Problemy pozyskiwania rodków unijnych przez polskie jednostki samorzdowe

Transkrypt

1 Prof. dr hab. Elbieta Kornberger-Sokołowska Uniwersytet Warszawski Problemy pozyskiwania rodków unijnych przez polskie jednostki samorzdowe 1. Zgodnie z art. 158 Traktatu ustanawiajcego Wspólnot Europejsk (TWE) jednym z głównych celów UE jest denie do wzmacniania spójnoci społecznogospodarczej Wspólnoty, w szczególnoci poprzez zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju rónych regionów oraz zacofania regionów lub wysp najmniej uprzywilejowanych, w tym obszarów wiejskich. Realizacji tego celu słu rodki gromadzone w budecie UE oraz zgodnie z zasad dodatkowoci, rodki krajów członkowskich wspierajce jego realizacj. Polityka spójnoci obejmuje działania finansowe skierowane zarówno do pastw członkowskich (poprzez kwalifikowanie w oparciu o okrelone kryteria do wsparcia pastw), jak te działania kierowane do regionów tych pastw (poprzez kwalifikowanie do wsparcia okrelonych regionów). Elementem polityki spójnoci jest polityka regionalna (strukturalna). Reforma polityki spójnoci w latach ma na celu powizanie polityki spójnoci z polityk wspierania konkurencyjnoci okrelon w tzw. strategii lizboskiej. Polityka regionalna definiowana jest jako długofalowe działania władz publicznych na rónych płaszczyznach ukierunkowane na pobudzenie rozwoju gospodarczego i społecznego w regionach. Jest ona efektem uznania za niepodane istniejcych w nich rónic w poziomie rozwoju gospodarczego i społecznego. Celem tej polityki jest tworzenie warunków wzrostu konkurencyjnoci regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji czci obszarów UE. Podstawowym przesłaniem tej polityki jest potrzeba zrównowaonego wzrostu gospodarczego w skali całej UE. Polityka ta koncentruje si na kwestiach gospodarczych i społecznych.

2 Szerszy zakres nadaje polskie ustawodawstwo pojciu polityki rozwoju przyjtej w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 1, włczajc do niej take kwestie ochrony rodowiska, rozwoju kultury i nauki czy rozwoju zachowa prospołecznych. Kolejne etapy realizacji polityki spójnoci oraz polityki regionalnej UE wi si z modyfikacj jej celów i zasad, a take reformowaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoci. Reforma polityki spójnoci w latach ma na celu powizanie polityki spójnoci z polityk wspierania konkurencyjnoci okrelon w tzw. strategii lizboskiej. Znajduje do odzwierciedlenie w krajowych regulacjach prawnych, take ulegajcych modyfikacji. Wyrazem tych zmian jest wspomniana ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz znowelizowana ustawa o finansach publicznych 2. Regulacje te s take efektem dotychczasowych dowiadcze zwizanych z funkcjonowaniem systemu absorpcji rodków unijnych. Analizujc wpływ rodków pochodzcych z budetu UE na skuteczno realizacji polityki regionalnej na poziomie krajowym nie mona przy tym zapomnie, i s one tylko jednym z elementów wsparcia realizacji tej polityki. Równie wane jest prawidłowe sformułowanie celów i instrumentów krajowych realizacji polityki regionalnej. Zwraca si uwag na to, e brak dostatecznego powizania absorpcji rodków UE z reformami gospodarczymi (strukturalnymi i makroekonomicznymi) moe stanowi znaczn barier w realizacji procesów rozwojowych. Potwierdzaj to dowiadczenia krajów członkowskich, które w poprzednim okresie funkcjonowania UE (przed jej rozszerzeniem o 25 nowych krajów) otrzymywały najwiksz pomoc strukturaln (Irlandia, Grecja, Portugalia i Hiszpania). Przykładem moe by rozwój gospodarczy Irlandii, dla której pocztkowo w latach 70-tych due wsparcie z funduszy strukturalnych nie przyniosło znaczcych efektów gospodarczych, a dopiero przeprowadzenie istotnych reform 1 Dz.U. Nr 227, poz Dz.U. Nr 249, poz. 2104, z pón. zm., ostatnia zmiana Dz.U. z 2006 r. Nr 249, poz

