Warszawa, 05 listopada 2018 r. WOJEWODA MAZOWIECKI WPS-VIII.431.1.53.2018.BT Pani Grażyna Rybak Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kotuniu ul. Siedlecka 56 c, 08-130 Kotuń WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 197 b w związku z art. 186 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z Planem Kontroli Zewnętrznych Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego na rok 2018, zespół w składzie: Beata Trzcińska - starszy inspektor wojewódzki i Ewa Łubianka - starszy inspektor wojewódzki, Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, przeprowadził w terminie 18, 20, 25 września 2018 r. kontrolę kompleksową w trybie zwykłym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Kotuniu, zwanym dalej Ośrodkiem. Zakres kontroli obejmował zapewnienie rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych wsparcia oraz pomocy asystenta rodziny, w okresie od 1 stycznia 2017 roku do dnia kontroli. Na podstawie art. 197 d ustawy oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli (Dz. U. poz. 1477) przekazuję niniejsze wystąpienie pokontrolne. Wojewoda Mazowiecki pozytywnie pomimo uchybień ocenił sposób organizacji i realizacji przez Ośrodek zadań wynikających z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym: 1. zapewnienie warunków organizacyjno-kadrowych do realizacji zadania z zakresu wspierania rodziny, 2. rzetelność sporządzanej sprawozdawczości, 3. prawidłowość, adekwatność i skuteczność udzielanej pomocy i wsparcia rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych przez działania prowadzone w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka. 1
Uchwałą Nr XXI/149/05 Rady Gminy w Kotuniu z dnia 29 marca 2005 r. nadano statut Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Kotuniu, do którego wprowadzono zmiany uchwałą nr XIV/90/12 Rady Gminy Kotuń z dnia 20 lutego 2012 r. 3 ust. 4 Statutu stanowił, że Ośrodek realizuje zadania zlecone przez Wójta Gminy wynikające z ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z 10 Statutu, organizację oraz zasady pracy Ośrodka określa regulamin ustalony przez kierownika. Regulamin organizacyjny wprowadzony został zarządzeniem nr K/021/2/2016 z dnia 1 kwietnia 2016 r. W 5 ust. 5 pkt. g Regulaminu wskazano, że Ośrodek realizuje zadania własne gminy i zlecone gminie dotyczące ( ) ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Poinformowała pani, że stanowisko kierownika Ośrodka w Kotuniu objęła pani z dniem 1 czerwca 1990 r. Posiada pani upoważnienia do prowadzenia postępowań w sprawach z zakresu wspierania rodziny oraz wydawania w tych sprawach decyzji. W razie nieobecności zastępuje panią pracownik socjalny na podstawie odrębnego upoważnienia. Zgodnie z art. 28 a ustawy, wójt sprawuje kontrolę nad podmiotami organizującymi pracę z rodziną oraz placówkami wsparcia dziennego. W Ośrodku nie przeprowadzano kontroli w tym zakresie. Gmina Kotuń na dzień kontroli nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 176 pkt 1 ustawy. Wcześniej przyjęty program dotyczył lat 2013-2015. Program po upływie 3 lat powinien zostać oceniony w ramach ustalonych kryteriów ewaluacyjnych, a wynikiem podsumowania są rekomendacje, które zostaną uwzględnione w programie następnym. Powinien on stanowić naturalną kontynuację wcześniej podjętych działań wynikających z oceny potrzeb gminy, z uwzględnieniem zasad i form wspierania rodzin przeżywających trudności opiekuńczowychowawcze, określonych w art. 8, art. 9 i art. 10 ust. 3 ustawy. Ustawodawca nałożył na gminę obowiązek tworzenia i stałego rozwijania systemu wspierania rodziny. Brak oceny powyższego programu i jego kontynuacji. Art. 179 ww. ustawy nakłada na wójta obowiązek złożenia radzie gminy do 31 marca każdego roku sprawozdania z realizacji zadań z zakresu wspierania rodziny oraz przedstawienia potrzeb związanych z realizacją zadań. Całość materiału przedkładanego radzie gminy przygotowywana jest przez podmiot, który faktycznie odpowiada za realizację tego zadania w gminie, a zatem przez Ośrodek. Okazała pani sprawozdanie z działalności Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kotuniu za 2017 r., które zostało przedstawione na sesji Rady Gminy Kotuń 26 marca 2018 r. Sprawozdanie to odnosi się tylko do asystenta rodziny i jego zadań, nie uwzględnia innych form wsparcia. We wnioskach końcowych, w punkcie 4 wskazano na kontynuację lokalnych gminnych programów: w zakresie opieki nad dzieckiem i rodziną ( ). Zauważyć należy, że w latach 2016-2018 Gmina Kotuń nie posiadała opracowanego programu, więc nie mogła go kontynuować. Tym samym nie wskazano potrzeb w zakresie wspierania rodziny. Poinformowała pani, że wójt Gminy corocznie składa radzie gminy sprawozdanie z wykonania wydatków z tytułu pieczy zastępczej oraz przedstawia potrzeby w tym zakresie 1. 1 Akta kontroli s. 19-61. 2
1. Zapewnienie warunków organizacyjno-kadrowych do realizacji zadania z zakresu wspierania rodziny. W strukturze organizacyjnej Ośrodka wyodrębniono między innymi stanowisko asystenta rodziny, którego zakres obowiązków określono w 14 ust. 3 Regulaminu organizacyjnego. W okresie objętym kontrolą Ośrodek zatrudniał 1 asystenta rodziny na podstawie umowy o pracę w systemie zadaniowego czasu pracy. Asystent rodziny posiadał wykształcenie wyższe pedagogiczne, tj. kwalifikacje określone w art. 12 ust. 1 pkt 1 a ustawy, systematycznie podnosił swoją wiedzę w zakresie pracy z rodziną, poprzez udział w szkoleniach. Asystent spełniał wymogi zawarte w art. 12 ust. 1. pkt 2, 3 i 4 oraz art. 17 ust. 3, jak również posiadał zakres obowiązków wykonywanych na tym stanowisku, zgodny z art. 15 ust. 1 ustawy. Ustalono, że w okresie od stycznia do czerwca 2017 r. asystent rodziny miał powierzone dodatkowe zadania. Prowadził postępowania z zakresu świadczeń realizowanych przez gminę, tj. z zakresu świadczeń wychowawczych, rodzinnych i alimentacyjnych, co jest niezgodne z art. 17 ust. 4 ustawy. Zarządzeniem Nr K/021/9/2017 z dnia 22.11.2017 r. wprowadziła pani procedury działań podejmowanych przez asystenta rodziny oraz pracownika socjalnego w przypadku rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Procedury te określają zasady podejmowania działań na rzecz rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych przez pracownika socjalnego i asystenta rodziny oraz wzory dokumentacji prowadzonej przez asystenta rodziny. Wprowadzono następujące druki: wniosek o przydzielenie asystenta rodziny, zgoda na podjęcie współpracy rodziny z asystentem, analiza wstępnej sytuacji rodziny, ocena sytuacji rodziny, plan pracy z rodziną, aktualizacja planu pomocy, okresowa ocena sytuacji rodziny, wniosek o zakończenie objęcia rodziny wsparciem asystenta rodziny, dziennik wizyt asystenta rodziny w środowisku rodzinnym oraz notatka z wizyty asystenta rodziny w środowisku rodzinnym. Dziennik wizyt asystenta rodziny w środowisku rodzinnym, prowadzony był w cyklu miesięcznym odrębnie dla każdej rodziny. Dziennik miał stanowić jednocześnie odzwierciedlenie ewidencji czasu pracy asystenta rodziny, zatrudnionego w systemie zadaniowego czasu pracy. Poinformowała pani, że asystent rodziny pracuje 40 godzin tygodniowo, jednak nie ewidencjonuje wszystkich czynności wykonanych z rodziną lub na rzecz rodziny. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że asystent rodziny pracował z rodziną po kilka godzin w miesiącu. Analiza łącznej liczby udokumentowanych godzin pracy asystenta rodziny w losowo wybranym okresie maj-sierpień 2018 r. nie przekraczała 33 godzin miesięcznie, podczas gdy miesięczny wymiar pracy na pełny etat wynosi w zależności od miesiąca ok. 176 godzin. Ponadto Dziennik wizyt asystenta rodziny w środowisku rodzinnym stanowił w głównej mierze opis sytuacji rodziny, a w mniejszym stopniu czynności wykonywanych przez asystenta. Zgodnie z przyjętymi w 3 procedurami, asystent rodziny: - dokumentuje swoją bieżącą pracę z rodziną poprzez dokonywanie wpisów w dzienniku wizyt asystenta ( ).Zapisy dotyczą podjętych działań, wykonanych czynności, ustaleń, udzielonych konsultacji i każdej innej czynności wykonanej na rzecz rodziny, a także wyjść do instytucji w sprawach rodziny, - kończy pracę z rodziną ze względu na osiągnięcie celów, zaprzestanie współpracy z rodziną lub w przypadku braku efektów. ( ) Decyzję w tym zakresie podejmuje kierownik Ośrodka na podstawie wniosku pracownika socjalnego, złożonego w wyniku wspólnie wypracowanego 3
stanowiska pracownika socjalnego i asystenta rodziny. Katalog wymienionych przyczyn jest tu zamknięty i nie wyczerpuje wszystkich możliwości. Ponadto, zgodnie z zarządzeniem nadzór nad pracą asystentów rodziny i pracowników socjalnych w zakresie wspierania rodziny sprawuje kierownik Ośrodka. 2 2. Rzetelność sporządzanej sprawozdawczości Ośrodek terminowo wypełnił obowiązek wynikający z 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sprawozdań rzeczowo-finansowych z wykonywania zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (Dz. U. poz. 213) i przekazał sprawozdania za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2017 r., od 1 lipca do 31 grudnia 2017 r. oraz od 1 stycznia do 30 czerwca 2018 r. Biorąc pod uwagę przedstawioną w trakcie kontroli dokumentację prowadzonych spraw oraz sporządzane sprawozdania z wykonywania zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej stwierdzono brak zgodności w danych dotyczących liczby rodzin, z którymi asystent rodziny prowadził oraz zakończył pracę w 2017 i 2018 roku. W okresie kontrolnym w listopadzie 2017 roku asystent rodziny zakończył pracę z 1 rodziną, natomiast w sprawozdaniu wykazano łącznie 5 rodzin: 3 rodziny w okresie I-VI 2017 r. i 2 w okresie I-VI 2018 r. W trakcie kontroli ustalono, że w 2017 roku z usług asystenta rodziny korzystało 12 rodzin (w sprawozdaniu wykazano 16), w tym z 1 zakończono pracę, natomiast w 2018 r. korzystało 11 rodzin (wykazano - 14), w tym z 1 rozpoczęto pracę w czerwcu 2018 r. 3. Prawidłowość, adekwatność i skuteczność udzielanej pomocy i wsparcia rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych przez działania prowadzone w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych to zespół planowych działań mających na celu przywrócenie rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji. Definicja wskazuje, że nie chodzi o jedno działanie, ale o ich zespół, i do tego zaplanowany. Dlatego też konieczne jest zdiagnozowanie problemu występującego w danej rodzinie, stanowiącego przyczynę trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Na gminie spoczywa nie tylko obowiązek wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, ale też prowadzenie monitoringu sytuacji dziecka z rodziny zagrożonej kryzysem lub przeżywającej trudności. W celu realizacji tego zadania istotne jest dokonywanie analizy i oceny zjawisk mających wpływ na sytuację osób wymagających wsparcia w środowisku lokalnym, wykazanie aktywności przy identyfikowaniu i monitorowaniu osób i rodzin wymagających pomocy, w szczególności: ustalenie zasad postępowania odnośnie wymiany informacji dotyczących rodzin z problemami; stosowanie procedur weryfikowania własnych informacji i ustalenia wspólnych działań; wykorzystanie innych możliwości dotarcia do wszystkich osób potrzebujących pomocy i wsparcia. 2 Akta kontroli s. 62-98. 4
Wyjaśniła pani, że informacje o rodzinach przeżywających trudności pochodzą ze środowiska lokalnego: od sołtysów, mieszkańców, pracowników socjalnych, czy też szkoły. W Ośrodku nie ustalono zasad postępowania odnośnie wymiany informacji dotyczących rodzin z problemami, ani procedur weryfikowania własnych informacji i ustalenia wspólnych działań. Gmina nie wspierała rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczowychowawczych pomocą rodzin wspierających, o których mowa w art. 29 ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, w celu wsparcia rodziny, dziecko może zostać objęte opieką i wychowaniem w placówce wsparcia dziennego. W gminie Kotuń nie funkcjonują placówki wsparcia dziennego. Praca z rodziną określona w art. 8 ust. 2 ustawy jest jedną z form wspierania rodziny. Artykuł 10 ust. 3 ustawy przewiduje dodatkowe formy pracy z rodziną, wymienione w pkt 1-5. Wyjaśniła pani, że pracownicy socjalni informowali rodziny o możliwości korzystania z konsultacji i poradnictwa specjalistycznego (psychologicznego lub prawnego) świadczonego przez: Powiatową Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Stoku Lackim, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Siedlcach, psychologa zatrudnionego w Ośrodku oraz punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w Siedlcach. Ośrodek nie prowadził pracy z rodziną w formie: terapii i mediacji, usług dla rodzin z dziećmi, spotkań dla rodzin mających na celu wymianę ich doświadczeń oraz zapobieganie izolacji, zwanych grupami wsparcia. W kontrolowanym okresie nie wystąpiły okoliczności przydzielenia asystenta rodziny w przypadkach, o których mowa w art. 10 ust. 4 oraz art. 11 ust. 1 a i ust. 3 ustawy. W okresie od 1 stycznia 2017 r. do 18 października 2018 r. wsparciem asystenta rodziny objęto 12 rodzin, w których wychowywało się 26 dzieci, w tym: 13 w wieku do 5 r. ż., 12 w wieku od 6 do 18 r. ż. Nie obejmowano wsparciem rodzin, których dzieci umieszczone były w pieczy zastępczej. Prowadzono pracę z 1 rodziną, której dzieci powróciły z pieczy zastępczej. W pieczy zastępczej umieszczonych było 9 dzieci z 8 rodzin biologicznych, pochodzących z terenu gminy Kotuń. Z uzyskanych informacji wynika, że na dzień kontroli, na terenie gminy zamieszkiwały tylko 3 rodziny biologiczne. Dziecko z 1 rodziny uzyskało pełnoletność. Z pozostałymi 2 rodzinami, nie była prowadzona praca w okresie kontrolnym. Sprawdzono dokumentację 10 rodzin korzystających ze wsparcia asystenta rodziny w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia kontroli. Dokumentacja prowadzona przez asystenta rodziny gromadzona była dla każdej rodziny chronologicznie w odrębnych skoroszytach. Przydzielanie asystenta rodziny następowało po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, na wniosek pracownika socjalnego zawarty w wywiadzie środowiskowym. Wniosek o przydzielenie asystenta rodziny pracownicy socjalni sporządzali na wzorze wprowadzonym zarządzeniem z 22.11.2017 r. We wszystkich weryfikowanych sprawach rodziny wyraziły zgodę na wspieranie rodziny przez asystenta rodziny, na druku: zgoda na podjęcie współpracy rodziny z asystentem. Asystent rodziny sporządzał Analizę wstępną sytuacji rodziny w zakresie sytuacji społeczno-zawodowej, rodzinnej, warunków socjalno-bytowych, sytuacji zdrowotnej, wychowawczej. Ustalono, że asystent rodziny realizował zadania, o których mowa w art. 15. ust. 1 ustawy, w tym: opracowywał i realizował plan pracy z rodziną we współpracy z członkami rodziny i pracownikiem socjalnym; 5
udzielał pomocy rodzinom w poprawie ich sytuacji życiowej, w rozwiązywaniu problemów socjalnych, psychologicznych i wychowawczych z dziećmi; udzielał pomocy w poszukiwaniu, podejmowaniu i utrzymywaniu pracy zarobkowej; dokonywał okresowej oceny sytuacji rodziny i przekazywał tę ocenę podmiotowi, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy; prowadził dokumentację dotyczącą pracy z rodziną; Dokumentacja w zakresie współpracy z podmiotami i osobami specjalizującymi się w działaniach na rzecz dziecka i rodziny odnosi się głównie do współpracy ze szkołą i psychologiem zatrudnionym w Ośrodku. Brak jest adnotacji świadczących o współpracy asystenta rodziny z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, pomimo występowania w rodzinach problemu alkoholowego. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy plan pracy z rodziną obejmował działania mające na celu przezwyciężenie problemów panujących w rodzinie, a także zawierał terminy realizacji poszczególnych działań oraz przewidywane efekty. W planach pracy nie określono daty planowanego okresu pracy z rodziną, ani przewidywanego terminu usamodzielnienia rodziny, zakończenia z nią pracy. W planach występowały błędy w zakresie utożsamiania celów z działaniami. Cele powinny być rozumiane, jako stan, do którego się dąży, natomiast działanie ma służyć osiągnięciu celu. Asystent dokonywał okresowej oceny sytuacji rodziny zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 15 ustawy. Ocena sytuacji zawierała: opis sytuacji rodziny, cele współpracy z rodziną, zadania wykonane w rodzinie, rokowania rodziny i osiągnięte efekty oraz osiągnięte efekty w okresie objętym oceną. Oceny podpisane były przez asystenta rodziny i kierownika Ośrodka. Część oceny dotycząca rokowań zawiera opis aktualnego stanu, a nie zawiera wskazań do dalszej pracy z rodziną. Kierownik Ośrodka zapoznawał się z dokumentacją prowadzoną przez asystenta rodziny 3. Na podstawie art. 197 d ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli i wobec stwierdzonych nieprawidłowości kieruję do pani kierownik następujące zalecenia pokontrolne: podjąć działania mające na celu wypełnienie obowiązku wynikający z art. 176 pkt 1 ustawy, przestrzegać art. 17 ust. 4 ustawy - nie powierzać asystentowi rodziny prowadzenia postępowań z zakresu świadczeń realizowanych przez gminę, ustalić procedury monitorowania działań wykonywanych przez asystenta rodziny w zakresie prowadzenia dokumentacji i sporządzania sprawozdawczości. 3 Akta kontroli s. 99-143. 6
Uwagi i wnioski Ponadto zwracam uwagę na potrzebę: wypełniania obowiązku wynikającego z art. 179 ustawy składania radzie gminy rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu wspierania rodziny oraz przedstawiania potrzeb związanych z realizacją zadania, przyjęcia zasad współpracy i sprawnej wymiany informacji pomiędzy Ośrodkiem, a poszczególnymi instytucjami i podmiotami zaangażowanymi w udzielanie wsparcia rodzinom, wypracowania mechanizmów identyfikowania wszystkich rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych w celu objęcia ich wsparciem w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka, podjęcia działań w celu nawiązania współpracy z rodzinami, które mogłyby stanowić rodzinę wspierającą dla rodzin z problemami opiekuńczo-wychowawczymi, rozważenia potrzeb gminy w zakresie wspierania rodzin w formie pomocy w opiece i wychowaniu, poprzez prowadzenie przez gminę placówki wsparcia dziennego, zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy. Pouczenie Zgodnie z art. 197 d ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998, z późn. zm.) oraz 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli (Dz. U. poz. 1477) kontrolowana jednostka może w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zgłosić do Wojewody Mazowieckiego zastrzeżenia do wydanego wystąpienia lub/i do zawartych w nim zaleceń pokontrolnych na adres: Mazowiecki Urząd Wojewódzki, Wydział Polityki Społecznej, plac Bankowy 3/5, 00-950 Warszawa. W przypadku nieuwzględnienia przez Wojewodę Mazowieckiego zastrzeżeń oraz w przypadku nie zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń, kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego powiadomić wojewodę o sposobie realizacji uwag, wniosków i zaleceń. W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń odpowiadając na zalecenia należy mieć na uwadze zmiany wynikające z powyższego faktu. Jednocześnie przypominam, że w przypadku osób, które nie realizują zaleceń pokontrolnych mają zastosowanie przepisy art. 198 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. STARSZY INSPEKTOR WOJEWÓDZKI Beata Trzcińska STARSZY INSPEKTOR WOJEWÓDZKI Ewa Łubianka z up. WOJEWODY MAZOWIECKIEGO Anna Olszewska Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej 7