NAJWYśSZA IZBA KONTROLI Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji ul. Filtrowa 57, 00-950 Warszawa tel./fax. (22) 4445692 Skrzynka pocztowa Nr P-14 Warszawa, 6 września 2007 r. P/07/032 KGP/41018-1/07 Pan Aleksander Soczewko Główny Inspektor Inspekcji Handlowej 02-737 Warszawa ul. Niedźwiedzia 6E WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli 2 przeprowadziła w Głównym Inspektoracie Inspekcji Handlowej (zwanym dalej Inspekcją lub GIIH) kontrolę opodatkowania paliw ciekłych w okresie od 1 stycznia 2006 do 30 czerwca 2007 r. W związku z ustaleniami przedstawionymi w protokole kontroli, podpisanym w dniu 31 sierpnia 2007 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Głównemu Inspektorowi niniejsze wystąpienie. 1. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia sposób wykonywania kontroli jakości paliw ciekłych przez organy Inspekcji Handlowej, pomimo występujących uchybień. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej 3 do jej zadań naleŝy m.in. kontrola legalności działania przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji, handlu i usług, w tym produktów wprowa- 1 tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937 ze zm. 2 Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji. 3 Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.
dzonych do obrotu, w zakresie zgodności z zasadniczymi wymaganiami określonymi w przepisach odrębnych, a takŝe w zakresie oznakowania i zafałszowań. Działania kontrolne Inspekcji Handlowej realizowane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych 4, a następnie, od 1 stycznia 2007 r., ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw 5. Przepisy te nakładały na Inspekcję obowiązek monitorowania jakości paliw ciekłych wprowadzonych do obrotu oraz eliminowanie z obrotu paliw ciekłych, biopaliw ciekłych, gazu płynnego LPG, spręŝonego gazu ziemnego CNG i biokomponentów niespełniających wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniach Ministra Gospodarki w sprawie wymagań jakościowych paliw. Po wydaniu aktów wykonawczych do ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych 6 Inspekcja Handlowa miała objąć kontrolą takŝe jakość wprowadzonych do obrotu biokomponentów 7. 2. W okresie od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2007 r. kontrole jakości paliw przeprowadzane były na podstawie planów kontroli, uwzględniających propozycje zgłaszane przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Ministra Finansów, Radę Krajową Federacji Konsumentów oraz Wojewódzkie Inspektoraty IH. NIK pozytywnie ocenia fakt, Ŝe plan na 2007 r., w związku z rozszerzeniem kompetencji kontrolnych, skonstruowany został w sposób umoŝliwiający kontrolę wszystkich ogniw łańcucha dystrybucji paliwa - od rafinerii, poprzez podmioty magazynujące paliwa (równieŝ na terenach zamkniętych), posiadających bazy i hurtownie, aŝ do stacji paliw (uprzednio inspektorzy IH realizowali kontrole jedynie na otwartych i zakładowych stacjach paliwowych oraz w hurtowniach). W 2007 r. zaplanowano takŝe zwiększenie przedmiotowego zakresu kontroli jakości paliw, obejmując nimi równieŝ kontrole gazu płynnego LPG (autogazu), spręŝonego gazu ziemnego CNG, biopaliw ciekłych, w tym wytwarzanych na uŝytek własny, oraz oleju opałowego na zawartość siarki. 4 Dz. U. Nr 34, poz. 293. 5 Dz. U. Nr 169, poz. 1200. 6 Dz. U. Nr 169, poz. 1199. 7 Po wydaniu przez Ministra Gospodarki rozporządzenia określającego sposób pobierania próbek do badań 2
