Warszawa, 05 kwietnia 2018 r. WOJEWODA MAZOWIECKI WPS-VIII.431.1.5.2018.SO Pani Magdalena Słomska-Chylińska Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku ul. Medyczna 1, 09-230 Bielsk WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 197b, w związku z art. 186 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z Planem Kontroli Zewnętrznych Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego na rok 2018, zespół składający się ze starszych inspektorów wojewódzkich Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie: Edyty Wanko i Sławomira Ozdarskiego, przeprowadził w terminie 3-5 stycznia 2018 r. kontrolę kompleksową w trybie zwykłym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Bielsku, zwanym dalej Ośrodkiem. Zakres kontroli obejmował: zapewnienie rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych wsparcia oraz pomocy asystenta rodziny w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia kontroli. Na podstawie art. 197d ustawy oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzenia kontroli (Dz. U. poz. 1477) przekazuję niniejsze wystąpienie pokontrolne. Wojewoda Mazowiecki pozytywnie ocenił sposób organizacji i realizacji przez Ośrodek zadań wynikających z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym: 1. Zapewnienie warunków organizacyjno-kadrowych do realizacji zadania z zakresu wspierania rodziny,
2. Rzetelność sporządzanej sprawozdawczości, 3. Prawidłowość, adekwatność i skuteczność udzielanej pomocy i wsparcia rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych przez działania prowadzone w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka. Na stanowisku kierownika Ośrodka w Bielsku zatrudniona jest pani od 1 stycznia 2012 r., posiada pani stosowne upoważnienie Wójta Gminy Bielsk do prowadzenia postępowań w sprawach z zakresu wspierania rodziny oraz wydawania w tych sprawach decyzji. Zgodnie z 8 pkt 2 Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka, w czasie nieobecności Kierownika jego obowiązki pełni wyznaczony przez niego pracownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, a decyzje wydaje pracownik, który na wniosek Kierownika został upoważniony przez Wójta Gminy do wydawania decyzji administracyjnych. Uchwałą Nr 247/XXXVIII/2014 Rady Gminy Bielsk z dnia 10 września 2014 r. przyjęto statut 1 Ośrodka w Bielsku, zmieniony Uchwałą Nr 102/XVI/2016 z dnia 26 kwietnia 2016 r. W 6 pkt 6 statutu wskazano, że Ośrodek realizuje zadania własne gminy w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Zarządzeniem Nr 3/2016 kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku z 31 marca 2016 r. wprowadzono Regulamin organizacyjny 2, zmieniony Zarządzeniem Nr 5/2017 z 28 kwietnia 2017 r. W 22 wskazano zadania asystenta rodziny. Zgodnie ze schematem organizacyjnym Ośrodka, stanowisko asystenta rodziny zostało przypisane do Działu Pracy Środowiskowej 3. Ustawodawca w art. 10 ust 2 ustawy określił, że gdy ośrodek pomocy społecznej jest wyznaczony do organizowania pracy z rodziną, to w ośrodku można utworzyć zespół do spraw asysty rodzinnej. Zgodnie z art. 28a ustawy wójt sprawuje kontrolę nad podmiotami organizującymi pracę z rodziną oraz placówkami wsparcia dziennego. W kontrolowanym okresie nie przeprowadzano kontroli w tym zakresie. Gmina Bielsk spełniła obowiązek określony w art. 176 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Uchwałą Nr 89/XIV/2016 Rady Gminy Bielsk z dnia 12 lutego 2016 r. przyjęty został Program Wspierania Rodziny w Gminie Bielsk na lata 2016-2018. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Mając na względzie cel główny programu, pn. Rodzina w gminie 1 Akta kontroli s. 18-25. 2 Akta kontroli s. 26-42. 3 Akta kontroli s. 39. 2
