DEMOKRACJA A GOSPODARKA RYNKOWA W UE Niektórzy badacze traktują ład gospodarczy jako zbiór reguł i norm ustalonych oraz przyjętych w danym społeczeństwie 1. Istota koncepcji ładu ekonomicznego polega na tym, że nie ideologia i stosunki produkcji, a zasady oraz reguły gospodarowania i sterowania ekonomicznego odróżniają jeden system od innego 2. Innymi słowy w rachubę wchodzi ekonomiczne programowanie polityki regionalnej. Faktycznie dla skutecznego wdrażania polityki regionalnej ogromne znaczenie mają szczególnie zasady jej programowania. Do powstania najważniejszych zasad europejskiej polityki regionalnej doszło w czasie reformy funduszy strukturalnych w 1988 r. Zamiast przypadkowych działań, polityka regionalna przekształciła się w kompleksową działalność strukturalną. Zasady tej polityki w obecnym kształcie od 1989 roku są traktowane jako element fundamentu polityki regionalnej UE oraz przy okazji kolejnych reform są dopracowywane i doskonalone, głównie z myślą o ich bardziej rygorystycznym stosowaniu w praktyce. Od egzekwowania zasad zależy bowiem efektywność i skuteczność wspólnotowych działań na rzecz spójności społeczno gospodarczej [ ]. Cztery najważniejsze zasady europejskiej polityki regionalnej (programowanie, partnerstwo, koncentracja i dodatkowość G.M.) zostały dodatkowo wzmocnione przy okazji rewizji reformy funduszy strukturalnych w 1993 r., a następnie - wraz z innymi - udoskonalone przepisami nowych regulaminów funduszy strukturalnych z czerwca i lipca 1999 r., stosownie do sugestii sformułowanych w czasie Europejskiego Forum poświęconego spójności w dniach 28 30 kwietnia 1997 r. w Brukseli" 3. Ze względu na klarowność oraz precyzję, dla potrzeb niniejszej rozprawy przyjęliśmy podział w/w zasad wedle kolejności zaproponowanej przez I. Pietrzyk 4. Zasada subsydiarności: odnosi się ona do podziału zadań i kompetencji w realizacji polityki regionalnej pomiędzy Komisją Europejską, władzami centralnymi i władzami regionalnymi państwa beneficjenta. Polityka regionalna nie należy do wyłącznych kompetencji Unii: problemy rozwoju regionalnego pozostają zasadniczo w gestii państw członkowskich, a Wspólnota ingeruje w ten proces jedynie pomocniczo. Zasada koordynacji, czyli a) zintegrowane wykorzystanie wszystkich dostępnych instrumentów wsparcia finansowego, b) koordynacja przez Komisję Europejską polityk regionalnych państw członkowskich, c) dążenie do harmonijnego rozwoju całego obszaru Unii Europejskiej. 1 por. E. Mączyńska, P. Pysz, Społeczna gospodarka rynkowa. Idee i możliwości praktycznego wykorzystania w Polsce, PTE, Warszawa 2003; P. Pysz, Społeczna gospodarka rynkowa. Ordoliberalna koncepcja polityki gospodarczej, PWN, Warszawa 2008; pod. red. U. Kalina Prasznic, Regulowana gospodarka rynkowa - Wybór materiałów do studiowania polityki gospodarczej, Wolters Kluwer Polska, Kraków 2003; S. Michalkiewicz, Fundamenty Ładu Gospodarczego, Gospodarka, nr 236 (13.11.2006 r.), http://polskiejutro.com/art.php?p=9207. 2 H. Cholaj, Transformacja Systemowa w Polsce, wyd. UMCS, Lublin 1998, str. 130. 3 I. Pietrzyk Polityka regionalna Unii Europejskiej op. cit., str. 153. 4 I. Pietrzyk Polityka regionalna Unii Europejskiej op. cit., str. 153-189. 1
Zasada elastyczności: w prowadzeniu polityki regionalnej bierze się pod uwagę rodzime tradycje i zachęca się państwa członkowskie do ścisłego współdziałania z władzami administracyjnymi niższych szczebli i partnerami społecznymi. Zasada programowania: oznacza, że finansowane są wyłącznie wieloletnie (obecnie 7 letnie), zintegrowane programy rozwoju regionalnego. Podstawowe znaczenie w procesie programowania ma NPR, który musi być poddany konsultacjom społecznym, a następnie zaakceptowany przez parlament. Dokument ten jest następnie przekazywany Komisji Europejskiej. Po trwających około roku negocjacjach powstaje wspólny dokument KE i państwa beneficjenta: Podstawy Wsparcia Wspólnoty. Składa się on z czterech zasadniczych części: analizy problemów rozwoju regionalnego, strategii rozwoju regionalnego i niezbędnych form pomocy, planu finansowego oraz programu realizacji strategii rozwoju. Na tej podstawie przygotowywane są programy operacyjne, które rozwijają założenia zawarte w Podstawach Wsparcia Wspólnoty. Programy operacyjne mogą mieć charakter sektorowy i regionalny 5. Zasada partnerstwa: wszystkie działania (programowanie, finansowanie, monitoring i ocena realizacji) dokonywane są w partnerstwie pomiędzy KE a krajami członkowskimi. Wszyscy partnerzy ponoszą pełną odpowiedzialność za swe działania. Zasada ta odnosi się do relacji pomiędzy: a) władzami publicznymi różnych szczebli (organa UE, władze centralne i regionalne) oraz b) pomiędzy władzami publicznymi a organizacjami społecznymi i partnerami prywatnymi. Zasada kompatybilności: polityka regionalna musi być zgodna z innymi politykami wspólnotowymi i nie może naruszać ustawodawstwa UE dotyczącego ochrony środowiska, konkurencji, zamówień publicznych, równości szans między kobietami i mężczyznami. Zasada spójności: polityka regionalna musi być spójna z polityką makroekonomiczną państwa. Państwa członkowskie UE muszą koordynować swoje polityki gospodarcze. Zasada koncentracji: polega na kierowaniu środków do regionów w najtrudniejszej sytuacji ekonomicznej. Zgodnie z nią ma nastąpić: wzrost udziału budżetu Funduszy Strukturalnych w budżecie UE, ustalenie niewielkiej liczby (3) precyzyjnie określonych celów i geograficzna koncentracja środków w najuboższych regionach. Zasada dodatkowości: zadaniem Funduszy Strukturalnych jest nie zastępowanie, lecz uzupełnianie krajowych środków publicznych przeznaczonych na politykę regionalną. Państwo członkowskie ma obowiązek utrzymania środków w danym okresie planowania wydatków na politykę regionalną przynajmniej na takim samym poziomie jak w poprzednim okresie planowania. Realizacja tej zasady jest kontrolowana trzykrotnie w trakcie okresu planowania. 5 Do każdego programu operacyjnego należy również opracować tzw. uzupełnienie programu. Np.: Uzupełnienie Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw; Uzupełnienie ZPORR; Uzupełnienie SPO Rozwój Zasobów Ludzkich itd. 2
Zasada komplementarności: środki strukturalne uzupełniają środki asygnowane na realizacje projektu przez państwo beneficjenta (tzw. środki własne). Zasada kontrolowania: realizacja programów musi podlegać ścisłemu nadzorowaniu. W tym celu tworzone są specjalne Komitety Monitorujące. Ich rolą jest zatwierdzanie wszelkich modyfikacji i zmian w programach oraz przygotowywanie raportów (rocznych i końcowych) i przesyłanie ich do Komisji Europejskiej. Zasada oceny: w trakcie procedury planowania przeprowadza się trzy kontrole realizacji programów: ocenę wstępną (ex ante), ocenę pośrednią (na półmetku) oraz ocenę końcową (ex post). Zasada kontroli finansowej: główna odpowiedzialność za kontrolę finansową spoczywa na państwach członkowskich. W istocie polityki regionalnej (mimo interwencji władz publicznych celem korygowania przestrzennych nierówności rozwoju 6 ) leży m.in. podejmowanie tzw. interwencji na poziomie regionów, które mają charakter zintegrowany, bowiem z perspektywy mechanizmów prorozwojowych chaotyczne działania mogą mieć fatalny wpływ na całokształt rozwoju regionalnego. Z drugiej strony konieczność zintegrowanego charakteru podejmowania interwencji na poziomie regionów wynika m. in. z rozporządzenia Rady z 21 czerwca 1999 r. wprowadzającego ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (1260/1999/WE). Chociaż zapis ten został uchylony 7, wciąż ma aktualny charakter w swojej istocie choćby ze względu na pozytywny wpływ na rozwój regionalny. Definiując pożądany model programowania, Rada w nowym rozporządzeniu zaznaczyła, iż liczba programów pomocowych powinna być ograniczona i zwyczajowo składać się z jednolitej, zintegrowanej pomocy dla każdego regionu 8. W rozporządzeniu z 2006 r. czytamy: Rada ustanawia na poziomie Wspólnoty zwięzłe strategiczne wytyczne dla spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, określające indykatywne ramy interwencji funduszy, z uwzględnieniem innych stosownych polityk Wspólnoty. [ ] Wytyczne te nadają w szczególności moc priorytetom Wspólnoty w celu promowania harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju [ ]. Wytyczne te są ustanawiane z uwzględnieniem zintegrowanych wytycznych, składających się z ogólnych wytycznych polityki gospodarczej oraz wytycznych dotyczących zatrudnienia[ ] 9. 6 por.: I. Pietrzyk Polityka regionalna Unii Europejskiej op. cit., str. 12; pod, red. J. Szomburg, Polityka regionalna państwa pośród uwikłań instytucjonalno - regulacyjnych, IBnGR, Gdańsk 2001; T. G. Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski, ISP Warszawa 2004; Ocena pierwszych miesięcy członkostwa Polski w UE fakty i mity, pod. red. P. Gas, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2005. 7 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 op. cit. 8 Rozporządzenie Rady z 21 czerwca 1999 wprowadzające ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych (1260/1999/WE), pkt.32. 9 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia op. cit. 3
W literaturze przedmiotu badacze zaznaczają, iż interwencje funduszy strukturalnych powinny uwzględniać na poziomie krajowym i regionalnym wspólnotowe priorytety sprzyjające zrównoważonemu rozwojowi poprzez wzmacnianie wzrostu gospodarczego, konkurencyjności oraz zatrudnienia, wspieranie integracji społecznej, a także ochronę i ponoszenie jakości środowiska. Łatwo ująć zintegrowany charakter podejmowania interwencji na poziomie regionów, bowiem jak widzimy na poniższym schemacie, interwencje są szkicowane (ale nie przesądzone) na poziomie Komisji Europejskiej. Rysunek nr 2: Podejmowanie interwencji na poziomie regionów Opracowanie własne. Zintegrowany charakter podejmowania interwencji na poziomie regionów UE wynika również z Narodowego Planu Rozwoju. Jest to dokument programowy, stanowiący podstawę planowania poszczególnych dziedzin interwencji strukturalnych, jak i zintegrowanych wieloletnich programów operacyjnych o charakterze horyzontalnym i regionalnym. NPR zawiera propozycje całokształtu celów, działań oraz wielkości interwencji Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności ukierunkowanych na zmniejszanie dysproporcji w rozwoju społeczno gospodarczym pomiędzy krajami UE. Interwencji państwa można spodziewać się szczególnie w obszarach, gdzie rynek okazał się niesatysfakcjonującym systemem regulacyjnym. W gruncie rzeczy we Wspólnocie nie istnieją inne mechanizmy interwencji 10 poza mechanizmem o charakterze redystrybucji środków finansowych Funduszy Strukturalnych, zaś sama interwencja nie wykracza poza ramy tego, co jest konieczne do osiągnięcia zakładanych celów i stwarza stosunkowo harmonijny rozwój regionów UE. 10 Wyjątek stanowi Europejski Bank Centralny. 4
Warto zaznaczyć, iż interwencje UE dość często powodują też tzw. efekt dźwigni, który zachodzi, gdy wraz z uruchomieniem środków publicznych na realizację określonych działań wzrasta zaangażowanie sektora prywatnego w ich finansowanie. Reasumując, istota polityki regionalnej zawiera się w następujących kluczowych zagadnieniach 11 : promowanie, rozwój i dostosowanie strukturalne regionów opóźnionych w rozwoju. wspieranie gospodarcze i społeczne konwersji obszarów znajdujących się w sytuacjach problemów strukturalnych. wspieranie, dostosowanie i modernizacja polityk i systemów szkolenia, kształcenia oraz zatrudnienia. 11 J. Olbrycht w artykule Polska wobec nowej polityki spójności. Rekomendacje dotyczące polityki regionalnej w Polsce po roku 2006 zaznacza, również iż istotą polityki regionalnej jest m.in. podejmowanie takich interwencji na poziomie regionów, które mają charakter zintegrowany. Unikanie nieskoordynowanych działań sektorowych może korzystnie wpłynąć na uruchamianie mechanizmów prorozwojowych (źródło: http://64.233.183.104/search?q=cache:lnbxjsrt1fyj:www.janolbrycht.pl/dwnld/pwnps.doc+istota+polityki+r egionalnej&hl=pl&ct=clnk&cd=2&gl=pl). 5