Rynki pracy państw Unii Europejskiej w okresie kryzysu. Procesy dostosowawcze i działania antykryzysowe, Piotr Maleszyk, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2016 Wstęp Sytuacja na rynkach pracy w okresie globalnego kryzysu finansowo gospodarczego ponownie stała się jednym z najważniejszych problemów społecznych i gospodarczych Unii Europejskiej. Zapoczątkowana kryzysem na rynkach finansowych recesja gospodarcza z lat 2008 2009 doprowadziła do gwałtownego spadku zatrudnienia oraz wzrostu stopy bezrobocia do rekordowych poziomów z pierwszej połowy lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Z drugiej strony, spadek zatrudnienia w Unii Europejskiej w następstwie recesji 2008 2009 okazał się znacznie mniejszy niż można by było tego oczekiwać po głębokości recesji, nawet uwzględniając zjawisko, że zmienne dotyczące rynku pracy są opóźnione w stosunku do zmian tempa wzrostu gospodarczego. Negatywny wpływ spadków produkcji na zatrudnienie został złagodzony zmniejszeniem czasu pracy i godzinowej wydajności pracy, a powszechnie wykorzystywaną przez pracodawców strategią było przechowywanie pracowników. Pewną rolę w podtrzymaniu popytu na pracę odegrało również obniżenie dynamiki płac, jednak redukcje wynagrodzeń okazały się mniej popularną strategią. Szczególnie zastanawiająca jest jednak odmienność procesów przystosowawczych na rynkach pracy poszczególnych państw członkowskich. O ile różnice pod względem głębokości wystąpienia recesji oraz jej okresu były umiarkowane na tle doświadczeń historycznych, o tyle reakcje rynków pracy mierzone zmianą zatrudnienia czy stopy bezrobocia okazały się znacznie bardziej zróżnicowane 1. Co więcej, głębokość spadków produkcji w niewielkim stopniu tłumaczy różnice w zmianach zatrudnienia w poszczególnych państwach członkowskich UE. Na 1 Zob. np. OECD, Employment Outlook 2010, s. 29 31.
10 Wstęp tym tle nasuwa się więc pytanie, jakie czynniki zdecydowały o zróżnicowanej wrażliwości rynków pracy na zjawiska kryzysowe? Istnieją także inne powody podjęcia analizy mechanizmów dostosowawczych na rynkach pracy państw UE w warunkach kryzysowych. Po pierwsze, analiza tak głębokiego załamania koniunktury gospodarczej może dostarczyć nowych informacji o funkcjonowaniu rynków pracy w okresach głębokiej recesji. Recesja gospodarcza z lat 2008 2009 była najdotkliwsza po II wojnie światowej, poważniejsza niż spadki produkcji w następstwie szoków podażowych w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Tymczasem te ostatnie doprowadziły do silnego wzrostu bezrobocia w wielu państwach Europy Zachodniej, utrzymującego się na wysokim poziomie aż do połowy lat dziewięćdziesiątych. Wnioskowanie o obecnej sytuacji na europejskich rynkach pracy na podstawie analogii do tamtych wydarzeń może być jednak zawodne, gdyż inny jest charakter szoku gospodarczego oddziałującego na zatrudnienie i bezrobocie, a współczesne rynki pracy są niepodobne do tych z lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, choćby za sprawą przeprowadzonych reform instytucjonalnych zwiększających ich elastyczność. Po drugie, cechy obecnego kryzysu finansowo-gospodarczego pozwalają na rozpoznanie wpływu, jaki na funkcjonowanie rynków pracy wywierają procesy zachodzące na rynku dóbr czy rynku finansowym, na przykład występowanie systemowego kryzysu bankowego, pęknięcie bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości czy załamanie popytu zagranicznego. Po trzecie, cennym osiągnięciem