Grzegorz Gołbiowski /Szkoła Główna Handlowa/ Dług jednostek samorzdu terytorialnego Dług jednostek samorzdu terytorialnego jest czci pastwowego długu publicznego. Dotychczas podejmujc rozwaania na temat długu publicznego rzucano tzw. zasłon milczenia na temat zadłuenia budetów samorzdowych, wychodzc z załoenia, e zadłuenie to stanowi niewielki element pastwowego długu publicznego. Z biegiem lat skala zjawiska jednak wzrastała. O ile łczne zadłuenie sektora samorzdu terytorialnego w 1999 r. wynosiło 6,2 mld zł, o tyle ju rok póniej była to wielko 9,38 mld zł, co daje wzrost o 51,3%. W roku 2002 w stosunku do 2001 dług samorzdowy wzrósł o 41,5%. Rok 2003 przyniósł po raz kolejny wzrost kwoty długu samorzdowego do 16,5 mld zł. Nie było to ju wprawdzie tak due tempo zmian, jak w poprzednim okresie, ale w układzie procentowym nastpił wzrost zadłuenia sektora samorzdowego o 8,1%. Tabela 1 Zadłuenie sektora finansów publicznych - po konsolidacji, według nominału 2000 2001 2002 2003 Wyszczególnienie Mld % mld zł % mld zł % mld zł % zł Zadłuenie sektora finansów publicznych 280,5 100,0 302,1 100,0 353,8 100,0 408,6 100,0 1. Dług rzdowy 271,1 96,6 291,3 96,4 338,6 95,7 392,1 96,0 1.1 Zadłuenie skarbu pastwa 265,9 94,8 282,6 93,5 326,8 92,3 378,5 92,6 1.2. Pozostałe zadłuenie sektora rzdowego 5,2 1,8 8,7 2,9 11,8 3,3 13,6 3,3 2. Dług samorzdowy 9,4 3,3 10,8 3,6 15,3 4,3 16,5 4,0 2.1 Zadłuenie jss 9,4 3,3 9,0 3 13,2 3,7 13,8 3,4 2.1.1 Zadłuenie krajowe 9,2 3,3 8,7 2,9 12,7 3,6 13,1 3,2 2.1.2 Zadłuenie zagraniczne 0,2 0,0 0,3 0,1 0,5 0,2 0,7 0,2 2.2 Pozostałe zadłuenie sektora samorzdowego b.d. --- 1,8 0,6 2,1 0,6 2,7 0,6 ródło: opracowanie własne na podstawie danych z Ministerstwa Finansów Od kilku lat coraz czciej dyskutuje si kwesti długu lokalnego i jego oddziaływania na dług rzdowy i odwrotnie. Ponadto, zdaniem jednych zadłuenie jednostek 1
samorzdowych jest niepokojco wysokie, zdaniem innych wcale nie jest nadmierne, szczególnie w stosunku do zadłuenia pastwa 1. Sprawa nie jest jednoznaczna. Pastwowy dług publiczny definiuje si jako zobowizania sektora finansów publicznych z tytułu wyemitowanych papierów wartociowych, zacignitych kredytów i poyczek, przyjtych depozytów oraz wymagalnych zobowiza jednostek budetowych i wynikajcych z ustaw i orzecze sdu, udzielonych porcze i gwarancji oraz innych tytułów. Formułowane jest stanowisko, e definicja długu lokalnego ogranicza si w zasadzie do zobowiza zaciganych przez budet jednostki samorzdu terytorialnego (tzw. organ) 2. Zgodnie z tym nastpuje wypychanie pewnych elementów zadłuenia poza ustawowe ramy, np. przez tworzenie spółek prawa handlowego, które wykonuj okrelone zadania gminy. Tym niemniej pamita jednak naley, e na jednostkach samorzdu terytorialnego, w okrelonych przepisami prawa sytuacjach, ciy równie obowizek spłaty zobowiza swoich jednostek (w tym komunalnych osób prawnych) i spółek (odpowiednio do udziałów) realizujcych zadania na rzecz i w imieniu samorzdów, zobowiza likwidowanych szpitali 3. W wietle tych informacji na zadłuenie samorzdów naley spojrze w troch innym wietle. Faktem