ZARYS FINANSÓW PUBLICZNYCH I PRAWA FINANSOWEGO 6. WYDANIE redakcja naukowa Wanda Wójtowicz Andrzej Gorgol Artur Kuś Paweł Smoleń Wanda Wójtowicz Warszawa 2011
SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 9 Przedmowa... 13 Rozdział pierwszy Pojęcie finansów publicznych i prawa finansowego (W. Wójtowicz)... 15 1. Pojęcie finansów publicznych... 15 2. Funkcje finansów publicznych... 17 3. Pojęcie i charakter prawa finansowego... 20 4. Źródła prawa finansowego... 23 Pytania kontrolne... 25 Podstawowe akty prawne... 26 Wybrana literatura przedmiotu... 26 Rozdział drugi Podstawowe zagadnienia ustawy o finansach publicznych... 28 1. Pojęcia podstawowe (W. Wójtowicz)... 28 2. Zasady publicznej gospodarki finansowej (W. Wójtowicz)... 37 3. Formy funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych (A. Gorgol)... 39 4. Fundusze celowe (A. Gorgol)... 63 Pytania kontrolne... 73 Podstawowe akty prawne... 76 Wybrana literatura przedmiotu... 76 Rozdział trzeci Podstawy prawa budżetowego i gospodarki budżetowej państwa (W. Wójtowicz)... 77 1. Pojęcie i charakter budżetu... 77 2. Zasady budżetowe... 80 3. Treść budżetu państwa... 86 4. Podstawowe kwestie procedury budżetowej... 91 Pytania kontrolne... 95 Podstawowe akty prawne... 97 Wybrana literatura przedmiotu... 97 5
Rozdział czwarty Podstawy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (P. Smoleń)... 99 1. Uwagi ogólne... 99 2. Gospodarka finansowa gminy... 102 1. Zadania i organy gminy... 102 2. Źródła i struktura dochodów gminy... 104 3. Gospodarka finansowa powiatu... 113 1. Zadania i organy powiatu... 113 2. Źródła i struktura dochodów powiatu... 115 4. Gospodarka finansowa województwa... 118 1. Zadania i organy województwa... 118 2. Źródła i struktura dochodów województwa... 120 5. Procedura budżetowa jednostek samorządu terytorialnego... 122 1. Uchwalanie budżetu jednostek samorządu terytorialnego... 122 2. Wykonywanie budżetu... 125 3. Kontrola wykonania budżetu... 128 6. Nadzór nad działalnością finansową jednostek samorządu terytorialnego... 129 Pytania kontrolne... 132 Podstawowe akty prawne... 132 Wybrana literatura przedmiotu... 133 Rozdział piąty Elementy teorii podatku (W. Wójtowicz)... 134 1. Pojęcie podatku i jego charakter... 134 2. Elementy struktury podatku... 136 3. Funkcje podatku... 144 4. System podatkowy i jego zasady... 145 Pytania kontrolne... 151 Podstawowe akty prawne... 152 Wybrana literatura przedmiotu... 153 Rozdział szósty Zobowiązania podatkowe i postępowanie podatkowe (A. Gorgol)... 154 1. Pojęcie obowiązku podatkowego i zobowiązania podatkowego... 154 2. Powstawanie zobowiązań podatkowych... 158 3. Odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe... 162 4. Zabezpieczenie zobowiązań podatkowych... 176 5. Wygasanie zobowiązań podatkowych... 185 6. Postępowanie podatkowe jako szczególny rodzaj postępowania administracyjnego... 198 Pytania kontrolne... 201 Podstawowe akty prawne... 204 Wybrana literatura przedmiotu... 205 6
Rozdział siódmy Podatki państwowe... 206 1. Podatek od towarów i usług (A. Gorgol)... 206 2. Podatek akcyzowy (A. Gorgol)... 220 3. Podatek od gier (A. Gorgol)... 231 4. Podatek dochodowy od osób fizycznych (W. Wójtowicz)... 234 1. Ogólna charakterystyka podatku... 234 2. Podmiotowy zakres opodatkowania... 235 3. Przedmiot podatku... 237 4. Koszty uzyskania przychodu... 239 5. Podstawa opodatkowania... 240 6. Skale i stawki podatkowe... 243 7. Pobór podatku dochodowego... 244 8. Uproszczone formy opodatkowania... 245 5. Podatek dochodowy od osób prawnych (W. Wójtowicz)... 246 1. Ogólna charakterystyka podatku... 246 2. Zakres podatku... 247 3. Wymiar podatku... 250 4. Pobór podatku... 251 6. Podatek tonażowy (W. Wójtowicz)... 252 Pytania kontrolne... 253 Podstawowe akty prawne... 258 Wybrana literatura przedmiotu... 258 Rozdział ósmy Podatki samorządowe (P. Smoleń)... 261 1. Podatek od spadków i darowizn... 261 2. Podatek rolny... 268 3. Podatek leśny... 273 4. Karta podatkowa... 275 5. Podatek od czynności cywilnoprawnych... 277 6. Podatek od nieruchomości... 280 7. Podatek od środków transportowych... 283 Pytania kontrolne... 285 Podstawowe akty prawne... 287 Wybrana literatura przedmiotu... 288 Rozdział dziewiąty Opłaty (P. Smoleń)... 290 1. Pojęcie opłaty... 290 2. Opłata skarbowa... 291 3. Opłaty lokalne... 294 Pytania kontrolne... 297 Podstawowe akty prawne... 297 Wybrana literatura przedmiotu... 297 7
