WOJEWODA ŁÓDZKI SO-III.431.8.2014 Łódź, 11 lipca 2014 r. Pan Jacek Różański Komisarz Rządowy dla gminy Pątnów Wystąpienie pokontrolne Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o kontroli w administracji rządowej w związku z art. 50 ust. 2 oraz art. 52 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) zespół kontrolerów w składzie: Krystyna Godala starszy inspektor wojewódzki w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, pełniąca funkcję kierownika zespołu kontrolerów, Monika Panasiuk starszy inspektor w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi oraz Ewa Kazimierczak starszy inspektor w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, pełniące funkcję członków zespołu kontrolerów, przeprowadził kontrolę prawidłowości realizacji zadań z zakresu ewidencji ludności przez Wójta Gminy Pątnów. W okresie objętym kontrolą wykonywanie zadań i kompetencji wójta gminy przejął komisarz rządowy powołany przez Prezesa Rady Ministrów Pan Jacek Różański. Czynności kontrolne zostały rozpoczęte i zakończone w dniu 22 maja 2014 r. Kontrola objęła swym zakresem przestrzeganie przepisów prawa w zakresie ewidencji ludności zawartych w cytowanej na wstępie ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ul. Piotrkowska 103, 90 425 ŁÓDŻ Tel. (42) 664-17-68; Fax (42) 664-17-67 www.paszporty.lodzkie.eu; so@lodz.uw.gov.pl
2 przepisów wykonawczych do tej ustawy w okresie od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r. Kontroli poddane zostały następujące zagadnienia: prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawach meldunkowych, przyjmowanie zgłoszeń dotyczących wykonywania obowiązku meldunkowego, prowadzenie dokumentacji ewidencji ludności w formie zbiorów meldunkowych, terminowość przekazywania informacji o zmianach osobowo-adresowych do wojewódzkiego zbioru meldunkowego i organu gminy właściwego ze względu na miejsce zameldowania na pobyt stały oraz udostępnianie danych z gminnego zbioru meldunkowego. W zakresie postępowań administracyjnych w sprawach meldunkowych stwierdzono, iż w kontrolowanym okresie przeprowadzono pięć postępowań administracyjnych, zakończonych decyzją administracyjną. Sprawdzono dokumentację dotyczącą wszystkich pięciu postępowań administracyjnych. W większości przypadków spełniały one wymogi proceduralne, uregulowane w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Strony były prawidłowo zawiadamiane o wszczęciu postępowania. Sprawy wszczęte na wniosek, za wyjątkiem jednego przypadku (sprawa nr SO.5343.4.2013), zawierały dokument potwierdzający legitymację procesową wnioskodawcy. W ww. sprawie wnioskodawca nie wykazał wystarczającej legitymacji procesowej do występowania w charakterze strony, albowiem dołączył do wniosku jedynie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Z uwagi na to, iż zapisy takiego postanowienia nie zawierają informacji, jakie składniki majątkowe wchodzą w skład masy spadkowej, należało zażądać od wnioskodawcy wykazania, iż spadkodawca posiadał tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem. Z wyjaśnień pracownika jednostki kontrolowanej wynika, iż powyższe spowodowane było nieznajomością przepisów w tym zakresie. Skutkiem powyższej nieprawidłowości było naruszenie przepisu art. 28 i art. 61 1 Kpa. Ponadto stwierdzono, że strony miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji były zawiadamiane o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia końcowego oświadczenia. W sprawie nr SO.5343.3.2013, z uwagi na zwrot kierowanej do strony korespondencji oraz niemożność ustalenia jej miejsca pobytu, wystąpiono, na podstawie art. 34 Kpa, do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. W celu ustalenia stanu faktycznego podejmowane były czynności dowodowe, a zgromadzony materiał dowodowy czyni zadość wymogom wynikającym z zasady pisemności, sporządzano protokoły z czynności istotnych dla sprawy. Decyzje i pisma sporządzone w toku postępowania doręczano w sposób prawidłowy.
