WOJEWODA POMORSKI CK-II.431.13.2015.MK Gdańsk, dnia 12 listopada 2015r. Pan Grzegorz Piechowski Wójt Gminy Kościerzyna WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 258 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., cytowanej dalej jako k.p.a.), upoważnieni pracownicy Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku 1 w dniach 18-19 sierpnia 2015 roku przeprowadzili w Urzędzie Gminy Kościerzyna kontrolę w zakresie sprawdzenia poprawności postępowań skargowych prowadzonych przez wójta gminy Kościerzyna. Kontroli poddane zostały dwa postępowania skargowe o sygn.wo.1510.2.2013 oraz sygn. OS60.29,32,35.2015.KL Kierownik jednostki kontrolowanej oraz informacje wstępne: Kierownikiem jednostki kontrolowanej jest Grzegorz Piechowski - wójt gminy Kościerzyna. Do wojewody pomorskiego wpłynęły dwa wnioski o skontrolowanie postępowania skargowego prowadzonego przez wójta gminy Kościerzyna, zgodnie z art. 258 1 pkt 5 k.p.a. Pierwszy z nich, z dnia 5 czerwca 2015r. zawierał prośbę o skontrolowanie załatwienia skargi z 11 maja 2015r. przez wójta gminy Kościerzyna. Drugi wniosek, z dnia 20 lipca 2015 r., pochodzący od tej samej osoby, dotyczył skontrolowania załatwienia skargi z dnia 15 lipca 2013r. przez wójta gminy Kościerzyna. Ocena skontrolowanej działalności: Zespół kontrolujący negatywnie ocenia przeprowadzenie ww. postępowań skargowych. 1 Mirela Bemben kierownik zespołu kontrolnego, starszy inspektor wojewódzki w Wydziale Instytucji Pośredniczącej w Certyfikacji i Kontroli w Oddziale Kontroli, Marta Kaczmarek inspektor wojewódzki w Wydziale Instytucji Pośredniczącej w Certyfikacji i Kontroli w Oddziale Kontroli, Karolina Ryżakow inspektor wojewódzki w Wydziale Instytucji Pośredniczącej w Certyfikacji i Kontroli w Oddziale Kontroli,
Uzasadnienie oceny: W toku kontroli sprawdzono prawidłowość przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań skargowych. Pierwsze z nich, o sygn.wo.1510.2.2013, przeprowadzone zostało w 2013 roku. Opis stanu faktycznego: W dniu 11 kwietnia 2013r. wójt gminy Kościerzyna wydał decyzję nr OS.6131.76.2013.3 KL w sprawie usunięcia drzewa na wniosek złożony przez właścicielkę nieruchomości dz. Nr [ ]* w miejscowości [ ] *. [dowód: akta kontroli, str. 13-15] W dniu 17 lipca 2013r. do Urzędu Gminy Kościerzyna wpłynęła skarga pani [ ] * na prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wycięcia drzewa oraz wydania decyzji w tej sprawie. Skarżąca w swoim piśmie podniosła zarzut, iż nie została poinformowana jako strona o prowadzonym postępowaniu dot. wycinki drzewa. [dowód: akta kontroli, str. 20] W odpowiedzi na w/w skargę wójt gminy Kościerzyna, pismem z dnia 29.07.2013r., wezwał skarżącą do sprecyzowania treści pisma w celu określenia, czy stanowi ono skargę na pracownika bądź organ czy też żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, uchylenia decyzji czy jej zmiany, stosownie do treści art. 235 k.p.a. [dowód: akta kontroli, str. 21] Pismem z dnia 3 sierpnia 2013r. pani [ ] * odpowiedziała, iż złożona przez nią skarga dotyczyła pracownika Urzędu Gminy Kościerzyna, który prowadził postępowanie i przygotowywał decyzję w sprawie pozwolenia na usunięcie drzewa z działki nr [ ] * położonej w [ ] *. [dowód: akta kontroli, str. 22] Odnosząc się do złożonej skargi, wójt gminy Kościerzyna pismem z dnia 21 sierpnia 2013r. uznał, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na fakt, iż zarzut, że sporne drzewo rosło na granicy sąsiadujących nieruchomości działek oznaczonych numerami [ ] * nie znajduje potwierdzenia i uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. [dowód: akta kontroli, str. 23-26] Pismem z dnia 1 października 2013r. pani [ ] * odpowiedziała na zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi z dnia 15 lipca 2013r. oraz ponowiła skargę, która została uznana za bezzasadną. [dowód: akta kontroli, str. 27-28] Organ podtrzymał swoje stanowisko pismem z dnia 15 października 2013r. [dowód: akta kontroli, str. 29] Analiza dokumentacji ww. sprawy wykazała, że wójt gminy Kościerzyna rozpatrując skargę na pracownika urzędu gminy, działał niezgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. Wskazać należy, że skarga na pracownika urzędu gminy jest w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym urzędem, co w niniejszym przypadku oznacza, że jest to wójt gminy Kościerzyna. Natomiast zgodnie z treścią art. 229 pkt 2 i 3 k.p.a. rada gminy Kościerzyna jest właściwa do rozpatrywania skarg na działalność wójta Strona 2 z 6
