MEMO/11/468 Bruksela, 29 czerwca 2011 r. Wieloletnie ramy finansowe (WRF): pytania i odpowiedzi Celem niniejszego memorandum jest przedstawienie odpowiedzi prezentujących najważniejsze aspekty propozycji Komisji dotyczących wieloletnich ram finansowych. Obejmuje ono (1) główne elementy kontekstu określania i funkcjonowania WRF, (2) najważniejsze nowości proponowane przez Komisję w poszczególnych obszarach polityki oraz (3) nowe pomysły dotyczące finansowania przyszłego budżetu. 1. Definicja, tło historyczne i procedury Czym są wieloletnie ramy finansowe (WRF)? Wieloletnie ramy finansowe (WRF) nadają unijnym priorytetom politycznym wymiaru finansowego na okres co najmniej 5 lat. Artykuł 312 traktatu lizbońskiego stanowi, że WRF określa się w rozporządzeniu przyjmowanym jednomyślnie przez Radę po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego (który przyjmuje lub odrzuca cały pakiet, bez poprawek). W WRF ustanawia się maksymalne roczne kwoty (pułapy) dla wydatków UE jako całości oraz dla głównych kategorii wydatków (pozycje). WRF nie są tak szczegółowe jak budżet roczny. Dlaczego potrzebujemy wieloletnich ram finansowych? Dzięki ustalonym limitom wydatków dla każdej kategorii wydatków WRF narzucają dyscyplinę budżetową i zmierzają do zapewnienia dokonywania wydatków Unii w sposób usystematyzowany i w granicach jej zasobów własnych oraz zgodnie z celami jej polityki. Ponadto system ten zapewnia przewidywalny napływ środków na realizację długoterminowych priorytetów Unii oraz daje większą pewność beneficjentom funduszy UE, takim jak MŚP, regiony nadrabiające zaległości, studenci, naukowcy, organizacje społeczeństwa obywatelskiego itp. WRF ustalają podstawy dla rocznej procedury budżetowej. Znacznie ułatwiają osiągnięcie porozumienia w sprawie rocznego budżetu przez Parlament Europejski i Radę, które to instytucje stanowią dwa organy władzy budżetowej Unii. Jednocześnie WRF zapewniają ciągłość realizacji priorytetów z korzyścią dla Europy. Ramy finansowe określają również wszelkie inne przepisy wymagane dla zapewnienia płynności rocznej procedury budżetowej. Czy zawsze stosowaliśmy wieloletnie ramy przy opracowywaniu budżetu? WRF funkcjonują w Unii Europejskiej od 1988 roku i obejmują okresy od 5 do 7 lat. - Pierwsze ramy finansowe, zwane pakietem Delorsa I, obejmowały perspektywę finansową na lata 1988 1992 i były skoncentrowane na ustanowieniu rynku wewnętrznego oraz konsolidacji wieloletniego programu ramowego badań i rozwoju.
- Drugie ramy na lata 1993 1999, zwane pakietem Delorsa II nadawały priorytetowe znaczenie polityce społecznej i spójności oraz wprowadzeniu euro. - Agenda 2000" obejmowała okres 2000 2006 i poświęcona była rozszerzeniu Unii. - I wreszcie WRF na lata 2007 2013 nadały priorytet trwałemu rozwojowi gospodarczemu i konkurencyjności w celu tworzenia nowych miejsc pracy. W kolejnych WRF przedstawione zostaną priorytety budżetowe Unii na lata 2014 2020. Jaki wpływ na WRF na lata 2014 2020 ma wejście w życie traktatu lizbońskiego z 2009 r.? Przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego WRF były wynikiem porozumienia międzyinstytucjonalnego. Jednakże art. 312 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nadaje również wieloletnim ramom finansowym wiążącą moc prawną w celu ustalenia kwot rocznych pułapów środków na zobowiązania z podziałem na kategorie wydatków oraz rocznego pułapu środków przeznaczonych na płatności. Ponadto na mocy nowego traktatu decyzje w sprawie WRF będzie musiała podejmować Rada jednomyślnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Dlaczego ramy finansowe powinny zostać uzgodnione nie później niż w 2012 roku? Uzgodnienie podstaw prawnych dla wszystkich wieloletnich programów i projektów, które będą finansowane w ramach WRF, w obszarach takich jak