jest do gwałtowny wzrost zadłuenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których samorzdy s organami załoycielskimi. Jest to niebezpieczne, bo w sytuacji, gdy zakład opieki zdrowotnej nie moe we własnym zakresie pokry zobowiza, a jego dalsze istnienie jest uzasadnione celami i zadaniami, do których realizacji został stworzony, to zobowizania tego zakładu w razie jego likwidacji przejmowane s przez organ załoycielski. Wzrost zadłuenia samorzdów z tego tytułu w 2003 r. był o 36% wikszy ni w roku 2002. Jednoczenie udział tego rodzaju zadłuenia w długu sektora samorzdowego ogółem wzrósł do 16,4% w 2003 r. wobec 13,1% w 2002 r. Biorc pod uwag fakt, e długoterminowy rozwój kraju i wzrost jego konkurencyjnoci jest zwizany z rozwojem infrastruktury lokalnej, wymagajcej finan- 1 por. J. Chodarcewicz Zmiany słuszne, ale nie wystarczajce Regiony nr 1/2004 2 por. L. Pałecki Gminy pod cian Rzeczpospolita z 30 sierpnia 2004 r. 3 Por. Z. Kazimierczak Zagroenia wynikajce z zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego Kontrola Pastwowa nr 3/2003 2
sowania, jednostki samorzdu terytorialnego stoj w obliczu ponoszenia dodatkowych nakładów na t sfer działalnoci. Nakłady te, jak twierdzi J. Bieniowski musz by finansowane długiem, by podniesienie standardu infrastruktury było odczuwalne 4. Z analizy danych przedstawionych przez Agencj Rozwoju Komunalnego wynika, e aby osign zachodnioeuropejskie standardy w kwestii nasycenia gospodarki infrastruktur komunaln niezbdne s nakłady w wysokoci co najmniej 64 mld zł, co odpowiadało mniej wicej dochodom wszystkich jednostek samorzdu terytorialnego w 1999 r. W kontekcie wejcia Polski do Unii Europejskiej moemy oczekiwa napływu rodków finansowych z funduszy unijnych. Jest to dla naszego kraju szansa cywilizacyjnego dwignicia si. Działania takie wymagaj jednak potrzeby współfinansowania, choby w czci realizowanych projektów, a co za tym idzie pozyskania dodatkowych dochodów. Polska w ramach realizacji Narodowego planu rozwoju gospodarczego moe do koca 2006 r. uzyska rodki w wysokoci 2,87 mld euro na realizacj zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego. Warunkiem ich uzyskania i wykorzystania jest zapewnienie przez stron polsk wkładu własnego w wysokoci 1,13 mld euro. Dotychczasowe zadłuenie lokalne i jego konsekwencje dla moliwoci generowania dodatkowych dochodów moe by przeszkod w wykorzystaniu rodków unijnych przez niektóre jednostki samorzdu terytorialnego. Ju dzi wiadomo, e cz gmin, miast na prawach powiatu i powiatów nie bdzie w stanie zapewni udziału własnego w realizacji tych zada 5. Z tego punktu widzenia ich zadłuenie z pewnoci jest nadmierne. Zreszt zgodnie z ocen Ministerstwa Finansów istniej niejednostkowe przypadki nadmiernie zadłuonych jednostek samorzdu terytorialnego. W sierpniu 2004 r. czterem z nich, w celu ratowania ich dramatycznej sytuacji finansowej udzielono z budetu pastwa wzbudzajce wiele kontrowersji poyczki 6. Z drugiej strony samorzd terytorialny zaciga poyczki głównie z motywów gospodarczych. Jak wskazuj wyniki analiz Centrum Bada Regionalnych 93% 4 J. Bieniowski Jak zadłua si samorzd? Finansista nr 3 z 2002 r. 5 Z. Kazimierczak, op.cit. 6 por. M. Wojtuch Poyczka na rozrzutno Gazeta Prawna z 10 sierpnia 2004 r. 3
