Andrzej Czyżewski, Sebastian Stępień

Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu Andrzej Czyżewski, Sebastian Stępień WSPÓLNA POLITYKA ROLNA (WPR) UNII EUROPEJSKIEJ PO 2014 ROKU Z POLSKIEJ PERSPEKTYWY COMMON AGRICULTURAL POLICY (CAP) OF THE EU AFTER 2014 FROM THE POLISH PERSPECTIVE Streszczenie. Celem artykułu jest zaprezentowanie obszarów porozumienia w sprawie wspólnej polityki rolnej (WPR), które z punktu widzenia polskiego sektora rolnego mają kluczowe znaczenia. Po pierwsze, jest to kwestia redystrybucji środków budżetowych w ramach WPR. Istotny jest też podział środków budżetu UE na I filar (płatności obszarowe) i II (rozwój obszarów wiejskich), czyli wybór między bezpośrednim wsparciem dochodów rolników, a modernizacyjnym wsparciem gospodarstw w ramach programów II filara. Zaprezentowany zostanie także dylemat tzw. zazielenienia WPR, czyli zwrócenia większej uwagi na kwestie środowiska naturalnego przy programowaniu poszczególnych działań. Przedmiotem uwagi będzie ponadto problem wsparcia małych gospodarstw rolnych i młodych rolników w warunkach zmieniającego się paradygmatu rozwoju rolnictwa. Summary. The aim of the paper is to present areas of agreement on the Common Agricultural Policy, the most important from the point of view of the Polish agricultural sector. Firstly, it goes to the issue of redistribution of the budget of the CAP. The distribution of the EU budget for the first pillar (area payment) and the second one (rural development) is also important. It means the choice between direct income support (pillar I) and support of farms modernization in the framework of the second pillar. Additionally, the article shows the so-called dilemma of " CAP greening", which is related to the environmental issues when programming the union funds for agricultural sector. The object of the study will also pay attention to the support of small farms and young farmers in a changing paradigm of agricultural development. Słowa kluczowe: wspólna polityka rolna, reforma, budżet, negocjacje, Polska. Key words: Common Agricultural Policy, reform, budget, negotiation, Poland. Wstęp Od chwili, kiedy Komisja Europejska przedstawiła swoje propozycje reformy wspólnej polityki rolnej (WPR) po 2013 roku (12 październik 2011) upłynęły prawie dwa lata. W zakresie głównego kierunku reformy ścierały się trzy opcje. Pierwsza z nich dotyczyła kontynuacji dotychczasowych mechanizmów wsparcia, z niewielkimi zmianami w zakresie dopłat bezpośrednich (stopniowe wyrównanie między krajami UE) i zwiększeniem udziału II filara WPR, czyli rozwoju obszarów wiejskich. Opcja druga, obok konwergencji płatności, zakładała włączenie elementu proekologicznego do systemu dopłat bezpośrednich, a w ramach II filara podkreślała większe znaczenie działań na rzecz wzmocnienia pozycji rolnika w łańcuchu żywnościowym oraz zarządzania ryzykiem. Opcja trzecia, najdalej idąca, ograniczała rolę wsparcia bezpośredniego (aż do całkowitej likwidacji płatności) na rzecz celów o charakterze środowiskowym i zapobiegających zmianom klimatycznym. Jednocześnie przenosiła część zadań z budżetu unijnego na budżety krajowe 1. Z perspektywy ostatnich kilkunastu miesięcy można stwierdzić, że reforma WPR na lata 2014-2020 łączyć będzie elementy pierwszej i drugiej opcji, odrzucając przede wszystkim pomysł renacjonalizacji polityki rolnej. Ta ostatnia byłaby trudna do zaakceptowania przede wszystkim przez biedniejsze państwa członkowskie UE, nie tylko dlatego, iż są one obecnie beneficjentem netto przepływów finansowych związanych z WPR, ale także z uwagi na niebezpieczeństwo zróżnicowania poziomu wsparcia sektora rolnego w ramach jednolitego rynku i tym samym zniekształcenia warunków konkurencji 2. Ostatecznie pozostawiono WPR jako politykę wspólnotową, choć mocno ograniczono jej budżet. Cięcia dotknęły również stronę polską, przede wszystkim w zakresie funduszy na rozwój obszarów wiejskich. Natomiast jeśli mowa o kierunkach zmian, dotyczyły one przede wszystkim systemu dopłat bezpośrednich (w tym wprowadzenia elementów ekologizacji) i finansowania programów II filara wspólnej polityki rolnej. Celem artykułu jest zaprezentowanie reformy wspólnej polityki rolnej UE (w zakresie wysokości środków pieniężnych oraz wybranych rozwiązań), uzgodnionej wstępnie na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 7-8 lutego 2013r. oraz Rady EU ds. Rolnictwa i Rybołówstwa AGRIFISH w dniach 18-19 marca 2013r., a zatwierdzonej 1 Assessment of the impact of the CAP until 2020 - project (typescript), European Commission, Brussels 2011. 2 A. Czyżewski, S. Stępień, Zmiany mechanizmów Wspólnej Polityki Rolnej UE a oczekiwania Polski, Ekonomista 2009, nr 4, s. 451-452. 1

poprzez porozumienie polityczne, w ramach trójstronnych negocjacji pomiędzy Komisją Europejską, Parlamentem Europejskim i Radą Ministrów UE, 27 czerwca 2013r. 3 Głosowanie nad formalną regulacją, czyli ostateczną wersją legislacyjną nowego budżetu UE odbędzie się jesienią 2013r. 4 Przedstawione w publikacji propozycje zmian WPR zestawione będą z obecnie funkcjonującymi mechanizmami wsparcia sektora rolnego, a także projektem reformy Komisji Europejskiej z 2011r. Wprowadzeniem do tych rozważań będzie analiza całego budżetu Unii na kolejne 7 lat. Uwarunkowania budżetowe przyszłej perspektywy finansowej Budżet UE na lata 2014-2020 ustalany był w okresie spowolnienia gospodarczego, problemów związanych z zadłużeniem rządów, przede wszystkim grupy państw tzw. PIIGS 5, przy konieczności pomocy dla instytucji finansowych, które zaangażowane były w finansowanie długu państwowego (chodzi przede wszystkim o niemieckie i francuskie banki).w tych warunkach pojawiały się propozycje redukcji budżetu unijnego i renacjonalizacji części zadań. Orędownikiem tego kierunku zmian była Wielka Brytania, popierana przez takie kraje, jak Szwecja, Holandia i Dania. Poparcie dla niższego budżetu zgłaszał też największy płatnik netto, czyli Niemcy, które szukały oszczędności m.in. w związku z wydatkami na programy pomocowe dla Grecji. Ostatecznie w dniach 7-8 lutego 2013r., podczas kolejnego szczytu Rady Europejskiej, zatwierdzono budżet UE 6 w zobowiązaniach na poziomie 996,8 mld euro (w cenach stałych z 2011r. 7 ), w tym wieloletnie ramy finansowe 8 (WRF) stanowią 960 mld euro, a poza WRF zapisano 36,8 mld euro. 9 Oznacza to, że cięcia, w porównaniu do wyjściowej propozycji KE, wyniosły 2,7%. W rezultacie budżet na nową perspektywę