badania naukowe, edukacja, spójność, pomoc rozwojowa, polityka sąsiedztwa itd., zajmie 12 18 miesięcy. Aby realizacja tych programów mogła rozpocząć się w styczniu 2014 r., porozumienie polityczne w sprawie pułapów dla WRF powinno zostać osiągnięte nie później niż na półtora roku przed wejściem ram w życie. Ponadto porozumienie to będzie musiało zostać ujęte w formie rozporządzenia Rady, które wymaga zgody Parlamentu Europejskiego. Co się stanie, jeśli porozumienie nie zostanie osiągnięte? Jeśli porozumienie nie zostanie osiągnięte przed końcem 2013 r., pułapy dla roku 2013 zostaną przełożone na rok 2014 z 2 procentowym wzrostem uwzględniającym inflację. Traktat przewiduje również przedłużenie obowiązywania pozostałych przepisów dotyczących ostatniego roku obowiązywania WRF. Oznacza to przedłużenie obowiązywania wszystkich przepisów przewidujących dostosowania i korekty ram finansowych i instrumentów poza tymi ramami. Niezależnie od tego, czy porozumienie co do kolejnych WRF zostanie osiągnięte czy nie, zostaną przygotowane ramowe pułapy finansowe na rok 2014, a zatem budżet będzie mógł zostać przyjęty zgodnie z Traktatem. Brak uzgodnionych ram finansowych na lata 2014 20 znacznie skomplikowałby przyjęcie nowych programów. A w przypadku braku nowych podstaw prawnych, w tym orientacyjnych pul środków finansowych, nie będzie można zaciągać żadnych zobowiązań w związku z tymi wieloletnimi programami wydatków, dla których podstawa prawna wygasa w 2013 roku. Dlatego też w przypadku zbyt późnego porozumienia budżet na rok 2014 obejmowałby prawdopodobnie jedynie pokrycie płatności związanych z rolnictwem oraz płatności z tytułu zaległych zobowiązań. Innymi słowy, obywatele korzystający z funduszy unijnych tacy jak naukowcy, studenci czy organizacje społeczeństwa obywatelskiego stanęliby w obliczu poważnych problemów. 2
2. Nowości dotyczące wydatków w WRF Co nowego w odniesieniu do wspólnej polityki rolnej? Komisja proponuje przeznaczyć na wspólną politykę rolną (WPR) 36,2 % środków wspólnych ram finansowych zamiast 39,4 % przyznanych poprzednio (41,5 % w 2013 r.). Podstawowa dwufilarowa struktura WPR zostanie utrzymana. Najważniejsze zmiany proponowane przez Komisję są następujące: - Ekologizacja płatności bezpośrednich: w celu zadbania o to, by WPR wspomagała UE w realizacji celów związanych z ochroną środowiska i klimatu, 30 % bezpośredniego wsparcia będzie uzależnione od ekologizacji. Oznacza to, że rolnicy muszą angażować się w działania wspierające ochronę środowiska, które zostaną określone w ustawodawstwie i będą możliwe do zweryfikowania. Skutkiem tego będzie znaczące przesunięcie sektora rolnego w bardziej zrównoważonym kierunku, do sytuacji, w której rolnicy otrzymują płatności za dostarczanie współobywatelom dóbr publicznych. - Konwergencja płatności: poziomy bezpośredniego wsparcia na hektar będą dostosowywane stopniowo (z uwzględnieniem różnic, które wciąż istnieją w poziomie płac i kosztów nakładów), w celu zapewnienia bardziej równomiernego rozdziału płatności bezpośrednich. - Alokacja środków w ramach funduszy rozwoju obszarów wiejskich zostanie zweryfikowana w oparciu o bardziej obiektywne kryteria oraz lepiej ukierunkowana na cele polityki. Zapewni to bardziej sprawiedliwe traktowanie rolników prowadzących taką samą działalność. W celu uniknięcia spadku dochodów rolników Komisja zaproponuje, aby państwa członkowskie mogły jeśli sobie tego życzą utrzymać obecny nominalny poziom finansowania poprzez transfery z filaru pierwszego do filaru drugiego. - Ograniczanie poziomu płatności bezpośrednich poprzez ograniczenie bezpośredniego wsparcia dochodowego, jakie mogą otrzymać duże gospodarstwa rolne, z uwzględnieniem ekonomii skali większych struktur i bezpośredniego zatrudnienia, jakie struktury te generują. Komisja proponuje, by oszczędności były ponownie włączane do budżetu z przeznaczeniem na rozwój obszarów wiejskich oraz by były zatrzymywane w pulach finansowych tych państw członkowskich, z których dane oszczędności pochodzą. Komisja proponuje przeznaczyć w latach 2014 2020 kwotę 281,8 mld euro na pierwszy filar wspólnej polityki rolnej, a 89,9 mld euro na rozwój obszarów wiejskich. Środki te zostaną uzupełnione o kolejne 15,2 mld euro. Co nowego w odniesieniu do polityki spójności? Komisja proponuje przeznaczyć na politykę spójności 36,7 % środków wspólnych ram finansowych zamiast 35 % przyznanych poprzednio. Najważniejsze zmiany proponowane przez Komisję są następujące: - Propozycja przewiduje utworzenie kategorii regionów pośrednich, których PKB wynosi pomiędzy 75 % a 90 % średniego PKB UE. Ta nowa kategoria będzie uzupełnieniem dwóch istniejących (regiony konwergencji i regiony konkurencyjności). Owe regiony przejściowe powinny zachować dwie trzecie swoich poprzednich przydziałów na następny okres WRF. Pomoc dla najbiedniejszych regionów i państw członkowskich Unii Europejskiej byłaby wówczas kierowana do nich w pierwszej kolejności, tak aby mogły one dogonić bogatsze państwa członkowskie. 3
- Wprowadzenie uwarunkowań do polityki spójności: podstawą będą wyniki i zachęty do przeprowadzenia reform niezbędnych dla zapewnienia efektywnego wykorzystania środków finansowych. Ponadto 5 % budżetu polityki spójności dla każdego państwa członkowskiego zostanie odłożone jako rezerwa wykonania i po dokonaniu przeglądu śródokresowego przydzielone tym państwom członkowskim, których programy najbardziej przyczyniły się do postępu w realizacji uzgodnionych najważniejszych etapów określonych w umowach o partnerstwie w dziedzinie rozwoju i inwestycji. - Komisja proponuje utworzenie wspólnych ram strategicznych dla wszystkich funduszy strukturalnych w celu przełożenia celów strategii Europa 2020 na priorytety inwestycyjne. Pod względem operacyjnym Komisja proponuje zawarcie z każdym państwem członkowskim umów o partnerstwie. Umowy te będą określać zaangażowanie partnerów na poziomie krajowym i regionalnym w wykorzystanie przyznanych środków w celu realizacji strategii Europa 2020. - Europejski Fundusz Społeczny (EFS) nadal będzie odgrywał kluczową rolę w zwalczaniu bezrobocia i wysokiego poziomu ubóstwa, jak również w osiąganiu najważniejszych celów strategii Europa 2020. EFS będzie stanowił 25 % budżetu przeznaczonego na politykę spójności, czyli 84 mld euro. Łącznie na instrumenty polityki spójności Komisja proponuje przeznaczyć 376 mld euro (w tym na instrument Połączenia dla Europy zob. poniżej). Co nowego w odniesieniu do infrastruktury i wzajemnych połączeń na rynku wewnętrznym? Komisja proponuje utworzenie nowego instrumentu pod nazwą Połączenia dla Europy (ang. Connecting Europe Facility) w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury transportowej, energetycznej i TIK w całej UE, z korzyścią dla wszystkich. Doświadczenie pokazuje, że transgraniczne, angażujące wiele krajów inwestycje w wyposażenie jednolitego rynku w potrzebną infrastrukturę nie są w budżetach krajowych nigdy wystarczająco priorytetowe. Budżet UE może zapewnić finansowanie projektów ogólnoeuropejskich, które łączą centrum z peryferiami. Instrument ten będzie zarządzany centralnie, a źródłem finansowania będzie nowa sekcja budżetu. Stawki współfinansowania z budżetu UE będą wyższe dla inwestycji w regionach konwergencji niż dla inwestycji w regionach konkurencyjności. Infrastruktura lokalna i regionalna zostanie powiązana z priorytetową infrastrukturą UE, dzięki czemu połączeni zostaną wszyscy obywatele UE, i będzie ona mogła być (współ-)finansowana z funduszy strukturalnych (Funduszu Spójności i/lub EFRR, w zależności od sytuacji każdego z państw członkowskich/regionów). Instrument Połączenia dla Europy oferuje możliwości korzystania z innowacyjnych narzędzi finansowania w celu przyspieszenia i zabezpieczenia większych nakładów inwestycyjnych, niż byłoby to możliwe tylko poprzez finansowanie publiczne. Komisja będzie ściśle współpracować z EBI i z innymi publicznymi bankami inwestycyjnymi w zakresie łączenia finansowania tych projektów. Komisja będzie w szczególności promować obligacje na finansowanie projektów unijnych 1 jako sposób na przyspieszenie realizacji tych ważnych projektów. Komisja proponuje przeznaczyć na ten priorytet kwotę 40 mld euro, uzupełnionej o dodatkowe 10 mld euro wyodrębnione na inwestycje związane z transportem w ramach Funduszu Spójności. Kwota ta obejmuje 9,1 mld euro dla sektora energetycznego, 31,6 mld euro na transport (w tym 10 mld euro w ramach Funduszu Spójności) oraz 9,1 mld euro na technologie informacyjno komunikacyjne. 1 Dalsze szczegóły znajdują się w towarzyszącym dokumencie roboczym SEC (2011) 868 4
Co nowego w odniesieniu do polityki dotyczącej badań naukowych? Utworzenie wspólnych ram strategicznych w dziedzinie badań i rozwoju (nazwanych Horyzont 2020), co oznacza, że trzy istniejące instrumenty dotyczące badań i innowacji (7. program ramowy, program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz Europejski Instytut Innowacji i Technologii) zostaną połączone. Będą one ściśle związane z kluczowymi priorytetami polityk sektorowych, takimi jak zdrowie, bezpieczeństwo żywności, gospodarka ekologiczna, energia i zmiana klimatu. Część programu Horyzont 2020 będzie stanowił Europejski Instytut Technologii, który poprzez swoje wspólnoty wiedzy i innowacji odegra ważną rolę w procesie integrowania trzech elementów trójkąta wiedzy edukacji, innowacji i badań naukowych. W odniesieniu do finansowania innowacyjne instrumenty finansowe wspomogą wykorzystanie inwestycji prywatnych. Promowane będą partnerstwa publicznoprywatne, jak też publiczno-publiczne. Systemy finansowania zostaną znormalizowane i uproszczone. We wszystkich systemach finansowania zostanie również zastosowany jednolity zestaw zasad w odniesieniu do uczestnictwa, audytu, systemów wspierających, rozpowszechniania wyników i systemów zwrotu. Komisja proponuje przeznaczyć w latach 2014 2020 kwotę 80 mld euro na wspólne ramy strategiczne na rzecz badań i innowacji. Środki te zostaną uzupełnione o istotne wsparcie z funduszy strukturalnych (60 mld euro w latach 2007 2013). Co nowego w odniesieniu do polityki dotyczącej działań na rzecz środowiska i klimatu? Polityka ochrony środowiska i priorytetowe działania związane ze zmianą klimatu zostaną włączone do wszystkich najważniejszych instrumentów finansowych UE, w tym instrumentów na rzecz spójności, rolnictwa, polityki morskiej i rybołówstwa, badań i innowacji, jak również do zewnętrznych programów pomocowych. Komisja zamierza zwiększyć udział wydatków związanych z klimatem do co najmniej 20% poprzez wkłady z innych dziedzin polityki, z zastrzeżeniem wyników oceny skutków. Takie podejście zmaksymalizuje synergię pomiędzy polityką w dziedzinie środowiska a innymi dziedzinami, opierając się na przekonaniu, że te same działania mogą i powinny przysłużyć się osiągnięciu różnych uzupełniających się celów. Takie podejście pomoże również uniknąć mnożenia programów oraz przyczyni się do zminimalizowania obciążeń administracyjnych. Oprócz tego włączenia w główny nurt Komisja proponuje kontynuację specjalnego programu ochrony środowiska jako następcy obecnego programu LIFE+. Komisja uważa, że ten przyszły program powinien pozostać pod zarządem centralnym, ale zadania w zakresie zarządzania mogłyby być w dużym stopniu delegowane do istniejącej agencji wykonawczej, np. Agencji Wykonawczej ds. Konkurencyjności i Innowacji. Komisja proponuje przeznaczyć w latach 2014 2020 kwotę 3,2 mld euro na program LIFE+ (0,8 mld na klimat i 2,4 mld na środowisko). 5
Czy jest coś nowego w odniesieniu do edukacji i szkoleń? Przewidziane jest uproszczenie obecnej struktury do jednego programu głównego w celu uniknięcia fragmentacji, nakładania się lub mnożenia projektów, którym brakuje masy krytycznej niezbędnej do wywarcia trwałego wpływu. Program Nowa edukacja dla Europy obejmie trzy główne priorytety. Po pierwsze, będzie on wspierał ponadnarodową mobilność edukacyjną. Surowe warunki dotyczące jakości mobilności i koncentracja na kluczowych celach polityki, przy których można osiągnąć masę krytyczną i uzupełnić je o inne programy unijne, będą miały zasadnicze znaczenie w zapewnieniu bardzo wysokiej europejskiej wartości dodanej. Po drugie, program będzie wspierał współpracę pomiędzy instytucjami edukacyjnymi a światem pracy w celu propagowania modernizacji edukacji, innowacji i przedsiębiorczości. Po trzecie, zapewni on wsparcie polityczne w celu zebrania dowodów na skuteczność inwestycji w edukację oraz pomoże państwom członkowskim we wdrażaniu skutecznych rozwiązań politycznych. Komisja proponuje przeznaczyć na edukację i szkolenia 15,2 mld euro. Środki te zostaną uzupełnione o istotne wsparcie z funduszy strukturalnych (72,5 mld w latach 2007 2013). Czy jest jakieś rozwiązanie w kwestii wyzwań związanych z migracją i sprawami wewnętrznymi? Komisja proponuje zmniejszenie liczby programów do dwóch, tj. do: funduszu migracyjno-azylowego oraz funduszu bezpieczeństwa wewnętrznego. Oba fundusze będą miały wymiar zewnętrzny zapewniający ciągłość finansowania począwszy od finansowania w UE aż po jego kontynuację w krajach trzecich (na przykład w sprawach dotyczących przesiedlania uchodźców, readmisji oraz regionalnych programów ochrony). Uproszczą one instrumenty wydatkowe i zapewnią sprawne utworzenie obszaru bez granic wewnętrznych, do którego obywatele UE oraz obywatele państw trzecich posiadający prawo wjazdu i pobytu będą mogli wjeżdżać oraz w którym będą mogli poruszać się, mieszkać i pracować. Komisja przewiduje również odejście od planowania rocznego na rzecz planowania wieloletniego opartego na wynikach, co zmniejszy nakład pracy dla Komisji, państw członkowskich i beneficjentów końcowych. Komisja proponuje przeznaczyć na sprawy wewnętrzne w okresie 2014 2020 kwotę 8,2 mld euro. Co z rozszerzeniem Unii, stosunkami sąsiedzkimi i zewnętrznymi? Należy odnotować kilka istotnych zmian: - Jako finansowy filar strategii rozszerzenia proponuje się jeden zintegrowany instrument przedakcesyjny, obejmujący wszystkie wymiary polityki wewnętrznej i zagadnienia tematyczne. Będzie on realizowany poprzez programy krajowe/realizowane na rzecz wielu beneficjentów, uzgodnione z beneficjentami, i będzie również powiązany z funduszami strukturalnymi, Funduszem Spójności i Europejskim Funduszem Rolnym na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). 6
- Europejski instrument sąsiedztwa (EIS) będzie tym instrumentem finansowym, poprzez który popłynie większa część pomocy UE dla krajów sąsiadujących. Instrument ten będzie wspierał europejską politykę sąsiedztwa oraz partnerstwa dwustronne (w tym dwustronne układy o stowarzyszeniu). Oprócz EIS kraje partnerskie będą mogły korzystać także z innych instrumentów, takich jak europejska inicjatywa na rzecz demokracji i praw człowieka czy instrument współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa jądrowego, a także instrumenty reagowania w sytuacjach kryzysowych (pomoc humanitarna, pomoc makrofinansowa, instrument na rzecz stabilności). Sąsiedzki fundusz inwestycyjny, który EIS będzie nadal wspierał, zapewni także elastyczne i skuteczne narzędzie finansowe ukierunkowane na wspieranie inwestycji w krajach