rodków z deficytów budetów gmin przeznacza si na inwestycje 7. Do zbienego wniosku mona doj analizujc wyniki kontroli NIK oraz Regionalnych Izb Obrachunkowych przeprowadzonych dla zobowiza zacignitych przez jednostki samorzdowe w okresie 2000 I kw. 2002 r. Z łcznej kwoty kredytów 1301 mln zł, 86,6 mln zł wykorzystano na wydatki biece, co stanowi 6,6% sumy kredytów. Udział kredytów w łcznej kwocie długu stanowił 72,2% 8. Majc wiadomo, e Polska jest bardzo zrónicowana regionalnie i wymaga dostosowania struktury rozwoju trzeba pamita, e podejmowane w tym kierunku działania le w gestii władz samorzdowych. Dochody własne, jeli ju to wystarczaj jedynie na finansowanie działa biecych, std chcc realizowa plany inwestycyjne, o czym była ju mowa istnieje konieczno pozyskania, tzw. dochodów zwrotnych. Ponadto, najwikszy przyrost nowych przedsibiorstw nastpuje nie tam gdzie jest ich najwicej, tj. w wielkich aglomeracjach, tylko raczej poza nimi. Najwikszy przyrost nowych przedsibiorstw odnotowywany jest w tych obszarach działa jednostek samorzdowych, w których jest relatywnie duy poziom inwestycji oraz liczba organizacji non profit. Zaleno pomidzy poziomem zorganizowania społeczestwa obywatelskiego a tempem rozwoju gospodarczego została ju udowodniona w wielu badaniach 9. Wicej, prywatni inwestorzy nie przyjd tam, gdzie nie ma infrastruktury (wodocigów, kanalizacji, oczyszczalni cieków, dróg, sieci energoelektrycznych czy telekomunikacyjnych). W tym kontekcie twierdzi si, e rozsdne zadłuanie si na cele inwestycyjne jest wrcz wskazane 10. I tu dochodzi do pewnego paradoksu polegajcego na tym, e z jednej strony sytuacja pastwowej kasy wymaga ogranicze, std z tego punktu widzenia wydaje si, e słusznie nakłada si limity na poziom zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego, bo wzrost tego zadłuenia wpływa na dług publiczny ogółem, a ten ju przecie jest wysoki. Niemniej, nie cały dług lokalny jest efektem działa władz samorzdowych. Cho, gdy wynika z błdów w zarzdzaniu i prowadzi do niewypłacalnoci jednostki samorzdu terytorialnego trzeba go pitnowa. 7 W. Suraska Ubezwłasnowolnienie samorzdów Rzeczpospolita z 21 stycznia 2000 r. 8 za J. Kotłowska-Rudnik Zadłuenie samorzdów Gazeta Prawna z 4 maja 2003 r. 9 W. Suraska Złota Setka 2000. Liderzy lokalnego rozwoju Rzeczpospolita z 8 czerwca 2000 r. 10 zob. P. Swianiewicz Długi na ogół rozsdne http://www.panorama-miast.com.pl/62/html/zmp1.htm (8 grudnia 2004) 4
Z drugiej jednak strony by móc wyj z kryzysu i doprowadzi do trwałego wzrostu PKB, to włanie samorzd powinien wykona najwiksz prac podejmujc społecznie i gospodarczo istotne inwestycje. Moe to zrobi praktycznie w jeden sposób - zwikszajc zadłuenie. Pozyskanie rodków finansowych z funduszy unijnych te wymaga rodków finansowych, które równie prawdopodobnie pochodzi bd z poyczek. Aby nie nastpił nadmierny wzrost zadłuenia okrelono w ustawie o finansach publicznych pewne ograniczenia: 1. Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy, łczna kwota przypadajcych do spłaty w danym roku budetowym kredytów i poyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikajcych z udzielonych przez jednostki samorzdu terytorialnego porcze, wraz z nalenymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i poyczek oraz nalenych odsetek i dyskonta, a take przypadajcych w danym roku budetowym wykupów papierów wartociowych emitowanych przez jednostki samorzdu terytorialnego, nie moe przekroczy 15% planowanych na dany rok budetowy dochodów jednostek samorzdu terytorialnego. 2. Zgodnie z art. 114 ustawy, łczna kwota długu jednostki samorzdu terytorialnego na koniec roku budetowego nie moe przekracza 60% dochodów tej jednostki w tym roku budetowym 11. Nie s one jeszcze tak dotkliwe jak ograniczenia wynikłe z art. 216 Konstytucji i rozdziału III ustawy o finansach publicznych 12. Zarzdzajcy jednostkami samorzdu terytorialnego, widzc konieczno pozyskania ródeł finansowania działa inwestycyjnych obchodz istniejce ograniczenia wypychajc cz zadłuenia poza oficjaln sprawozdawczo 13. W wietle ostatnich danych na temat zadłuenia jednostek samorzdowych nie mamy do czynienia ze zjawiskiem gwałtownego jego wzrostu. Po szybkim wzrocie w latach 2001-2002, od roku 2003 nastpuje wyhamowanie tej tendencji. Do koca wrzenie długi samorzdów wzrosły zaledwie o 35 mln zł, podczas gdy w takim samym okresie 2003 r. zwikszyły si o prawie 1,3 mld zł. Zdecydowanie zmalało 11 Moliwo sprawdzenia, czy zapis ten jest przestrzegany przez jednostki samorzdu terytorialnego, maj regionalne izby obrachunkowe. 12 Pisz o tym w dalszej czci artykułu 13 por. Z. Kazimierczak Zagroenia wynikajce z zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego Kontrola Pastwowa nr 3/2003 5
tempo wzrostu zadłuenia gmin. Mniej zadłuaj si take miasta na prawach powiatu. Ich zadłuenie wzrosło od pocztku roku o 0,7% 14. Statystycznie zreszt dług samorzdów w przeliczeniu na jednego mieszkaca w porównaniu do innych pastw regionu nie wypada le. Tabela 2 Zadłuenie w przeliczeniu na głow mieszkaca w zalenoci od wielkoci gminy w wybranych krajach Europy rodkowo-wschodniej w 2001 r. Dane liczbowe w USD Wyszczególnienie Czechy Wgry 15 Polska Słowacja Do 5 000 ludnoci 70 18 45 15 5 000 10 000 95 45 25 10 000 50 000 70 55 50 000 100 000 60 45 70 Miasta ponad 100 000 305 110 95 220 ródło: P. Swianiewicz Długi na ogół rozsdne http://www.panorama-miast.com.pl/62/html/zmp1.htm 80 Pomimo pewnych niebezpieczestw płyncych choby ze wzrostu zadłuenia publicznych ZOZ prognoza zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego i ich sytuacji budetowej nie jest pesymistyczna. Według prognozy IBnGR dochody ogółem JST w 2004 r. przekrocz 85,2 mld zł. W stosunku do 2003 r. wzrost dochodów wyniesie 7,7%, co oznacza, e najtrudniejszy okres samorzdy maj za sob. Instytut przewiduje, e do budetów JST wpłynie nieco wicej rodków z tytułu udziałów we wpływach z CIT, z podatków samorzdowych i opłat, a take z tytułu dochodów majtkowych. Ponadto, przewiduje si, e samorzdy wydadz prawie o 9% wicej ni w 2003 r. W swojej prognozie IBnGR stoi na stanowisku, e w 2005 r. sytuacja finansowa JST ulegnie dalszej poprawie. Po kilku latach impasu nastpi wyrane oywienie, które bdzie trwa w kolejnych latach. Dochody JST wzrosn o ponad 8%, a dodatkowym czynnikiem wzrostu maj by transfery z funduszy strukturalnych UE w wysokoci prawie 3,5 mld zł. Wzrosn ma take wykonanie dochodów własnych. 