finansową pozostaje na prawie niezmienionym poziomie w stosunku do okresu 2007-2013 i jest to pierwszy taki przypadek od momentu programowania budżetów wieloletnich (tzw. Pakietu Delorsa na lata 1988-1992) 10. Jednocześnie udział wydatków budżetu UE w łącznym PKB krajów członkowskich ma spaść z 1,03% w 2014r. do 0,98% w 2020r. Warto w tym miejscu postawić pytanie o wynik negocjacji budżetowych. Czy jest to sukces całej Unii Europejskiej czy korzyść odniosły tylko wybrane państwa? Zacząć należy jednak od wyjaśnienia, co by się stało, gdyby nie doszło do końcowego porozumienia. W takim przypadku UE działałaby w oparciu o prowizorium budżetowe, co by oznaczało, że środki na kolejne lata obliczane byłyby na podstawie kwoty z roku 2013 (ostatni rok programowania), powiększonej o 2% wskaźnik inflacji. W ujęciu arytmetycznym budżet UE byłby zatem większy niż przyjęto na Szczycie 8 lutego 2013r., więcej przypadłoby także w udziale Polsce. Taka sytuacja rodziłaby jednak niepewność co do tworzenia i podziału budżetu w następnych latach, byłaby też bardziej skomplikowana proceduralnie. Ustalenie ram finansowych na 7 lat daje gwarancję alokacji pieniędzy w dłuższej perspektywie, co z pewnością ułatwia budowanie wieloletnich strategii rozwoju poszczególnych państw członkowskich. Z tego grona największym wygranym wydaje się być Wielka Brytania, dla której jednoroczne budżety wiązałyby się z utratą rabatu przy składce do unijnego budżetu (w 2011r.wyniósł on 3,5 mld euro na 11,2 mld składki). Z drugiej strony, ustalony na szczycie Rady Europejskiej budżet można traktować jako częściowy sukces tych krajów, które od początku optowały za ograniczeniem wydatków unijnych, tracą zaś te państwa, które do tej pory otrzymywały najwięcej unijnych funduszy. 3 Parlament Europejski przegłosował 3 lipca rezolucję, w której poparł polityczny kompromis z rządami ws. budżetu UE na lata 2014-2020. Kompromis budżetowy poparło 474 europosłów, przeciw było 193, a 42 wstrzymało się od głosu. 4 Do tego czasu ustalone mają być też kwestie sporne, które nie zostały rozstrzygnięte w ramach trójstronnych negocjacji. W zakresie wspólnej polityki rolnej chodzi m.in. o poziom maksymalnej alokacji pieniędzy z II do I filara WPR, czy też limit wysokości dopłat bezpośrednich na 1 gospodarstwo rolne. 5 PIIGS to akronim od angielskich nazw takich państw, jak: Portugal, Italy, Ireland, Greece, Spain. 6 Budżet UE przedstawiany jest w dwóch wariantach: budżet w zobowiązaniach i budżet w wydatkach. Środki na pokrycie zobowiązań przedstawiają budżet UE w ujęciu memoriałowym i dotyczą łącznej wartości wszystkich umów, jakie UE może podpisać w danym okresie. Budżet w wydatkach przedstawiony jest w ujęciu kasowym i dotyczy faktycznych środków pieniężnych, jakie są do dyspozycji w budżecie UE na dany okres. Środki na zobowiązania i wydatki mogą być sobie równe (np. wydatki na administrację, dopłaty bezpośrednie, interwencja na rynku rolnym) lub różnić się od siebie (jeśli chodzi o programy wieloletnie). Por. Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 248 z 16.9.2002, str. 1), art. 7. 7 Budżet w cenach bieżących ma wynieść 1125,1 mld euro 8 Zgodnie z artykułem 312 traktatu lizbońskiego, wieloletnie ramy finansowe dotyczą co najmniej 5-letniego okresu budżetowego i określone są w rozporządzeniu przyjmowanym przez Radę Europejską po uzyskaniu zgodny Parlamentu Europejskiego. WRF określają maksymalne roczne pułapy wydatków UE jako całości oraz kwoty dla poszczególnych pozycji budżetu (konkurencyjność, spójność, polityka rolna, administracja), ale nie są tak szczegółowe jak roczne budżety UE. Z kolei poza WRF na okres 2014-2020 mieszczą się: rezerwa kryzysowa, Europejski Fundusz Globalizacji, Fundusz Solidarnościowy, Europejski Fundusz Rozwoju. 9 Rada Europejska 7-8 lutego 2013r. konkluzje (wieloletnie ramy finansowe) [EUCO 37/13], Rada Europejska Sekretariat Generalny Rady, Bruksela, 8 lutego 2013r. 10 Wystarczy wskazać, że budżet UE na lata 2007-2013, w porównaniu do okresu 2000-2006, wzrósł (w cenach z 2004r.) aż o 57%, choć należy pamiętać, że w tych latach do Wspólnoty przystąpiło 12 nowych państw (10 w 2004r. i 2 w 2007r.). Por. K. Polarczyk, Budżet Unii Europejskiej, Raport nr 227, Kancelaria Sejmu Biuro Studiów i Ekspertyz, Warszawa 2004. 2

Tabela 1. Budżet Unii Europejskiej na lata 2014-2020 w mld euro (ustalenia Szczytu Rady Europejskiej z 8.2.2013r.) Budżet UE 2014 2015 2016 2017 1. Konkurencyjność i spójność 60283 61725 62771 64238 2. Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona 55883 55060 54261 53448 w tym dopłaty bezpośrednie i interwencja rynkowa 41585 40989 40421 39837 3. Polityka bezpieczeństwa 2053 2075 2154 2232 4. Globalny wymiar Europy 7854 8083 8281 8375 5. Administracja 8218 8385 8589 8807 6. Kompensacje 27 0 0 0 Zobowiązania ogółem 134318 135328 136056 137100 Udział w dochodzie narodowym brutto UE 1,03% 1,02% 1,00% 1,00% Zobowiązania poza Wieloletnimi Ramami Finansowymi 4353 5269 5312 5364 Budżet łącznie (mld euro) 138671 140597 141368 142464 Budżet UE 2018 2019 2020 2014-2020 1. Konkurencyjność i spójność 65528 67214 69004 450763 2. Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona 52466 51503 50558 373179 w tym dopłaty bezpośrednie i interwencja rynkowa 39079 38335 37605 277851 3. Polityka bezpieczeństwa 2312 2391 2469 15686 4. Globalny wymiar Europy 8553 8764 8794 58704 5. Administracja 9007 9206 9417 61629 6. Kompensacje 0 0 0 27 Zobowiązania ogółem 137866 139078 140242 959988 Udział w dochodzie narodowym brutto UE 0,99% 0,98% 0,98% 1,00% Zobowiązania poza Wieloletnimi Ramami Finansowymi 5425 5495 5575 36794 Budżet łącznie (mld euro) 143291 144573 145817 996782 Źródło: Rada Europejska 7-8 lutego 2013r. konkluzje (wieloletnie ramy finansowe) [EUCO 37/13], Rada Europejska Sekretariat Generalny Rady, Bruksela, 8 lutego 2013r. Patrząc globalnie, decyzja o zamrożeniu wydatków budżetu UE osłabia dalszy rozwój Wspólnoty, poprzez ograniczenie funduszy na inwestycje w badania i innowacje, wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw oraz wzmocnienie konkurencyjności na arenie międzynarodowej. Okazało się niestety, że partykularne interesy narodowe poszczególnych krajów przeważyły nad interesem Wspólnoty jako całości. Ponadto trzeba podkreślić, że szukanie oszczędności w wydatkach budżetu unijnego przez część bogatszych krajów starej UE kosztem biedniejszych państw UE-12 beneficjentów unijnej pomocy jest działaniem nieefektywnym. Nie uwzględnia ono bowiem efektów kreacji i przesunięcia, jakie daje wspólny rynek. Chodzi o to, że każde euro zainwestowane w nowych państwach członkowskich przynosi starym krajom UE średnio ok. 60 eurocentów zysku z dodatkowego eksportu oraz projektów inwestycyjnych (ale np. w przypadku Niemiec jest to aż 1,25 euro, Holandii 83 eurocenty) 11. A zatem im wyższy budżet UE, tym większe korzyści wszystkich państw Wspólnoty. Budżetu unijnego nie można oceniać tylko i wyłącznie w oparciu o proste kalkulacje, konieczne jest szersze spojrzenie przez pryzmat efektów mnożnikowych, a o tych często się zapomina. 11 S. Krawiec, T. Molga, Euro wasze, zyski nasze, Wprost 2012, nr 48. 3