Rozdział dziesiąty Podstawy prawa celnego (A. Kuś)... 299 1. Pojęcie, charakter, zasady i funkcje prawa celnego... 299 2. Etapy rozwoju prawa celnego w Polsce... 301 3. Zarys prawa celnego Unii Europejskiej... 303 4. Pojęcie i rodzaje ceł... 308 5. Podstawowe instytucje i pojęcia prawa celnego... 312 6. Dług celny... 316 7. Rodzaje przeznaczenia celnego i procedury celne... 318 8. Organy celne... 324 9. Zarys postępowania w sprawach celnych... 328 10. System zwolnień celnych... 331 Pytania kontrolne... 333 Podstawowe akty prawne... 334 Wybrana literatura przedmiotu... 335 Rozdział jedenasty Podstawy prawa dewizowego (W. Wójtowicz)... 337 1. Pojęcie i charakter prawa dewizowego... 337 2. Podstawowe pojęcia prawa dewizowego... 340 3. Charakter i rodzaje ograniczeń dewizowych... 350 4. Zezwolenia dewizowe... 356 5. Działalność kantorowa... 358 6. Ograniczenia dewizowe o charakterze nadzwyczajnym... 359 7. Kontrola dewizowa... 363 Pytania kontrolne... 365 Podstawowe akty prawne... 367 Wybrana literatura przedmiotu... 367 Rozdział dwunasty Ochrona prawidłowości funkcjonowania finansów publicznych... 368 1. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych (P. Smoleń)... 368 1. Ogólne zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych... 368 2. Podmioty uczestniczące w postępowaniu dotyczącym naruszenia dyscypliny finansów publicznych... 371 2. Kontrola skarbowa (A. Gorgol)... 372 3. Ogólne założenia odpowiedzialności za przestępstwa i wykroczenia skarbowe (W. Wójtowicz)... 385 Pytania kontrolne... 390 Podstawowe akty prawne... 392 Wybrana literatura przedmiotu... 392 8
WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne nowela z listopada 2003 r. nowela z listopada 2006 r. o.p. p.g.k. EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k.s. ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) nowela z 2007 r. ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo dewizowe oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 61, poz. 410) ustawa z dnia 12 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 202, poz. 1956 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1588 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) pr. cel. ustawa z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 z późn. zm.) pr. dew. ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 z późn. zm.) pr. dew. z 1998 r. ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 160, poz. 1063 z późn. zm.) 9
p.u.n. ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 z późn. zm.) p.w.u.s.d. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 z późn. zm.) p.w.w.k.c. rozporządzenie Komisji (EWG) nr 2545/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiające przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. WE L 253 z 11.10.1993, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 6, s. 3, z późn. zm.) r.g.f.j.b. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno rozporządzenie nr 1186/2009 prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783) rozporządzenie Rady (WE) nr 1186/2009 z dnia 16 listopada 2009 r. ustanawiające wspólnotowy system zwolnień celnych (Dz. Urz. UE L 324 z 10.12.2009, s. 23) r.s.p.g.f. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616) u.d.j.s.t. ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. u.f.p. z 1998 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) u.f.p. z 2005 r. ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) u.g.h. ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) u.g.k. ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) u.g.z.w. ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) u.k.s. ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 z późn. zm.) u.l. ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. u.o.n.d.f. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) u.o.s. ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 z późn. zm.) 10