14 A. Myczkowska Malej długi gmin Rzeczpospolita z 4-5 grudnia 2004 r. 15 W przypadku Wgier dane dotycz nastpujcych kategorii: gminy wiejskie, małe miasta, siedziby władz powiatowych, Budapeszt. 6
Tabela 3 Prognoza budetów JST na lata 2004 i 2005 Wyszczególnienie 2004 2005 mln zł 2003 = 100 mln zł 2004 = 100 Dochody ogółem 85.253,8 107,7 92.453,5 108,4 Dochody własne 45.102,9 130,9 48.655,9 107,9 Dotacje z budetu 5.814,4 48,5 5.301,5 91,2 pastwa Subwencja 32.343,7 101,9 33.960,8 105,0 ogólna Transfery z UE 983,6 x 3.477,2 353,5 Wydatki ogółem 88.169,8 108,9 94.122,1 106,8 Wydatki biece 74.039,0 108,3 77.749,4 105,0 Wydatki 14.130,8 112,4 16.372,6 115,9 majtkowe Wynik -2.916,0 160,8-1.668,6 57,2 ródło: materiał powielony IBnGR na konferencj prasow 12 maja 2004 r. Generalnie trosk obejmuje si przede wszystkim poziom długu rzdowego, wychodzc z załoenia, e to zasadniczo kształtuje wielko długu publicznego i długu sektora finansów publicznych i jednoczenie moe by przyczyn wystpienia kryzysu finansowego, którego objawami mog by np. gwałtownie rosnce wydatki publiczne. Z tej perspektywy zapomina si jednak o roli samorzdu i istocie zadłuenia jednostek samorzdowych, cho w kontekcie kryzysu mamy oczywicie do czynienia z sytuacj nadzwyczajn. Dług rzdowy ma przede wszystkim charakter konsumpcyjny, za w przypadku długu samorzdowego proporcje s odwrócone. Stanowi on głównie ródło finansowania inwestycji. Jeli dług publiczny, generowany w najwikszym stopniu przez potrzeby rzdowe, przekroczy okrelone w ustawie o finansach publicznych normy ostronociowe wpłynie to na ograniczenia w budetach jednostek samorzdu lokalnego, tj. w skrajnym przypadku, gdy zadłuenie pastwowe bdzie bliskie konstytucyjnemu limitowi (np. 59%), kadej nawet dotychczas wcale niezadłuonej jednostce samorzdu terytorialnego wolno bdzie uchwali budet z relacj deficytu do dochodów wynoszc 7
0,2 analogicznej relacji planowanej w budecie pastwa 16. Co przy załoeniu deficytu budetu pastwa na poziomie 3% planowanych dochodów, oznacza konieczno sporzdzenia praktycznie zrównowaonych budetów wszystkich jednostek samorzdowych 17. Innymi słowy dług jednostek samorzdowych moe zosta wypchnity przez dług skarbu pastwa oraz innych jednostek sektora rzdowego. Ewentualna zła kondycja budetu samorzdowego, a tym samym wielkoci jego zadłuenia moe wynika równie z oszczdnoci budetu centralnego zmierzajcych do ograniczenia rodków przekazywanych dla samorzdów lokalnych. Moe to spowodowa wzrost zadłuenia samorzdu, według podobnego scenariusza ucieczki w zobowizania, który mona obserwowa choby w przypadku ZUS oraz otwartych funduszy emerytalnych 18. Oprócz wymienionych przyczyn wzrostu zadłuenia samorzdów ich zobowizania podobnie jak budetu pastwa mog by wynikiem zacignitych poyczek i kredytów bankowych, emisji papierów wartociowych, roszcze osób fizycznych i prawnych, udzielonych porcze i gwarancji itp. W tym obszarze zaley w duej mierze od wiedzy i rozsdku zarzdzajcych. Przy czym, chyba szczególnie tu sprawdza si teza A. Krzyanowskiego, który pisał, e kada poyczka rozumnie zuyta jest zadatkiem lepszej przyszłoci 19. Wysoko długu lokalnego moe by wic zdeterminowana zarówno decyzjami podejmowanymi przez centralne organy władzy i administracji jak i organy samorzdowe. Choby z tego faktu wynika, e samorzdy nie s jednostkami w pełni autonomicznymi. Podsumowujc naley oceni bezwgldnie negatywnie sytuacj, gdy nastpuje finansowanie działa biecych długiem przy jednoczesnym braku perspektywy takiego wzrostu dochodów, który pozwoliłby udwign w przyszłoci koszty obsługi zadłuenia. Racjonalne jednak zadłuanie si w celu podejmowania inwestycji moe 16 W 2003 r. dług publiczny stanowi około 53% PKB. Dlatego te ju dzi przy planowaniu budetów jednostek samorzdu terytorialnego na 2005 r. górna granica relacji ich deficytów do dochodów budetowych nie moe przekroczy 29,3%. 17 Formalnie dopuszczalny bdzie deficyt stanowicy zaledwie 0,6% projektowanych dochodów. 18 por. S. Skuza Bariery w zaciganiu kredytów i poyczek przez jednostki samorzdu terytorialnego cz. 1, Bank i Kredyt nr 2/2003 19 A. Krzyanowski Nauka skarbowoci Pozna 1923 r., s. 310 8
mie, w sensie ekonomicznym, uzasadnienie. Tym niemniej, nie da si jednoznacznie rozstrzygn, czy teza o nadmiernym zadłueniu samorzdowych jednostek terytorialnych jest słuszna. Wydaje si, e w skali kraju raczej nie, cho w sytuacji wielu konkretnych jednostek tak. By moe te odnotowany spadek dynamiki długu jednostek samorzdu terytorialnego w 2003 r. w porównaniu do lat wczeniejszych jest tylko przysłowiow cisz przed burz. Bardziej precyzyjna odpowied byłaby moliwa po przeprowadzeniu pełniejszej analizy. Tre niniejszego artykułu sygnalizuje jedynie pewne dylematy zwizane z długiem samorzdowym w Polsce, z pewnoci jednak wymagaj one pogłbionych bada. Literatura: J. Bieniowski Jak zadłua si samorzd? Finansista nr 3 z 2002 r. J. Chodarcewicz Zmiany słuszne, ale nie wystarczajce Regiony nr 1/2004 Z. Kazimierczak Zagroenia wynikajce z zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego Kontrola Pastwowa nr 3/2003 J. Kotłowska-Rudnik Zadłuenie samorzdów Gazeta Prawna z 4 maja 2003 r. Krzyanowski Nauka skarbowoci Pozna 1923 r., s. 310 Myczkowska Malej długi gmin Rzeczpospolita z 4-5 grudnia 2004 r. L. Pałecki Gminy pod cian Rzeczpospolita z 30 sierpnia 2004 r. S. Skuza Bariery w zaciganiu kredytów i poyczek przez jednostki samorzdu terytorialnego cz. 1, Bank i Kredyt nr 2/2003 W. Suraska Ubezwłasnowolnienie samorzdów Rzeczpospolita z 21 stycznia 2000 r. W. Suraska Złota Setka 2000. Liderzy lokalnego rozwoju Rzeczpospolita z 8 czerwca 2000 r. P. Swianiewicz Długi na ogół rozsdne http://www.panoramamiast.com.pl/62/html/zmp1.htm (8 grudnia 2004) M. Wojtuch Poyczka na rozrzutno Gazeta Prawna z 10 sierpnia 2004 r. 9