Bielsk, jak również określone w ustawie zasady i formy 4 wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, opracowując program należałoby skupić się w szczególności na mechanizmach i elementach, które posłużą zwiększeniu skuteczności działań prowadzonych w tym zakresie. Program po upływie 3 lat powinien zostać oceniony w ramach ustalonych kryteriów ewaluacyjnych, a wynikiem podsumowania powinny być rekomendacje, które zostaną uwzględnione w następnym. 1. Zapewnienie warunków organizacyjno-kadrowych do realizacji zadania z zakresu wspierania rodziny W okresie objętym kontrolą Ośrodek zatrudniał 2 asystentów rodziny na umowę o pracę, w systemie zadaniowego czasu pracy. Pierwszy asystent zatrudniony był od 15 maja 2013 r. na 0,5 etatu, a następnie od 1 stycznia 2017 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Drugi asystent rodziny rozpoczął pracę 3 lipca 2017 r. na umowę na czas określony, w wymiarze 0,5 etatu. Asystenci rodziny posiadali kwalifikacje określone w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz spełniali wymogi zawarte w art. 12 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 oraz art. 17 ust. 3 i 4 ustawy, podnosili swoje kwalifikacje w zakresie pracy z rodziną, posiadali zakresy obowiązków wykonywanych na stanowisku asystenta rodziny 5. Czas pracy asystentów dokumentowany był w kartach pracy prowadzonych w ujęciu miesięcznym dla poszczególnych rodzin. Ponadto każdy asystent prowadził zeszyt, który zawierał datę i godzinę wizyty oraz opis zastanej sytuacji i podjętych działań. Natomiast praca biurowa odnotowywana była w osobnym wykazie. W przypadku ewidencjonowania czasu pracy asystenta rodziny, doprecyzowania wymagają procedury określające i planujące: czas pracy z rodziną (oraz zaplanowanie końca pracy, biorąc pod uwagę potrzeby rodziny, w tym cele długoterminowe i krótkoterminowe) oraz wykonywany zakres zadań (czas poświęcony na bezpośrednią pracę z rodziną i pracę z dzieckiem, działania pośrednie realizowane na rzecz dziecka i rodziny, organizację własnego warsztatu pracy). 4 Art. 10 ust. 3. Praca z rodziną jest prowadzona w szczególności w formie: 1) konsultacji i poradnictwa specjalistycznego; 2) terapii i mediacji; 3) usług dla rodzin z dziećmi, w tym usług opiekuńczych i specjalistycznych; 4) pomocy prawnej, szczególnie w zakresie prawa rodzinnego; 5) organizowania dla rodzin spotkań, mających na celu wymianę ich doświadczeń oraz zapobieganie izolacji, zwanych dalej grupami wsparcia lub grupami samopomocowymi. Art. 10 ust. 4. Praca z rodziną jest prowadzona także w przypadku czasowego umieszczenia dziecka poza rodziną. 5 Akta kontroli s.62-80. 3
2. Rzetelność sporządzanej sprawozdawczości Zgodnie z 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. gmina ma obowiązek przekazania sprawozdania rzeczowo-finansowego z wykonywania zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej za okres od dnia 1 stycznia do 30 czerwca oraz za okres od dnia 1 lipca do 31 grudnia. W celu potwierdzenia zgodności i rzetelności sprawozdań, dane zostały porównane ze sprawozdaniami sporządzanymi w Ośrodku. Art. 179 ustawy nakłada obowiązek złożenia przez wójta sprawozdania do 31 marca każdego roku z realizacji zadań z zakresu wspierania rodziny oraz przedstawienia potrzeb związanych z realizacją zadań. Ośrodek, jako podmiot odpowiedzialny za realizację tego zadania w gminie opracował całość materiału przedkładanego radzie gminy i przekazał sprawozdanie zgodnie z obowiązującym terminem. Ustalono, że złożyła pani do Rady Gminy Bielsk 22 marca 2017 r. Sprawozdanie z realizacji zadań w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej za 2016 rok. 6 3. Prawidłowość, adekwatność i