może być zbadanie instytucji rynku pracy w nowych uwarunkowaniach gospodarczych. W dotychczasowych ocenach rozwiązań instytucjonalnych dominował pogląd o potrzebie zwiększenia elastyczności rynku pracy, utożsamianej często z koniecznością jego deregulacji. W poszczególnych państwach reformy rynku pracy miały jednak zróżnicowane kierunek i tempo, a wiele realizowanych zmian miało na celu adaptację rynków pracy do długookresowych wyzwań natury strukturalnej. Między krajowymi rynkami pracy wciąż występują głębokie różnice instytucjonalne, a badania podjęte w rozprawie mogą pozwolić na ponowną ocenę instytucji rynku pracy. Po czwarte, w odpowiedzi na kryzysowe zjawiska gospodarcze państwa członkowskie prowadziły aktywną politykę gospodarczą stabilizującą produkcję i zatrudnienie. Niektóre instrumenty polityki wobec rynku pracy miały nowatorski charakter wobec tradycyjnych instrumentów stabilizacyjnych. Podjęcie próby oceny skuteczności interwencji państwa na rynku pracy może zatem doprowadzić do ustaleń istotnych ze względu na
11 skuteczność polityki państwa wobec rynku pracy. Po piąte, oryginalnym podejściem w badaniach jest koncentracja na interakcjach, zarówno między poszczególnymi instytucjami rynku pracy, jak i między instytucjami, szokami gospodarczymi a dyskrecjonalną polityką gospodarczą. W dotychczasowych analizach podejmujących tę problematykę interakcje analizowano przede wszystkim z perspektywy ich wpływu na długookresową równowagę na rynku pracy. Po szóste, potrzebę podjęcia wnikliwej analizy procesów dostosowawczych uzasadnia również aktualna sytuacja gospodarcza. Wysoki poziom bezrobocia stanowi obecnie najbardziej dotkliwy problem społeczno-ekonomiczny wielu państw, a pogłębiające się różnice w sytuacji gospodarczej krajów członkowskich są zagrożeniem dla stabilności Unii Europejskiej, w szczególności unii walutowej. Po siódme, w polskiej literaturze wciąż brakuje opracowania, które w wyczerpujący i całościowy sposób wyjaśniałoby mechanizmy dostosowawcze na rynkach pracy krajów członkowskich Unii Europejskiej do recesji 2008 2009. Głównym celem badawczym jest rozpoznanie mechanizmu dostosowań na rynkach pracy państw członkowskich UE do recesji gospodarczej, ze szczególnym uwzględnieniem czynników wywołujących różne reakcje rynków na pogorszenie dynamiki wzrostu gospodarczego oraz towarzyszących im działań antykryzysowych i na tym tle sformułowanie opinii na temat możliwych zagrożeń powrotu zatrudnienia i bezrobocia do poziomów sprzed kryzysu. Dla zrealizowania celu głównego zostały wyodrębnione następujące cele szczegółowe, sprowadzające się do: 1) rozważenia modelowych dostosowań rynku pracy do wahań rozmiarów produkcji oraz wskazania wpływu instytucji i aktywnej polityki gospodarczej na zmienność agregatów rynku pracy, na podstawie dorobku nauk ekonomicznych i dotychczasowych doświadczeń krajów wysoko rozwiniętych (rozdział I); 2) rozpoznania reakcji rynków pracy państw członkowskich na zmniejszenie dynamiki wzrostu gospodarczego oraz zbadania siły i rodzaju wstrząsu gospodarczego jako przesłanek wyjaśniających różnice w dostosowaniach zachodzących na rynkach pracy państw członkowskich (rozdział II); 3) ukazania mechanizmów oddziaływania rozwiązań instytucjonalnych na przebieg procesów dostosowawczych na rynkach pracy do recesji gospodarczej (rozdział III); 4) dokonania przeglądu narzędzi polityki gospodarczej, zastosowanych w celu ograniczenia cyklicznego spadku zatrudnienia oraz oceny ich wpływu na
