Anna Warych Juras 178 Euroregiony jako nowa forma współpracy europejskiej Od końca lat 80. XX w. w Europie rozwijają się dwa procesy, które wywierają istotny wpływ na współpracę transgraniczną. Pierwszemu z nich, o charakterze integracyjnym, mającemu na celu demontaż granic wewnętrznych Unii Europejskiej (UE), towarzyszy wzmocnienie granic zewnętrznych UE z innymi państwami. Drugi, dążący do regionalizacji, działa na rzecz ustanowienia kontaktów regionów wzdłuż nowych granic zewnętrznych UE. Ma on na celu ułatwienie wymiany intelektualnej, politycznej i gospodarczej z państwami trzecimi, np. z Europy Środkowo- Wschodniej oraz śródziemnomorskimi. Oba procesy mają bezpośredni wpływ na regiony, leżące na granicach wewnętrznych i zewnętrznych, przyczyniając się do znacznego rozszerzenia współpracy transgranicznej. Współpraca ta może odbywać się w formie komisji międzyrządowych, komisji planowania przestrzennego, bądź też z udziałem szczebla regionalnego i lokalnego, w formie tzw. Euroregionów. Euroregion możemy zdefiniować jako szczególną formę regionu transgranicznego, wyróżniającą się wysokim stopniem instytucjonalizacji struktur współpracy transgranicznej. Są to instytucje współpracy dwóch lub więcej jednostek reprezentujących regiony dwóch lub więcej państw (przynajmniej po jednym z każdego). Każda z nich jest powoływana na podstawie prawa wewnętrznego swojego kraju. Mogą nimi być korporacje samorządowe (tzn. pojedyncze samorządy lub związki gmin) lub władze lokalne. Zawierają one pomiędzy sobą umowy o współpracy przekraczające granice jednego państwa (Euroregiony, 1999). Mimo unormowania w prawie wewnętrznym termin Euroregion nie występuje, ani w oficjalnych dokumentach o wymianie transgranicznej pomiędzy państwami, ani też w oficjalnych dokumentach Unii Europejskiej. Chociaż terminami oficjalnymi są współpraca transgraniczna, i regiony transgraniczne, to jednak Euroregion stał się najczęściej używanym określeniem tej formy współpracy. W Europie rozwój współpracy transgranicznej datuje się od lat 50. XX w. Prekursorski charakter miała umowa transgraniczna Euregio, zawarta pomiędzy gminami holenderskimi i niemieckimi, mająca na celu ograniczenie kryzysu rolnego na obszarze zdominowanym przez rolnictwo. Wyłoniona Rada w Euregio była pierwszym transgranicznym zgromadzeniem regionalnym w Europie, gdzie organem wykonawczym
były tematyczne grupy robocze zajmujące się między innymi: transportem, środowiskiem, sprawami socjalnymi itp. (Pietrzyk, 2000). Podobne rozwiązania uaktywniły się na pograniczach: niemiecko francuskim oraz norwesko szwedzko fińskim. To właśnie od nazwy Euregio, pierwszej w Europie struktury euroregionalnej w pełni sformalizowanej, pochodzi nazwa takiej współpracy. Euroregiony odegrały bardzo dużą rolę w zacieśnianiu kontaktów pomiędzy krajami członkowskimi UE oraz w ich integracji z przyszłymi członkami Unii. W celu realizacji zadań współpracy transgranicznej utworzona została wielopoziomowa struktura organizacyjna Euroregionu, w skład której wchodzą: Rada, Prezydium, Sekretariat oraz grupy robocze. Na podstawie dotychczasowych doświadczeń europejskich, do podstawowych przesłanek rozwoju współpracy transgranicznej należy zaliczyć przede wszystkim: a) historyczne, gdzie granice państw narodowych podzieliły wspólnoty historyczne i grupy narodowościowe ale nie spowodowały ich zaniku; b) polityczne, które sprawiają że współpraca transgraniczna stanowi dla państw Unii Europejskiej oraz krajów aspirujących do członkostwa w Unii istotną część procesu politycznej integracji europejskiej; c) gospodarcze, w tym konieczność aktywizacji ekonomicznej stref przygranicznych, które przyniosą korzyści ekonomiczne stanowiący chyba najważniejszy cel współpracy; d) i wreszcie przesłanki socjologiczne (społeczne) - które mają na celu przełamywanie wzajemnych barier