gminy w zakresie zadań własnych gminy, natomiast w zakresie zadań zleconych takie uprawnienie przysługuje wojewodzie. Mając powyższe na uwadze, omawiana skarga na pracownika Urzędu Gminy Kościerzyna zgodnie z art. 231 k.p.a. powinna zostać przekazana do organu właściwego, jakim jest rada gminy Kościerzyna, nie później niż w terminie siedmiu dni od jej otrzymania. Na potwierdzenie powyższego stanowiska wskazać należy: postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 14.02.2007 r. (II SA/Bd 78/07) skarga składana w trybie przewidzianym w dziale VIII kpa na działanie pracownika urzędu gminy podlega rozpoznaniu stosownie do treści przepisu art. 229 pkt 2 przez radę gminy chyba że skarga dotyczy organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej to w takim wypadku organem właściwym do rozpoznania skargi jest wojewoda, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 05.08.2008 r. (IV SA/Gl 77/08): skarga na pracownika urzędu miasta, a takim jest naczelnik wydziału jest w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym urzędem, co w niniejszym przypadku oznacza, że jest to prezydent miasta. Wprawdzie treść art. 232 1 i 2 stanowi że: organ właściwy do rozpatrzenia skargi może ją przekazać do załatwienia organowi niższego stopnia, o ile skarga nie zawiera zarzutów dotyczących działalności tego organu. Skargę na pracownika można przekazać do załatwienia również jego przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia, jednakże odnosi się on jedynie do czynności załatwienia skargi. Zgodnie ze stanowiskiem do art. 232 k.p.a. wyrażonym w publikacji Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), opubl. Lex) por. M. Jaśkowska: przepis ten wprowadza rozróżnienie dwóch rodzajów czynności rozpatrzenia i załatwienia skargi. Rozpatrzenie stanowi przy tym taki zespół czynności przygotowawczych, które zmierzają do ustalenia treści i przedmiotu skargi oraz przygotowania materiału niezbędnego do załatwienia skargi (por. J. Lang, Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 143-144). Tych czynności nie można przekazywać w ramach art. 232. Przekazane może być natomiast załatwienie skargi, tj. jej rozstrzygnięcie, wydanie poleceń lub podjęcie innych stosownych środków, usunięcie stwierdzonych uchybień i w miarę możności przyczyn ich powstawania oraz zawiadomienie w sposób wyczerpujący skarżącego o wynikach załatwienia. W związku z tym, że w analizowanej skardze, rozpatrzonej przez wójta gminy Kościerzyna nie występują również ww. okoliczności należy uznać, że została ona rozpatrzona z naruszeniem art. 229 pkt 3 k.p.a. Kolejną stwierdzoną podczas kontroli nieprawidłowością jest niezastosowanie w zawiadomieniu o odmownym załatwieniu skargi z dnia 21 sierpnia 2013r. treści art. 238 1 k.p.a., tj. : nie pouczono skarżącej, że w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy bez zawiadamiania skarżącego. Stosowne pouczenie przywołano dopiero w piśmie z dnia 15 października 2013r. podtrzymującym stanowisko organu w sprawie bezzasadności skargi. [dowód: akta kontroli, str. 23-26, 29] Strona 3 z 6
Drugie z kontrolowanych postępowań skargowych, o sygn. OS60.29.32.35.2015.KL, przeprowadzone zostało w 2015 roku. Opis stanu faktycznego: Pismem z dnia 7 kwietnia 2015r. pani [ ] * zwróciła się do wójta gminy Kościerzyna z prośbą o wyjaśnienie sprawy usunięcia drzewa oraz wycinania, przycinania drzew i obcinania gałęzi na posesji przy ul. [ ] *. [dowód: akta kontroli, str. 33] W dniu 28 kwietnia 2015r. wójt gminy Kościerzyna w odpowiedzi na pismo pani [ ] * poinformował o posiadanych informacjach w sprawie działek nr [ ] * położonych w miejscowości [ ] *. Wyjaśnił, że na podstawie dokumentacji zdjęciowej wykonanej przez funkcjonariuszy Straży Gminnej gminy Kościerzyna usunięte drzewo stanowiło wiatrołom, na którego usunięcie nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia wójta w trybie art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto poinformował, że w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej ww. działek stwierdzono iż zabieg przycinania drzew nie został wykonany prawidłowo. W związku z silną właściwością odrostową drzew gatunku olcha czarna poinformował, że na tym etapie nie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. Zobowiązał się do przeprowadzenia ponownej wizji lokalnej w sierpniu 2015r. i w przypadku stwierdzenia słabego odtworzenia drzew do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie zniszczenia drzew. [dowód: akta kontroli, str. 34-35] W nawiązaniu do powyższej odpowiedzi pismem z dnia 11 maja 2015r. p. [ ] * wskazała, że wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2015r. prosiła o wyjaśnienie sprawy ścinania drzew i gałęzi oraz oczekiwała załatwienia sprawy zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego wraz z wszczęciem postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron w postępowaniu. Oddzielnym pismem z dnia 11 maja 2015r. pani [ ] * wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wycięcia drzewa gatunku olcha czarna z działki nr [ ] * przy granicy działki nr [ ] * bez wymaganego zezwolenia oraz o wszczęcie postępowania w sprawie zniszczenia drzew poprzez ich nieprawidłowe przycinanie i obcinanie gałęzi i konarów 10 sztuk drzew gatunku olcha z działki nr [ ] * wzdłuż granicy działki nr [ ] *. [dowód: akta kontroli str.36-38] Pismem z dnia 14 maja 2015r. wójt gminy Kościerzyna poinformował panią [ ] * o kwalifikacji jej pisma z dnia 11 maja 2015r. jako skargi wniesionej na pracownika gminy oraz uznaniu jej za bezzasadną. [dowód: akta kontroli str. 39-41] W dniu 24 maja 2015r. p. [ ] * ponowiła swoją skargę z dnia 11 maja 2015r. [dowód: akta kontroli str. 42-43] Pismem z dnia 1 czerwca 2015r. wójt gminy Kościerzyna podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 14 maja 2015r. [dowód: akta kontroli str. 45-46] Ustalenia dokonane podczas kontroli wykazały, że wójt gminy Kościerzyna dokonał wizji lokalnej na wskazanych w piśmie z dnia 7 kwietnia 2015r. przez panią [ ] * działkach. W zakresie dokonanych zabiegów przycinania drzew bez zezwolenia ustalił, że nie zostały one wykonane Strona 4 z 6
prawidłowo przyznając, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 627 z późn. zm., cytowanej dalej jako u.o.p.) określa odpowiedzialność za nieprawidłowe wykonanie zabiegów, jednakże nie wszczął postępowania administracyjnego w tej sprawie. Natomiast w zakresie usuniętego drzewa, które stanowiło wiatrołom, uznał, że na jego usunięcie nie jest wymagane uzyskanie zezwolenie wójta w trybie art. 83 u.o.p. W rezultacie uznał skargę za nieuzasadnioną. Nie można uznać za prawidłowe działania wójta gminy Kościerzyna, który ograniczył się do udzielenia odpowiedzi skarżącej zwykłym pismem. Zdaniem kontrolujących pisma skarżącej nie stanowiły skargi, lecz wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji zastosowanie powinny znaleźć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a nie przepisy działu VIII k.p.a. regulujące postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Przede wszystkim żądania zawarte w pismach skarżącej należało ocenić z punktu widzenia art. 61 i 61 a k.p.a. Z przepisu tego wynika, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Ponadto wskazać należy, że ustawa u.o.p. przewiduje zastosowanie kar pieniężnych administracyjnych za czynności, które były przedmiotem tej sprawy. Zgodnie z art. 88 ust 1. pkt. 3 u. o. p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Mając na uwadze wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2014r. (II SA/Gl 977/14, LEX nr 1647421), który stanowi że: zniszczeniem będzie bez wątpienia taka sytuacja, w ramach której żywotność drzewa nie zostanie zachowana. Pojęcie zniszczenia będzie obejmować również sytuację, w której żywotność drzewa w następstwie niewłaściwie przeprowadzonych zabiegów pielęgnacyjnych zostanie poważnie zagrożona, choć nie ma pewności, że drzewo tę żywotność ostatecznie utraci, niewątpliwie obowiązkiem wójta gminy Kościerzyna było wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary oraz jej nałożenie. Jednakże mając na uwadze silne właściwości odrostowe drzew gatunku olcha czarna, należało zastosować art. 88 ust. 3 u.o.p., który daje możliwość odroczenia terminu tej płatności na okres 3 lat, a po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa umorzenie wymierzonej kary zgodnie z art. 88 ust. 4 u.o.p. Natomiast w zakresie usunięcia drzewa, które stanowiło wiatrołom, stwierdzić należy, że nawet w przypadku gdy drzewo przestało pełnić swoje funkcje i jest obumarłe, właściciel w celu jego usunięcia był zobowiązany do uzyskania zezwolenia w tym zakresie. Warto w tym miejscu przywołać wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r. (II OSK 810/11), który zapadł na tle podobnego stanu faktycznego: ( ). Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd I instancji wyjaśnił, że w ustawie o ochronie przyrody nie ma legalnej definicji pojęcia "drzewo". Dlatego pojęcie to należy interpretować na gruncie języka potocznego. Zgodnie z Uniwersalnym Słownikiem Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN 2006), drzewo to roślina wieloletnia o wyraźnie wykształconym pniu, który w pewnej wysokości nad ziemią rozgałęzia się w koronę. Bezspornie, przed wichurą roślina zlokalizowana na działce stanowiącej współwłasność skarżącej stanowiła drzewo. Decydujące znaczenie, w świetle argumentacji skargi, ma ocena, czy fakt odłamania jednego pnia i złamania drugiego, pozbawia Strona 5 z 6
roślinę kwalifikacji drzewa. ( ) Stan ten jednak wymagał oceny pracownika organu uprawnionego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew. To właściwy organ, kompetentny w zakresie ochrony przyrody, jest władny dokonać oceny. ( ) Posiadacz nieruchomości nie jest podmiotem uprawnionym do dokonywania tego typu ocen i decydowania o tym, czy i które drzewo należy usunąć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1970/06). Skarżąca ( ) zobowiązana była do uprzedniego uzyskania decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów, które jest wymagane niezależnie od stanu żywotności drzew i ich oddziaływania na otoczenie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 542/06). W związku z powyższym wójt, a nie sam zainteresowany musi ocenić, czy drzewo jest obumarłe, a następnie wydać decyzję, ponieważ dopuszczenie takiej możliwości byłoby bowiem sprzeczne z celem ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, którym jest ochrona przyrody (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 listopada 2010r. o sygn. II SA/Ol 931/10)). Jako przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości kontrolujący wskazują słabą znajomość oraz błędną interpretację przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Zalecenia/wnioski: Mając na uwadze powyższe ustalenia, w celu wyeliminowania w przyszłości opisanych powyżej nieprawidłowości, należy ściśle przestrzegać przepisów rozdziału VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwracając szczególną uwagę na przepisy dotyczące właściwości uregulowane w art. 229 k.p.a., a także na przepisy dotyczące zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym, wynikające z art. 233, art. 234, a także art. 235 k.p.a. Ponadto w zawiadomieniach o odmownym załatwieniu skargi należy umieszczać pouczenie o treści art. 239 1 k.p.a. Od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze. WOJEWODA POMORSKI Ryszard Stachurski [ ] * - wyłączenie jawności ze względu na prywatność osób fizycznych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Wyłączenia dokonała Marta Kaczmarek. Strona 6 z 6