Komentarze Becka Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego 7. wydanie C H BECK
KOMENTARZE BECKA Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne
Polecamy nasze publikacje z serii Komentarze Becka: Zygmunt Niewiadomski (red.) PRAWO BUDOWLANE, wyd. 5 Adam Doliwa PRAWO MIESZKANIOWE. KOMENTARZ, wyd. 4 Bogusław Banaszak KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ. KOMENTARZ, wyd. 2 Ryszard Strzelczyk, Aleksander Turlej WŁASNOŚĆ LOKALI. KOMENTARZ, wyd. 2 Jacek Jaworski, Marian Wolanin, Adam Tułodziecki, Arkadiusz Prusaczyk USTAWA O GOSPODARCE NIERUCHOMOŚCIAMI. KOMENTARZ, wyd. 2 Izabela Heropolitańska, Agnieszka Drewicz-Tułodziecka, Katarzyna Hryćków-Mycka, Paweł Kuglarz USTAWA O KSIĘGACH WIECZYSTYCH I HIPOTECE ORAZ PRZEPISY ZWIĄZANE. KOMENTARZ Paweł Granecki PRAWO ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH. KOMENTARZ, wyd. 3 www.ksiegarnia.beck.pl
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz Redaktor prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Autorzy Krzysztof Jaroszyński Zygmunt Niewiadomski Anna Szmytt Łukasz Złakowski 7. wydanie WYDAWNICTWO C.H. BECK WARSZAWA 2013
Propozycja cytowania: Niewiadomski, [w:] ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 7, art. 5, Nb 3, Warszawa 2013 Wydawca: Dagna Kordyasz Wydawnictwo C.H. Beck 2013 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C. H. Beck Druk i oprawa: Białostockie Zakłady Graficzne S.A. ISBN 978-83-255-4806-3 ISBN e-book 978-83-255-4807-0
Spis treści Przedmowa........................................ Wykaz skrótów..................................... Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rozdział 1. Przepisy ogólne........................... 3 Art. 1 8................................. 3 Rozdział 2. Planowanie przestrzenne w gminie............ 79 Art. 9 37................................ 79 Rozdział 3. Planowanie przestrzenne w województwie....... 311 Art. 38 45............................... 311 Rozdział 4. Planowanie przestrzenne na szczeblu krajowym.. 360 Art. 46 49............................... 360 Rozdział 5. Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji..... 375 Art. 50 67............................... 375 Rozdział 6. Zmiany w przepisach obowiązujących.......... 549 Art. 68 82............................... 549 Rozdział 7. Przepisy przejściowe i końcowe............... 550 Art. 83 89............................... 550 Indeks rzeczowy.................................... 567 VII XI V
Przedmowa W dniu 11.7.2003 r. weszła w życie ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Ustawa tworzy obok Prawa budowlanego podstawy prawne procesu inwestycyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jest ona kolejnym, po ustawie z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), aktem prawnym tej rangi, normującym problematykę gospodarowania przestrzenią po przemianach ustrojowych w Polsce, tym ważniejszym, że kształtującym możliwość inwestowania w kraju członkowskim UE. Gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktogennym. Jest grą wielu podmiotów o sprzecznych interesach. Zadaniem regulacji prawnych jest próba godzenia tych interesów. To zaś oznacza, że prawo zagospodarowania przestrzennego staje się wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o zagospodarowaniu przestrzenią i jako takie nie zadowala na ogół nikogo, budząc skrajne emocje i oceny. Tak też jest w przypadku uchwalonej 27.3.2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której w praktyce nie szczędzi się słów krytyki. Czy krytyka ta jest uzasadniona? Częściowo niewątpliwie tak. Przygotowywane w pośpiechu rozwiązania ustawy nie wydają się być szczytem osiągnięć techniki legislacyjnej. Brak przejrzystości kluczowych dla ustawy rozwiązań, niezdefiniowane nowe instytucje (np. dyskusja publiczna jako element procedury planistycznej), mało precyzyjnie uregulowany stan przejściowy czy wreszcie język ustawy odbiegający niekiedy od stosowanego w prawie (np. zapisy studium art. 15 ust. 1 ZagospPrzestrzU) to podstawowe zarzuty pod adresem ustawy w tym zakresie. VII
Przedmowa Od niedoskonałej techniki legislacyjnej odróżnić jednak trzeba rozwiązania merytoryczne. Te, wbrew oczekiwaniom wielu, nie idą zbyt daleko. Ustawodawca nie wprowadza zmian systemowych. Pozostaje przy dotychczasowej filozofii gospodarowania przestrzenią. Podobnie dzieli zadania i kompetencje pomiędzy z jednej strony gminy, a z drugiej państwo i samorząd wojewódzki. Utrzymuje trójszczeblowy system planowania przestrzennego, u którego podstaw pozostawia gminę z jej planowaniem realizacyjnym, organom państwa wyznaczając rolę kreatora polityki przestrzennej państwa, a samorządowemu województwu rolę zwornika pomiędzy planowaniem realizacyjnym gminy i polityką przestrzenną państwa. Tak jak dotąd, w cieniu systemu planowania przestrzennego pozostawia powiat, który nie ma w istocie możliwości wpływu na kształt przestrzeni zarówno w wymiarze lokalnym, jak i ponadlokalnym. Jeżeli chodzi o gospodarowanie przestrzenią w gminie, to ustawodawca pozostaje przy zasadzie fakultatywności planowania i dualistycznym systemie aktów planistycznych. Pozostaje przy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako akcie polityki przestrzennej i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako aktach prawa miejscowego. Mając na uwadze, iż plany miejscowe mogą, ale nie muszą, być sporządzane, należy stwierdzić, że istnieją obszary pozbawione planu, na których gospodarowanie przestrzenią odbywa się na podstawie przepisów ustawy i wydawanych w takich przypadkach decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (o warunkach zabudowy bądź lokalizacji inwestycji celu publicznego). Rośnie rola i znaczenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium jest teraz stanowione w procedurze zbliżonej do procedury planu miejscowego. Zmienia się funkcja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowy plan staje się bezpośrednio podstawą do wydawania pozwoleń na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rezerwowana jest dla obszarów pozbawionych planu. Następuje uproszczenie procedury planistycznej, w tym rezygnacja z instytucji zarzutu do projektu planu miejscowego. Pojawia się szczególny tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego. VIII
Przedmowa Tworzy się system organów doradczych w sprawie planowania przestrzennego. Renta planistyczna staje się wymagalna również na obszarach pozbawionych planu. Kolejnym załącznikiem do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oprócz rysunku planu i prognozy oddziaływania na środowisko, staje się prognoza skutków finansowych uwzględniająca rozliczenia z właścicielami działek w związku ze wzrostem lub obniżeniem wartości nieruchomości po uchwaleniu planu. Mając na uwadze powyższe zmiany, trudno byłoby uznać, iż przepisy nowej ustawy burzą dotychczasowy system podstaw prawnych gospodarki przestrzennej, ale też trudno byłoby podzielić pogląd, że tak należało zrobić. System prawa zagospodarowania przestrzennego, ukształtowany obowiązującą do 2003 r. ustawą z 1994 r., nawiązał do standardowych rozwiązań europejskich. Jeśli zatem ustawa z 27.3.2003 r. opiera się w dużej mierze na dotychczasowych regulacjach prawnych, możliwe było komentowanie jej przepisów z wykorzystaniem dotychczasowych doświadczeń, z orzecznictwem włącznie. W tej sytuacji, odpowiadając na zapotrzebowanie praktyki, zdecydowałem się wraz z najbliższymi współpracownikami na skomentowanie przedmiotowej ustawy. Zmiany komentowanej ustawy i wyczerpanie poprzedniego nakładu wydania spowodowało potrzebę przygotowania wznowienia Komentarza. Wydanie siódme zawiera stan prawny na luty 2013 r. Warszawa, styczeń 2013 r. Zygmunt Niewiadomski IX
Wykaz skrótów 1. Źródła prawa ABWAWU....... ustawa z 24.5.2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) CmentU......... ustawa z 31.1.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) DostInfPublU..... ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) DrogPublU....... ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) EgzAdmU....... ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) FinPublU........ ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) GospNierU....... ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) KC............. ustawa z 23.4.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) KPA............ ustawa z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) KPC............ ustawa z 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) XI
Wykaz skrótów Konstytucja RP... ustawa z 2.4.1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.) LasyU........... ustawa z 28.9.1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) MStU........... ustawa z 15.3.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) NSAU........... ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ObrRPU......... ustawa z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej ObszarMorU (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 461 ze zm.)..... ustawa z 21.3.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.) OchrGrRolU...... ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) OchrObHitlU..... ustawa z 7.5.1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. Nr 41, poz. 412 ze zm.) OchrPrzyrU OchrZabU OdpadyU OgłAktU OrdPodU XII...... ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.)....... ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.)........ ustawa z 27.4.2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.)........ ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172)........ ustawa z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.)
Wykaz skrótów PISU............ ustawa z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) PrAtom.......... ustawa z 29.11.2000 r. Prawo atomowe (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 264 ze zm.) PrBud........... ustawa z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) PrGeod.......... ustawa z 17.5.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) PrGeol.......... ustawa z 4.2.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981) PrLot........... ustawa z 3.7.2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 933 ze zm.) PrNot........... ustawa z 14.2.1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) PrOchrŚrod...... ustawa z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) ProjPlanZagR..... rozporządzenie MI z 26.8.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) ProjStudR........ rozporządzenie MI z 28.4.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) PrPostAdm....... ustawa z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) PrWod.......... ustawa z 18.7.2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) PrZamPubl....... ustawa z 29.1.2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) XIII
Wykaz skrótów SamGminU...... ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) SamPowiatU..... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) SamWojewU..... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) SamZawArchU... ustawa z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) TelekomU........ ustawa z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) UdInfŚrodU...... ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ZagospPrzestrzU (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).. ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) ZagospPrzestrzU 1994........... ustawa z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) 2. Organy orzekające NSA............ Naczelny Sąd Administracyjny NSA(5).......... Naczelny Sąd Administracyjny w składzie pięciu sędziów SA............. Sąd Apelacyjny SKO............ Samorządowe Kolegium Odwoławcze SN............. Sąd Najwyższy SN(7)........... Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów TK............. Trybunał Konstytucyjny XIV
3. Czasopisma Wykaz skrótów Dz.U............ Dziennik Ustaw Dz.Urz........... Dziennik Urzędowy GP.............. Gazeta Prawnicza GS.............. Gazeta Sądowa KPP............. Kwartalnik Prawa Prywatnego MoP............ Monitor Prawniczy MoPod.......... Monitor Podatkowy M.P............. Monitor Polski OG............. Orzecznictwo Gospodarcze OJ.............. Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich ONSA........... Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSG............ Orzecznictwo Sądów Gospodarczych OSN............ Orzecznictwo Sądu Najwyższego OSNAPiUS...... Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Zbiór Urzędowy. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSP............ Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA......... Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OSS............ Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych OTK............ Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Pal.............. Palestra PG.............. Prawo Gospodarcze PiP.............. Państwo i Prawo PiZS............ Praca i Zabezpieczenie Społeczne PUG............. Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Rej.............. Rejent RPEiS........... Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ST.............. Samorząd Terytorialny Wok............. Wokanda 4. Inne skróty ABW........... Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego XV
Wykaz skrótów art.............. artykuł cyt.............. cytowany dot.............. dotyczący ds............... do spraw EPRP........... Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego ha.............. hektar i in.............. i innych jw.............. jak wyżej lit............... litera m.............. metr m.in............. między innymi m.st............. miasto stołeczne MI............. Minister Infrastruktury MON........... Minister Obrony Narodowej MSZ............ Minister Spraw Zagranicznych n............... następny (-a, -e) Nb............. numer brzegowy Nr.............. numer orz.............. orzeczenie ost.............. ostatni PIS............. Państwowa Inspekcja Sanitarna pkt............. punkt por.............. porównaj post............. postanowienie poz............. pozycja r................ rok red.............. redakcja RM............. Rada Ministrów RP............. Rzeczpospolita Polska rozp............. rozporządzenie s................ strona SA............. spółka akcyjna sp. z o.o......... spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sprost............ sprostowanie t................ tom XVI
Wykaz skrótów tj............... to jest t.j............... tekst jednolity UE............. Unia Europejska uchw............ uchwała ust.............. ustęp wg.............. według ww.............. wyżej wymieniony (-a, -e) wyr............. wyrok wzizt............ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zw............ w związku z............... zeszyt zarz............. zarządzenie zd.............. zdanie ze zm........... ze zmianami zob............. zobacz XVII
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717) Tekst jednolity z dnia 24 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) (zm.: Dz.U. z 2012 r. poz. 951, poz. 1445; 2013, poz. 21 oraz Druk sejmowy Nr 837)