Do czasu zakończenia kontroli NIK nie rozpoczęto jednakŝe kontroli jakości biopaliw, autogazu LPG i spręŝonego gazu ziemnego CNG. Nie przeprowadzono równieŝ kontroli paliwa wytwarzanego przez rolników na własny uŝytek, gdyŝ do rejestru rolników wytwarzających biopaliwa ciekłe na własny uŝytek nie została wpisana Ŝadna osoba. Przyczyną powyŝszego stanu rzeczy były opóźnienia w wydawaniu przez Ministra Gospodarki aktów wykonawczych do ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Były to: rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie metod badania jakości biopaliw ciekłych 8 (weszło w Ŝycie 28 marca 2007 r.), oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie metod badania jakości gazu skroplonego (LPG) 9 (weszło w Ŝycie 20 kwietnia 2007 r. Do dnia zakończenia kontroli nie zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie sposobu monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, a takŝe wzorów raportów dotyczących jakości tych paliw oraz gazu skroplonego (LPG) i sprę- Ŝonego gazu ziemnego (CNG). 3. W badanym okresie Inspekcja skontrolowała 3 054 stacje benzynowe, pobierając do kontroli 5 198 próbek paliwa Ponadto skontrolowano 83 hurtownie, pobierając do badań 173 próbki. W wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych stwierdzono, Ŝe na stacjach benzynowych, istniejącym wymaganiom jakościowym nie odpowiadało 4,85 % zbadanych paliw, a w skontrolowanych hurtowniach 5,93 % paliw. Najwięcej odstępstw od wymagań jakościowych odnotowano w województwach: pomorskim 9,31 % skontrolowanych paliw i łódzkim 8,83 %, a najmniej w województwach: małopolskim 1,66 % i świętokrzyskim 2,11 %. NIK nie zgłasza zastrzeŝeń, co do sposobu reakcji organów Inspekcji na ujawnione nieprawidłowości. W związku ze stwierdzeniem, Ŝe przedmiotem obrotu jest paliwo niewłaściwej jakości Wojewódzkie Inspektoraty IH skierowały w badanym okresie do prokuratury 163 zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Skierowano takŝe, za pośrednictwem GIIH, wystąpienia do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, informujące o 176 przypadkach oferowania przez stacje paliwowe i hurtownie paliwa niewłaściwej jakości, co stanowiło naruszenie warunków udzielonych koncesji na obrót paliwami ciekłymi. O ujawnionych nieprawidłowościach w zakresie jakości paliw Inspekcja w 69 przypadkach - powiadomiła właściwych miejscowo Naczelników Urzędów Celnych oraz organy podatkowe. 8 Dz. U. Nr 44, poz. 281 3
W przypadku wydania decyzji o wycofaniu z obrotu paliw ciekłych niespełniających wymagań jakościowych (w 29 przypadkach), Inspekcja zawiadamiała o tym fakcie właściwe miejscowo Inspekcje Ochrony Środowiska, celem zapewnienia właściwego sposobu postępowania z wadliwym paliwem. 4. NIK krytycznie ocenia fakt występowania licznych uchybień proceduralnych w trakcie kontroli realizowanych przez inspektorów IH kontroli na stacjach i hurtowniach paliw, pomimo prowadzonych szkoleń dotyczących metodyki postępowania kontrolnego. Uchybienia te były ujawniane przez kontrole wewnętrzne Inspekcji Handlowej. Polegały one m.in. na przesłuchiwaniu pracowników stacji w charakterze strony, a nie świadka, nie zamieszczeniu w protokóle pobrania próbek paliw ciekłych pełnej informacji o oznaczeniu próbki, uniemoŝliwiając identyfikację przedsiębiorcy i stacji, z której ją pobrano, poinformowanie kontrolowanego o miejscu zbadania próbki, stwarzając mu, tym samym, moŝliwość dotarcia do osób prowadzących analizy jakościowe paliw. W protokołach kontroli ujawniano wady formalne, polegające np. na uŝyciu niewłaściwej pieczęci na dokumentach kontrolnych, złym oznaczeniu stron postępowania kontrolnego, pozostawieniu w aktach sprawy oryginałów protokółów z badań, które powinny być przekazane właścicielowi stacji paliw, niewłaściwym oznaczeniu dokumentów, brakach w dokumentacji sprawy, w tym protokółach zabezpieczenia towarów, zapisach o pojemności zbiorników na paliwa, stanach liczników w momencie pobierania próbek. Występowały równieŝ pomyłki w treści pism dotyczące dat, sygnatur