skuteczność udzielanej pomocy i wsparcia rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych przez działania prowadzone w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka Wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych to zespół planowanych działań, mających na celu przywrócenie rodzinom zdolności do wypełniania tych funkcji, dlatego tak istotne jest rzetelne zdiagnozowanie problemu. Na gminie skupia się nie tylko udzielanie pomocy rodzinie przeżywającej trudności, ale też prowadzenie monitoringu sytuacji dziecka z rodziny zagrożonej kryzysem lub przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych. W celu realizacji tego zadania istotne jest dokonywanie analizy i oceny zjawisk mających wpływ na sytuację osób wymagających wsparcia w środowisku lokalnym, wykazanie aktywności przy identyfikowaniu i monitorowaniu osób i rodzin wymagających pomocy, w szczególności: ustalenie zasad postępowania odnośnie wymiany informacji dotyczącej rodzin z problemami, stosowanie procedur weryfikowania własnych informacji i ustalenia wspólnych działań, wykorzystanie innych możliwości, odnośnie dotarcia do wszystkich osób potrzebujących pomocy i wsparcia. 6 Akta kontroli s.81-87. 4
W gminie Bielsk nie było opracowanych zasad postępowania zapewniających wymianę informacji dotyczących rodzin z problemami pomiędzy podmiotami działającymi na jej rzecz, jak również procedury weryfikowania własnych informacji i ustalania działań. Wyjaśniła pani, że rodziny z problemami opiekuńczo-wychowawczymi identyfikowane były w większości przez pracowników socjalnych podczas pracy w środowisku. Sprawdzane były również informacje trafiające od przedstawicieli policji, placówek oświatowych oraz mieszkańców. Zgodnie z art. 9 ustawy: Rodzina może otrzymać wsparcie poprzez działania: 1) instytucji i podmiotów działających na rzecz dziecka i rodziny; 2) placówek wsparcia dziennego; 3) rodzin wspierających. Praca z rodziną, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy, jest jedną z form wsparcia rodziny. Artykuł 10 ust. 3 ustawy przewiduje jednak dodatkowy podział pracy z rodziną, wymieniony w pkt 1-5. Wyjaśniono, że rodziny mogły korzystać z pomocy specjalistów w Punkcie Konsultacyjnym w Bielsku oraz w Ośrodku Interwencji Kryzysowej i Poradnictwa Specjalistycznego przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Płocku (poradnictwo psychologiczne, prawne i rodzinne), jednak Ośrodek nie posiadał danych odnośnie liczby udzielonych porad i osób, które skorzystały z tego typu pomocy. Na terenie gminy nie funkcjonowały placówki wsparcia dziennego. Gmina nie obejmowała rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych pomocą rodzin wspierających. Przydzielenie asystenta rodziny odbywało się zgodnie z zapisami art. 11 ustawy 7 i następowało po uzyskaniu akceptacji kierownika, na wniosek pracownika socjalnego o objęcie pomocą asystenta rodziny. Informacja zapisywana była w części III wywiadu Ocena sytuacji osoby/rodziny. Wnioski pracownika socjalnego. Rodzina wyrażała pisemną zgodę na podjęcie współpracy z asystentem rodziny. Dopracowania wymagają standardy pracy z rodziną. Wskazane jako załączniki dokumenty i wzory dokumentów nie zostały doprecyzowane i opisane, co nie pozwala na ich późniejszą identyfikację oraz sprawdzenie. Należy przede wszystkim, dopracować etapy metodycznego działania asystenta rodziny, ponieważ o ich skuteczności decyduje stopień rozpoznawania potrzeb, które przeprowadza się w pracy diagnostycznej. 7 Art. 11 ust. 1 W przypadku, gdy ośrodek pomocy społecznej poweźmie informację o rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, pracownik socjalny przeprowadza w tej rodzinie rodzinny wywiad środowiskowy, na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej. 5