12 Wstęp występowanie różnic w dostosowaniach rynków pracy poszczególnych państw członkowskich (rozdział IV); 5) sformułowania opinii na temat zmian zachodzących na rynkach pracy w okresie niskiej koniunktury przez rozpoznanie związków między analizowanymi dostosowaniami a możliwymi zagrożeniami na europejskich rynkach pracy w średnim okresie (rozdziały II, III i IV). Zakres rzeczowy analiz koncentruje się na dostosowaniach na rynkach pracy państw członkowskich UE do recesji gospodarczej 2008-2009 oraz ich uwarunkowaniach, wśród których uwzględniono w szczególności cechy wstrząsów gospodarczych, instytucje rynku pracy, realizowane działania antykryzysowe oraz interakcje wymienionych czynników. W ramach prezentacji zakresu rzeczowego rozprawy zasadne wydaje się sformułowanie trzech dodatkowych uwag o charakterze porządkującym. Pierwsza z nich dotyczy sformułowania recesja 2008 2009. Choć jest ona wygodnym i powszechnie stosowanym w literaturze pojęciem, nie oddaje precyzyjnie czasu trwania recesji w poszczególnych państwach członkowskich UE. W większości z nich wystąpiła ona w tych właśnie latach, jednak w niektórych ujemną dynamikę produkcji odnotowano już w roku 2007, lub też jej trwanie przedłużyło się do 2010 roku. W pracy używa się również terminów posiadających szerszy niż recesja zakres znaczeniowy. Są to: kryzys gospodarczy oraz niska koniunktura gospodarcza. Określenia kryzys gospodarczy lub kryzys obejmują zarówno zjawiska kryzysowe na rynkach finansowych, jak i załamanie aktywności gospodarczej w sferze realnej. Z kolei pojęcie niska koniunktura gospodarcza oznacza spadkową fazę cyklu koniunkturalnego, przejawiającą się m.in. spadkiem wzrostu gospodarczego lub spowolnieniem jego tempa, wzrostem bezrobocia czy obniżeniem dochodów ludności. Po drugie, zależność między wielkością produkcji a poziomem zatrudnienia może być analizowana dwukierunkowo. Z jednej strony praca jest czynnikiem produkcji, a więc przyczynia się do wzrostu gospodarczego. W takim ujęciu to wzrost gospodarczy jest w centrum zainteresowania, wysoki poziom bezrobocia oznacza utratę produkcji wynikającą z niepełnego wykorzystania czynnika pracy, a wiodącą rolę we wzroście gospodarczym (w krajach wysoko rozwiniętych) przypisuje się poziomowi kapitału ludzkiego. Znaczenie podażowej strony rynku pracy dla możliwości produkcyjnych gospodarki jest przedmiotem wnikliwych analiz w teoriach wzrostu gospodarczego, które zasadniczo dotyczą procesów zachodzących w długim okresie. Zależność mię-
13 dzy dynamiką produktu krajowego a zatrudnieniem można rozpatrywać także w przeciwnym kierunku, gdzie poziom produkcji i popyt na dobra są determinantą zgłaszanego popytu na pracę. W centrum analizy znajduje się sytuacja na rynku pracy, natomiast dynamika wzrostu gospodarczego, jak również szerzej rozumiana sytuacja na rynku dóbr i usług, stanowią ważne uwarunkowanie procesów zachodzących na rynku pracy. Zaprezentowane ujęcie, charakterystyczne dla zwolenników nurtu keynesistowskiego, jest bardziej zasadne w analizie cyklicznych fluktuacji na rynku pracy w krótkim i średnim okresie, kiedy możliwości podażowe gospodarki nie podlegają znaczącym zmianom, a główne przyczyny zmienności bezrobocia wiążą się z wahaniami popytu na pracę. Taka perspektywa badawcza została przyjęta w niniejszej rozprawie. Trzecia uwaga odnosi się do używanego w pracy określenia odporność rynku pracy, opisującego reakcję rynku pracy na zjawiska kryzysowe. W rozprawie przyjęto, że przez wysoką odporność rynku pracy rozumie się stabilność zatrudnienia w warunkach recesji, natomiast niska odporność (bądź wrażliwość) tego rynku oznaczają wysoką elastyczność zatrudnienia względem spadku produktu krajowego brutto. Wyznaczenie ram czasowych rozprawy było zdeterminowane założeniem, że realizacja stawianych w rozprawie celów wymaga przyjęcia perspektywy krótkookresowej. W tradycyjnym ujęciu, w krótkim okresie możliwości podażowe gospodarki są traktowane jako stałe, a przedmiotem zainteresowania są cykliczne fluktuacje produkcji wokół długookresowego trendu, wynikające przede wszystkim z wahań globalnego poziomu popytu. Z perspektywy badania rynku pracy jest to okres, w którym rynek ten jest wytrącany z równowagi przejściowymi wstrząsami gospodarczymi 2. Mając to na uwadze, analizą mechanizmów dostosowawczych na rynku pracy w zasadniczej części rozdziałów drugiego, trzeciego i czwartego objęto lata 2008-2011. 2 W średnim horyzoncie czasowym gospodarka powraca do wielkości produkcji wyznaczonej przez podaż czynników produkcji. Z kolei w długim okresie wszystkie czynniki produkcji mogą ulec zmianie, a przedmiotem zainteresowania są modele wzrostu gospodarczego. Jest to okres pozwalający na pełne dostosowanie cen i płac. W ekonomii pracy zagadnieniami długiego okresu są na przykład wysokość stopy bezrobocia w równowadze oraz jej determinanty, czy efekty inwestycji w kapitał ludzki. Por. Np. O. Blanchard, A. Amighini, F. Giavazzi, Macroeconomics. A European Perspective, Prentice Hall 2010, s. 27; D. Snower, Evaluating unemployment policies: what do underlying theories tell us?, [w:] Unemployment policy. Government Options for the Labour Market, red. D. Snower, G. de la Dehesa, Cambridge University Press, 1996, s. 23.
14 Wstęp Tak określone ramy czasowe wydają się najbardziej zasadne podczas realizacji celu pracy z kilku powodów. Przede wszystkim, wybór zakresu czasowego został podyktowany chronologią zjawisk kryzysowych. Zapoczątkowany w Stanach Zjednoczonych kryzys finansowy, który osiągnął największe nasilenie w latach 2007 2008, wszedł w globalną fazę we wrześniu 2008 roku po upadku banku Lehman Brothers. Kryzys ten szybko przeniósł się do sektora realnego, wywołując recesję gospodarczą także w Unii Europejskiej. Okres ujemnej dynamiki produktu krajowego brutto trwał od II kwartału 2008 r. do II kwartału 2009 r., a ujemnej dynamiki zatrudnienia od III kwartału 2008 r. do I kwartału 2010 roku. Należy jednak mieć na uwadze zagregowany charakter tych danych. Zróżnicowanie dynamiki zatrudnienia w przekroju branżowym, jak również między poszczególnymi państwami członkowskimi, stanowi argument wskazujący na zasadność włączenia roku 2011 do analizy. Zakończenie analizy zmian właśnie na roku 2011 jest również uzasadnione faktem, że po krótkim okresie względnej stabilizacji gospodarki europejskie weszły w kolejną fazą kryzysu gospodarczego, określaną najczęściej mianem kryzysu zadłużeniowego. Efekty drugiego etapu kryzysu na rynkach pracy zaczęły być dostrzegalne w II połowie 2011 roku, a wyraźne pogorszenie nastąpiło na przełomie lat 2011 i 2012. Kolejne zakłócenia gospodarcze (kryzys grecki, reperkusje konfliktu rosyjsko-ukraińskiego czy załamanie na rynku akcji w Chinach) mogą przyczynić się do wydłużenia okresu niskiej koniunktury. Zakończenie analizy dostosowań na rynkach pracy w 2011 roku wydaje się słuszne także dlatego, że skutki recesji z lat 2008 2009 na rynkach pracy zmaterializowały się relatywnie szybko na tle doświadczeń historycznych. W niektórych przypadkach podjęto jednak decyzję o odstąpieniu od tak określonych ram czasowych. W analizie wskaźników makroekonomicznych przeprowadzonej w rozdziale drugim niekiedy cofano się o kilka lat po to, by ukazać zmiany kryzysowe na tle tendencji występujących w latach poprzedzających recesję. Było to podyktowane z jednej strony potrzebą sformułowania opinii o skali zmian tych wskaźników w latach malejącej koniunktury, a z drugiej poszukiwaniem związków między dostosowaniami zachodzącymi podczas kryzysu ze zjawiskami występującymi w okresie wysokiej koniunktury poprzedzającej kryzys. Cofnięcie się do okresu przed kryzysem miało miejsce także w rozdziale trzecim, gdy wyjaśnień procesów dostosowawczych poszukiwano w zmianach instytucjonalnych dokonywanych przed 2008 rokiem. Zakres czasowy wydłużano natomiast o lata 2012 i 2013 wtedy, gdy celem
15 analizy było sformułowanie opinii na temat możliwych przeszkód w powrocie zatrudnienia i bezrobocia do poziomów sprzed kryzysu. Zakres przestrzenny monografii obejmie 27 państw członkowskich UE, choć w niektórych sytuacjach ograniczenia w dostępności danych powodowały zawężenie grupy analizowanych krajów. W celach porównawczych analizą objęto Unię Europejską jako całość. W punkcie czwartym rozdziału trzeciego analizowano modele instytucjonalne rynków pracy występujące w pięciu państwach członkowskich: Niemczech, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Danii i Polsce. Wybór ten podyktowany został: wielkością rynku pracy (preferowano kraje duże), modelem rynku pracy (starano się uwzględnić zróżnicowanie instytucjonalne krajów UE) oraz specyfiką zachodzących dostosowań na rynku pracy (kraje charakteryzowała zróżnicowana odporność rynków pracy). Monografia składała się z czterech rozdziałów. W rozdziale pierwszym dokonano syntezy dorobku teoretycznego oraz doświadczeń krajów wysoko rozwiniętych w zakresie procesów dostosowawczych na rynku pracy do wahań wzrostu gospodarczego mierzonego dynamiką produktu krajowego brutto. Punktem wyjścia była analiza zmienności bezrobocia. Dokonano przeglądu teorii bezrobocia, przybliżono typologię bezrobocia równowagi i nierównowagi oraz mechanizmy histerezy, w rezultacie których cykliczny wzrost bezrobocia może doprowadzić do trwałego wzrostu bezrobocia równowagi. Następnie uwagę skoncentrowano na rodzajach szoków gospodarczych i ich oddziaływaniu na rynek pracy. Analizowano też złożone procesy dostosowawcze na rynku pracy, przedstawiając główne elementy dorobku różnych nurtów ekonomicznych, a następnie weryfikujące je najważniejsze ustalenia badań empirycznych. W części pierwszej monografii odniesiono się także do aspektów teoretycznych i doświadczeń państw rozwiniętych dotyczących instytucji rynku pracy i ich znaczenia dla kształtowania adaptacyjności rynku pracy do szoków ekonomicznych. Dopełnieniem rozważań teoretycznych jest prezentacja poglądów na temat kierunków oddziaływania polityki gospodarczej na rynki pracy w okresach niskiej koniunktury gospodarczej. Rozdział drugi wypełnia analiza procesów dostosowawczych na rynkach pracy państw członkowskich UE w następstwie recesji 2008-2009. Analizę rozpoczęto od zidentyfikowania najważniejszych, w odniesieniu do rynku pracy, gospodarczych uwarunkowań procesów dostosowawczych: zmian tempa wzrostu PKB oraz charakteru wywołujących je wstrząsów gospodarczych. W drugiej, największej części rozdziału, w sposób pogłębiony zaprezentowano
16 Wstęp dostosowania zatrudnienia, przepływy na rynku pracy, zmiany czasu pracy, wydajności, płac i podaży pracy zachodzące do 2011 roku. W centrum uwagi znalazły się dostosowania obserwowane w krótkim okresie, jednak analizując reakcje poszczególnych agregatów akcentowano także ich wpływ na funkcjonowanie rynków pracy w średnim horyzoncie czasowym. Analiza charakteru szoków gospodarczych oraz mechanizmów dostosowawczych pozwoliła na zidentyfikowanie czynników determinujących wrażliwość bądź odporność rynków pracy na spadki produkcji, które objęto weryfikacją ilościową z wykorzystaniem modelu regresji wielorakiej. Rozdział trzeci poświęcony jest analizie ładu instytucjonalnego na rynkach pracy państw członkowskich, który przez kształtowanie stopnia i rodzaju elastyczności (sztywności) rynku pracy, może stanowić istotne uwarunkowanie dostosowań zachodzących na rynku pracy do recesji gospodarczej z lat 2008-2009. W pierwszym punkcie zaprezentowano typologię modeli instytucjonalnych rynku pracy w UE, stanowiącą punkt odniesienia w analizie porównawczej krajów członkowskich. Następnie podjęto próbę identyfikacji znaczenia rozwiązań instytucjonalnych dla poszczególnych rodzajów elastyczności rynku pracy: zatrudnienia, czasu pracy, funkcjonalnej, płac oraz podaży pracy. W kolejnym punkcie dokonano ilościowej weryfikacji wpływu wybranych czynników instytucjonalnych na wrażliwość rynku pracy, posługując się wieloczynnikową analizą kowariancji. Uznano jednak, że poprzestanie na takim podejściu mogłoby umniejszać znaczenie interakcji między poszczególnymi instytucjami dla rodzaju zachodzących dostosowań. Aby wypełnić tę lukę, w kolejnej części rozdziału procesy dostosowawcze zostały zestawione ze strukturą instytucjonalną pięciu wybranych państw członkowskich UE, reprezentujących różne modele rynków pracy: Niemiec, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Danii i Polski. Analizę uzupełniają rozważania poświęcone potencjalnym mechanizmom oddziaływania instytucji rynku pracy na poziom bezrobocia równowagi oraz dynamikę zatrudnienia w okresie wychodzenia z kryzysu, przy uwzględnieniu reform realizowanych po 2011 roku. W rozdziale czwartym zaprezentowano główne kierunki realizowanej przez państwa członkowskie aktywnej polityki gospodarczej pod względem ich oddziaływania na procesy dostosowawcze na krajowych rynkach pracy. W pierwszej kolejności dokonano przeglądu działań Unii Europejskiej ograniczających skutki kryzysu na rynkach pracy. Główną część rozdziału stanowi analiza polityki gospodarczej państw członkowskich, dotycząca najpierw
17 głównych kierunków polityki makroekonomicznej (pieniężnej i fiskalnej), następnie działań antykryzysowych ukierunkowanych na rynki pracy, obejmujących kolejno: wykorzystanie systemów skróconego czasu pracy, zmiany opodatkowania pracy oraz dostosowania aktywnej i pasywnej polityki rynku pracy. W kolejnym punkcie podjęto natomiast próbę rozpoznania skutków dyskrecjonalnych działań ujawniających się w średnim horyzoncie czasowym i mających istotne znaczenie dla kompleksowej oceny realizowanych działań antykryzysowych. We wnioskach końcowych zawarto podsumowanie wyników rozważań akcentujące najważniejsze osiągnięcia oraz trudności napotkane w trakcie realizowanych badań. Elementem tej części monografii są także propozycje dotyczące kierunków dalszych badań w zakresie funkcjonowania rynków pracy państw członkowskich Unii Europejskiej.