Wydatki (mld euro) Wspólna polityka rolna w budżecie Unii Europejskiej Przypomnijmy, że łączny budżet UE na lata 2014-2020 (w cenach stałych z 2011r.) wynosi 960 mld euro w zobowiązaniach (a razem z funduszami poza wieloletnimi ramami finansowymi 997 mld euro), zwiększając się z 134,2 mld euro w 2014 roku do 140,2 mld euro w 2020 r. Ten wzrost jest efektem wyższych nakładów na politykę spójności oraz administrację, podczas gdy budżet na dział związany z zarządzaniem zasobami naturalnymi 12 kurczy się z 55,9 mld euro w 2014r. do 50,6 mld euro w 2020r. Tym samym udział środków na unijną politykę rolną w całkowitym budżecie UE (wg zobowiązań w ramach wieloletnich ram finansowych) spada w kolejnych latach z 42% do 36%, podczas gdy na politykę spójności wzrasta z 45% do 49%. Jest to kontynuacja rozpoczętego jeszcze w okresie 2007-2013 kierunku wzmacniania roli polityki spójności kosztem środków na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, chociaż zakłada się większy udział funduszy regionalnych w finansowaniu wsi. Warto zauważyć, że jeszcze w latach 80. XX w. na rolnictwo i obszary wiejskie przeznaczano średnio 65% unijnego budżetu, w latach 90. 55%, a w pierwszej dekadzie obecnego stulecia ponad 45%. W tym miejscu nie będziemy jednak oceniać tego procesu. Głównym celem opracowania jest bowiem wskazanie zmian dotyczących samej WPR. Rysunek 1. Budżet pozycji Zarządzanie zasobami naturalnymi na lata 2014-2020 60 Zarządzanie zasobami naturalnymi I filar WPR Postałe (w tym II filar WPR) 50 40 30 20 10 0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Źródło: Rada Europejska 7-8 lutego 2013r. konkluzje (wieloletnie ramy finansowe) [EUCO 37/13], Rada Europejska Sekretariat Generalny Rady, Bruksela, 8 lutego 2013r. W ujęciu absolutnym na wspólną politykę rolną w latach 2014-2020 zaproponowano kwotę 373,3 mld euro. Przeważają środki na I filar WPR 278 mld euro (tj. 74,4%), w tym w zdecydowanej większości na dopłaty bezpośrednie (interwencja rynkowa stanowi niewielką część I filaru). Fundusze na rozwój obszarów wiejskich (II filar) wynoszą 84,9 mld euro, czyli niecałe 23% łącznej sumy działu Zasoby naturalne (pozostałe 2,8% stanowi gospodarka morska i rybołówstwo). W porównaniu z okresem 2007-2013 13 nastąpił spadek wydatków na działania związane z zasobami naturalnymi o 11,3% (47,5 mld euro), a w tym w zakresie środki I filaru zmniejszyły się o 17,5% 14, wzrosły natomiast fundusze na rozwój obszarów wiejskich (ponad 9%) 15. Jeśli porównać tylko dwa lata ostatni rok starego budżetu (2013) i pierwszy rok nowego (2014), wydatki na I filar spadają z 45,1 mld euro do 41,6 mld euro, środki w ramach II filaru rosną z 13,7 mld euro do 14,3 mld euro. 12 Do działu tego zalicza się I filar WPR, czyli dopłaty bezpośrednie i interwencję rynkową, II filar WPR, tj. fundusze na rozwój obszarów wiejskich oraz gospodarkę morską i rybołówstwo. 13 Dane na temat budżetu UE na lata 2007-2013 por. P. Russel, Ewolucja wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej, Studia BAS 2012, nr 3(31), s. 87-108. 14 Spadek wydatków w ramach I filaru, czyli de facto na dopłaty bezpośrednie, jest o tyle istotny, iż w okresie 2007-2013 nowe kraje członkowskie nie uzyskiwały jeszcze pełnych płatności z budżetu unijnego, ponieważ objęte były systemem dochodzenia do 100% płatności (tzw. phasing-in). Dopłaty bezpośrednie finansowane w całości z budżetu UE kraje te otrzymują w 2013 r. 15 W oparciu o ceny stałe z 2011 r. budżet WPR na lata 2007-2013 dysponuje środkami w wysokości 420,7 mld euro (w tym 337 mld euro na dopłaty). 4

Tym samym zwiększa się udział II filara w wydatkach unijnej polityki rolnej, co oznacza kontynuację dotychczasowych zmian. Reasumując, spadek funduszy na WPR w całym budżecie UE świadczy o tym, iż priorytetem Wspólnoty stają się działania służące zwiększaniu konkurencyjności gospodarek europejskich oraz ich spójności. Jednocześnie wzrost znaczenia II filara w WPR podkreśla nowe spojrzenie na rolnictwo, w którym funkcje pozaprodukcyjne i szeroko pojęte dobra publiczne stają się coraz ważniejsze 16. Uzyskany po szczycie Rady Europejskiej kompromis w sprawie budżetu na wspólną politykę rolną warto zestawić z propozycją Komisji Europejskiej z czerwca 2011r. Przedstawiony wówczas projekt wydatków przewidywał utrzymanie nominalnego wsparcia na wspólną politykę rolną na poziomie roku 2013. Oznacza to, że I filar płatności bezpośrednie i interwencja rynkowa stanowić miał 317,2 mld euro, II filar rozwój obszarów wiejskich 101,2 mld euro, co w sumie dawało 418,4 mld euro. Dodatkowe fundusze, w kwocie 17,1 mld euro, przewidziano na bezpieczeństwo żywności, kryzysy w sektorze rolnym, dostosowania do globalizacji, badania i innowacje w dziedzinie bezpieczeństwa żywności i biogospodarki 17. Łącznie budżet na rolnictwo i obszary wiejskie miał wynieść 435,5 mld euro. Tymczasem po negocjacjach rządów państw członkowskich ustalono kwotę nieco ponad 373,3 mld euro, tj. o ponad 55 mld niższą. Redukcja dopłat bezpośrednich wyniosła 39,4 mld euro (12,4%), cięcia w funduszach na rozwój obszarów wiejskich sięgnęły 16,3 mld euro (16,1%). Można zatem stwierdzić, że ogólnie niższy poziom budżetu UE na lata 2007-2013 to wynik przede wszystkim oszczędności wydatków na rolnictwo. Fundusze unijne dla Polski i polskiego sektora rolnego Efektem ustaleń przywódców państw UE z lutego 2013 r. jest przyznanie Polsce łącznej kwoty wsparcia w wysokości 106 mld euro (w cenach stałych z 2011r.), tj. o 4 mld więcej niż w okresie 2007-2013. 72,9 mld euro stanowić mają pieniądze w ramach polityki spójności, 18,7 mld euro to dopłaty bezpośrednie, a 9,8 mld przeznaczone ma być na rozwój obszarów wiejskich (w porównaniu z okresem 2007-2013 zwiększa się udział polityki spójności i dopłat bezpośrednich, spada środków na rozwój wsi) 18. Tym samym Polska jest największym beneficjentem unijnych transferów, jako kraj duży i mniej zamożny w stosunku do innych krajów UE (choć w przeliczeniu per capita Polskę wyprzedzają Słowacja, Litwa, Estonia, Węgry, Malta, a podobny poziom mają Czechy i Chorwacja). Wielkość uzyskanych środków robi wrażenie, jednak na ich poziom należy spojrzeć również z innej perspektywy. Trzeba bowiem pamiętać, że kwoty przyznane poszczególnym państwom w okresie 2007-2013 obliczane były na podstawie tzw. algorytmu berlińskiego 19. Jednocześnie w ostatnich latach w UE obniżył się średni poziom produktu krajowego brutto (wskutek akcesji mniej zamożnych krajów), co dla 16 regionów powinno oznaczać automatyczne wykluczenie z grona beneficjentów polityki spójności na latach 2014 2020 20. Takie wykluczenie dałoby dodatkowo około 50 mld euro oszczędności. Uwzględniając dotychczasowy mechanizm podziału budżetu oraz nową strukturę biednych regionów, Polska na lata 2014-2020 mogłaby liczyć na ok. 106 mld euro z samej tylko polityki spójności 21. Ta wielkość wynika z faktu, iż wszystkie polskie regiony (poza województwem mazowieckim) kwalifikują się do celu polityki regionalnej UE Konwergencja, który obejmuje obszary o PKB na mieszkańca poniżej 75% średniej unijnej (takich obszarów szczególnego wsparcia jest obecnie w UE 84). Tymczasem w 2011 roku decyzją Komisji Europejskiej utworzono nową kategorię tzw. regionów pośrednich, których PKB mieści się w przedziale 75-90% przeciętnego PKB w UE 22. Po 2013 roku regiony te mogą liczyć na dodatkowe środki z funduszów regionalnych. Jest wśród nich województwo mazowieckie, ale zyskują przede wszystkim regiony francuskie (10), niemieckie (9), brytyjskie (9), greckie (6), włoskie, hiszpańskie i belgijskie (po 4). W wyniku nowego podziału wymienione obszary zyskają prawie 40 mld euro kosztem regionów o PKB poniżej 75%, w tym polskich. Niekorzystnym zapisem dla krajów beneficjentów unijnej pomocy było ponadto ograniczenie finansowego wsparcia do 2,5% PKB państwa członkowskiego, co KE argumentuje niską zdolnością absorpcyjną 16 A. Czyżewski, S. Stępień, Wspólna polityka rolna UE po 2013 r. a interesy polskiego rolnictwa, Ekonomista 2011, nr 1, s. 9-36. 17 J. Plewa, WPR do 2020r. Propozycje ustawodawcze Komisji (prezentacja), Komisja Europejska, DG-Agri, Bruksela 2011. 18 W. Guba, Budżet ogólny UE i WPR na lata 2014-2020 po szczycie Rady Europejskiej w dniu 7-8 lutego (prezentacja), Centralna Biblioteka Rolnicza, Warszawa 2013. 19 Stworzony w 2000 roku algorytm berliński dotyczy podziału środków polityki spójności pomiędzy poszczególne regiony w krajach członkowskich. Uwzględnia m.in. liczbę mieszkańców danego regionu, poziom bezrobocia, różnicę pomiędzy PKB i siłą nabywczą w regionie liczoną per capita względem średniej unijnej. Por. Lubuskie chce więcej pieniędzy z nowego rozdania środków, strona internetowa: http://wyborcza.biz/binzes. 20 Regiony te przekroczyły poziom PKB per capita, uprawniający do pomocy w ramach unijnego celu Konwergencja. tj. 75% przeciętnego PKB krajów Unii Europejskiej. 21 I. Kloc, Szczyt Unii Europejskiej był szczytem uległości, Dziennik Zachodni z dnia 28 lutego 2013r. 22 J. Szlachta, Planowanie strategiczne rozwoju w kontekście instrumentów europejskiej polityki spójności 2014-2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2011. 5

potencjalnego beneficjenta i problemami ze współfinansowaniem. Przypomnijmy, że w latach 2007-2013 limit dla Polski wynosił 3,2-3,3% PKB. Biorąc po uwagę powyższe założenia, w czerwcu 2011 r. Komisja Europejska zaproponowała Polsce 80 mld euro w ramach polityki spójności (w tym 25% stanowił Europejski Fundusz Społeczny, 33% Fundusz Spójności, 42% Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego). Szczyt Rady Europejskiej w lutym 2013r. przyjął kwotę 72,9 mld euro, tj. o 9% niższą. Łącznie ze środkami na wspólną politykę rolną i pozostałymi pozycjami, w porównaniu z wyjściowym projektem budżetu KE nastąpił spadek funduszy dla Polski ze 111,5 mld euro do 105,8 mld euro, tj. o 5,1% (dla całej UE spadek wyniósł 2,7%). Jeśli natomiast mowa o porównaniu okresu 2014-2020 z obecną perspektywą finansową 2007-2013, to w ujęciu nominalnym jest więcej o 4 mld euro. Tyle tylko, że z danych Europejskiego Banku Centralnego wynika, że od końca 2005r. (tj. chwili, kiedy ustalany był budżet na lata 2007-2013) do początku 2013r. inflacja na obszarze UE wzrosła o 16% 23. Oznacza to, że przyznane Polsce na lata 2007-2013 102 mld euro warte byłyby dzisiaj 118 mld euro, realnie zatem przyznana kwota w nowym budżecie jest niższa o ponad 12 mld. Wreszcie, oceniając wartość pieniędzy otrzymanych z budżetu UE należy je zestawić z obowiązkową składką do tego budżetu. I tak, w latach 2007-2013 na 102 mld euro z budżetu UE wpłaciliśmy 24 mld składki, w latach 2014-2020 na otrzymane 106 mld euro, mamy wpłacić, wg różnych źródeł, od 30 24 do 40 mld euro 25. W przypadku wspólnej polityki rolnej Polska w następnej perspektywie finansowej może liczyć na 28,5 mld euro w cenach stałych. Oznacza to wzrost w porównaniu z obecną perspektywą finansową o 1,6 mld euro, podczas gdy budżet WPR dla całej UE ma się zmniejszyć o ponad 11%, w tym na I filar (dopłaty bezpośrednie i działania rynkowe o 17,5%). Wzrost środków dla Polski wynika z wyższej kwoty na płatności bezpośrednie. W latach 2007-2013 otrzymaliśmy na ten cen 13,7 mld euro, w kolejnym budżecie przewidziano 18,74 mld euro (wzrost o 37%). Jednocześnie wyraźnie kurczą się pieniądze na rozwój obszarów wiejskich, z 13,2 do niecałych 9,8 mld euro (spadek o ponad 25%). Pod względem wysokości budżetu przewidzianego na realizację WPR w latach 2014-2020 Polska znalazła się na 5 miejscu wśród wszystkich unijnych krajów (po Francji, Niemczech, Hiszpanii i Włoszech), a biorąc pod uwagę środki na rozwój obszarów wiejskich (II filar), mimo cięć, otrzymała najwięcej pieniędzy, pozostawiając w tyle takie kraje, jak Włochy, Francja, Niemcy, Hiszpania i Rumunia (w ramach I filaru Polska jest na 6 miejscu). Można dodać, że taki sam układ państw, jeśli chodzi udział w budżecie WPR, obowiązuje w 2013 roku. Natomiast jeśli chodzi o udział Polski w funduszach rolnych w nowej perspektywie finansowej, w przypadku dopłat bezpośrednich zwiększa się on z 6,8% w 2013r. do 7,1% średnio w kolejnych latach, w środkach na rozwój obszarów wiejskich spada zaś z 8,4% do 7,6% 26. Zestawiając wielkość środków