Przyszłość US i USO w Polsce załoŝenia do nowych ram prawnych Biorąc pod uwagę obowiązujące obecnie prawo europejskie (znowelizowana dyrektywa o usłudze powszechnej DUP), specyficzną sytuację sektora sieci i usług łączności elektronicznej w Polsce oraz dotychczasowe doświadczenia z usługą powszechną (universal service, US) i obowiązkiem jej świadczenia (universal service obligation, USO), zarówno w innych państwach członkowskich, jak i w Polsce, proponuje się, aby nowe ramy prawne tych instytucji opierały się na następujących zasadach: 1. Definicja i zakres usługi powszechnej zostaną określone tak samo jak w DUP, a mianowicie: Dostępność publicznie dostępnych usług dobrej jakości i po przystępnej cenie jest zapewniana poprzez skuteczną konkurencję i wybór. W przypadkach, w których rynek nie zaspokaja w sposób zadowalający powyŝszych potrzeb uŝytkowników końcowych i nie mają oni dostępu do określonego poniŝej minimalnego zestawu usług, Prezes UKE moŝe, nie naruszając konkurencji, podjąć działania, o których mowa poniŝej. 2. Do usług, których dotyczy obowiązek zapewniania dostępności, naleŝą: A. Przyłączanie do sieci publicznej w stałej lokalizacji B. Utrzymywanie łącza w gotowości do świadczenie usług C. Połączenia krajowe, międzynarodowe i do sieci komórkowych oraz fax i wdzwaniany dostęp do internetu lub, zgodnie z zasadą neutralności technologicznej, ich funkcjonalne ekwiwalenty jak równieŝ D. Ogólnopolski spis abonentów telefonicznych w formie drukowanej lub elektronicznej (usługi OSA) oraz E. Ogólnopolskie biuro numerów (usługi OBN), a takŝe F. Publiczne aparaty samoinkasujące (PAS-y). Usługi te będą zapewniane w pierwszym rzędzie poprzez promocję skutecznej konkurencji i wyboru (art. 1 ust. 1 DUP). 3. Rozszerzanie zakresu tych usług moŝe nastąpić tylko w drodze ustawowej. Decyzja taka musi uwzględniać fakt, Ŝe zgodnie z DUP koszt netto realizacji obowiązku świadczenia dodatkowych usług w ramach US będzie pokrywany ze środków publicznych. 4. Ustawa powinna umoŝliwiać Prezesowi UKE działania, w stosunku do których zgodnie z DUP państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, Ŝe albo krajowy organ regulacyjny albo inne odpowiednie władze są uprawnione podejmować odpowiednie działania, a mianowicie: A. Ocenę dostępności wyliczonych wyŝej podstawowych usług, B. Zapewnianie pokrycia (zminimalizowanego ex ante) kosztu netto z funduszu sektorowego, jeśli koszt ten nie zostanie pokryty na mocy osobnych uregulowań ze środków publicznych, C. Zapewnienie świadczenia usługi ogólnopolskiego spisu abonentów (OSA), D. Zapewnienie świadczenia usług ogólnopolskiego biura numerów (OBN) poprzez umoŝliwienie i promowanie konkurencji w zakresie tych usług, E. Monitorowanie dostępnych na rynku taryf usług detalicznych wchodzących w skład US, F. MoŜliwość nałoŝenia na przedsiębiorcę realizującego USO (universal service provider, USP), o ile zostanie wyznaczony, obowiązku oferowania specjalnych pakietów taryfowych, które podlegają akceptacji i monitorowaniu 1
przez Prezesa UKE oraz w stosunku do których Prezes UKE moŝe Ŝądać ich modyfikacji lub wycofania; preferowanym jednak rozwiązaniem jest bezpośrednie wspieranie uŝytkowników końcowych, którego zasady i organizacja powinny być skonsultowane z Prezesem UKE; G. Określanie, monitorowanie i egzekwowanie oraz publikację wskaźników jakości, w tym wskaźników obowiązujących USP, o ile zostanie wyznaczony, H. MoŜliwość wyznaczenia USP w stosunku do PAS-ów i zobowiązanie operatora wyznaczonego do ustalania z jednostkami samorządu terytorialnego dostępności PAS-ów. W przypadku PAS-ów, które USP chciałby zlikwidować, samorządy będą miały moŝliwość zakazania ich likwidacji i pokrycia ewentualnych strat wynikających z ich funkcjonowania. Prezes UKE będzie zapewniał takŝe pomoc (o ile będzie potrzebna) samorządom lokalnym w decyzjach dotyczących PAS-ów, w szczególności w zakresie ustalania strat (kosztu netto), który musiałby zostać pokryty przez samorząd lokalny, gdyby ten nie zgodził się na likwidację danego PAS-u, I. Monitorowanie i egzekwowanie oferowania przez wszystkich przedsiębiorców udogodnień dla niepełnosprawnych oraz zapewniania im wyboru. 5. W szczególności Prezes UKE będzie miał moŝliwość decydować na podstawie analizy sytuacji rynkowej, czy konieczne jest wyznaczenie przedsiębiorcy, który realizować będzie USO i decyzja ta będzie podejmowana osobno w stosunku do poszczególnych usług wchodzących w skład US oraz, jeśli będzie to moŝliwe i konieczne, w stosunku do poszczególnych obszarów terytorium RP. Decyzja podejmowana będzie na podstawie oceny, czy (na danym terenie) istnieje co najmniej jedno przedsiębiorstwo realizujące wszystkie uzasadnione wnioski o przyłączenie do publicznej sieci łączności w stałej lokalizacji i dostarczenie publicznie dostępnej usługi telefonicznej za pośrednictwem powyŝej wspomnianego przyłączenia do sieci, pozwalającej inicjować i odbierać połączenia krajowe i międzynarodowe. W celu wyznaczenia USP Prezes UKE będzie organizował konkurs na poddanych konsultacji warunkach. Przy ocenie ofert konkursowych Prezes UKE będzie korzystał zarówno z kryteriów formalnych, jak i merytorycznych, określonych w dokumentacji konkursowej. Zachowana zostanie moŝliwość wyznaczenia USP z urzędu. Dla poszczególnych usług jako USP będzie mógł być wyznaczony albo przedsiębiorca posiadający znaczącą pozycję rynkową na rynkach detalicznych (dla poszczególnych obszarów tylko wtedy, gdy zakres geograficzny dostępowych rynków właściwych okaŝe się mniejszy niŝ cały obszar RP), albo przedsiębiorca o największym udziale w rynku. Prezes UKE będzie mógł skorzystać z tej moŝliwości tylko wtedy, gdy uzna, Ŝe wymagana dostępność usług nie jest zapewniona i gdy zorganizowany przez niego konkurs na zostanie USP zakończy się niepowodzeniem. 6. Jeśli chodzi o usługi przyłączania do sieci w stałej lokalizacji, utrzymywania przyłącza w gotowości i świadczenia za jego pośrednictwem usług połączeń oraz faxu i dostępu do internetu (art. 3 i 4 DUP), Prezes UKE w swoich ocenach dostępności kierować się będzie zasadą neutralności technologicznej, tak aby oferowane usługi były funkcjonalnie ekwiwalentne w stosunku do wymogów sformułowanych w dyrektywie. 7. Jeśli chodzi o dostępność spisu abonentów telefonicznych (usługa OSA, art. 5 ust. 1 a) DUP), poniewaŝ warunkiem moŝliwości świadczenia tej usługi jest posiadanie lub dostęp do odpowiedniej bazy danych, przewiduje się, Ŝe szczególną rolę będzie odgrywać CBD (Centralna Baza Danych), która będzie odpowiedzialna za zbieranie 2
i przetwarzanie danych 1. Prezes UKE będzie najpierw określał formę świadczenia tej usługi, to znaczy, czy spisy będą dostępne w formie drukowanej (obecnie cieszą się one znikomym zainteresowaniem) czy w formie elektronicznej (na przykład jako serwis on-line), a następnie będzie organizował przetargi na świadczenie usługi OSA. Zwycięzca przetargu będzie korzystał z bazy danych CBD. Ewentualny koszt realizacji tego obowiązku (niezaleŝnie od formy OSA, korzystanie z niego pozostanie bezpłatne) będzie pokrywany najpierw z opłat za korzystanie z zasobów numeracji (oraz dodatkowych opłat w proporcji do ilości wykorzystywanych numerów), z wpływów z przetargów na świadczenie usług OSA i z wpływów ze świadczenia usług hurtowych, świadczonych na rzecz przedsiębiorców, którzy wejdą na rynek usług OBN. 8. Jeśli chodzi o usługi biura numerów (art. 5 ust. 1 b) DUP), to usługa ta zostanie otwarta na konkurencję i będzie świadczona na zasadach komercyjnych, a dotychczasowy przedsiębiorca wyznaczony będzie miał obowiązek jej świadczenia tylko w okresie przejściowym. CBD będzie świadczyła usługę hurtowego udostępniania danych przedsiębiorcom, którzy wejdą na rynek usług OBN. Gdyby usługa OBN nie była świadczona na tych zasadach, Prezes UKE będzie mógł wyznaczyć USP, zobowiązanego do jej świadczenia na dotychczasowych zasadach. 9. Jeśli chodzi o publiczne aparaty samoinkasujące (PAS-y) (art. 6 DUP) to aby zachować zgodność z przepisami DUP, PAS-y pozostaną w zestawie usługi powszechnej, co nie oznacza, Ŝe Prezes UKE wyznaczy przedsiębiorcę lub przedsiębiorców do ich świadczenia. Po konsultacjach, zgodnie z art. 6 ust. 2 DUP, Prezes UKE będzie mógł odstąpić od nakładania obowiązku w zakresie PAS na całości lub części terytorium kraju. JeŜeli jednak w wyniku konsultacji Prezes UKE stwierdzi konieczność nałoŝenia takiego obowiązku, zostanie wyznaczony dotychczasowy USP (TP). Będzie on musiał dostępność PAS-ów ustalać z jednostkami samorządu terytorialnego. W przypadku PAS-ów, które USP chciałby zlikwidować, samorządy będą miały moŝliwość zakazania ich likwidacji i pokrycia ewentualnych strat wynikających z ich funkcjonowania. Prezes UKE rozstrzygać będzie ewentualne spory, w tym w zakresie dofinansowania PAS przez jst. 10. Jeśli chodzi o udogodnienia dla osób niepełnosprawnych (art. 7 DUP), to proponuje się, aby art. 23a DUP (znowelizowanej) został zaimplementowany w taki sposób, aby wymagane udogodnienia musieli świadczyć wszyscy przedsiębiorcy, którzy świadczą publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne. 11. Dotychczasowe standardy jakościowe (art. 11 DUP) będą, w tych przypadkach, gdzie to jest uzasadnione, obowiązywać wszystkich przedsiębiorców, a te dotyczące USO, będą obowiązywać USP tylko wtedy, o ile zostanie wyznaczony. Prezes UKE będzie zbierał odpowiednie dane i publikował oraz egzekwował obowiązki w przypadku uporczywego niewywiązywanie się z nich. 12. Przystępność cenowa (art. 9 DUP) dla osób o potwierdzonych niskich dochodach i/lub specjalnych potrzebach zapewniana będzie za pomocą bezpośredniego wsparcia dla uŝytkowników końcowych (w ramach systemu pomocy społecznej i/lub wsparcia dla bezrobotnych). Alternatywne rozwiązanie będzie polegało na tym, Ŝe Prezes UKE będzie mógł wymagać od USP, o ile zostanie wyznaczony, aby oferował specjalne pakiety taryfowe przeznaczone dla osób potrzebujących wsparcia. Korzystanie z nich będzie mogło wymagać przedstawienia USP odpowiednich zaświadczeń (na przykład zaświadczeń z opieki społecznej, tak jak obecnie w przypadku pakietu tp przyjazny). 1 Gdyby CBD mogła przejąć całą administrację zasobami numeracji, to mogłoby je udostępniać przedsiębiorcom uwarunkowując to dostarczaniem przez nich danych o abonentach. 3