u.p.a. ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 108, poz. 626 z późn. zm.) u.p.a. z 1994 r. ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257 z późn. zm.) u.p.c.c. ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 649 z późn. zm.) u.p.d.o.f. ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 z późn. zm.) u.p.d.o.p. ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 z późn. zm.) u.p.e.a. ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) u.p.l. ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 z późn. zm.) u.p.o.l. ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.) u.p.r. ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) u.p.s.d. ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 z późn. zm.) u.p.t.u.a. ustawa z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 11, poz. 50 z późn. zm.) u.s.d.g. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa budżetowa ustawa budżetowa na rok 2011 z dnia 20 stycznia 2011 r. (Dz. U. na rok 2011 Nr 29, poz. 150) ustawa o VAT ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.) u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) u.z.p. ustawa z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 z późn. zm.) u.z.p.d. ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. Nr 144, poz. 930 z późn. zm.) w.k.c. rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. WE L 302 z 19.10.1992, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 4, s. 307, z późn. zm.) 11
12
PRZEDMOWA Problematyka finansów publicznych oraz prawa regulującego tę sferę działalności państwa budziła zawsze zainteresowanie zarówno prawników, ekonomistów, jak i praktyków życia gospodarczego. Nabrała jednak szczegól nego znaczenia w warunkach gospodarki rynkowej, członkostwa Rzeczypo spolitej Polskiej w strukturach Unii Europejskiej i związanych z tym procesów dostosowywania naszego prawa w tym również finansowego do standardów europejskich. Prawo to ulega ciągłym zmianom, często pospiesznym, nie zawsze przemyślanym i nie zawsze zmierzającym we właściwym kierunku. Przepisy prawa finansowego są więc bardzo różnorodne, niestabilne, wywo łują wiele wątpliwości i kontrowersji. Skomplikowanie materii prawno-finansowej stwarza również duże trudności studentom tych kierunków studiów, które mają związek z funkcjonowa niem gospodarki: ekonomii, administracji, prawa, zarządzania, bankowości, marketingu itp. Poznanie przynajmniej podstawowych instytucji i konstrukcji tego działu prawa jest jednak niezbędne dla wszystkich studentów wskaza nych kierunków, niezależnie od tego, czy są to studia magisterskie, czy wyższe studia zawodowe. Na rynku wydawniczym jest bardzo wiele publikacji z zakresu finansów publicznych i prawa finansowego. Jedne z nich mają charakter pogłębionych studiów, inne skierowane są przede wszystkim do praktyków i w związku z tym rezygnują z teoretycznego zaprezentowania instytucji prawno-finansowych. Wśród dostępnych publikacji są zarówno opracowania całościowe, jak i fragmentaryczne (cząstkowe). Obszerność literatury dotyczącej finansów publicznych i prawa finansowego wbrew pozorom nie zawsze jest ułatwieniem dla studentów. Czasem bowiem powoduje pewne ich zagubienie i dez orientację. Prezentujemy Czytelnikom szóste, rozszerzone i uaktualnione wydanie podręcznika akademickiego, który w założeniu ma stanowić kompendium podstawowych wiadomości z dziedziny finansów publicznych i prawa finansowego, a jednocześnie być przewodnikiem po literaturze przedmiotu i aktach prawnych regulujących tę materię. Ma więc stanowić także pomoc w samo dzielnym zdobywaniu dalszej, pogłębionej już wiedzy w tym zakresie. Szóste wydanie podręcznika uwzględnia stan prawny na dzień 30 czerwca 2011 r. W stosunku do poprzedniego wydania treść podręcznika została uaktualniona, rozszerzona i uzupełniona. Z natury rzeczy podręcznik jest skierowany przede wszystkim do studentów różnych kierunków studiów związanych z funkcjonowaniem gospodarki. Jesteśmy przekonani, iż będzie przydatny i zainteresuje także osoby działające w praktyce życia gospodar- 13
czego: przedsiębiorców i pracowników banków, administracji gospodarczej i finansowej, organów samorządowych. Dla tej grupy Czytelników może bowiem stanowić niezbędną pomoc w przyswojeniu i zrozumieniu podstawowych zagadnień z zakresu finansów publicznych i prawa finansowego. Mamy nadzieję, iż przejrzysty układ podręcznika oraz przystępny język opracowania ułatwią wszystkim Czytelnikom poruszanie się w skomplikowa nej materii finansów publicznych oraz w gąszczu przepisów prawnych regulujących tę materię. Lublin, lipiec 2011 r. W imieniu Autorów Wanda Wójtowicz 14
Rozdział pierwszy POJĘCIE FINANSÓW PUBLICZNYCH I PRAWA FINANSOWEGO 1. Pojęcie finansów publicznych 1. Termin finanse może być różnie rozumiany w ekonomii, prawie czy w języku potocznym, kiedy to utożsamiany jest najczęściej z posiadanymi zasobami pieniężnymi. W literaturze prawno-ekonomicznej można spotkać także różne poglądy związane z pojęciem, charakterem i funkcjami finansów 1. W ujęciu ekonomicznym finanse oznaczają procesy gromadzenia i wydatkowania przez różne podmioty środków pieniężnych. Wynika z tego, że pojęcie finansów jest kategorią historyczną, ściśle związaną z istnieniem gospodarki towarowo-pieniężnej i instytucją pieniądza (z uwzględnieniem jego historycznego rozwoju). Finanse nie mogą istnieć w warunkach gospodarki naturalnej. W doktrynie, a także w różnych aktach prawnych występują również określenia niejako pochodne w stosunku do terminu finanse, takie przede wszystkim jak: działalność finansowa, gospodarka finansowa, finanse publiczne. 2. Przez działalność finansową rozumie się najczęściej proces polegający z jednej strony na gromadzeniu środków pieniężnych, a z drugiej na ich wydatkowaniu. Czynności w tym zakresie mogą dokonywać zarówno podmioty prywatne (np. osoby fizyczne), jak i podmioty prawa publicznego (państwo, samorząd i ich jednostki organizacyjne). O ile działalność finansowa prywatnych podmiotów oczywiście gdy nie narusza obowiązującego w państwie porządku prawnego jest objęta sferą prywatności (prywatna działalność finansowa), o tyle działalność finansowa podmiotów prawa publicznego powinna być jawna, szczegółowo uregulowana przez prawo i poddana odpowiedniej kontroli (publiczna działalność finansowa). 3. Gospodarka finansowa jest określana jako proces, który obejmuje nie tylko samo gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych przez pod- 1 Por. m.in. T. Dębowska Romanowaka (w:) Prawo finansowe, red. W. Wójtowicz, Warszawa 2000, s. 3 15; E. Chojna Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2007, s. 9 16. istota działalności finansowej prywatnej i publicznej gospodarka finansowa a publiczna działalność finansowa 15
ekonomiczne ujęcie finansów publicznych prawne ujęcie finansów publicznych brak legalnej definicji finansów publicznych elementy wspólne mioty prawa publicznego, ale także całokształt różnych czynności prawnych i organizacyjnych, które służą temu procesowi. Można więc przyjąć, iż określenie gospodarka finansowa odnosi się do działalności finansowej prowadzonej przez podmioty prawa publicznego i w gruncie rzeczy pokrywa się a przynajmniej jest zbliżone z pojęciem publicznej działalności finansowej. 4. W bogatej literaturze ekonomicznej i prawnofinansowej można spotkać też pojęcie finansów publicznych. Ono także jest określane niejednolicie. Istniejące definicje dadzą się w gruncie rzeczy sprowadzić do dwóch grup. Jedna grupa definicji doktrynalnych eksponuje w pojęciu finansów publicznych element ekonomiczny, uzupełniając go elementem prawnym. W tym ujęciu finansami publicznymi są zarówno zasoby publicznych środków pieniężnych (element ekonomiczny), jak i różne operacje dokonywane tymi środkami, a także wszelkie normy prawne regulujące takie operacje (element prawny). W omawianym ujęciu zakres pojęcia finansów publicznych jest zbliżony do pojęcia gospodarki finansowej. Druga grupa definicji jako pierwszy wysuwa element prawny, ujmując finanse publiczne nie tylko w kategorii zjawiska ekonomicznego (gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych), ale przede wszystkim jako część nauki prawa publicznego, a co za tym idzie jako część prawa publicznego. W takim ujęciu finanse publiczne to w istocie gałąź prawa regulująca funkcjonowanie finansów publicznych. 5. Warto zwrócić uwagę, iż obowiązująca obecnie ustawa o finansach publicznych 2 nie zawiera pełnej definicji finansów publicznych. W ustawie został jednak określony ich zakres 3. Finanse publiczne obejmują bowiem procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, przy czym wskazano imiennie najważniejsze z nich (został użyty zwrot w szczególności ): gromadzenie dochodów i przychodów publicznych, wydatkowanie środków publicznych, finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne, zarządzanie środkami publicznymi, zarządzanie długiem publicznym, rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. 6. Biorąc pod uwagę rozbieżności poglądów w literaturze prawnofinansowej i ekonomicznej, a także sformułowanie dotyczące pojęcia finansów publicznych, zawarte w ustawie o finansach publicznych, można zaryzykować pogląd oczywiście w dużym uproszczeniu iż pojęcia publicznej działalności finansowej, gospodarki finansowej i finansów publicznych są do siebie zbliżone. Wszystkie trzy określenia odnoszą się do: procesów gromadzenia środków pieniężnych przez podmioty prawa publicznego, sposobów wydatkowania takich środków, 2 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). 3 Art. 3 u.f.p. 16
funkcjonowania rozwiązań organizacyjnych służących procesowi gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych, stanowienia i stosowania prawa we wskazanym zakresie. 7. Z pojęciami działalności finansowej, gospodarki finansowej czy też finansów publicznych łączy się pojęcie systemu finansowego. Każdy system zakłada istnienie uporządkowanego w sposób logiczny i celowy zespołu instytucji, organizacji czy rozwiązań prawnych, a nie przypadkowy ich dobór. Podobne założenie towarzyszy pojęciu systemu finansowego. Można go określić jako całokształt funkcjonujących w Polsce uporządkowanych wewnętrznie instytucji prawnofinansowych, które regulują gospodarkę finansową. W takim znaczeniu można mówić o systemie finansowym państwa (jako całości), ale także o systemie finansowym samorządu terytorialnego. 8. Pojęcie systemu finansowego może się odnosić także do funkcjonowania innych niż państwo czy samorząd podmiotów. Stąd określenia typu: system finansowy przedsiębiorstw (państwowych), system finansowy banków, spółdzielczości czy ubezpieczeń. Rozwiązania prawne przewidziane w ramach tego rodzaju systemów finansowych, które można nazwać cząstkowymi systemami finansowymi, ogniwami systemu finansowego czy też jego częściami, nie zawsze muszą stanowić element składowy systemu finansów publicznych. 9. W gospodarce centralnie sterowanej opartej na tzw. własności społecznej (najczęściej państwowej) środków produkcji systemy finansowe banków, przedsiębiorstw państwowych czy ubezpieczeń stanowiły oczywiście elementy składowe (tzw. ogniwa) systemu finansowego państwa. Pojęcie to było wówczas odpowiednikiem używanego obecnie pojęcia systemu finansów publicznych. 10. W warunkach gospodarki opartej na prawach rynku i na poszanowaniu własności systemy finansowe takich podmiotów jak banki, organizacje ubezpieczeniowe, spółdzielnie, są tylko powiązane z systemem finansów publicznych poprzez różnorodne rozliczenia np. przymusowe świadczenia pieniężne na rzecz państwa lub samorządu (podatki, opłaty) czy rozliczenia z tytułu uzyskanych dotacji. Nie można jednak uznać systemu finansowego takich podmiotów za część systemu finansów publicznych. 11. Używane często w doktrynie określenie system finansów publicznych różni się swym zakresem od pojęcia systemu finansowego. Można przyjąć, że system finansów publicznych jest trzonem systemu finansowego. Może przybierać postać systemu finansowego państwa lub systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Nie wchodzą w skład systemu finansów publicznych wspomniane już systemy finansowe różnych podmiotów niebędących jednostkami sektora finansów publicznych 4. istota systemu finansowego cząstkowe systemy finansowe system finansowy w gospodarce centralnie sterowanej i w rynkowej system finansów publicznych jako trzon systemu finansowego 2. Funkcje finansów publicznych 1. Znaczenie gospodarki finansowej (finansów publicznych) dla funkcjonowania każdego państwa, niezależnie od stopnia jego rozwoju, ustroju 4 Na temat pojęcia sektora finansów publicznych zob. rozdział drugi, 1. 17