przyznanych Polsce w ramach wspólnej polityki rolnej na lata 2007-2013 z propozycją Rady Europejskiej nie można pominąć faktu, iż w obecnej perspektywie finansowej kwota przeznaczona na płatności bezpośrednie była niższa ze względu na proces dochodzenia do pełnych dopłat (tzw. okres phasing-in). Przypomnijmy, że wynegocjowany jeszcze na Szczycie w Atenach kompromis (2003r.) przyznawał nowym krajom członkowskim w pierwszym roku akcesji z budżetu unijnego 25% ustalonej stawki płatności, zwiększając się w kolejnych latach o określoną wielkość. W roku 2007 (pierwszy rok obecnej perspektywy finansowej) poziom finansowania płatności z budżetu UE wyniósł 40%, a 100% nowe kraje członkowskie uzyskały dopiero w 2013 roku. Jednocześnie KE pozostawiła rządom nowych państw możliwość uzupełnienia stawek płatności z budżetu krajowego (tylko w okresie 2007-2013 rząd Polski na ten cel przeznaczył ok. 6 mld euro). Od 2014 roku, ze względu na zakończenie procesu dochodzenia do pełnych dopłat bezpośrednich, przepis o współfinansowaniu ze środków krajowych miał przestać obowiązywać. Tym samym, podstawą do wyliczenia kwoty pieniędzy na lata 2014-2020 w ramach omawianego celu miał być rok 2013. Dla Polski jest to kwota 3 045 mln euro, co po przemnożeniu przez siedem lat daje łącznie 21 315 mln euro. Tyle, a nawet nieco więcej (21,7 mld euro), zapisane zostało w wyjściowej propozycji Komisji Europejskiej z 2011r. Dodatkowo, Komisja zaproponowała 13,5 mld euro na II filar WPR. Suma funduszy wynosiła zatem ponad 35 mld euro. Kolejne ustalenia okazały się jednak dużo mniej korzystne z punktu widzenia polskiego rolnictwa i wsi. Propozycja przewodniczącego Rady Europejskiej, Hermana van Rompuya, z listopada 2012r. zakładała obniżenie środków dla Polski o 2 mld euro, a Szczyt Rady Europejskiej z lutego 2013 r. o kolejne 4,5 mld euro 27. Łącznie, w porównaniu do wstępnych zapisów Komisji, straciliśmy 6,5 mld euro, tj. prawie 20% (przy 23 G. Kostrzewa-Zorbas, Po Radzie Europejskiej budżet UE daje Polsce na lata 2014-2020 realnie o 10 proc. mniej, niż na lata 2007-2013, strona internetowa: wpolityce.pl/wydarzenia, z dnia 12.05.2013r.. 24 Prognozy Komisji Europejskiej (por. Polska w latach 2014-2020 dostanie z UE 500 mld zł, Puls Biznesu 2013, nr 2, strona internetowa: www.pb.pl). 25 Jeśli przyjmiemy rządowe prognozy dotyczące wzrostu PKB do 2020 roku (na podstawie Uzasadnienia projektu ustawy budżetowej na 2013r. Ustawa budżetowa na rok 2013, Rada Ministrów, Warszawa 2012). 26 W. Guba, Budżet ogólny UE i WPR na lata 2014-2020 po szczycie Rady Europejskiej w dniu 7-8 lutego (prezentacja), Centralna Biblioteka Rolnicza, Warszawa 2013. 27 M. Zagórski, Na WPR będzie mniej niż obecnie, strona internetowa: www.farmer.pl. 6

budżet WPR (mld euro) redukcji 14% dla całej UE). W zamian za to przedłużono możliwość współfinansowania płatności bezpośrednich po 2013 roku z budżetu krajowego 28. Rysunek 2. Budżet wspólnej polityki rolnej dla Polski w latach 2007-2013 i 2014-2020. 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2007-2013 2014-2020 - propozycje KE 35,2 2014-2020 - Szczyt Rady Europejskiej 26,9 28,5 21,7 13,7 13,2 18,7 13,5 9,8 I filar II filar Suma I i II filar Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rada Europejska 7-8 lutego 2013r. konkluzje (wieloletnie ramy finansowe) [EUCO 37/13], Rada Europejska Sekretariat Generalny Rady, Bruksela, 8 lutego 2013 r. W kontekście wyżej opisanych zmian szczególnie niepokoi fakt dużo niższych pieniędzy na rozwój obszarów wiejskich (27% mniej niż w latach 2007-2013) 29. Ograniczone mogą być działania zwiększające konkurencyjność sektora rolnego, takie jak modernizacja gospodarstw rolnych, rozwój przedsiębiorczości, rozbudowa infrastruktury. Na programy rolnośrodowiskowe kraj musi zarezerwować minimum 30% funduszy II filara (niecałe 3 mld euro). Jeśli uwzględnimy ponadto, że zobowiązania wynikające z umów podpisanych w okresie 2007-2013 wynoszą 1,36 mld euro, rezerwa na wykonanie celu Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia 0,7 mld euro (tj. 7% EFRROW 30, zgodnie z wytycznymi Wspólnych Ram Strategicznych), środki w programie Leader 0,5 mld euro (5% PROW), to w budżecie II filara pozostaje nieco ponad 4 mld euro 31. Gdy dodatkowo dokona się przesunięcia części pieniędzy z II do I filara (o takiej możliwości w dalszej części artykułu), to kwota na pozostałe cele polityki rozwoju obszarów wiejskich wynosi ok. 3 mld euro, a to nie wystarczy na kontynuację dotychczasowych działań 32. Zakłada się co prawda większy udział Funduszu Spójności w realizacji zadań PROW, przede wszystkim w zakresie infrastruktury technicznej, budowy dróg i szerokopasmowego Internetu, ale możliwości takiego przesunięcia pieniędzy są ograniczone. Z jednej strony wątpliwości budzi kwestia zgodności celów programu rozwoju obszarów wiejskich z zasadami 28 Przywódcy państw UE wynegocjowali "budżet rolny" na lata 2014 2020, strona internetowa: http://www.arimr.gov.pl/aktualnosci/artykuly. 29 Tymczasem część państw borykających się ze szczególnymi trudnościami o charakterze strukturalnym w swoich sektorach rolniczych lub państw, które dokonały znaczących inwestycji w zakresie rozwoju obszarów wiejskich (łącznie 16), otrzymała dodatkowe wsparcie w ramach II filara, w tym np. Włochy 1,5 mld euro, Francja 1 mld euro, Hiszpania i Portugalia 500 mln euro, Austria 700 mln euro, Finlandia 600 mln euro. 30 EFRROW Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich. 31 Stan prac nad założeniami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich, Warszawa 2013. 32 Ze zbiorczego sprawozdania z realizacji programu PROW na lata 2007-2013 (z maja 2013 r.) wynika, że tylko na programy związane z modernizacją i inwestycjami w gospodarstwach oraz rozwojem przedsiębiorczości przypada kwota podpisanych umów ok. 3,5 mld euro. Do tego można dodać takie programy, jak wsparcie młodego rolnika, systemy jakości żywności, grupy producentów rolnych, programy dla małych gospodarstw rolnych. Jeśli uwzględnić, że programy te nie będą mogły być finansowane z funduszu spójności, ich wsparcie będzie realnie niższe niż w latach 2007-2013. Por. Zbiorcze sprawozdanie bieżące tygodniowe z realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 narastająco od uruchomienia Programu na dzień 2.05.2013 r., Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa 2013. 7