W okresie od 1 stycznia 2017 r. do 3 stycznia 2018 r. wsparciem asystenta rodziny objętych było 14 rodzin wychowujących łącznie 41 dzieci, w tym 16 dzieci do 5 r. ż. Na podstawie postanowienia sądu asystent współpracował z 2 rodzinami. Wszystkie rodziny wyraziły pisemną zgodę na współpracę z nim. W pieczy zastępczej, z terenu gminy Bielsk, umieszczonych było 9 dzieci z 3 rodzin. Asystent współpracował z rodzinami i koordynatorem rodzinnej pieczy zastępczej na rzecz powrotu dzieci do domu rodzinnego, poprzez podejmowanie działań w kierunku poprawy warunków mieszkaniowych, motywowania rodziców do podjęcia pracy zarobkowej oraz utrzymywania więzi emocjonalnej z dziećmi. Współpracę zakończono z 2 rodzinami (ze względu na osiągnięcie celów, rezygnację rodziny ze współpracy). Rodzina, z którą osiągnięto założone cele, objęta była monitoringiem, który polegał na kontakcie asystenta z rodziną raz na 3 miesiące. Natomiast rodzina, która zrezygnowała ze współpracy z asystentem wyprowadziła się poza teren gminy. Wyjaśniła pani, że informacja na temat rodziny została przekazana do gminy, na terenie której rodzina zamieszkała. Współpraca z 4 rodzinami kontynuowana była od 2013 r. Nie wystąpiły okoliczności przydzielenia asystenta rodziny w przypadkach, o których mowa w art. 11 ust. 1 a ustawy. Sprawdzono dokumentację wszystkich 14 rodzin. Każda rodzina miała założoną osobną teczkę, która zawierała: kserokopię wywiadu środowiskowego, pisemną zgodę rodziny na współpracę z asystentem rodziny, plan pracy z rodziną oraz jego aktualizacje, okresową ocenę sytuacji rodziny, notatki oraz inne dokumenty potwierdzające współpracę z instytucjami. Plan pracy z rodziną opracowywany był przez asystenta rodziny, we współpracy z rodziną i pracownikiem socjalnym. Zawierał datę sporządzenia, cel główny, cele szczegółowe długo i krótkoterminowe, przewidywane efekty oraz działania krótkoterminowe, ujęte w formie tabeli (opis działania, termin wykonania, osoba odpowiedzialna). Gdy dzieci umieszczone były w pieczy zastępczej, w planie umieszczana była adnotacja, że został sporządzony w porozumieniu z koordynatorem rodzinnej pieczy zastępczej. Aktualizacje planu pracy z rodziną dokonywane były średnio 2 razy w miesiącu, co zdaniem zespołu kontrolującego nie miało uzasadnienia 8. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 15 asystent dokonywał okresowej oceny sytuacji rodziny. W Ośrodku dokument ten funkcjonował pod nazwą Sprawozdanie ze współpracy z rodziną. Sprawozdania 8 Akta kontroli str. 90-97 praca z rodzina prowadzona przez asystentów rodziny od 1 stycznia 2017 r. do 3 stycznia 2018 r. 6
zawierały informacje odnośnie sytuacji rodzin, opis ważniejszych wydarzeń oraz wnioski do dalszej pracy. Ustalono, że asystent rodziny realizował zadania, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, w tym: opracowywał i realizował plan pracy z rodziną, prowadził dokumentację związaną z pracą z rodziną, udzielał pomocy rodzinom w rozwiązywaniu problemów socjalnych oraz wychowawczych, motywował członków rodzin do podnoszenia kwalifikacji zawodowych oraz poszukiwania i utrzymywania pracy zarobkowej, współpracował z instytucjami specjalizującymi się w działaniach na rzecz dziecka i rodziny. Praca asystenta rodziny polegała na zindywidualizowanej pracy w rodzinie, z rodziną i dla rodziny. Zadanie to obejmowało dwa etapy działań podejmowanych wobec niej. Pierwszy etap związany był z diagnozą sytuacji, w jakiej znajduje się środowisko, występujących w nim problemów, słabych i silnych stron, i kończył się opracowaniem planu pracy, a drugi etap poświęcony był realizacji przyjętego planu pracy z rodziną. W szczególności plan pracy obejmował zakres realizowanych działań mających na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, terminy ich realizacji i przewidywane efekty. Zamieszczenie terminów realizacji określonych działań służyło osiągnięciu celów: 1) zmierzało do zdyscyplinowania członków rodziny do podejmowania działań; 2) wymuszało na asystentach rodziny aktywną postawę; 3) stanowiło element weryfikacji aktywności rodziny w podejmowaniu działań zmierzających do przezwyciężenia występującej trudności. W celu dokonania rzetelnej i obiektywnej oceny podjętych przez asystenta rodziny działań należy dążyć do wypracowania standardów postępowania pozwalających na: rzetelną ocenę stopnia podnoszenia lub wzmacniania danej umiejętności przez członka rodziny. Istotne będzie tutaj doprecyzowanie i określenie poziomu określonej umiejętności na początku objęcia wsparciem danej rodziny i późniejsze badanie jej postępów (przy dokonywaniu okresowej oceny sytuacji rodziny) w celu określenia zmian poziomu rozwoju danej umiejętności członka rodziny w jego samoocenie i ocenie asystenta rodziny. 7
Uwagi i wnioski Wobec przedstawionej oceny dotyczącej funkcjonowania jednostki poddanej kontroli w powyższym zakresie odstąpiono od wydania zaleceń pokontrolnych, natomiast zwracam uwagę na potrzebę: wypracowania procedur określających standardy pracy asystenta rodziny, które staną się podstawą udoskonalenia stosowanych metod pracy i przyczynią się do podejmowania adekwatnych i zaplanowanych działań, w tym umożliwią ocenę jego efektywności pracy, szczególnie w przypadku rodzin, z którymi asystent współpracuje na przestrzeni kilku lat, dostosowania schematu organizacyjnego Ośrodka do zadań i działań realizowanych w zakresie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wypracowania mechanizmów identyfikowania wszystkich rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych w celu objęcia ich wsparciem w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka, podjęcia działań mających na celu pomoc rodzinie w opiece i wychowaniu dziecka poprzez prowadzenie przez gminę placówki wsparcia dziennego, zgodnie z art. 9 pkt 2 ww. ustawy podjęcia działań w celu nawiązania współpracy z rodzinami mogącymi pełnić funkcję rodzin wspierających, rozważenia podjęcia działań w zakresie zorganizowania zespołu zaangażowanego w monitorowanie stanu realizacji celów wyznaczonych w Programie Wspierania Rodziny w Gminie Bielsk. Pouczenie Zgodnie z art. 197d ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697, z późn. zm.) oraz 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli (Dz. U. poz. 1477) kontrolowana jednostka może w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zgłosić do Wojewody Mazowieckiego zastrzeżenia do wydanego wystąpienia lub/i do zawartych w nim zaleceń pokontrolnych na adres: Mazowiecki Urząd Wojewódzki, Wydział Polityki Społecznej, plac Bankowy 3/5, 00-950 Warszawa. W przypadku nieuwzględnienia przez Wojewodę Mazowieckiego zastrzeżeń oraz w przypadku nie zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń, kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego powiadomić wojewodę o sposobie realizacji uwag, wniosków i zaleceń. 8
W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń odpowiadając na zalecenia należy mieć na uwadze zmiany wynikające z powyższego faktu. Jednocześnie przypominam, że w przypadku osób, które nie realizują zaleceń pokontrolnych mają zastosowanie przepisy art. 198 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. STARSZY INSPEKTOR WOJEWÓDZKI Edyta Wanko STARSZY INSPEKTOR WOJEWÓDZKI Sławomir Ozdarski z up. WOJEWODY MAZOWIECKIEGO Anna Karpińska Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej 9