3 Wprawdzie w sprawie nr SO.5343.2.2013 stwierdzono brak dowodu doręczenia stronom decyzji, a w sprawie nr SO.5343.5.2013 brak dowodu doręczenia stronom zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, jednakże w oparciu o wyjaśnienia pracownika jednostki kontrolowanej uznano, iż korespondencja ta została wysłana. Ponadto stwierdzono, że tylko jedną sprawę zakończono w terminie określonym w art. 35 3 Kpa. Pozostałe sprawy zakończono z przekroczeniem tego terminu, bez zawiadamiania stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Z wyjaśnień pracownika wynika, iż nie sporządzano takiego zawiadomienia, mimo posiadanej wiedzy o konieczności jego sporządzenia. Skutkiem powyższej nieprawidłowości było naruszenie przepisu art. 36 Kpa. Powstałe nieprawidłowości były wynikiem niedołożenia należytej staranności w trakcie wykonywania zadań z zakresu ewidencji ludności oraz niewystarczającej znajomości przepisów prawa, a osobą odpowiedzialną był pracownik wykonujący te zadania. W zakresie przyjmowania zgłoszeń dotyczących wykonywania obowiązku meldunkowego skontrolowano losowo wybrane druki meldunkowe. W kontrolowanej jednostce stosowano aktualne formularze zgłoszeń meldunkowych określone w załącznikach do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1475). Formularze były wypełniane zgodnie z brzmieniem poszczególnych rubryk i zawierały wszystkie dane określone w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych, Zgłoszenia pobytu stałego i Zgłoszenia pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące zawierały potwierdzenie faktu pobytu, dokonane przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu. Prowadzony w systemie teleinformatycznym zbiór danych stałych mieszkańców nie budzi zastrzeżeń, a sprawdzone rekordy osobowe mieszkańców gminy w większości przypadków zawierały wszystkie wymagane ustawą dane osobowo-adresowe oraz dane wynikające z aktów stanu cywilnego. Aktualizacja gminnego zbioru meldunkowego odbywała się na bieżąco w systemie komputerowym na podstawie zgłoszeń zameldowania lub wymeldowania, decyzji administracyjnych, odpisów aktów stanu cywilnego i zmian w tych aktach, zmian numerów dowodu osobistego oraz innych zdarzeń powodujących obowiązek ewidencyjny. Jednakże w dwóch skontrolowanych przypadkach stwierdzono, że nie wprowadzono numeru PESEL małżonka osoby, której rekord był aktualizowany w oparciu o akt małżeństwa, a także, że w jednym przypadku nie wprowadzono do systemu
4 informacji o pobycie czasowym stałego mieszkańca gminy Pątnów w innej miejscowości. Powyższe poskutkowało powstaniem nieprawidłowości polegającej na naruszeniu przepisów art. 44a ust. 2 pkt 11, zgodnie z którym w zbiorze stałych mieszkańców gromadzone są dane o numerze PESEL małżonka, a także art. 44c ust. 1, zgodnie z którym organy prowadzące ewidencję ludności obowiązane są do niezwłocznej aktualizacji każdej zmiany danych zawartych w zbiorach meldunkowych oraz 22 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2012 r., zgodnie z którym organ gminy aktualizuje dane w gminnym zbiorze meldunkowym na podstawie zawiadomienia o zameldowaniu przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące. Przyczyną powstania ww. nieprawidłowości było brak wystarczającej staranności w wykonywanych czynnościach, a osobą odpowiedzialną pracownik wykonujący zadania z zakresu ewidencji ludności. Zawiadomienie organu gminy właściwego ze względu na miejsce zameldowania na pobyt stały o zameldowaniu osoby na pobyt czasowy było wysyłane niezwłocznie po dokonaniu czynności za pośrednictwem Portalu Informacyjnego Administracji, a zatem dochowany był termin określony w 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie trybu przekazywania danych pomiędzy organami prowadzącymi ewidencję ludności oraz powiadamiania o nadaniu numeru PESEL (Dz. U. z 2012 r., poz. 1480). W zdecydowanej większości przypadków dochowywano również dwudniowego terminu przekazywania zmian danych do wojewódzkiego zbioru meldunkowego zgodnie z 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, iż w większości przypadków zagadnienia omówione wyżej były wykonywane zgodnie z przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a zatem działalność organu gminy w tym zakresie oceniono pozytywnie z nieprawidłowościami. Jednocześnie przedmiotem kontroli było udostępnianie danych osobowych z gminnego zbioru meldunkowego. Weryfikacji podlegała dokumentacja dotycząca dwudziestu wniosków o udostępnianie danych ze zbiorów meldunkowych na podstawie art. 44h ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Udostępnianie ww. danych odbywało się w oparciu o wnioski zgodne ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie określenia wzorów wniosków o udostępnianie danych z ewidencji ludności, zbiorów PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 105, poz. 667 ze zm.), a wnioskodawcy wykazywali interes prawny w uzyskaniu żądanych danych.