Funduszu Spójności (np. finansowanie dróg lokalnych ze środków na spójność), z drugiej strony w ramach Funduszu Spójności zamrożono 25% budżetu na tzw. zielone technologie. Poza tym należy pamiętać, że jest to ta sama pula pieniędzy, co oznacza, że trzeba je zabrać z innych obszarów, co może budzić sprzeciw samorządów, jako dysponentów większości unijnych środków. Konkludując, budżet wspólnej polityki rolnej dla Polski na lata 2014-2020, ustalony podczas Szczytu Rady Europejskiej w lutym 2013 r., jest budżetem minimum. W porównaniu z okresem 2007-2013 uzyskano kwotę wyższą o 1,6 mld euro, co jest związane z zakończeniem procesu dochodzenia do pełnych dopłat bezpośrednich. Istotny spadek notuje się natomiast w przypadku funduszy na rozwój obszarów wiejskich. Wybrane rozwiązania w zakresie reformy WPR po 2013 Po omówieniu ram finansowych polityki rolnej UE na lata 2014-2020 warto przyjrzeć się konkretnym rozwiązaniom w obszarze wsparcia rolnictwa i obszarów wiejskich. Kluczowe kwestie dotyczyć będą systemu dopłat bezpośrednich, bo w nim zmieni się najwięcej, choć zaprezentowane zostaną też fragmenty związane ze strategią rozwoju obszarów wiejskich oraz wspólną organizacją rynków rolnych. Dokonana zostanie próba oceny wybranych zmian, przede wszystkim pod kątem interesów polskiego sektora rolnego. Nawiązywać ona będzie do propozycji reform przedstawionych przez Radę Europejską w lutym 2013r. i Radę UE ds. Rolnictwa i Rybołówstwa (AGRI-FISH) w marcu 2013 r. oraz polityczne porozumienie z Parlamentem Europejskim z czerwca 2013 r. w odniesieniu do projektu reformy KE z listopada 2011 r. Choć ostateczny dokument legislacyjny dotyczący przyszłej WPR ma być zatwierdzony przez Parlament Europejski jesienią 2013 r., większość uzgodnień jest już znana. Jednym z postanowień przywódców i ministrów rolnictwa państw unijnych jest kontynuacja systemu dopłat bezpośrednich na zasadach z lat 2007-2013. Oznacza to, że zamiast wspólnego systemu dla wszystkich krajów członkowskich (tzw. Basic Payment Scheme), jak proponowała wcześniej KE, nadal funkcjonować będą dwa systemy jednolitej płatności SPS ( stare kraje UE-15 plus Słowenia i Malta) oraz jednolitej płatności obszarowej SAPS (10 nowych krajów członkowskich, w tym Polska) 33. Za takim rozwiązaniem od początku negocjacji postulowała strona polska, która chciała wydłużenia obowiązującego do tej pory schematu. W porównaniu z nowym systemem SAPS jest łatwiejszy w administrowaniu, bardziej zrozumiały dla rolnika, a przy tym wiąże wsparcie z podstawowym czynnikiem produkcji rolniczej ziemią (pozostawia się jednak możliwość związania z produkcją nawet do 15% koperty krajowej płatności 34 dla tzw. sektorów wrażliwych, narażonych na zaprzestanie produkcji 35 ). Wprowadzenie systemu z uprawnieniami do dopłat, jak ma to miejsce w przypadku SPS 36, komplikowałoby mechanizm i byłoby dla Polski mniej korzystne. Natomiast utrzymano postulowany przez Komisję Europejską program wsparcia dla młodych producentów rolnych (jako obowiązkowy) i małych gospodarstw (dobrowolny dla krajów UE), co należy ocenić pozytywnie. W pierwszym przypadku chodzi o podwyższenie o 25% podstawowych płatności bezpośrednich dla osób poniżej 40 roku życia rozpoczynających działalność rolniczą, przez pierwsze 5 lat funkcjonowania, przy czym przeznaczyć trzeba na ten cel do 2% krajowej koperty dopłat 37 (limit wsparcia dotyczy 25 ha użytków rolnych). Pomoc dla małych gospodarstw ma objąć jednostki do 5 ha UR (wcześniejsze propozycje mówiły o 3 ha użytków rolnych), dla których ustala się płatność ryczałtową obowiązującą w całym okresie budżetowym (od 2015 roku) i które zwolnione mają być z kryteriów zazielenienia dopłat oraz części wymogów cross compliance 38. Zakłada się dwa sposoby obliczania ryczałtu. Pierwszy z nich to płatność na poziomie 25% średniej krajowej płatności przypadającej na beneficjenta dla 2019 r. (czyli po okresie phasing in), druga metoda 33 Z. Krzyżanowska, Kompromis w Radzie UE ds. Rolnictwa i Rybołówstwa w sprawie WPR na lata 2014-2020 (prezentacja), Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa 2013. 34 Dla państw, w których w latach 2007-2013 poziom związania dopłat z produkcją przekraczał 5% (ale nie był wyższy niż 10%) koperty płatności. Państwa, które stosowały próg do 5%, w nowej perspektywie budżetowej mogą związać maksymalnie 10% dopłat. 35 W ramach tych sektorów Polska chciała, aby uwzględnić również tytoń, jednak na to rozwiązanie nie ma zgody KE. Nowością jest natomiast możliwość powiązania wsparcia z produkcją roślin białkowych (do 2% krajowej koperty płatności). 36 W systemie SPS dopłata dla gospodarstwa rolnego przysługuje nie za sam fakt posiadania ziemi rolniczej (tak jak w SAPS), ale za posiadanie uprawnienia do płatności (obliczonego dla rolnika na podstawie historycznych plonów referencyjnych). W związku z tym wytworzyły się dwa osobne rynki ziemi rolniczej i rynek uprawnień. Nabywając ziemię rolniczą, warunkiem koniecznym pozyskania dopłat bezpośrednich jest zakup uprawnień do płatności bezpośredniej. 37 Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy, COM (2011) 625 final/2, Brussels 2011. 38 Wymogi dotyczące identyfikacji i rejestracji zwierząt, ochrony środowiska naturalnego, zdrowia zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt. 8

to średnia płatność na ha UR pomnożona maksymalnie przez 5. W każdym przypadku ryczałt musi zawierać się w przedziale 500-1250 euro rocznie na gospodarstwo, a kraj członkowski może przeznaczyć na ten cel do 10% krajowej koperty dopłat. Można też zastosować metodę liczenia płatności dla małych gospodarstw na podstawie wsparcia, który otrzymywały wcześniej (np. w 2013r.). W tym przypadku nie ma zastosowania w/w limit 10% koperty dopłat bezpośrednich 39. Najprawdopodobniej ten drugi wariant wybierze Polska, z uwagi na potencjalnie dużą liczbę chętnych do tego systemu i możliwość przekroczenia w/w limitu. Inną propozycją Rady Europejskiej i AGRI-FISH jest ustalenie dyscypliny finansowej dla gospodarstw rolnych otrzymujących powyżej 2 tys. euro dopłat rocznie (w Polsce jest ich niecałe 400 tys.). Dyscyplina polega na redukcji dopłat w danym roku, w celu stworzenia rezerwy kryzysowej w wysokości 400 mln euro, która może być wykorzystana, gdy w budżecie WPR zabraknie pieniędzy (na skutek kryzysu lub przekroczenia pułapu płatności bezpośrednich dla danego roku). Jeśli nie zostanie wykorzystana, wraca w kolejnym roku do rolnika wraz z dopłatami 40. W porównaniu ze wstępną propozycją KE, która próg ustaliła na poziomie 5 tys. euro, jest to zmiana niekorzystna dla Polski, bo o ponad 200 tys. zwiększa liczbę podmiotów zagrożonych redukcją. Z kolei złagodzone zostały kryteria stosowania maksymalnego poziomu wsparcia dla gospodarstwa rolnego, tzw. capping 41. O ile Komisja Europejska sugerowała wprowadzenie tego systemu obowiązkowo, to ostatnie ustalenia dają krajom członkowskim swobodę przy podejmowaniu tego typu decyzji 42. Wprowadzono jedynie wymóg redukcji dopłat bezpośrednich o 5% dla gospodarstw otrzymujących powyżej 5 tys. euro rocznie 43. W tym sensie zadbano o interesy dużych gospodarstw rolnych. W Polsce ich liczba jest niewielka, zaledwie kilkaset otrzymuje płatności powyżej 300 tys. ha, choć przejmują one znaczną część całej koperty dopłat. Zastosowanie mechanizmu capping u w stosunku do nich uważa się za celowe, bo daje relatywnie duże oszczędności, które wykorzystać można do realizacji innowacyjnych projektów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Należy jednak stworzyć instrumenty zabezpieczające przed sztucznym dzieleniem dużych gospodarstw, jak również pamiętać o kosztach zatrudnienia, aby zapobiec nieproporcjonalnym skutkom dla dużych gospodarstw o wysokiej liczbie pracowników (np. gospodarstwa z produkcją zwierzęcą). Maksymalne pułapy wsparcia nie powinny mieć ponadto zastosowania do płatności przyznawanych dla działań na rzecz środowiska i klimatu. Obok problemu wielkoobszarowych gospodarstw, które przejmują znaczną część płatności bezpośrednich, pojawiają się kwestie związane z definiowaniem pojęcia tzw. aktywnego rolnika. W trakcie negocjacji ustalono, aby wsparcie trafiało do tych podmiotów, które związane są z rolnictwem. Dotychczasowe doświadczenia wskazują bowiem na przypadki, w których pieniądze trafiały do osób prowadzących działalność gospodarczą w niewielkim stopniu związaną z produkcją rolniczą. Wobec tego z systemu należy wykluczyć takie podmioty, jak lotniska, przedsiębiorstwa transportowe, handlu nieruchomościami, zarządzające obiektami sportowymi, kempingi, spółki górnicze itp. Ostateczna decyzja o kryteriach przyznania pomocy pozostaje jednak w gestii krajów członkowskich, które mogą rozszerzyć zakres wyłączeń ponad wykaz działalności określonych przez KE. Jedną z kluczowych kwestii, które znalazły się w konkluzjach Rady Europejskiej i AGRI-FISH, jest konwergencja dopłat bezpośrednich między krajami 44. Szefowie państw unijnych zgodzili się z wcześniejszą propozycją KE w zakresie wyrównywania stawek płatności. Tym samym w państwach, w których dopłata na ha UR jest poniżej 90% średniej płatności w UE, różnica między obecnym poziomem a 90% średniej unijnej zostanie zmniejszona o jedną trzecią, przy czym spaść ma również średnia dla całej Unii. Proces ten będzie jednak rozłożony na lata 2015-2020 (w 2014 roku system płatności bezpośrednich będzie działał na zasadach z roku 2013, choć przy nowym budżecie WPR). Docelowo, najniższa stawka dopłat ma wynieść 196 euro/ha w 2020 r. (75% średniej unijnej). Konwergencja będzie sfinansowana w sposób proporcjonalny przez te państwa członkowskie, których płatności bezpośrednie są wyższe od średniej w UE (m.in. Francję, Niemcy, Holandię 39 Reforma wspólnej polityki rolnej (WPR) wyjaśnienie najważniejszych elementów, komunikat prasowy, reference: MEMO/13/621, Komisja Europejska, Bruksela 26 czerwca 2013r. 40 Cz. Siekierski, Zreformowana wspólna polityka rolna bliższa oczekiwaniom rolników, Zielony Sztandar 2013, nr 27, s. 16-17. 41 Capping oznacza ograniczenie wsparcia do 300 tys. euro rocznie na gospodarstwo. Dla przedziału wsparcia 250-300 tys. euro redukcja dopłat ma wynosić 70%, dla przedziału 200-250 tys. euro 40%, a dla przedziału 150-200 tys. euro 20%. 42 Reform of the Common Agricultural Policy (CAP) - Main elements of the Council position, Council of the European Union, 8005/13, Brussels, 27 March 2013. 43 Uzyskane w ten sposób pieniądze mają być przeznaczone na finansowanie II filaru Wspólnej Polityki Rolnej. W Polsce dotyczy to gospodarstw powyżej ok. 700 ha UR, czyli znacznie poniżej 1% otrzymujących dopłaty. Por. R. Iwański, Dopłaty od 2014: pierwsze hektary i modulacji wg uznania, strona internetowa: www.farmer.pl. 44 Obok tego występuje tzw. konwergencja wewnętrzna, która oznacza wyrównywanie stawek płatności w ramach danego kraju (Polski ta kwestia nie dotyczy ze względu na przyjęcie jednolitego systemu SAPS na całym obszarze kraju). W tym przypadku pomoc na hektar w danym regionie nie będzie mogła być niższa niż 60% średniej pomocy wypłaconej do 2019 r. w tym samym obszarze administracyjnym lub agronomicznym. 9

Danię, Włochy). Rada Europejska zastrzega jednocześnie, że choć wsparcie będzie bardziej równomierne, to nie będzie całkowitego zrównania dopłat, ze względu na różnice w wynagrodzeniach, sile nabywczej czy kosztach produkcji. W przypadku Polski, nowelizacja systemu redystrybucji dopłat bezpośrednich, przy zredukowanym budżecie na WPR, oznacza w praktyce kontynuację wsparcia z 2013 roku, przy czym w pierwszym latach nowej perspektywy finansowej płatności bezpośrednie (ze środków unijnych) będą nawet niższe niż w 2013r., ze względu na rozłożenia procesu konwergencji na kilka lat. I tak, w roku 2014 można liczyć na 210 euro/ha UR, przy 215 euro w 2013r. W 2020 roku poziom wsparcia na jednostkę powierzchni będzie wyższy zaledwie o 1,5 euro. Średnio w latach 2014-2020 stawka dopłat dla Polski wyniesie 214 euro (z budżetu UE), czyli będzie o 1 euro niższa niż w roku 2013. Na redukcji budżetu WPR straciły także inne kraje, natomiast w przypadku trzech Litwy, Łotwy i Estonii podział płatności zaproponowany przez Radę Europejską jest bardziej korzystny (por. tabelę 2). Tabela 2. Stawki dopłat bezpośrednich w wybranych państwach UE w 2013 r. i w latach 2014-2020. Kraj Podstawa z 2013r. Poziom dopłat bezpośrednich w euro/ha Zmiana (%) w stosunku do 2013r. Średnia dla lat 2014-20 według propozycji KE Średnia dla lat 2014-2020 wg ustaleń Rady Zmiana (%) w stosunku do 2013r. Dania 363 348-4,0% 342-5,9% Estonia 117 141 20,7% 154 31,3% Francja 296 289-2,2% 284-4,2% Hiszpania 233 233-0,2% 228-2,3% Holandia 457 431-5,6% 423-7,4% Litwa 144 162 12,7% 167 16,1% Niemcy 319 310-2,9% 303-4,9% Łotwa 95 124 30,7% 143 50,6% Polska 215 218 1,2% 214-1,0% Rumunia 183 194 5,9% 188 2,6% W. Brytania 229 229-0,2% 223-2,5% Włochy 405 386-4,8% 379-6,5% Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej, DG Agri, Bruksela 2011 oraz ustaleń Rady Europejskiej, Rada Europejska 7-8 lutego 2013r. konkluzje (wieloletnie ramy finansowe) [EUCO 37/13], Rada Europejska Sekretariat Generalny Rady, Bruksela, 8 lutego 2013. Opisany wyżej podział środków w ramach systemu dopłat bezpośrednich opiera się wyłącznie na alokacji pieniędzy w ramach I filara WPR. Tymczasem dopuszcza się możliwość przesunięcia do 15% funduszy z II filara na wsparcie w ramach płatności, a dla krajów, w których średni poziom dopłat jest niższy niż 90% średniej unijnej, prawdopodobny jest wariant przesunięcia dodatkowych 10% 45, czyli łącznie 25% 46. Ponadto, zgodnie z ustaleniami ministrów rolnictwa krajów UE przedłużona została możliwość wsparcia I filara z budżetu krajowego (wcześniej KE nie zakładała tego rozwiązania) 47. Dla państw o niskich dopłatach jest to szansa na realne podniesienie stawki płatności na ha UR. Dla Polski takie wsparcie może wynieść maksymalnie 480 mln euro w 2014r. (tyle, ile w 2013r.), w roku 2015 70% tej kwoty, a kolejnych latach ma spadać o 10% rocznie. Docelowo w 2020 roku budżet krajowy może przeznaczyć na dopłaty bezpośrednie 20% z 480 mln euro, tj. 96 mln euro. Łącznie w latach 2014-2020 jest to kwota 1776 mln euro 48. 45 Decyzja o możliwości przesunięcia tych dodatkowych 10% środków z II do I filara zapadnie jesienią 2013 r., po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. 46 Możliwe są również przesunięcia w drugą stronę, czyli z I filara do II (maksymalnie do 15% krajowej koperty dopłat). Opcja ta jest korzystna dla tych państw, w których poziom płatności bezpośrednich jest relatywnie wysoki, a priorytetem są działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. 47 Przywódcy państw UE wynegocjowali budżet rolny na lata 2014-2020, strona internetowa: http://www.arimr.gov.pl/aktualnosci/artykuly. 48 Warto wspomnieć, że w latach 2007-2013 z budżetu krajowego przeznaczono na uzupełnienie dopłat bezpośrednich kwotę ponad 4 mld euro, a łącznie ze wsparciem II filaru wydano ponad 10 mld euro. 10

Tabela 3. Szacowany poziom dopłat bezpośrednich w Polsce w latach 2014-2020 po uzupełnieniu z II filara i budżetu krajowego Rok I filar WPR Stawka dopłat bezpośrednich (euro/ha UR) Po uzupełnieniu ze środków krajowych Po przeniesieniu 25% środków z II filara Po przeniesieniu 15% środków z II filara** Środki krajowe plus 25% z II filara 2014 210,1* 238,1 - - 238,1 2015 210,1 234,1 237,7 226,7 261,7 2016 211,3 231,3 238,9 227,9 258,9 2017 212,5 229,5 240,1 229,1 257,1 2018 213,7 226,7 241,3 230,3 254,3 2019 215,1 225,1 242,7 231,7 252,7 2020 216,5 223,5 244,2 233,1 251,2 *pułap płatności dla 2014 roku dla Polski wynosi 2 970 020 tys. euro. ** w przypadku braku zgody Parlamentu Europejskiego na przesunięcie dodatkowych 10% środków z II do I filara WPR. Źródło: Opracowanie własne na podstawie niepublikowanych danych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa 2013. W tabeli 3 zestawiono szacunkowe stawki dopłat bezpośrednich w Polsce w różnych wariantach. Warto je porównać do roku 2013, w którym Polska uzyskała pełne dopłaty z budżetu UE, a jednocześnie dopłacała z budżetu krajowego, co dało wartość ponad 240 euro/ha UR. Gdyby w nowym okresie programowania pozostawić tylko środki z I filara, płatności bezpośrednie są znacznie niższe, nawet pod koniec tego okresu. Uzupełnienie dopłat środkami budżetu krajowego (wariant drugi) pozwala zachować podobny poziom wsparcia, ale tylko w pierwszym roku, w kolejnych latach, na skutek degresji współfinansowania, stawka płatności obniża się do nieco ponad 220 euro/ha, co oznacza spadek w porównaniu z 2013 r. o ok. 20 euro. W wariancie trzecim, po przeniesieniu 25% środków z II filara, wielkość wsparcia systematycznie wzrasta i w 2020 roku sięga niespełna 245 euro/ha, tj. mniej więcej tyle, ile w 2013 roku. Realny wzrost stawek dopłat bezpośrednich osiąga się przy założeniu współfinansowania z budżetu krajowego i przeniesieniu 25% funduszy z II filara (ostatni wariant). W tym rozwiązaniu można uzyskać średnio ponad 250 euro/ha UR, co pozwala osiągnąć poziom bliski średniej w UE. Kolejną ważną kwestią w obszarze systemu dopłat jest ich zazielenienie (zasady wejdą w życie od 2015r.). Zakłada ono, iż 30% płatności, które rolnik otrzymuje do powierzchni gospodarstwa, uzależnione będzie od spełnienia przez niego konkretnych wymogów środowiskowych, pod rygorem zmniejszenia wysokości wsparcia o ten udział 49. Ta zmiana od początku budziła duże kontrowersje ze względu na dodatkowe obciążenia gospodarstw kosztami spełnienia obowiązkowych norm, tym bardziej, że obecnie funkcjonują już przepisy dotyczące działań na rzecz środowiska naturalnego (zasady cross compliance). Według krytyków tego rozwiązania, kolejne restrykcje mogą prowadzić do obniżenia konkurencyjności unijnych producentów rolnych w stosunku do krajów spoza Unii Europejskiej, w których przepisy są dużo bardziej łagodne. Zarzuca się także, że wprowadzenie nowych wymogów będzie powielać cele występujące obecnie w ramach II filaru 50. Niemniej kierunek reformy WPR, jaki przyjęła Komisja Europejska, zakłada nacisk na kwestie środowiskowe i zmiany klimatyczne, co ma legitymizować wydatki w ramach wspólnej polityki rolnej. Ostatecznie, w toku negocjacji między państwami członkowskimi, udało się wypracować pewien kompromis. Choć zazielenienie pozostaje obowiązkowym elementem systemu dopłat, to w porównaniu do propozycji KE złagodzone zostały jego kryteria w zakresie dywersyfikacji upraw, konieczności zapewnienia obszarów ekologicznych 51 oraz trwałych użytków zielonych (szczegóły zmian przedstawia tabela 4). Ponadto, pozostawia się państwom większą elastyczność w zakresie wyboru równoważnych środków służących ekologizacji 52. Kryteria mają być tak skonstruowane, aby nie było konieczne wyłączanie ziemi z produkcji, co naraziłoby 49 Od 2017 roku nałożone mają być dodatkowe kary finansowe w wysokości 20 proc. dopłat za zazielenienie i 25 proc. w kolejnym roku. W sumie więc rolnik może stracić 37,5% dopłat. 50 A. Czyżewski, S. Stępień, Dostosowania mechanizmów wspólnej polityki rolnej do oczekiwań państw członkowskich, Ekonomista 2012, nr 2, s. 145-174. 51 Obszar ekologiczny stanowią m.in. grunty ugorowane, tarasy, elementy krajobrazu, strefy buforowe, obszary zalesione, śródpolna, międzyplony, uprawy wiążące nawóz (strączkowe). 52 Porozumienie polityczne w sprawie nowego kierunku wspólnej polityki rolnej, komunikat prasowy, reference: IP/13/613, Komisja Europejska, Bruksela 26 czerwca 2013r. 11