3 gospodarczych w latach doprowadziło do gwałtownego przyspieszenia tempa rozwoju. Z kolei nikłe efekty wzrostowe w takim kraju jak Grecja oraz południowe regiony Włoch w stosunku do skali wsparcia polityki krajowej rodkami funduszy strukturalnych UE uzasadniane s niewłaciwymi i mało skutecznymi instrumentami polityki krajowej. 2. Samorzd terytorialny w Polsce jest i bdzie jednym z głównych podmiotów kreujcych i realizujcych polityk rozwoju oraz jednym z najwaniejszych beneficjentów rodków unijnych. Pozyskiwanie przez jednostki samorzdu terytorialnego rodków finansowych z budetu UE oraz innych zagranicznych ródeł bezzwrotnej pomocy (np. z tzw. mechanizmów finansowych) łczy si ze spełnieniem zasad i kryteriów okrelonych w przepisach prawa europejskiego oraz krajowego. Projekty, które mog uzyska współfinansowanie ze rodków unijnych musz take realizowa cele polityk wspólnotowych oraz cele okrelone w krajowych dokumentach programowych zatwierdzonych przez Komisj Europejsk. Przesłanki sprawnej absorpcji rodków UE przez jednostki samorzdu terytorialnego w Polsce podzieli mona na: - wynikajce z ogólnej kondycji finansowej jednostek samorzdu terytorialnego, której miar jest zdolno finansowa jednostek samorzdu terytorialnego do wygospodarowania odpowiedniej wielkoci rodków na realizacj projektów inwestycyjnych, - dotyczce stworzenia odpowiedniego, skoordynowanego systemu strategii i planów wieloletnich, a zwłaszcza okrelenie na płaszczynie prawnej relacji miedzy planowaniem rzeczowym i finansowym, - zwizane z funkcjonowaniem instytucjonalnego systemu absorpcji opartego o odpowiednie ustawy dotyczce realizacji polityki rozwoju regionalnego oraz zwizane ze sprawnym systemem przepływów finansowych. 3. Jeli chodzi o pierwsz grup przesłanek, to wi si one przede wszystkim z moliwociami zapewnienia odpowiednich rodków publicznych na przygotowanie i sfinansowanie projektów inwestycyjnych w ramach tzw. wkładu - 3 -

4 własnego. Ponadto z uwagi na fakt, e rodki pomocowe wypłacane s na zasadzie refundacji wczeniej poniesionych wydatków, naley podkreli, e jednostki samorzdu terytorialnego staj przed koniecznoci zebrania całoci rodków finansowych niezbdnych do zrealizowania projektu. Zdolno finansow jednostek samorzdu terytorialnego obrazuj przede wszystkim nastpujce czynniki: - relacja dochodów własnych do dochodów ogółem, - wynik operacyjny, - zdolno kredytowa. Pierwszy z czynników odnosi si do struktury dochodów jednostek samorzdu terytorialnego i wskazuje na proporcj midzy tymi dochodami, które pochodz ze ródeł na które samorzd ma wpływ (podatki i opłaty lokalne, dochody z majtku, z działalnoci gospodarczej, z kapitału itp.), a dochodami transferowanymi. Wprawdzie w dochodach własnych umieszcza si na mocy regulacji ustawy o dochodach jednostek samorzdu terytorialnego dochody pochodzce z udziałów w podatkach dochodowych, na które to ródło samorzdy maj ograniczony wpływ, jednak mog one take i w odniesieniu do tych dochodów podejmowa działania słuce ich zintensyfikowaniu. W efekcie wprowadzenia nowych regulacji dotyczcych dochodów jednostek samorzdu terytorialnego ustaw z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorzdu terytorialnego, zasadniczym ródłem dochodów jednostek samorzdu terytorialnego stały si dochody własne, przy malejcym udziale dotacji celowych i subwencji ogólnej. Wniosek taki oparty jest o analiz sprawozda z wykonania budetów jest za lata Oznacza to popraw zdolnoci do ponoszenia wydatków inwestycyjnych, a take wpływa na popraw moliwoci absorpcji rodków przeznaczonych na polityk strukturaln. Pozytywnie naley oceni fakt wprowadzenia przez przepisy znowelizowanej ustawy o finansach publicznych podziału dochodów budetów jednostek samorzdu terytorialnego na dochody biece i dochody majtkowe (art. 165a ustawy o finansach publicznych), cho jednoczenie krytycznie naley oceni brak - 4 -

5 wprowadzenia przez ustawodawc pojcia wyniku operacyjnego i ewentualnych skutków prawnych powstania w konkretnej jednostce samorzdu terytorialnego tzw. deficytu operacyjnego. Wynik operacyjny stanowicy rónic midzy dochodami biecymi a wydatkami biecymi wskazuje na to, czy jednostka samorzdu terytorialnego jest w stanie pokry biece wydatki z biecych dochodów, a wielko nadwyki pozwala na ocen zdolnoci i moliwoci spłaty zobowiza finansowych oraz ocen moliwoci finansowania wydatków inwestycyjnych. Nadwyka pozwala na zaciganie zobowiza bez szkody dla realizacji biecych zada. Deficyt wiadczy za o tym, e dana jednostka samorzdu terytorialnego nie jest w stanie pokry biecych wydatków z dochodów biecych, moe te wiadczy o nadmiernym wzrocie zadłuenia, zwłaszcza kosztów jego obsługi przy relatywnie niskim wzrocie dochodów biecych. Wynik operacyjny stanowi zatem jeden z najwaniejszych wskaników oceny sytuacji finansowej samorzdu. Prognoza dotyczca wielkoci nadwyki operacyjnej w kolejnych latach jest z kolei jednym z najistotniejszych elementów przesdzajcych o prawidłowoci konstrukcji wieloletnich planów inwestycyjnych, gdy pozwala na okrelenie jak cz rodków własnych mona bdzie przeznaczy na inwestycje (w tym take na wkład własny przy pozyskiwaniu rodków unijnych na dofinansowanie rónych projektów). Stanowi on take element konstrukcji prognozy długu publicznego danej jednostki samorzdu terytorialnego, która to prognoza jest równie wanym czynnikiem oceny kondycji finansowej jednostki samorzdu terytorialnego. Dane wynikajce ze sprawozda jednostek samorzdu terytorialnego przekazywanych do Ministerstwa Finansów pokazuj, i nadwyka operacyjna w jednostkach samorzdu terytorialnego wzrasta, przy czym najwikszy wzrost dotyczy powiatów, miast na prawach powiatu i województw, a w mniejszym stopniu gmin. wiadczy to o tym, e zwikszaj si moliwoci jednostek samorzdowych do przeznaczania rodków finansowych na zadania inwestycyjne

6 Moliwoci sfinansowania zada inwestycyjnych samorzdu terytorialnego uzalenione s take od zdolnoci kredytowej poszczególnych jego jednostek. Zdolno kredytowa jednostek samorzdu terytorialnego oceniana jest przede wszystkim przez banki, przy czym ocena taka musi by oparta na odmiennej metodyce ni w przypadku komercyjnych podmiotów gospodarczych. Wskaza naley na przydatno zadaniowej konstrukcji budetu jednostki samorzdu terytorialnego dla lepszej oceny zdolnoci kredytowej poszczególnych jednostek samorzdu terytorialnego, cho obecne przepisy prawne nie obliguj jednostek samorzdu terytorialnego do sporzdzania takiej formuły budetu. Naley take wskaza na te regulacje prawne, które zwikszaj (cho czysto formalnie) zdolno kredytow jednostek samorzdu terytorialnego, zwizane ze złagodzeniem ogranicze dotyczcych warunków zadłuania jednostek samorzdu terytorialnego (art. 169 ust. 3 i art. 170 ust. 3 ustawy o finansach publicznych) cho regulacje te w obecnym kształcie nie s jeszcze dostatecznie precyzyjne i nie pozwalaj na zindywidualizowanie limitów do sytuacji konkretnej jednostki. Zdolno finansowa jednostki samorzdu terytorialnego w odniesieniu do współfinansowania tzw. projektów unijnych uzaleniona jest take od instrumentów współfinansowania rozwoju regionalnego z zasobów centralnych, w tym z budetu pastwa. Krajowe współfinansowanie rozwoju regionalnego w latach odbywało si przy pomocy rónorodnych instrumentów prawno-finansowych. Mona podzieli je na: - rodki budetowe bezporednio współfinansujce okrelone cele i zadania mieszczce si w ramach rozwoju regionalnego. S to dotacje budetu pastwa, przekazywane m.in. jednostkom samorzdu terytorialnego do podmiotów realizujcych projekty z zakresu rozwoju regionalnego (m.in. w ramach tzw. kontraktów wojewódzkich), - instrumenty poredniego współfinansowania przybierajce formy poyczek, kredytów preferencyjnych oraz gwarancji i porcze udzielonych w oparciu o rodki publiczne, - 6 -

7 - instrumenty pomostowe, których celem było ułatwienie absorpcji rodków UE poprzez udzielanie beneficjentom rodków UE poyczek z budetu pastwa dla tej czci finansowej projektu, która była refundowana ze rodków UE (tzw. prefinansowanie). Nowe regulacje prawne dotyczce rodków finansowych przekazywanych z budetu centralnego (lub innych scentralizowanych zasobów) na współfinansowanie projektów unijnych dotycz połczenia ródeł finansowania tych kredytów w jeden strumie finansowy, łczc finansowanie pomostowe i dofinansowania unijne i likwidujc instytucj prefinansowania. S one konsekwencj włczenia rodków unijnych do dochodów budetu pastwa. Mona mie jednak wtpliwoci czy rzeczywicie wzmocni to realizacj zasady przejrzystoci zarzdzania rodkami publicznymi, jak deklarowano w uzasadnieniu do nowelizacji ustawy. Samorzdy województw otrzymywa bd tzw. dotacje rozwojowe na realizacj regionalnych programów operacyjnych stanowice zarówno zaliczki, jak i zwrot wydatków poniesionych na ich realizacj. Dotacja ta nie moe by wiksza ni limity wydatków budetu pastwa ustalone w ustawie budetowej i przeznaczone na finansowanie programów operacyjnych. Przepisy nie okrelaj jednak prawnych konsekwencji i zasad odpowiedzialnoci w tych przypadkach, gdyby dotacja była mniejsza od planowanej. Ponadto przepisy ustawy o finansach publicznych przewiduj, e w umieszczanych w formie załczników do ustawy budetowej programach operacyjnych powinny by umieszczane rodki pochodzce z budetów jednostek samorzdu terytorialnego, te za powinny by okrelane w uchwałach organów stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego. Uchwały takie, zgodnie z ustaw, powinny by podjte do 15 sierpnia. Naley zwróci uwag, e termin ten nie jest zharmonizowany z terminami prac planistycznych nad budetami jednostek samorzdu terytorialnego. Nowe regulacje prawne dotyczce kontraktów wojewódzkich, w których okrela si zakres wsparcia z budetu pastwa regionalnego programu operacyjnego, - 7 -

8 wyeliminowały etap negocjowania treci kontraktu i wzmocniły rol strony rzdowej kontraktu, ograniczyły tre kontraktu (np. w zakresie okrelania zasad i trybu rozwizywania sporów), nie okreliły take terminu zawarcia kontraktów i czasu ich obowizywania. 4. Druga wymieniona przeze mnie grupa przesłanek sprawnej absorpcji rodków unijnych wie si ze stworzeniem odpowiedniego systemu zharmonizowanych strategii i planów wieloletnich. Problematyka planowania wieloletniego znajduje w ostatnich latach w coraz wikszym zakresie odzwierciedlenie w regulacjach prawnych. Pocztkowy, do chaotyczny, system tworzenia strategii i planów ulega uporzdkowaniu w kolejnych regulacjach ustawowych (ustawie o zasadach rozwoju regionalnego, ustawie o NPR, ustawie o polityce rozwoju), cho nadal krytycznie naley oceni wzajemne powizania planowania rzeczowego i finansowego oraz niedostateczn koordynacj strategii i planów na poszczególnych szczeblach administracji publicznej. Krytycznie naley oceni take brak obowizku prawnego uchwalania przez organy stanowice jednostek samorzdu terytorialnego strategii rozwoju lokalnego. Problematyka planowania finansowego w dłuszej perspektywie czasowej stanowi ju element prawa budetowego, take w odniesieniu do samorzdu terytorialnego. Elementy takiego planowania przewidziane s w prawnych regulacjach dotyczcych gospodarki budetowej samorzdu. Nale do nich wieloletnie programy inwestycyjne oraz wydatki na programy i projekty realizowane z udziałem rodków bezzwrotnej pomocy zagranicznej, które ujmowane s w uchwale budetowej oraz dołczona do budetu prognoza kwoty długu publicznego. Jednym z elementów planowania wieloletniego s take kontrakty wojewódzkie. Regulacja prawna dotyczca charakteru prawnego tego rodzaju elementów jest jednak do lakoniczna. Ustawodawca nie okrelił wyranie jakie skutki prawne wywołuje załcznik do uchwały budetowej dotyczcy programów wieloletnich

9 Art. 166 ust. 3 ustawy o finansach publicznych okrela jedynie, i kolejne uchwały budetowe bd okrelały nakłady na uruchomiony program w wysokoci umoliwiajcej jego terminowe zakoczenie. Jednoczenie ustawa przyznaje organom stanowicym jednostek samorzdu terytorialnego kompetencje do zmiany programu lub nawet wstrzymania jego wykonania (art. 166 ust. 4). Zamieszczenie zatem w uchwale budetowej samorzdu limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne oraz na te, które realizowane s z udziałem rodków bezzwrotnej pomocy zagranicznej, nie gwarantuje stabilnej realizacji programu. Ustawodawca nie wskazał take na przesłanki, które umoliwiałyby dokonywanie takich zmian, co oznacza moliwo arbitralnego podejmowania decyzji. Nie okrelił take odpowiedzialnoci za ewentualne konsekwencje finansowe wynikłe ze zmiany lub zaniechania realizacji programu (np. w zakresie roszcze osób trzecich, pogorszenia efektywnoci inwestycji itp.). Problem ten dotyczy nie tylko realizowanych inwestycji. W działalnoci samorzdu mamy wielokrotnie do czynienia z zaciganiem zobowiza, których realizacja wykracza poza horyzont roku budetowego. Prawo nie precyzuje jakie wywołuje to skutki dla procesu planowania budetowego na kolejne lata i dopuszcza moliwo ograniczenia, bd nieprzewidzenia rodków finansowych w budetach kolejnych lat na realizacj tego rodzaju zobowiza. Naraa to budety samorzdowe na wymierne straty finansowe (na skutek np. koniecznoci wypłaty kar lub odszkodowa), a organy wykonawcze stawia przed faktem koniecznoci ponoszenia odpowiedzialnoci za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Brak powizania planów o charakterze rzeczowym z długofalowym planowaniem finansowym pozbawia je osadzenia w realiach finansowych i osłabia skuteczno tego rodzaju planowania. Skuteczno ta osłabiona jest take przez czsto zmieniany system dochodów jednostek samorzdu terytorialnego oraz liczne zmiany w regulacjach dotyczcych poszczególnych kategorii dochodów. Wanym elementem finansowego planowania wieloletniego jednostek samorzdu terytorialnego jest nałoony na nie ustawowo obowizek opracowywania prognozy długu publicznego oraz jej weryfikacji w procesie działa nadzorczych i kontrolnych RIO. Krytyczne zastrzeenia co do aktualnego kształtu tej instytucji - 9 -

10 zwizane s przede wszystkim z faktem, i ograniczona ona została w obecnej działalnoci opiniodawczej RIO głównie do oceny przestrzegania limitów dotyczcych zadłuenia, cho nie ma take przeszkód formalnych, aby odnosiła si ona do oceny rzeczywistej zdolnoci danej jednostki samorzdu terytorialnego do spłaty zobowiza i moliwoci zacigania kolejnych zobowiza. Sporzdzenie prognozy dotyczcej długu powinno sta si bardziej efektywnym narzdziem wewntrznego zarzdzania finansami lokalnymi i regionalnymi. 5. Do wanych czynników wpływajcych na sprawn absorpcj rodków UE przez jednostki samorzdu terytorialnego w Polsce zaliczy naley take i te, które zwizane s z funkcjonowaniem instytucjonalnego systemu absorpcji rodków UE i pozycj jednostek samorzdu terytorialnego w tym systemie. Wymieni tu naley m.in. właciwe współdziałanie jednostek samorzdu terytorialnego jako beneficjentów rodków z administracj na poziomie centralnym i regionalnym, stanowice podstawowy warunek usprawnienia procesów wyboru projektów i sprawnej obsługi przepływu rodków unijnych. Wanym elementem tego systemu s take właciwe procedury i kryteria wyboru projektów, procedury weryfikacji wniosków o płatno, procedury monitoringu oraz procedury zamówie publicznych. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie okrela kryteriów i trybu wyboru projektów, nie okrela take kwalifikacji osób uczestniczcych w wyborze projektów, przyznajc jedynie ministrowi właciwemu do spraw rozwoju regionalnego prawo wydawania wytycznych w tym zakresie, a instytucji zarzdzajcej programem operacyjnym prawo ostatecznych ustale. Wprowadza to du uznaniowo decyzji w procesie wyboru projektów, nie przeciwdziałajc dostatecznie moliwoci realizacji partykularnych interesów. Najwicej kontrowersji budziło i budzi nadal przyznanie wojewodom prawa weta w ramach tzw. regionalnych programów operacyjnych. Obecne przepisy daj wojewodom prawo blokowania decyzji samorzdu województwa o podziale dotacji w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Budzi to obawy nie tylko z punktu widzenia ustrojowego usytuowania samorzdu województwa i jego

11 odpowiedzialnoci za polityk rozwoju na poziomie regionu oraz niezgodno z regulacjami unijnymi, ale take z powodu ogólnikowoci okrelenia przesłanek dla moliwoci skorzystania z tego prawa ( udokumentowane nieprawidłowoci przy wyłanianiu projektów ). Wydawane przez ministra wytycznych, które nie przybieraj formy ródła prawa powszechnie obowizujcego, budzi powane wtpliwoci co do ich wicego charakteru w stosunku do podmiotu niepodlegajcego ustrojowo, tj. zarzdu województwa jako instytucji zarzdzajcej regionalnym programem operacyjnym. Nie gwarantuj one ponadto stabilnoci rozstrzygni; potwierdzaj to liczne zmiany wprowadzane do tzw. podrczników zarzdzania i kontroli, a take zmiany kryteriów oceny wniosków o dofinansowanie składanych przez potencjalnych beneficjentów. Wskaza naley take na nadmierne sformalizowanie procedur i wymogów dokumentacyjnych w zwizku z systemem absorpcji, zwłaszcza na etapie wyboru projektów, a take dowolne, arbitralnie zmieniajce si okrelanie praw i obowizków potencjalnych beneficjentów rodków pomocowych w rónego rodzaju komunikatach i wytycznych o nieokrelonej formie prawnej. Sprawn absorpcj rodków unijnych utrudnia take niestabilny system okrelania tzw. kosztów kwalifikowanych, tj. moliwych do refundacji z funduszy UE. Do najczciej wystpujcych trudnoci z właciw interpretacj obowizujcych przepisów naleały np. kwestie zwizane z moliwoci refundacji podatku od towarów i usług jako kosztu kwalifikowanego. Naley take wskaza na problemy ze zmianami umów na dofinansowanie projektów. Umowy takie podpisuje beneficjent, którego wniosek uzyskał akceptacj, z właciw instytucj. Umowy takie okrelaj prawa beneficjenta (w tym przede wszystkim prawo do uzyskania dofinansowania swojego projektu z funduszy UE) oraz jego obowizki (w tym: obowizek realizacji projektu zgodnie z przedstawionym harmonogramem rzeczowo-finansowym, przedkładania odpowiednich wniosków o płatno, obowizek dostarczania sprawozda, obowizek osigania zamierzonych celów i zapewnienia trwałoci projektu oraz

12 obowizek informowania o zmianach w projekcie). Konieczno aneksowania umów z beneficjentami, wystpowała dotychczas w znaczcym rozmiarze, co take utrudniało i przedłuało proces rozliczania projektów i stanowiło barier sprawnej realizacji celów w skali działa, priorytetów, a nawet całych programów operacyjnych. Niezbdne jest take jednoznaczne okrelenie w przepisach prawa kwestii podatkowych w zwizku z funkcjonowaniem rodków unijnych. W poprzednim okresie wystpowały np. sprzeczne interpretacje właciwych organów dotyczce kwestii np. opodatkowania wynagrodze pochodzcych ze rodków pomocowych. Sprostanie przez jednostki samorzdu terytorialnego potrzebom inwestycyjnym i wymogom finansowania rozwoju ze rodków unijnych, mimo poprawiajcej si ich ogólnej sytuacji finansowej, napotyka na wiele barier. Aktualne regulacje prawne, cho wprowadzaj istotne i potrzebne modyfikacje w systemie absorpcji, nie wyeliminowały wielu jego mankamentów. Jedn z przyczyn takiego stanu rzeczy jest dua ogólnikowo regulacji ustawowych i przerzucanie ciaru odpowiedzialnoci za stworzenie właciwego systemu na organy wykonawcze rónych szczebli oraz utrzymywanie duego zakresu uznaniowoci podejmowanych rozstrzygni. System jest nadal niestabilny, czego potwierdzeniem s zapowiadane kolejne nowelizacje ustaw kluczowych dla jego funkcjonowania (np. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju)