej wywarły poważny wpływ na strukturę celów przyjmowanych w strategiach rozwoju krajów i regionów oraz na sposób ich realizacji. Wyrażał się on przyjmowaniem zobowiązań w zakresie tworzenia podstaw dla wzrostu znaczenia innowacji, wiedzy i przedsiębiorczości w programach rozwojowych krajów i regionów. Konsekwencją był większy wzrost wydatków na badania i rozwój oraz innowacyjność. Warto jednak zwrócić uwagę, że niektóre państwa członkowskie, spośród omawianych w niniejszym opracowaniu skorzystały również z możliwości opracowania własnych polityk rozwoju regionalnego, których realizacja odbywa się w powiązaniu z środkami pomocowymi Unii Europejskiej. Należą do nich Austria, Francja a także Irlandia i nie omawiane tu Włochy i Niemcy.

Kolejna cecha charakterystyczna, to zastosowanie rożnych rozwiązań organizacyjnych, które były przyjmowane przez członków Unii Europejskiej. Tzw. podejście scentralizowane (odgórne) zastosowano w nowych państwach członkowskich. Przykładem tego rozwiązania jest Polska, ale również Dania, Irlandia, Luksemburg. Ponadto w większości państw kohezyjnych (za wyjątkiem Hiszpanii). W tych krajach władze krajowe przyjęły rolę wiodącą w opracowaniu dokumentów strategicznych (NSRO), konsultują je z władzami niższego szczebla oraz z zainteresowanymi partnerami na poziomie lokalnym.

Zgodnie z wcześniejszymi doświadczeniami, utrzymuje się trzy tendencje w alokacji kompetencji decyzyjnych odnoszących do ponoszenia odpowiedzialności za opracowanie strategii rozwojowych regionów i sterowanie ich realizacją, a więc za rozwój regionów. Pierwszą z nich jest tendencja umocnienia się regionalizacji polityki regionalnej. Ma ona dwoisty charakter polityczny i administracyjny. Kompetencje państwa są decentralizowane, a więc przekazywane jest władztwo (Hiszpania, Belgia, Wielka Brytania, Francja) jak również zleca się je do realizacji. Drugą z nich są też czysto administracyjne rodzaje decentralizacji odnoszące się do zarządzania wdrażaniem środków pomocowych. To rozwiązanie często przyjmuje się wśród nowych państw członkowskich. Trzecia tendencja, to przeniesienie decyzji za rozwój regionalny na poziom rządowy, który pozostaje głównym podmiotem, a decydentem w zakresie rozdysponowania środków pozostają ministerstwa oraz ich orany wewnętrzne (departamenty). Proces ten wskazuje, że wzrasta rola państwa w ustanawianiu nadrzędnych ram rozwoju regionalnego oraz w procesie jego koordynacji. Można nawet uznać, że w różnej formie organizacyjnej proces ten umacnia się w wielu członkowskich krajach UE.

Praktycznie we wszystkich programach zwrócono specjalną uwagę na wspieranie rozwoju innowacyjności, wiedzy i przedsiębiorczości. Podwyższenie innowacyjności stało się jednym z podstawowych celów do osiągnięcia w okresie 2007-2013, szczególnie w programach Konkurencyjności Regionalnej (Cel 2). Programy związane z celami lizbońskimi w ramach tzw. kwestii priorytetowych ( z angielska emarking) absorbują 60% wydatków w ramach Celu (1) konwergencja i 75% w ramach Celu (2) Konkurencyjność Regionalna i Zatrudnienie. Wymóg przeznaczenia tych środków jest dobrowolny w nowych państwach UE aby były one realizowane co najmniej na poziomie 50%. Komisja ocenia, że w okresie 2007-2013 inwestycje osiągną w skali UE 61,2%, jeśli chodzi o Cel (1)oraz 76,7% jeśli chodzi o Cel (2) Konwergencyjność Regionalną i Zatrudnienie, czyli powyżej zakładanego progu (215 mld Euro z ogólnego budżetu 350 mld Euro, co stanowi wzrost o 75 mld Euro w porównaniu z okresem 2000-2006).

Dysproporcje terytorialne Polska stanowi pozytywny przykład kraju, który korzysta z ogromnych możliwości związanych z prowadzeniem polityki rozwoju regionalnego w ramach polityki spójności Unii Europejskiej. Wśród krajów członkowskich Unii stanowi również jeden z największych obszarów o dużych dysproporcjach terytorialnych mierzonych wielkością PKB na mieszkańca na poziomie NUTS 3, rosnące od 1995 r.

I. Stała przepaść między Polską Wschodnią i Zachodnią. II. Przepaść między Warszawą a resztą kraju (PKB na jednego mieszkańca 263% średniej krajowej). III. Dysproporcje wewnątrz regionalne będące jednymi największych wśród 30 państw Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), szczególnie w subregionach; Warszawy woj. mazowieckie, Poznania woj. wielkopolskie, Krakowa woj. małopolskie. IV. Dysproporcje wynikające z rosnących zróżnicowań pomiędzy obszarami i miejskimi i wiejskimi. Polska powinna starać się osiągnąć odpowiednią równowagę pomiędzy wsparciem dla biegunów wzrostu a rozwojem regionów pozostających w tyle. Jej wschodnie regiony peryferyjne należą do najbiedniejszych w Unii Europejskiej.

Problemy do rozwiązania w polityce regionalnej

1. Rosnąca luka rozwojowa pomiędzy metropoliami a obszarami wiejskimi stanowi zasadnicze wezwanie dla zrównoważenia rozwoju terytorialnego oraz dla utrzymania niesłabnącej konkurencyjności. 2. Obszary miejskie w Polsce są tylko o 20% bardziej wydajne zarówno pod względem siły roboczej jak i wydajności wieloczynnikowej niż przeciętne polskie podregiony. Świadczy to o zbyt niskiej efektywności wykorzystania zasobów konieczności wzmocnienia efektu aglomeracji. 3. Duże obszary miejskie stoją przed wyzwaniem niekontrolowanego rozrastania się miast. Zależy ono od właściwego kształtowania relacji miejsko-wiejskich, czego wymaga rosnący napływ pracowników do dużych miast zarówno pod kątem transportu jaki i budownictwa mieszkaniowego. Póki co, brak wypracowanego podejścia do dużych obszarów miejskich.

4. Należy odejść od tendencji niskiego stopnia korzystania z rozwoju gospodarczego Polski przez obszary wiejskie. Wiele spośród nich, a w szczególności w Polsce Wschodniej, znajduje się w błędnym kole niewystarczającej atrakcyjności, słabego rozwoju infrastruktury i niskiego poziomu wykształcenia. Zaledwie 5,4% populacji zamieszkującej obszary wiejskie posiada wyższe wykształcenie (17,5% w miastach), 17% zatrudnionych rolnictwie charakteryzuje niska wydajność pracy, rolnictwo wytwarza tylko 4,6% PKB. Obszary wiejskie wymagają lepszego dostępu do edukacji, kapitału, informacji. Lepszej infrastruktury transportowej, telekomunikacyjnej, komunalnej, zdywersyfikowanej struktury gospodarczej. 5. Potrzebna jest lepsza koordynacja strategii rozwoju regionalnego i strategii rozwoju obszarów wiejskich. Konieczność lepszego zrównoważenia regionalnych programów operacyjnych zgodnie z specyficznymi potrzebami wewnątrz-regionalnymi.

6. Wzmocnienie potencjału samorządów w promowaniu inicjatyw podnoszących lokalną konkurencyjność, brak współpracy samorządów z przedsiębiorczością lokalną. 7. Brak współpracy między podmiotami państwowymi i prywatnymi jest przeszkodą w efektywnej absorpcji środków UE szczególnie w przypadku programów infrastrukturalnych. 8. Konieczność wzmocnienia wielopoziomowego zarządzania polityką rozwoju nastawionego na podniesienie efektywności wykorzystania środków pomocowych. 9. Regionalne programy operacyjne zbyt słabo nastawione są na kreowanie przewag konkurencyjnych występujących w poszczególnych subregionach. W zbyt niskim stopniu podejmują wykorzystanie regionalnych aktywów, potrzeb, cech społeczno-demograficznych i geograficznych. Nie przywiązuje się też znaczenia do podniesienia edukacji.

10. Przeszkody regulacyjne utrudniają w Polsce współpracę pomiędzy podmiotami państwowymi i prywatnymi bardziej niż w krajach Unii i OECD. Wzajemne zrozumienie i powszechne zaufanie pomiędzy aktorami państwowymi, społecznymi i prywatnymi mają fundamentalne znaczenie dla absorpcji funduszy oraz dla rozwoju regionalnego. 11. Poszerzenie strategicznej roli regionów poprzez poszerzenie kompetencji politycznych regionów oraz ich zdolności mediacyjnych. Regionom brakuje elastyczności w zarządzaniu budżetem, politycznej legitymacji oraz uprawnień do egzekwowania planów zagospodarowania przestrzennego. 12. Brak monitorowania wyników oddziaływania polityki regionalnych sektorowych.

13. Istnieje przepaść między celami długoterminowymi strategii regionalnych kontraktami wojewódzkimi, które są krótkoterminowe (roczne) niedostosowane do potrzeb wieloletniego procesu programowania. 14. Kontrakty koncentrują się na inwestycjach dotyczących podstawowych potrzeb w zakresie usług publicznych (zdrowie, edukacja, infrastruktura) a nie na wspieraniu rozwoju gospodarczego. Kontrakty powinny być dłuższe koncentrować się głównie na proaktywnym rozwoju konkurencyjności, opartym na efektach negocjacji prowadzonych w ramach współpracy międzyministerialnej. 15. Wieloletnie planowanie budżetowe niezbędne na szczeblu krajowym regionalnym, konieczna zbieżność z wieloletnim planowaniem samorządów. Ograniczone znaczenie ma wieloletnie budżetowanie funduszy UE wprowadzone w 2006 r. (perspektywa 3-letnia).