partnerskich w dziedzinie transportu i połączeń energetycznych, środowiska i zmiany klimatu oraz rozwoju gospodarczego. - Komisja proponuje zaprzestanie finansowania programów w krajach uprzemysłowionych i na rynkach wschodzących, a zamiast tego utworzenie nowego instrumentu partnerstwa służącego do wspierania dyplomacji publicznej, wspólnych strategii oraz promowania konwergencji handlu i regulacji w tych przypadkach, w których fundusze mogą przyczynić się do wzmocnienia partnerstw UE na całym świecie. Propozycja ta odzwierciedla dokonujące się obecnie zmiany o charakterze międzynarodowym. - Propozycja przewiduje ponadto utworzenie instrumentu panafrykańskiego, mającego wspierać realizację wspólnej strategii Afryka Europa, skoncentrowanego na wyraźnej wartości dodanej działań międzyregionalnych i kontynentalnych. Instrument ten będzie na tyle elastyczny, aby pomieścił wkłady państw członkowskich UE, państw afrykańskich, instytucji finansowych i sektora prywatnego. Komisja proponuje przeznaczyć na tradycyjne instrumenty zewnętrzne w okresie 2014 2020 kwotę 70 mld euro. Suma ta zostanie uzupełniona środkami budżetowymi oraz WRF dla Europejskiego Funduszu Rozwoju (29,9 mld euro). 3. Finansowanie oraz zasoby własne UE Skąd pochodzą pieniądze? Unia Europejska ma trzy rodzaje źródeł finansowania swoich wydatków: - tradycyjne zasoby własne (opłaty wyrównawcze od cukru oraz opłaty rolne i cła), - zasoby własne oparte na VAT (część krajowego podatku VAT pobierana przez państwa członkowskie na szczeblu krajowym), - zasoby własne oparte na DNB ( składki krajowe" oparte na DNB poszczególnych państw członkowskich). W 2011 roku 76 % dochodów budżetu UE będzie pochodziło z zasobów opartych na DNB, 12 % z ceł i opłat wyrównawczych od cukru, a 11 % z zasobów opartych na VAT. Pozostały 1 % pochodzi z podatków płaconych przez pracowników instytucji europejskich oraz z różnych innych źródeł, takich jak grzywny nakładane na przedsiębiorstwa za łamanie przepisów o konkurencji bądź innych przepisów, a także z niewykorzystanych kwot z lat poprzednich. 7
Skąd wzięła się propozycja nowych zasobów własnych? Stąd, że obecny system ma wiele wad. Jest niejasny i skomplikowany. Większość państw członkowskich dostrzega, że brakuje mu bezstronności zwłaszcza w odniesieniu do korekt, z których najbardziej znany jest rabat brytyjski. Mniej znany jest za to fakt, że Niemcy, Holandia, Austria i Szwecja korzystają z wyjątków dotyczących finansowania rabatu przyznanego Wielkiej Brytanii ( rabaty na rabat!) i mają niższą stawkę składek opartych na VAT, a ponadto Holandia i Szwecja korzystają ze zmniejszenia składek krajowych opartych na krajowym DNB. Bieżące finansowanie opiera się również w zbyt dużym stopniu na składkach krajowych. Są one często postrzegane jako wydatki, które trzeba minimalizować i których zwrot do kraju musi być uzasadniony. I wreszcie, z wyjątkiem ceł wynikających z unii celnej, istniejące zasoby nie wykazują wyraźnego powiązania z polityką UE. Celem przedstawionej przez nas propozycji jest zatem zmniejszenie składek krajowych, a tym samym przyczynienie się do konsolidacji budżetowej w państwach członkowskich, stworzenie powiązania pomiędzy celami polityki UE i finansowaniem UE oraz sprawienie, by system był bardziej przejrzysty i sprawiedliwy. Nie chodzi nam o zwiększenie budżetu UE. Czy finansowanie budżetu UE podlegało już wcześniej zmianom? Od roku 1970 podjęto sześć decyzji dotyczących zasobów własnych Unii. W istocie struktura finansowania ewoluowała znacząco w miarę upływu czasu. Reformie wydatków towarzyszyły na ogół reformy sposobów finansowania Unii. Składka naliczana w oparciu o dochód narodowy brutto (DNB), czyli wkład proporcjonalny do zasobności każdego z państw członkowskich, miała coraz większe znaczenie i obecnie stanowi trzy czwarte budżetu. Z czasem wprowadzono wiele złożonych poprawek i szczególnych uzgodnień, zarówno po stronie przychodów, jak i wydatków budżetu. Efektem tych zmian jest to, że państwa członkowskie skupiały się ostatnio w negocjacjach budżetowych w dużym stopniu na koncepcji pozycji netto (debata w sprawie juste retour", czyli należytego zwrotu), czego konsekwencją było faworyzowanie instrumentów z rozdysponowanymi wstępnie pod względem geograficznym pulami środków kosztem tych, które przedstawiały największą wartość dodaną dla UE. Kto ma decydujący głos w sprawie zasobów własnych Unii? Rada przyjmuje decyzję jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Aby decyzja weszła w życie, musi zostać ratyfikowana przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi (art. 311). Jakie zatem byłyby te nowe zasoby? Zmiany proponowane przez Komisję są następujące: - Uproszczenie systemu składek państw członkowskich przez rezygnację od 2014 roku ze złożonych systemów pozyskiwania zasobów własnych w oparciu o VAT Dzięki temu rozwiązaniu system składek będzie prostszy i bardziej przejrzysty. - Wprowadzenie dwóch nowych źródeł zasobów własnych: podatku od transakcji finansowych i zmodyfikowanego podatku VAT. Ułatwi to konsolidację budżetową w państwach członkowskich poprzez zmniejszenie ich wpłat do budżetu UE i wprowadzi nowy impuls do rozwoju rynku wewnętrznego w dziedzinach związanych z podatkiem VAT i opodatkowaniem sektora finansowego. 8
- Zreformowanie mechanizmów korekt poprzez zastąpienie wszystkich istniejących korekt prostym i przejrzystym systemem kwot ryczałtowych powiązanych z poziomem dobrobytu państw członkowskich. Przedłożone propozycje Komisji w pełni wykorzystują możliwości, jakie daje traktat lizboński w zakresie ustalania nowych kategorii zasobów własnych i znoszenia istniejących. Sprawozdanie z funkcjonowania systemu zasobów własnych uwypukla, jak każda z tych propozycji wiąże się z innymi i jak wzajemnie się one uzupełniają. Dlaczego rezygnacja z zasobów opartych na VAT? Komisja proponuje, aby wyeliminować skomplikowany system pozyskiwania środków własnych w oparciu o stawki VAT. W porównaniu z systemem opartym na DNB obecny system oparty na VAT przedstawia niewielką wartość dodaną. W celu stworzenia porównywalnych podstaw opodatkowania składki oparte na VAT wynikają raczej z obliczeń matematycznych niż z bez bezpośredniego przepływu od obywatela do UE. Ponadto składki oparte na VAT są ograniczone proporcjonalnie do DNB, a tym samym częściowo porównywalne do składek opartych na DNB. W ten sposób zasoby własne oparte na VAT przyczyniają się do złożoności i nieprzejrzystości systemu finansowania budżetu UE. Skąd pomysł unijnego opodatkowania sektora finansowego i unijnego podatku VAT? Analiza różnych potencjalnych opcji do wykorzystania jako źródła zasobów własnych doprowadziła do znacznego nakładu prac technicznych. Zwrócono uwagę na następujące kluczowe elementy: - Unijne opodatkowanie transakcji finansowych: rządom krajowym dałoby to dodatkowe pole do manewru i przyczyniłoby się do ogólnych działań na rzecz konsolidacji budżetowej. Takie opodatkowanie istnieje na poziomie krajowym w niektórych państwach członkowskich, ale działania na poziomie UE mogą okazać się bardziej efektywne i skuteczne oraz mogą przyczynić się do zmniejszenia istniejącej fragmentacji rynku wewnętrznego. Komisja przedstawi odpowiedni wniosek po zakończeniu wakacji letnich. - Zmodyfikowany VAT: opcja ta stworzyłaby prawdziwe powiązanie pomiędzy VAT krajowym i VAT UE oraz przyczyniłaby się do dodatkowej harmonizacji krajowych systemów VAT. Zapewniłaby znaczne i stabilne wpływy do UE przy ograniczonych kosztach administracyjnych i kosztach zapewnienia zgodności z przepisami, ponoszonych przez administracje krajowe i przedsiębiorstwa. Stanowi ona część szerszej inicjatywy, z jaką Komisja wystąpiła w grudniu 2010 roku, wydając zieloną księgę w sprawie przyszłości VAT, ukierunkowaną na zmniejszenie zakresu zakłóceń na rynku wewnętrznym powodowanych przez ten podatek. Rozszerzenie podstawy opodatkowania, ograniczenie możliwości oszustw, poprawa zarządzania podatkiem oraz redukcja współpracy administracyjnej w zakresie badania zgodności z przepisami mogą w ramach szerszej reformy dotyczącej VAT dostarczyć ważnych wyników i wygenerować nowe źródła przychodów dla państw członkowskich i UE. Jak dużych wpływów można oczekiwać z tych nowych źródeł? Szacuje się, że do 2020 r. nowe zasoby własne mogłyby sięgać prawie połowy dochodów budżetowych UE, natomiast udział składek opartych na DNB spadnie do około jednej trzeciej (z obecnego poziomu ponad trzech czwartych). Składki państw członkowskich zmniejszą się odpowiednio, proporcjonalnie do ich DNB (czyli proporcjonalnie do ich względnej zamożności). 9
Jakie są mechanizmy korekty? Na posiedzeniu w Fontainebleau w 1984 r. Rada Europejska określiła ważne wytyczne mające na celu zapewnienie sprawiedliwości budżetu UE. Wskazała w szczególności, że polityka wydatków jest ostatecznie istotnym środkiem rozwiązywania kwestii nierównowagi budżetowej. Niemniej jednak przyznała, że każde państwo członkowskie ponoszące obciążenie budżetowe nadmierne w stosunku do jego względnej zamożności może skorzystać w odpowiednim czasie z korekty. Zasady te zostały potwierdzone i były konsekwentnie stosowane przy podejmowaniu kolejnych decyzji dotyczących zasobów własnych. Od tamtego czasu wprowadzono różne skomplikowane mechanizmy korygujące, m.in.: - korektę na rzecz Wielkiej Brytanii (rabat brytyjski); - zmniejszenie wkładu w finansowanie rabatu brytyjskiego dla Niemiec, Holandii, Austrii i Szwecji ( rabaty na rabat ); - 25-procentowy udział zatrzymywany przez państwa członkowskie jako koszty poboru tradycyjnych zasobów własnych (w szczególności ceł), co stanowi ukrytą formę korekty na korzyść ograniczonej liczby państw członkowskich; - tymczasowe obniżenie składek opartych na VAT dla Niemiec, Holandii, Austrii i Szwecji; oraz - tymczasowe obniżenie składek opartych na DNB dla Holandii i Szwecji. Co się stanie z rabatem brytyjskim? Komisja wnioskuje o przekształcenie obecnego mechanizmu w ryczałtową redukcję brutto płatności z tytułu składek opartych na DNB. System kwot ryczałtowych będzie przejrzysty i łatwy do zrozumienia, dzięki czemu łatwiej będzie go poddać kontroli parlamentarnej i publicznej. Będzie sprawiedliwy dzięki traktowaniu największych płatników do budżetu UE stosownie do ich dobrobytu gospodarczego i zapewnieniu zrównoważonego finansowania korekt, a jego charakter ex ante zapobiegnie stymulowaniu nieprawidłowości. Analiza leżąca u podstaw tej propozycji jest następująca. Rabat brytyjski w chwili jego wprowadzenia w 1984 roku stanowił odpowiedź na wyraźnie niesprawiedliwą ówczesną sytuację: Wielka Brytania ponosiła nadmierne obciążenie budżetowe w stosunku do swojej względnej zamożności. Sytuacja jednak się zmieniła. Kraj ten jest obecnie jednym z najbogatszych państw członkowskich UE i jest w stanie ponosić pełny wkład w solidarność z biedniejszymi członkami Unii. Poza tym obciążenie budżetowe Wielkiej Brytanii obecnie bardziej odpowiada obciążeniom niektórych innych płatników netto ze względu na stopniowe zmniejszanie się udziału WPR w unijnych wydatkach budżetowych, który będzie w dalszym ciągu spadał w kolejnych ramach finansowych, oraz istnienie w zasobach własnych UE udziału zasobów opartych na podatku VAT, które Komisja proponuje całkowicie wyeliminować po 2013 roku. Ponadto po zniesieniu obecnych zasobów własnych opartych na VAT dane niezbędne do obliczenia rabatu brytyjskiego nie będą już dostępne. 10