Pakiety oferowane przez USP jako realizacja nałoŝonego na niego obowiązku będą podlegały aprobacie Prezesa UKE, który będzie mógł wymagać ich modyfikacji lub wycofania. Jeśli zostanie nałoŝony obowiązek oferowania pakietów taryfowych, to dotychczasowe zasady refinansowania kosztów netto zostaną zachowane. Prezes UKE będzie monitorował trendy cen usług dostępnych na rynku, ale jego interwencja w ceny detaliczne będzie ograniczona do egzekwowania obowiązków regulacyjnych nałoŝonych na przedsiębiorcę lub przedsiębiorców posiadających znaczącą pozycję rynkową na rynkach detalicznych. 13. Koszt netto będzie liczony jak obecnie (art. 12 DUP) i jeśli by się pojawił pomimo wysiłków na rzecz jego minimalizacji ex ante oraz wysiłków na rzecz efektywności i skuteczności realizacji obowiązku świadczenia usługi powszechnej, o ile zostanie nałoŝony, to byłby pokrywany albo ze środków publicznych (obligatoryjnie w przypadku rozszerzenia zakresu usługowego US) albo z funduszu sektorowego, skonstruowanego tak jak obecnie (art. 13 DUP), z tym Ŝe przedsiębiorstwa uczestniczące w funduszu (na takich samach zasadach jak obecnie) otrzymywałyby w ramach konsultacji prawo wglądu do zaudytowanych wyliczeń przedsiębiorcy wnioskującego o dofinansowanie (art. 14 DUP). 14. Niniejsze ZałoŜenia do nowych ram prawnych dotyczących usługi powszechnej i obowiązku jej świadczenia nie przewidują rozszerzenia w Polsce zakresu usługi powszechnej o szerokopasmowy dostęp do internetu. Jest to uzasadnione tym, Ŝe: a) byłoby to sprzeczne z podstawową ideą usługi powszechnej, tak jak została ona wprowadzona w prawie europejskim w obliczu liberalizacji telekomunikacji, jako siatki bezpieczeństwa w sytuacji, gdy dana usługa jest juŝ praktycznie świadczona wszystkim, którzy chcą z niej korzystać; b) zarówno dwa pierwsze przeglądy zakresu US, jakie na mocy art. 15 DUP przeprowadziła KE, jak i niedawne konsultacje MI, pokazały wyraźnie, Ŝe szerokopasmowy dostęp do internetu nie spełnia wymogów rozszerzania zakresu US, sformułowanych w załączniku V DUP, a w szczególności wymogu dostępności dla większości konsumentów; c) rynek dostępu szerokopasmowego do internetu, zarówno stacjonarnego (przewodowego i bezprzewodowego), jak i mobilnego, rozwija się obecnie w Polsce niesłychanie dynamicznie, między innymi dzięki porozumieniu osiągniętemu między Prezesem UKE a TP z 2009 r., wprowadzeniu rozwiązań ustawowych angaŝujących w inwestycje takŝe samorządy terytorialne, oraz środkom finansowym ze źródeł UE, a przedwczesna interwencja na tym rynku mogłaby stanowić naruszenie wymogu art. 1 ust. 2 DUP, który mówi o tym, Ŝe zapewnianie dostępności minimalnego zestawu usług ma następować bez naruszania konkurencji; d) rozszerzenie zakresu US wymagałoby pokrycia kosztów netto obowiązku świadczenia dodatkowych usług ze środków publicznych, co biorąc pod uwagę zarówno obecną penetrację dostępu szerokopasmowego w Polsce, jak i stosunkowo niewielką i malejącą penetrację telefonii stacjonarnej, której infrastruktura jest podstawowym środkiem zapewniania dostępu do internetu, wymagałoby bardzo duŝych środków. Jednocześnie naleŝy podkreślić, Ŝe upowszechnienie szerokopasmowego dostępu do internetu moŝe i powinno pozostać celem polityki państwa, która to polityka powinna być jednak realizowana przy wykorzystaniu innych instrumentów niŝ USO, a w szczególności przy wykorzystaniu środków, które oferują fundusze europejskie 4
oraz szczególnych rozwiązań ustawowych wspierających inwestycje, w co intensywnie angaŝuje się między innymi Prezes UKE. 5