itd. Protokóły kontrolne zawierały równieŝ błędy o charakterze prawnym np. przywołanie w treści postanowienia nieaktualnego rozporządzenia, brak pouczeń w treści protokółu kontroli odnośnie uprawnień kontrolowanego, dopuszczenie do udziału w kontroli osoby niebędącej pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorstwa, czy zło- Ŝenie na protokóle kontroli podpisu tylko przez jednego inspektora uczestniczącego kontroli. Konsekwencją nieprzestrzegania procedur kontrolnych mogą być sytuacje, w której osoby podejrzane o wprowadzanie do obrotu paliw złej jakości unikną odpowiedzialności karnej. Przykładowo, wskutek niewłaściwego udokumentowania fałszer- 9 Dz. U. Nr 57, poz. 399 4
stwa paliw, w badanym okresie, na 163 zawiadomienia o podejrzeniu przestępstwa, w 55 przypadkach prokuratura umorzyła postępowanie. 5. NIK zwróciła uwagę, Ŝe GIIH nie dysponuje kompletną bazą adresową podmiotów (i ich placówek) prowadzących obrót paliwami ciekłymi, która zawierałaby dane o: rodzaju działalności (sprzedaŝ detaliczna, hurtowa, produkcja), rodzajach sprzedawanych paliw oraz adresach punktów ich sprzedaŝy. W I połowie 2007 r. konsekwencją posiadania niepełnych informacji był brak moŝliwości przeprowadzenia kontroli w tzw. systemie europejskim 10 na 143 stacjach, spośród 454 zaplanowanych do kontroli. W okresie (maj wrzesień 2006 r.) spośród 530 wylosowanych stacji paliw skontrolowano jedynie 329 placówek m.in. z uwagi na: prowadzenie przez kontrolowaną firmę wyłącznie sprzedaŝy autogazu, brak wylosowanego do kontroli rodzaju paliwa w oferowanym asortymencie, brak stacji paliw pod wskazanym adresem na przykład wskutek likwidacji. Szczególnie utrudnione było skontrolowanie 300 wylosowanych stacji, na których miała zostać pobrana do badań benzyna bezołowiowa Pb 98. W 157 przypadkach przeprowadzenie kontroli nie było moŝliwe, z uwagi na brak w sprzedaŝy tego rodzaju paliwa.. Podobna sytuacja miała miejsce w 2006 r. w trakcie kontroli hurtowego obrotu paliwami - z wylosowanych do kontroli 322 hurtowni, w 258 przypadkach przeprowadzenie kontroli jakości paliw nie było moŝliwe (na przykład pod wskazanym adresem, ani w sąsiedztwie, nie było firmy wskazanej do kontroli, albo przedsiębiorca zlikwidował działalność). NIK podziela pogląd Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej o potrzebie stworzenia bazy adresowej podmiotów prowadzących obrót poszczególnymi rodzajami paliw oraz zapewnienia jej okresowej aktualizacji. UmoŜliwiłoby to bardziej efektywne i gospodarne przeprowadzanie monitoringu rynku paliw. 6. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o NIK, wnosi o: 1. Intensyfikację działań mających na celu eliminowanie błędów proceduralnych popełnianych w trakcie kontroli jakości paliw ciekłych. NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, zwraca się do Pana Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej o przekazanie, w terminie 14 dni od daty 10 Kontrola polega na pobraniu, uprzednio wytypowanej jednej próby paliwa ciekłego jednego gatunku na stacji paliwowej 5
otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków oraz o podjętych działaniach lub o przyczynach niepodjęcia tych działań. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu Prezesowi prawo zgłoszenia do dyrektora Departamentu Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji NIK umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków, zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, termin nadesłania informacji, o której wyŝej mowa, liczy się stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o NIK od dnia otrzymania ostatecznej uchwały w sprawie powyŝszych zastrzeŝeń. /-/ Stanisław Jarosz Dyrektor Departamentu Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji 6