i uprzedzeń, oraz zacieśnienie formalnych i nieformalnych kontaktów międzyludzkich. Prowadzona polityka Unii Europejskiej coraz wyraźniej zaczęła podkreślać, iż przechodzi od Europy regionów do Europy z regionami. Budowanie Europy z regionami oznacza bowiem istnienie regionów o różnym statusie, wyodrębnionych na podstawie różnych kryteriów, stosownie do potrzeb i warunków historycznych każdego państwa. Wynika to z zasady respektowania przez Unię Europejską tożsamości narodowej krajów członkowskich (Pietrzyk, 2000). Funkcjonowanie i rozwój obszarów transgranicznych, a w tym euroregionów stanowi ważne ogniwo w procesie integracji europejskiej (Rościszewski, 1997). Rozwój w pełni instytucjonalnych form współpracy nastąpił w krajach Europy Środkowej i Wschodniej dopiero na początku lat 90. w wyniku transformacji systemu politycznego i gospodarczego. Rozwinęły się one zwłaszcza na granicach zewnętrznych Unii Europejskiej. Wynikało to z faktu, że tego typu formy aktywności w obszarach przygranicznych mogły zostać wsparte funduszami 179
pochodzącymi właśnie z krajów unijnych. Zapoczątkowane w ten sposób przemiany zaowocowały powstaniem na trenie Polski nowymi formami współpracy transgranicznej jakimi są Euroregiony. Zasady współpracy transgranicznej z udziałem Polski oparto na standardach europejskich, zawartych w Europejskiej Konwencji Ramowej o współpracy transgranicznej między władzami i wspólnotami terytorialnymi ( Konwencja Madrycka Rady Europy) oraz w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, do których Polska przystąpiła w 1993 r. Polska może się poszczycić już dużym dorobkiem współpracy transgranicznej. Stosunkowo w krótkim okresie czasu na wszystkich granicach powstało i prowadzi działalność 15 euroregionów (najstarszym jest Euroregion Nysa powołany w 1991 r., a najmłodszym - Dobrava [2002 r.]). Ryc. 1 Euroregiony na obszarze Polski BAŁTYK POMERANIA NIEMEN PRO EUROPA VIADRINA SPREWA-NYSA- BUG DOBRAVA GLACENSIS PRADZIAD SILESIA KARPACKI 180 BESKIDY TATRY
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Euroregiony w nowym podziale terytorialnym Polski, 1999, GUS, Urząd Statystyczny we Wrocławiu, Warszawa Wrocław, oraz www. pap. Współpraca transgraniczna obejmuje swym zasięgiem, poza obszarami przygranicznymi państw sąsiadujących z Polską, także część Węgier, Rumunii (Euroregion Karpaty ), a ponadto Szwecji, Danii, Łotwy oraz Rosji obwód Kaliningrad - poprzez Euroregion Bałtyk. Polskie Euroregiony, podobnie jak te na Zachodzie Europy, przyjmują nazwę związaną z otaczającym środowiskiem przyrodniczym. Pochodzą one od nazw: - granicznych lub przepływających w okolicy rzek, np.: Bug, Niemen - szczytów lub łańcuchów górskich, np.: Karpaty, Beskidy - akwenu morskiego: Bałtyk - krainy historycznnej, np.: Glacensis, czy Śląsk Cieszyński. Tab. 1 Chronologiczny rozwój Euroregionów na terenie Polski Nazwa euroregionu Rok utworzenia Nysa 1991 Karpacki 1993 Sprewa-Nysa-Bóbr 1993 Pro-Europa-Viadrina 1993 Tatry 1994 Bug 1995 Pomerania 1995 Glacensis 1996 Niemen 1997 Pradziad 1997 181
Bałtyk 1998 Śląsk Cieszyński 1998 Silesia 1998 Beskidy 2000 Dobrava 2002 Zdecydowana większość istniejących obecnie na granicach Polski euroregionów powstała przed wprowadzeniem w 1999 r. nowego podziału administracyjnego. Proces ich powstania przebiegał według niejednolitych zasad. Na zachodniej i południowej granicy powstawały one w wyniku porozumień i umów zawieranych przez stowarzyszenia i związki samorządowe. W efekcie, do euroregionów przystępowały poszczególne gminy, w następstwie właściwych uchwał rad gmin. Dlatego zasięg tamtejszych euroregionów jest zmienny w czasie. Nieco inaczej proces tworzenia euroregionów wyglądał na granicy wschodniej i północnej, gdzie sygnatariuszami porozumienia byli wojewodowie, co oznaczało włączenie do współpracy całych województw także tych, które nie miały przygranicznego położenia (dawne rzeszowskie, tarnobrzeskie, lubelskie). W wyniku takich procedur, euroregiony w tej części Polski są wyraźnie większe niż te przy pozostałych granicach. Euroregiony na granicy zachodniej tworzyły się w warunkach, kiedy granica polsko-niemiecka była zarazem zewnętrzną granicą Unii a zawarcie układu stowarzyszeniowego Polski z Unii Europejską nadało tej współpracy charakter prekursorski. Czynnikiem który odgrywał istotną rolę w tworzeniu się takiej formy współpracy była aktywność samych środowisk lokalnych i regionalnych (reprezentowane przez władze samorządowe, władze wojewódzkie, jak również osoby fizyczne). Euroregiony zlokalizowane na południowej granicy naszego kraju tworzyły się na bazie nowego kształtu politycznego. Granica z Czechami i Słowacją była granicą między państwami stowarzyszonymi z Unią Europejską oraz stanowiła wewnętrzną granicę państw Grupy Wyszehradzkiej. Rozwój współpracy transgranicznej na tym obszarze wynikał między innymi z długich tradycji współpracy oraz podobnych przeobrażeń systemowych. Na pozostałych granicach Polski współpraca euroregionalna ma nieco mniejszą dynamikę, ze względu na zróżnicowanie gospodarcze na wschodzie i brak ścisłych związków w postaci lądu na granicy północnej. Generalny cel i zakres współpracy transgranicznej określone zostały w Europejskiej Karcie Regionów Granicznych i 182
Transgranicznych. Każdy z euroregionów określa własne szczegółowe cele współpracy, jednak wiele z nich jest wspólnych i uniwersalnych, a należą do nich: rozwój potencjału gospodarczego, wspólne planowanie regionalne, dążenie do swobodnego przekraczania granicy państwowej mieszkańców danego euroregionu, wzajemne nauczanie regionalne, ochrona środowiska przyrodniczego itp. cele mające za zadanie pełną integrację danej społeczności. Istnieje już wiele wymiernych efektów takiej współpracy na różnych płaszczyznach. Na podkreślenie zasługuje dominująca współpraca w sferze społecznej i gospodarczej. W większości euroregionów opracowane zostały programy rozwoju regionalnego w tym gospodarczego i planowania przestrzennego, w których poszukiwano komplementarnych struktur gospodarczych. Dzięki skoordynowanym działaniom istnieje proces tworzenia planów rozwojowych poszczególnych euroregionów, gdzie większość z ich koncentruje się na opracowywaniu wspólnych planów przestrzennego zagospodarowania i ochrony środowiska, czy infrastruktury. Jedna z pierwszych koncepcji planów zagospodarowani przestrzennego została opracowana przez trójstronną grupę roboczą w Euroregionie Nysa. Zaprezentowany ogólny zarys koncepcji był przyjmowany i weryfikowany przez nowo powstałe o charakterze samorządowym euroregiony. Nieco inna formę przygotowania planów była w administracyjno- samorządowych euroregionach (np. Bałtyk, Bug ), gdzie zespoły naukowców dysponując środkami finansowymi pochodzącymi z Komitetu Badań Naukowych, przygotowywały programy rozwoju. ( Kozanecka, 2002; Euroregion, 1997). Dobrze rozwijana współpraca gospodarcza dała podstawę funkcjonowania w strefie przygranicznej wielu firmom. Do najbardziej dynamicznych dziedzin należy handel, a zachodnia granica z Berlinem umożliwia bezpośrednie dojście do rynków zachodnich. W ramach planów gospodarczych na pograniczu niemieckim i czeskim powstają liczne izby przemysłowo handlowe, budowlane i hotelowe. W oparciu o współpracę gospodarczą powoływane są specjalne strefy ekonomiczne np. Suwalska Strefa Ekonomiczna w euroregionie Niemen, Kostrzyńsko- Słubicka Strefa Ekonomiczna w Pro Europa Viadrina (Euroregiony, 1999). Prowadzona jest szeroka współpraca w zakresie infrastruktury technicznej dotycząca zwłaszcza układów komunikacyjnych, przejść granicznych i urządzeń komunalnych. W wyniku takiej współpracy np. w euroregionie Pamerania poszerzono przygraniczny pas gmin na którym obowiązują przywileje małego ruchu granicznego, a przygotowana 183
koncepcji rozwoju przestrzennego wyspy Wolin i Uznam zakłada wspólną infrastrukturę i gospodarkę wodno-ściekową. Podobne rozwiązania rozbudowy infrastruktury zostały przeprowadzone w wielu innych eurogionach. Dynamicznie rozwija się również współpraca naukowa. W wielu euroregionach organizowane są liczne konferencje naukowe, seminaria dotyczące ważnych problemów społecznych i gospodarczych poszczególnych regionów. Powstaje wiele publikacji dotyczących funkcjonowania takiej właśnie współpracy np. Euroregion Bug (1997), składającą się aż z 13 tomów, Czynniki i bariery regionalnej współpracy transgranicznej próba syntezy (1998), Przemiany struktur społecznogospodarczych obszarów przygranicznych (1995), Problemy transformacji struktur regionalnych w procesie zmian sytemu gospodarowania i integracji europejskiej 1998, i wiele innych. Do współpracy włączyły się również urzędy statystyczne wchodzące w skład euroregionów wydając liczne publikacje np. Panorama Euroregionów (1997), Euroregiony w nowym podziale terytorialnym Polski (1999), Rocznik Euroregionu Nisse-Nisa- Nysa, czy Ludność w Euroregionie Karpackim (1999). Tworzone są szkoły i placówki naukowo badawcze między innymi: Ośrodek Badań Szkół Wyższych w Libercu, Międzynarodowy Instytut Szkół Wyższych z siedzibą w Zittau ( Nysa ); Collegium Pollonicum utworzone przez partnerskie uniwersytety im A. Mickiewicza w Poznaiu i Europejski Viadrina we Frankfurcie nad Odrą ( Pro Europa Viadrina ). Głównym zadaniem takich szkół jest wspieranie naukowej i kulturalnej współpracy między Polską i Niemcami głównie poprzez prowadzenie badań nad przygranicznymi regionami i pogłębianie wiedzy o krajach Europy Środkowo- Wschodniej. Oto tylko wybrane przykłady współpracy euroregionalnej, która przynosi efekty obecnie, a w miarę ujednolicenia przepisów i dokładnego poznania potrzeb do optymalnego rozwoju regionów, zyski z funkcjonowania w strukturach reuroregionalnych będą jeszcze większe. Najlepszym dowodem na to, że taka współpraca jest opłacalna i przynosi korzyści jest fakt, iż wiele polskich gmin jest gotowych do przystąpienia do współpracy w strukturach euroregionalnych, a proces rozwoju euroregionów nie jest zakończony. LITERATURA 184
Czynniki i bariery regionalnej współpracy transgranicznej - próba syntezy, 1998, Kitowski J. (red.), Rozprawy i Monografie Wydziału Ekonomicznego Nr 15, Rzeszów Euroregion "Bug", 1997, Bałtowski M. (red.), Seria wydawnicza 13 tomów, Norbertinum, Lublin Euroregiony w nowym podziale terytorialnym Polski, 1999, GUS, Urząd Statystyczny we Wrocławiu, Warszawa-Wrocław Kozanecka M., Otoczenie euroregionalne Polski jako przejaw procesów integracyjnych w Europie, [w:] Funkcjonowanie granic, ich przenikalność i ograniczenia przenikalności w kontekście przystąpienia niektórych państw do struktur europejskich, http://www. konf.umcs.intertele.pl/ Ludność w Euroregionie Karpackim, 1999, Urząd Statystyczny w Rzeszowie Oddział Krosno, Rzeszów Panorama Euroregionów,1997, Borys T., Panasiewicz Z. (red.), Urząd Statystyczny w Jeleniej Górze, Jelenia Góra Problemy transformacji struktur regionalnych w procesie zmian sytemu gospodarowania i integracji europejskiej,1998, Zioło Z. (red.), Zeszyty Naukowe Nr 4, Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania, Rzeszów Przemiany struktur społeczno-gospodarczych obszarów przygranicznych, 1995, Kitowski J., Zioło Z. (red.), Rozprawy i Monografie Wydziału Ekonomicznego Nr 7, Warszawa -Kraków-Rzeszów Rościszewski M., 1997, Funkcjonowanie Polskich regionów granicznych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, materiały konferencyjne pt."rozwój regionalny jako element integracji europejskiej", Komisja Integracji Europejskiej i Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu 185