Gospodarstwa rolne Polski Wschodniej i skłonność ich właścicieli do inwestowania z wykorzystaniem instrumentów wspólnej polityki rolnej Roman Kisiel, Karolina Babuchowska, Renata Marks-Bielska Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w Toruniu Toruń 2012
Recenzenci prof. zw. dr hab. Katarzyna Duczkowska-Małysz prof. zw. dr hab. Andrzej Kowalski Korekta Mariola Jezierska Redaktor prowadzący Adam P. Balcerzak Projekt okładki Jarosław Cholewiński Monografia sfinansowana ze środków budżetowych na naukę w latach 2010-2012 jako projekt badawczy Nr N N114 185838. Copyright by Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w Toruniu ISBN 978-83-62049-14-1 Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w Toruniu ul. Kopernika 21 87-100 Toruń e-mail: pte@umk.pl www.pte.umk.pl Drukarnia Cyfrowa EIKON PLUS ul. Wybickiego 46 31-302 Kraków
Spis treści Wstęp (Roman Kisiel)... 7 Rozdział 1. Założenia metodyczne badań (Roman Kisiel, Karolina Babuchowska, Renata Marks-Bielska)...15 1.1. Charakterystyka obszaru badań...15 1.2. Cel i hipotezy badawcze...20 1.3. Metody i techniki badawcze...22 1.4. Charakterystyka badanej populacji...26 Rozdział 2. Interwencjonizm w rolnictwie w kontekście wspólnej polityki rolnej (Roman Kisiel)...33 Rozdział 3. Istota dopłat bezpośrednich we wspólnej polityce rolnej (Karolina Babuchowska, Renata Marks-Bielska)...51 3.1. Ewolucja systemu dopłat bezpośrednich. Polska na tle innych krajów UE...51 3.2. Rozdysponowanie dopłat bezpośrednich przez badanych rolników...72
4 Spis treści Rozdział 4. Inwestycje w gospodarstwach rolnych (Karolina Babuchowska, Renata Marks-Bielska)...85 4.1. Istota i znaczenie inwestycji w rolnictwie...85 4.2. Aktywność inwestycyjna badanych gospodarstw...90 4.3. Źródła finansowania działalności inwestycyjnej w rolnictwie... 101 4.3.1. Samofinansowanie jako podstawowy rodzaj finansowania inwestycji... 101 4.3.2. Pomoc Unii Europejskiej... 102 4.3.3. Kredyt bankowy jako źródło finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych... 103 Rozdział 5. Dochód w rolnictwie i jego uwarunkowania (Karolina Babuchowska, Renata Marks-Bielska)... 115 5.1. Specyfika dochodów w rolnictwie... 115 5.2. Dochody badanych producentów rolnych... 119 Rozdział 6. Modernizacja gospodarstw rolnych w kontekście realizacji założeń wspólnej polityki rolnej (Karolina Babuchowska, Renata Marks-Bielska)... 135 6.1. Teoretyczne ujęcie modernizacji... 135 6.2. Wsparcie modernizacji gospodarstw w ramach PROW 2007-2013... 141 Podsumowanie, wnioski i rekomendacje... 165
Spis treści 5 Literatura... 171 Spis tabel... 185 Spis rysunków... 189 Streszczenie... 193 Summary... 197
Wstęp Obecnie zdecydowana większość ważnych problemów gospodarczych jest rozpatrywana przez pryzmat interwencyjnej roli państwa. Państwo nie tylko pośrednio koordynuje działalność, ale w wielu przypadkach bezpośrednio kieruje niektórymi dziedzinami życia społeczno-gospodarczego, wyznaczając kierunki i tempo ich rozwoju. Bez udziału państwa w gospodarce nie można rozwiązać tak trudnych problemów, jak dysproporcje w gospodarce, masowe ubóstwo czy nierówności w podziale bogactwa. Obrońcy protekcjonizmu stanowią jednak zaledwie nieliczną grupę krajów wysoko rozwiniętych, głównie europejskich. Wątpliwości co do protekcjonizmu i coraz większe zastrzeżenia do rozbudowywanej tak bardzo polityki rolnej można zauważyć także w Unii Europejskiej, a głównym liderem w ostatnim okresie jest Wielka Brytania. Za ograniczeniem swobody handlu, protekcjonizmu i interwencji państwa oraz zasadności wsparcia poszczególnych grup producenckich nie przemawia we współczesnej ekonomii zbyt wiele, a jeżeli nawet przypiszemy określone uzasadnienie, to przeciwnicy uważają je za wątpliwe, a całą argumentację za nieekonomiczną. Aby przekonać o konieczności interwencji państwa czy Unii Europejskiej na rynku rolnym, trzeba wyjść poza paradygmat ekonomii i poza argumentację wyłącznie ekonomiczną. Wyzwanie to ma charakter intelektualny oraz bardzo praktyczne aspekty w reformowaniu zarówno wspólnej polityki rolnej (WPR), jak i polityki obszarów wiejskich. W tworzeniu długookresowej wizji rozwoju zarówno rolnictwa na kontynencie, jak i WPR, bardzo ważna jest perspektywa globalna. Do czynników o charakterze globalnym, które mogą istotnie wpływać na sytuację europejskiego rolnictwa i jego międzynarodową pozycję, Wilkin [2006, s. 115] zalicza m.in.: spowolnienie tempa przyrostu demograficznego, wzrost popytu na żywność, ocieplenie klimatu, narastający deficyt paliw i wzrost ich cen oraz wzrost popytu na produkty rolnictwa ekologicznego. Dyskusja o przyszłości rolnictwa europejskiego na przełomie XX i XXI w. została zdominowana przez zagadnienia konkurencyjności i liberalizacji handlu. Silna presja wywierana na Unię Europejską, zarówno przez międzynarodowe organizacje, przede wszystkim przez WTO, jak i przez poszczególne kraje (Stany Zjednoczone, Brazylia, Australia i in.), ma na celu otwarcie rynku europejskiego na globalną gospodarkę rynko-
8 Wstęp wą, w której decydującym i najważniejszym kryterium rolniczego być będzie niski koszt produkcji i niska cena [Wilkin i in. 2006, s. 116]. Przyczyny publicznego wsparcia dla rolnictwa, zarówno ze źródeł krajowych, jak i zagranicznych ciągle się zmieniają. Cele, efekty i koszty realizacji WPR wymagają jednak szerokich konsultacji społecznych. Brak akceptacji społecznej i politycznej doprowadza często do napięć, a powstający z tego powodu kryzys jest rezultatem koncepcyjnej bezradności. Obecne problemy z polskim rolnictwem są bardzo głęboko zakorzenione w naszej współczesnej historii. Najstarszą przyczyną takiego stanu była oczekiwana przez wieś powojenna reforma rolna. W jej wyniku władza ludowa podzieliła ziemię obszarników, tworząc kilka milionów bardzo małych gospodarstw, które następnie uznano za ustrojowy przeżytek i skazano na wegetację w olbrzymiej zależności od państwa. Kolejne lata to wprowadzenie tzw. rent starczych od państwa w zamian za oddaną ziemię oraz dostawy obowiązkowe, tj. sprzedaż produktów państwu po niskich cenach określonych przez władze. Korzystnym okresem dla rolników w Polsce były lata 70. Zniesiono wówczas dostawy obowiązkowe, rozpoczęto państwowe kredytowanie z możliwością umorzenia oraz wypłatę emerytur bez konieczności oddawania ziemi państwu. Wszyscy wówczas doskonale zdawali sobie sprawę z tego, że tak tworzone gospodarstwa rolne są zbyt małe, ale liczono, że emerytury przyspieszą proces restrukturyzacji rolnictwa. Wszystkie wymienione bodźce okazały się mało skuteczne i nie pobudziły produkcji, a skończyło się to powszechną reglamentacją żywności. Rozpatrując szanse naszego rolnictwa, należy uwzględnić globalne tendencje zmian w zakresie popytu na żywność i podaży żywności oraz wzrostu roli tzw. rolnictwa jakościowego. Włączając się w formalne struktury międzynarodowe, polscy rolnicy już włączyli się w produkcję światową i międzynarodową, pokazując jednocześnie, że nie boją się Unii. Wejście Polski do struktur gospodarczych Europy jako ambitny plan polityczny i ogromna szansa dla polskiego rolnictwa zostały w pełni wykorzystane, chociaż politykę pomocową bogatych krajów Unii Europejskiej możemy oceniać i ujmować bardzo różnie. Niezależnie od tego, nie ulega wątpliwości słuszność jednej zasady, stosowanej przede wszystkim na Zachodzie, że pomocy udziela się tym, którzy są w stanie sobie pomóc. Unia Europejska na wspólną politykę rolną (WPR) przeznacza rocznie ok. 56 mld euro, z czego 43 mld euro stanowią wydatki na dopłaty bezpośrednie (tzw. pierwszy filar), a tylko 13 mld euro wydatki na rozwój obszarów wiejskich (tzw. drugi filar), które obejmują m.in. inwestycje. W budżecie unijnym na lata 2007-2013 Polska otrzymała najwięcej ze wszystkich państw członkowskich na rozwój obszarów wiejskich: 13,4 mld euro, co
Wstęp 9 stanowi 14% wydatków na drugi filar unijnej polityki rolnej. W Polsce fundusze na rozwój obszarów wiejskich to niemal połowa pomocy, jaką otrzymują rolnicy. Drugą część stanowią dopłaty bezpośrednie, które w latach 2009 i 2010 wyniosły ok. 13 mld zł (rys. 1). W 2011 r. płatność do 1 ha ziemi wzrosła o ¼, tj. do 710 zł, co łącznie wyniosło 14,5 mld zł. 16 14,5 12 12,0 12,6 8 6,1 6,7 8,4 8,3 8,6 4 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Rysunek 1. Płatności bezpośrednie w Polsce w latach 2004-2011 [mld zł] lata Źródło: Obliczenia na podstawie danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 2011 r. Ważnym aspektem działalności gospodarstw jest możliwość ich ekonomicznego rozwoju przez wykorzystanie otrzymanych środków finansowych. Według wyników badań własnych [Kisiel i in. 2008, s. 122] przeprowadzonych w 2006 r. w 4095 gospodarstwach woj. warmińskomazurskiego wynika, że prawie 65% z nich w 2004 r. wykorzystało pozyskane dopłaty na zakup środków produkcji (nawozy, środki ochrony, nasiona, paliwo). Warto też odnotować, że tylko niewiele mniejsze kwoty (51,72%) otrzymanych funduszy przeznaczono na pokrycie własnych wydatków, niezwiązanych z gospodarstwem rolnym ani z rolnictwem. Podobną strukturę wydatków odnotowano także w 2005 r. Przedstawiona struktura była bardzo zróżnicowana i zależna od wielkości obszarowej gospodarstw objętych badaniem. Z reguły gospodarstwa o mniejszym areale przeznaczały większe sumy z otrzymywanych środków unijnych na bieżące wydatki, zakup ziemi i spłaty zaciągniętych wcześniej kredytów. Podział dopłat do ziemi budził od początku wiele kontrowersji. Obecnie są czynione próby wprowadzenia nowego sposobu ich dystrybucji, o co również zabiega Polska. Ważnym zadaniem będzie też zmiana kryteriów przyznawania dopłat bezpośrednich. W przyszłości powinny one zależeć od wielkości gospodarstwa, regionu, w jakim jest ono położone, oraz funkcji,
10 Wstęp które pełni. W obecnym systemie dopłaty ustalono na podstawie historycznych danych dotyczących wielkości produkcji, dlatego średnia płatność na 1 ha, np. w Polsce, jest znacznie niższa niż w pozostałych krajach piętnastki, głównie w tych o najwyższej wydajności, jak Niemcy czy Holandia. Wbrew postulatom Polski KE nie zaproponuje jednej równej w całej Unii Europejskiej stawki bezpośrednich dopłat rolnych do hektara. Z dokumentu o reformie wspólnej polityki rolnej, który przyjęto w końcu 2010 r. wynika, że KE chce jedynie radykalnie zmniejszyć różnice w dopłatach w różnych krajach. Wsparcie to obecnie wynosi od ok. 500 euro/ha w Grecji i na Malcie do ok. 100 euro/ha na Łotwie, a średnia unijna ok. 250 euro. W Polsce to zaledwie ok. 200 euro (rys. 2). Propozycje wyrównania dopłat bezpośrednich dla rolników we wszystkich państwach UE w ramach reformy wspólnej polityki rolnej są nie do przyjęcia m.in. we Francji i Niemczech. W tym kontekście powstaje pytanie, czy dopłaty powinny być na tym samym poziomie, skoro nie tylko dochody rolników, ale każdej innej grupy zawodowej w Polsce, są niższe niż w UE. Zasadniczą rolą WPR jest niwelowanie różnic w dochodach rolników i pozostałych grup zawodowych. Kraje UE mają znacznie wyższy poziom PKB per capita oraz kilkakrotnie wyższą wydajność pracy, ale też wyższe koszty produkcji, wyższe ceny energii oraz wyższą efektywność czynników produkcji [Duczkowska-Małysz 1998]. 600 500 400 300 200 100 0 stawka euro/ha 2009 stawka euro/ha 2013 Rysunek 2. Średnie stawki dopłat bezpośrednich w przeliczeniu na 1 ha UR Źródło: Ignaczewski G. 2011b. (Nie)sprawiedliwe dopłaty. Top Agrar Polska.
Wstęp 11 Z drugiej jednak strony stan gospodarstw rolnych w UE wręcz sugeruje, aby tworzone mechanizmy WPR odpowiadały potrzebom wynikającym z różnego poziomu rozwoju rolnictwa w poszczególnych państwach członkowskich. Problemy strukturalne naszego rolnictwa to przede wszystkim rozdrobniona struktura polskich gospodarstw rolnych, zarówno pod względem obszaru, jak i powiązania z rynkiem, ich wielkości ekonomicznej czy dochodów. Rezygnacja z historycznych uwarunkowań wsparcia rolnictwa oraz wspieranie działań promodernizacyjnych wsi i rolnictwa w krajach słabiej rozwiniętych jest nie tylko dopełnieniem, lecz także faktycznym urzeczywistnieniem polityki spójności ekonomiczno-społecznej Unii. Symulacje dopłat bezpośrednich według zasady flat rate i środków z drugiego filaru przeprowadzone przez Pocztę [2010] pokazują, że w latach 2014-2020 w porównaniu z rokiem 2013 nastąpi zwiększenie wsparcia sektora rolnego do 6 mld euro, co pozwoli ulokować Polskę na III miejscu, po Francji i Hiszpanii. Kwota na dopłaty należna Polsce tylko z tytułu powierzchni UR flate rate w 2016 r. wzrośnie z 3045 do 4084 mln zł, tj. o 34%. Poziom dopłat bezpośrednich w Polsce ma szczególne znaczenie. Stanowią one aż połowę dochodów polskich rolników (tab. 1). Co roku pobiera je 1,4 mln osób, które uprawiają ziemię. Według IERiGŻ dla 40% gospodarstw jest to być albo nie być. Po pominięciu dopłat bezpośrednich w rachunku wyników w ok. 40% gospodarstw towarowych odnotowano ujemne dochody. Warto też podkreślić, że dopłaty nie są w żaden sposób opodatkowane, choć unijne prawo nie zabrania opodatkowania dopłat. Tabela 1. Wybrane dane o dochodach i dopłatach w sektorze gospodarstw rolnych w Polsce w latach 2003-2008 Wyszczególnienie Lata 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Średnie wynagrodzenie netto w gospodarce narodowej [zł] 17 662 18 325 19 060 19 840 21 570 23 330 Dochód na osobę pełnozatrudnioną [zł] 4259 10 290 8252 9984 12 411 10 062 Wskaźnik dochodu do średniego wynagrodzenia [zł] 24,2 56,2 43,3 50,3 57,5 43,1 Dopłaty na osobę pełnozatrudnioną [zł] 402 4009 3882 5198 5352 5019 Udział dopłat w dochodzie [%] 9,4 39,0 47,0 52,1 43,1 49,9 Źródło: Obliczenia Z. Floriańczyka i L. Goraja na podstawie rachunków makroekonomicznych dla rolnictwa EEA i danych GUS.
12 Wstęp Tak intensywne wspomaganie rolnictwa (pięciokrotnie wyższe niż pomoc dla najuboższych gospodarek świata opartych głównie na rolnictwie) wywołuje niekorzystne efekty deregulacji warunków konkurencyjności na rynku żywnościowym. Wykluczeni z niego zostają najsłabsi ekonomicznie producenci, a teoria kosztów komparatywnych w wymianie międzynarodowej traci swoją ważność. Obok wartości bezwzględnych pomocy dla rolnictwa wskaźnik PSE przyjmuje także wyraz procentowego udziału subwencji w dochodach rolników ogółem. Im wyższy jest ten udział, tym transfery od podatników i konsumentów są większe. Przeciętnie dla krajów OECD PSE wynosi 31%, podczas gdy w Polsce zaledwie 14%. Szwajcaria i Norwegia to państwa, w których ponad 70% dochodu rolniczego pochodzi z dotacji budżetowych [Spychalski 2005]. Konieczność kompleksowej reformy polityki rolnej w przyszłości postulują zarówno sami rolnicy, jak i przedstawiciele rządu. Sugerują oni, że silny budżet rolny w latach 2014-2020 powinien być znacznie większy i bardziej sprawiedliwy. Główne spory dotyczą z jednej strony wielkości samego budżetu rolnego, a z drugiej stawki dopłat bezpośrednich, które nie mogą zależeć od danych historycznych. Podstawą ma być jednakowe traktowanie wszystkich państw, chociaż to może nie być taka sama płatność do gruntów w każdym kraju, ponieważ nie wszędzie są jednakowe warunki produkcji. W podejściu Unii nie powinno być różnych kategorii państw. Stanowisko Polski i pozostałych państw 10 + 2 jest za pełnym wsparciem od zaraz oraz przeciwko utrzymaniu okresów przejściowych w polityce rolnej. Przewiduje się także wzrost środków na drugi filar - na dotacje do inwestycji, doradztwa, innowacje i szkolenia. Pomoc ta jednak nie powinna mieć charakteru socjalnego, a być powiązana z wykorzystaniem nowych technologii i zachęcać do modernizacji. Opracowanie jest poświęcone w głównej mierze wykorzystaniu środków uzyskanych z dopłat bezpośrednich w województwach Polski Wschodniej (warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubelskie, podkarpackie i świętokrzyskie). W tym zakresie wyodrębniono dwie główne kategorie wydatków: związane w produkcją rolniczą (w tym wydatki inwestycyjne) oraz niezwiązane z tym rodzajem produkcji. Ponadto zwrócono uwagę na rolę i znaczenie płatności obszarowych w kształtowaniu dochodów gospodarstw rolnych. Ważną część opracowania stanowi rozdział poświęcony inwestycjom w gospodarstwach rolnych. Przede wszystkim zwrócono uwagę na rolę i znaczenie inwestycji w rolnictwie, a także na podstawie badań przeprowadzonych w ramach projektu oceniono aktywność inwestycyjną producentów rolnych z Polski Wschodniej. Swoistą kontynuacją tej części jest ostatni z rozdziałów prezentujący dotychczasową realizację działania Modernizacja gospodarstw rolnych PROW 2007-2013.
Wstęp 13 W rozdziale poświęconym interwencjonizmowi podniesiono najważniejsze problemy, zarówno z przeszłości, jak i przyszłości naszego rolnictwa, większość bowiem ważnych jego problemów jest rozpatrywana przez pryzmat interwencyjnej roli państwa, a to powoduje konieczność reformy przyszłej polityki rolnej, która z punktu widzenia poszczególnych państw nie jest jednoznaczna. Ważnym elementem pracy, w kontekście zdolności konkurencyjnej polskich gospodarstw, jest wielkość i specyfika dochodów w rolnictwie, która wynika z faktu, że rolnik jest jednocześnie producentem (posiadaczem warsztatu wytwórczego) i konsumentem (członkiem gospodarstwa domowego). Na podstawie otrzymanych wyników badań przedstawiono m.in. strukturę wielkości rocznego dochodu uzyskiwanego przez badanych rolników, wartość rocznej sprzedaży produktów rolnych, strukturę dodatkowych źródeł dochodów. Istotne znaczenie w wyrównywaniu szans naszego rolnictwa mają dopłaty bezpośrednie jako instrument wspólnej polityki rolnej. W pracy zaprezentowano zmiany w systemie dopłat bezpośrednich. Przedstawiono modele wdrożonych systemów płatności jednolitej w krajach UE, strukturę i wielkość płatności zrealizowanych w Polsce w latach 2004-2010. Zestawiono również wybrane zalety i wady systemów płatności bezpośrednich obowiązujących w krajach UE z perspektywy Polski. Szczególnie ważny okazał się sposób rozdysponowania dopłat bezpośrednich związanych w produkcją rolniczą (w tym wydatki inwestycyjne) oraz niezwiązane z tym rodzajem produkcji. Oceniono aktywność inwestycyjną producentów rolnych oraz zwrócono uwagę na możliwości finansowania działalności inwestycyjnej w rolnictwie (własne i obce źródła finansowania). Roman Kisiel