5 Stwierdzono jednakże nieprawidłowość dotyczącą braku imiennego upoważnienia Wójta Gminy dla osoby udostępniającej dane osobowe z zakresu ewidencji ludności do wykonywania zadań w tym przedmiocie. Jako przyczynę powstałej nieprawidłowości podano fakt wywiedzenia upoważnienia do ww. czynności z posiadanego upoważnienia do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli zastrzeżone. Nie czyni to jednak zadość ustawowo określonym wymogom, czego skutkiem jest naruszenie art. 44i ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym dane ze zbiorów meldunkowych oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych udostępnia organ gminy, a więc pracownik zajmujący się zadaniami z tego zakresu winien posiadać odrębne imienne upoważnienie do wykonywania tych czynności. Nieprawidłowość tę stwierdzono we wszystkich zbadanych przypadkach, a osobą za nią odpowiedzialną jest kierownik jednostki kontrolowanej. Stwierdzono ponadto, iż w zdecydowanej większości przypadków (19 na 20 wniosków) organ gminy bezpodstawnie udostępniał dane osobowe w zakresie szerszym niż wynikało to z żądania wnioskodawcy. Powyższe skutkuje powstaniem nieprawidłowości polegającej na naruszeniu przepisu art. 44h ust. 3 oraz art. 44h ust. 3a pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którymi dane jednostkowe ze zbiorów meldunkowych, rozumiane jako informacje dotyczące jednej osoby lub imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem, udostępnia się na pisemny wniosek zainteresowanego podmiotu. Zatem udostępnienie przez organ meldunkowy szerszego zakresu danych, niż żądał wnioskodawca, oznacza, iż dane te zostały udostępnione bez podstawy prawnej. Dodatkowo w przypadku dwóch wniosków nie udostępniono wszystkich danych żądanych przez wnioskodawcę (wniosek nr SO.5345.203.2013 i SO.5345.20.2014). Ponadto stwierdzono, iż w dwóch przypadkach doszło do udostępnienia danych osób trzecich zameldowanych pod tym samym adresem co osoba, której wniosek dotyczył. W pierwszym przypadku (wniosek nr SO.5345.99.2013) udostępniono dane w oparciu o wniosek, w którym zażądano udostępnienia danych potencjalnych spadkobierców osoby zmarłej wskazanej we wniosku, np. zameldowanych pod tym samym adresem. Należy zaznaczyć, iż w przypadku udostępniania danych osobowych osób zmarłych nie stosuje się przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W świetle powyższego, nawet jeśli uznać, iż przedmiotowy wniosek został przez organ gminy potraktowany jako udostępnienie imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem, to mimo to doszło do naruszenia przepisu art. 44h ust. 3a pkt 1, ponieważ udostępniono również bezpodstawnie numery PESEL osób zameldowanych pod wspólnym adresem oraz
6 stopień pokrewieństwa tych osób ze zmarłym. Należy dodatkowo zaznaczyć, iż żądanie danych osób spokrewnionych z osobą, której wniosek dotyczy, w ramach wniosku o udostępnianie danych osobowych z gminnego zbioru meldunkowego, wykracza poza dopuszczalny zakres udostępnianych danych, a ponadto organ meldunkowy nie posiada kompetencji do potwierdzania stosunku pokrewieństwa. W drugim przypadku (wniosek nr SO.5345.133.2013) w ramach jednego wniosku udostępniono dane jednostkowe dotyczące osoby oraz dane dotyczące osób zameldowanych pod wspólnym adresem. Organ gminy winien był w tym przypadku przede wszystkim pouczyć wnioskodawcę o konieczności złożenia dwóch odrębnych wniosków, co wiąże się z koniecznością uiszczenia dwóch opłat za udostępnienie danych osobowych. Ponadto należy zauważyć, iż organ udostępnił dane dotyczące urodzenia oraz stopnia pokrewieństwa osób zameldowanych pod wspólnym adresem z osobą wskazaną we wniosku, co jak wykazano wyżej jest praktyką niedopuszczalną i niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W powyższych przypadkach doszło zatem również do naruszenia przepisu art. 44h ust. 3 oraz art. 44h ust. 3a pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stwierdzono również, iż w jednym przypadku (wniosek nr SO.5345.108.2013) w odpowiedzi na wniosek komornika sądowego zamieszczono informację, iż osoba której wniosek dotyczył zamieszkiwała bez zameldowania w lokalu stanowiącym własność gminy. Przepisy regulujące problematykę ewidencji ludności i dowodów osobistych nakładają na gminy obowiązek gromadzenia danych jedynie o miejscu zameldowania osób, które jednak nie w każdym przypadku jest tożsame z miejscem zamieszkania. Organ meldunkowy może zatem udostępnić jedynie dane o zameldowaniu osoby pod danym adresem, nie posiada natomiast uprawnień do zaświadczania o miejscu zamieszkania, ponieważ takich danych nie gromadzi. Wobec powyższego w ww. przypadku doszło do powstania nieprawidłowości polegającej na naruszeniu przepisu art. 44h ust. 1 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zgodnie, z którym dane udostępnia się ze zbiorów meldunkowych, natomiast z wymienionych enumeratywnie danych, które gromadzone są w zbiorze stałych mieszkańców nie znajduje się miejsce zamieszkania (art. 44a ust. 2 ustawy). Z wyjaśnień pracownika wykonującego zadania z zakresu ewidencji ludności wynika, iż powyższe nieprawidłowości powstały wskutek nieuwagi. Należy jednak uznać, iż nieprawidłowości te były wynikiem niewystarczającej znajomości przepisów prawa i braku należytej staranności, a osobą odpowiedzialną był pracownik wykonujący zadania z zakresu ewidencji ludności.
7 Należy podkreślić, iż ilość i powaga stwierdzonych nieprawidłowości spowodowały konieczność negatywnej oceny działalności jednostki kontrolowanej w zakresie udostępniania danych z gminnego zbioru meldunkowego. Praktykę, wskutek której w niemal 100% skontrolowanych przypadków nastąpiło nieuzasadnione udostępnienie danych osobowych, a pracownik wykonujący te zadania działa bez właściwego upoważnienia organu, należy ocenić jako niedopuszczalną. Winno się wskazać, iż ewidencja ludności nie jest zbiorem danych powszechnie dostępnych i podlega szczególnej ochronie z racji zawartych w niej danych osobowych, a udostępnienie informacji w niej zawartych musi być szczególnie uzasadnione. Osoba wykonująca zadania w tym zakresie powinna zatem wykazywać się szczególną starannością i dbałością o ochronę danych osobowych. Organ udostępniający dane z prowadzonego zbioru meldunkowego powinien każdorazowo dokonać oceny, czy udostępnienie danych osoby bez jej zgody jest konieczne dla realizacji prawnie usprawiedliwionego celu oraz rozważenie interesów nie tylko wnioskodawcy, ale również osoby, której te dane dotyczą. Wobec powyższego działalność organu gminy w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach meldunkowych, przyjmowania zgłoszeń dotyczących wykonywania obowiązku meldunkowego, prowadzenia dokumentacji ewidencji ludności w formie zbiorów meldunkowych oraz terminowości przekazywania informacji o zmianach osobowo-adresowych do wojewódzkiego zbioru meldunkowego i organu gminy właściwego ze względu na miejsce zameldowania na pobyt stały oceniono pozytywnie z nieprawidłowościami, natomiast działalność w zakresie udostępniania danych z gminnego zbioru meldunkowego oceniono negatywnie. W związku z dokonanymi ustaleniami zobowiązuje się Pana Komisarza do objęcia nadzorem pracowników wykonujących zadania z zakresu ewidencji ludności i zobligowania ich do przestrzegania procedury administracyjnej w prowadzonych postępowaniach meldunkowych oraz do niezwłocznej aktualizacji każdej zmiany danych zawartych w zbiorach meldunkowych. Ponadto w związku z negatywną oceną wykonywania zadań z zakresu udostępniania danych z gminnego zbioru meldunkowego zobowiązuje się Pana Komisarza, a także pracowników wykonujących zadania w tym zakresie, do bezwzględnego przestrzegania przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dotyczących udostępniania danych osobowych. Udostępnianie danych z gminnego zbioru meldunkowego powinno być każdorazowo poprzedzone szczegółową i staranną analizą wniosku, ze szczególnym uwzględnieniem dbałości o to, aby zakres udostępnianiach danych znajdował oparcie w przepisach ustawy i w żądaniu wnioskodawcy. Ponadto w sytuacji, gdy pracownik
8 dotychczas zajmujący się ww. zadaniami, będzie nadal udzielał odpowiedzi na przedmiotowe wnioski, winien posiadać stosowne upoważnienie organu do dokonywania tych czynności. Proszę o poinformowanie o sposobie wdrożenia wskazanego wyżej zalecenia, w ciągu trzydziestu dni od otrzymania niniejszego wystąpienia. Z up. Wojewody Łódzkiego Monika Skonieczna Z-ca Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców