Urzędy pracy w kontekście współpracy z organizacjami rynku pracy

Transkrypt

1 Agata Urbanik Urzędy pracy w kontekście współpracy z organizacjami rynku pracy Program: Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności Realizator programu: Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych

2 Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych Warszawa, listopad 2008 Projekt graficzny: Frycz Wicha Skład graficzny: Mirosław Piekutowski Opracowanie powstało na podstawie raportu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Analiza funkcjonowania urzędów pracy po ich włączeniu do administracji samorządowej. Wszystkie prawa zastrzeżone. Przedruk i reprodukcja w jakiejkolwiek postaci całości lub części opracowania bez pisemnej zgody Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych są zabronione.

3 Agata Urbanik Urzędy pracy w kontekście współpracy z organizacjami rynku pracy Warszawa 2008

4 a Spis treści Zasady współpracy urzędów pracy z NGO 4 Miejsce urzędów pracy w społeczności 5 Co stoi na przeszkodzie współpracy? 5 Kompetencje NGO 6 Wnioski 6 Bibliografia 7 4

5 Niewiele osób pamięta, że do największych zmian wprowadzonych przez wielką reformę administracyjną z 1998 roku należą nie tylko nowy podział administracyjny kraju i decentralizacją rządzenia związana ze zwiększeniem kompetencji samorządów. Została wtedy dokonana także fundamentalna zmiana na rynku pracy urzędy pracy, które do tej pory podlegały administracji rządowej, przekazane zostały kompetencjom samorządów. Kolejnym krokiem, który zreformował publiczne służby zatrudnienia była Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 20 kwietnia 2004 r. Z punktu widzenia organizacji pozarządowych był to dokument kluczowy. Dokument ten określa NGO jako pełnoprawnych parterów dla urzędów i władz, które współtworzą lokalną politykę rynku pracy. Można by więc założyć, że rok 2004 był przełomowy dla współpracy strony publicznej i społecznej w ramach działań na rzecz rynku pracy. Czy tak jest w istocie? Dziesięciolecie reformy administracyjnej oraz czterolecie Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy było pretekstem dla Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej do przeprowadzenia kompleksowych badań publicznych służb zatrudnienia. Wyniki prac zostały opublikowane w raporcie pt. Analiza funkcjonowania urzędów pracy po włączeniu ich do administracji samorządowej 1. Szczególnie ciekawa może być lektura tego opracowania pod kątem relacji między urzędami pracy a organizacjami rynku pracy, zwłaszcza w świetle regulacji wprowadzonych przez Ustawę o promocji zatrudnienia... Zanim jednak przedstawię wyniki badań, warto przypomnieć, na jakich podstawach może kształtować się współpraca między publicznymi służbami zatrudnienia a organizacjami rynku pracy. 2 Zasady współpracy urzędów pracy z NGO Zgodnie z art. 21 Ustawy o promocji zatrudnienia... polityka rynku pracy realizowana przez władze publiczne opiera się na dialogu i współpracy z partnerami społecznymi, w szczególności w ramach: działalności rad zatrudnienia, partnerstwa lokalnego, uzupełniania i rozszerzania oferty usług publicznych służb zatrudnienia przez partnerów społecznych i agencje zatrudnienia. Wbrew obiegowej opinii kompetencje w nawiązywaniu tego typu współpracy leżą po stronie władz powiatu, nie samych urzędów pracy. Dla przykładu to starosta powiatu akceptuje kandydaturę NGO do powiatowej rady zatrudnienia, to z jego inicjatywy powstają partnerstwa opisane w ustawie oraz projekty lokalne. To również w strategii opracowywanej przez starostwo powiatowe może znaleźć się zapis umożliwiający współpracę z organizacjami pozarządowymi w celu rozwiązania problemów lokalnego rynku pracy. Także konkursy, w wyniku których przyznawane są dotacje na wsparcie działań prowadzonych przez organizacje lub realizacje powierzonych zadań (choć zarząd powiatu może powierzyć przeprowadzenie procedur konkursowych PUP-owi) są rozpisywane przez władze powiatowe. 3 Warto tu napisać, że organizacje pozarządowe, które statutowo zajmują się problematyką rynku pracy, są wymienione w Ustawie o promocji zatrudnienia... wśród instytucji rynku pracy. Zgodnie z zapisami, starosta (lub wojewoda) możne im z tego tytułu zlecać usługi rynku pracy, czyli pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe i informację zawodową, pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy oraz organizację szkoleń. 4 Atutem organizacji pozarządowych w pracy z klientem może być indywidualne podejście do jego potrzeb, relatywnie niski poziom zbiurokratyzowania, łatwość w wykorzystywaniu innowacyjnych rozwiązań oraz silne zakorzenienie w społeczności lokalnej. Są to cechy nie do przecenienia, jeśli chodzi o skuteczne włączanie osób szczególnie zagrożonych długotrwałym bezrobociem na rynek pracy. Urzędy pracy samodzielnie mogą współpracować z sektorem pozarządowym tylko w ściśle określonych ramach: zlecać szkolenia, wymieniać się informacjami oraz uczestniczyć w projektach unijnych (choć w ostatnim wypadku interpretacje są niekiedy rozbieżne). Dlatego tak kluczowa jest dobra współpraca w ramach samych instytucji samorządowych, w tym wypadku pomiędzy zarządem powiatu (a zwłaszcza starostą) a urzędem pracy. Szeroka współpraca w ramach lokalnej społeczności musi zaczynać się od dobrych kontaktów w ramach struktur samorządowych. Do celowości takiej współpracy chyba nie trzeba przekonywać kształtowanie i wdrażanie aktywnych polityk rynku pracy jest najbardziej efektywne właśnie na poziomie lokalnym, w partnerstwie z lokalnymi interesariuszami. 1 Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (2008). Analiza funkcjonowania urzędów pracy po ich włączeniu do administracji samorządowej, Warszawa: MPiPS, dostępne on-line: 2 Osoby zainteresowane tą tematyką odsyłam do Biuletynu FISE nr 9, autorstwa Ilony Gosk pt. Udział organizacji pozarządowych w budowaniu rynku usług zatrudnienia, Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa Dostępne on-line na 3 Gosk, I., Pyrka, A. (2008). Różne formy współpracy z podmiotami ekonomii społecznej, Warszawa: Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych. 4 Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 24, ust. 1 oraz art. 35 ust.1 5

6 Jak widzimy ramy do współpracy z sektorem pozarządowym już istnieją. Jak zatem kształtuje się współpraca urzędów pracy i organizacji rynku pracy? Miejsce urzędów pracy w społeczności Zgodnie z danymi przedstawionymi w Analizie funkcjonowania urzędów pracy po włączeniu ich do administracji samorządowej, niemal 80% powiatowych urzędów pracy zadeklarowało, że współpracuje z organizacjami pozarządowymi (pomijając instytucje szkoleniowe). Współpraca ma jednak różne odcienie i jej lwia część polega głównie na dość ogólnie brzmiących konsultacjach i wymianie informacji (83%), a także na zawieraniu porozumień o współpracy (53,8%). Jedynie 9% PUP-ów dofinansowywało działania NGO, a tylko 5% kontraktowało im zadania. Widać zatem, że deklarowana współpraca nie przekłada się na większe zaangażowanie urzędów. Potwierdzają to dane dotyczące kwot przekazanych organizacjom pozarządowym przez PUP-y w ramach zadań zleconych lub innych form współpracy w 2006 roku. Było to jedynie nieco poniżej 87 tysięcy złotych. Jest to bardzo mała kwota, biorąc pod uwagę budżety, jakimi dysponują urzędy. A zatem deklarowana współpraca z organizacjami pozarządowymi nie informuje o rzeczywistych, wspólnych działaniach urzędów i NGO. Świadczy raczej o teoretycznym przekonaniu respondentów, że współpraca jest istotna, nie przekłada się jednak niestety na praktykę. W parze z tymi danymi idą opinie respondentów na temat wpływu organizacji pozarządowych na cele i działania PUP-ów. Prawie trzy czwarte ankietowanych określiło go jako mały, jedna piąta jako średni. Niecałe 6% przypisało im raczej duże znaczenie. Organizacje pozarządowe nie są tu wyjątkiem (jeszcze mniejszy wpływ od nich mają tylko związki zawodowe). Nieco większe (choć w dalszym ciągu bardzo niewielkie) znaczenie dla działania urzędu, mają zarówno pracodawcy, jak i rady zatrudnienia, a nawet starostwo. To ostatnie jest bardzo niepokojące zwłaszcza w świetle rzeczywistych kompetencji starosty w zakresie kształtowania lokalnych polityk rynku pracy opisanych w pierwszej części niniejszego artykułu. To w kompetencji starosty i zarządu powiatu leży inicjowanie współpracy urzędu pracy m.in. z organizacjami pozarządowymi. Zdaniem autorów badań oznacza to izolację PUP-ów w środowisku lokalnym. Potwierdzają to dane opisujące współpracę urzędów z innymi instytucjami samorządowymi. Choć niemal 99% spośród nich współpracowało z miejskimi lub gminnymi ośrodkami pomocy społecznej, to tak jak w przypadku działań z sektorem pozarządowym większa część tej współpracy (96%) polegała na wymianie informacji o realizowanych programach. Przy czym jednocześnie tylko 27,5% podejmowało wspólne inicjatywy (np. założenie centrum lub klubu integracji społecznej), jeszcze mniejszy odsetek (ok. 17%) realizował wspólnie projekty. Fakt niepokojący, jeśli wziąć pod uwagę warunki do kompleksowego, szeroko zakrojonego działania na rzecz grup znajdujących się w trudnym położeniu. Obraz PUP-ów jako samotnej wyspy dopełnia przeprowadzona w 12 powiatach symulacja ścieżki osoby bezrobotnej, która trafia do urzędu pracy. Okazało się, że jedynie minimalna grupa osób może liczyć na informację na temat instytucji świadczących pomoc bezrobotnym innych niż sam urząd pracy 16% ankieterów dowiedziało się o działalności instytucji pomocy społecznej. O połowę mniej usłyszało o prywatnych agencjach zatrudnienia, nieco mniej o Ochotniczych Hufcach Pracy. Stawkę zamykają lokalne organizacje pozarządowe tylko 4% osób dowiedziało się o ich istnieniu! Urzędnicy z trudem przypominali sobie o NGO. Nierzadko okazywało się, że podana przez nich organizacja miała inną niż opisana działalność, czasem nie miała nawet nic wspólnego z zagadnieniami rynku pracy. Co stoi na przeszkodzie współpracy? Z różnych przyczyn osoba bezrobotna rzadko może liczyć na zapoznanie się w urzędzie pracy z komplementarną wobec PUP-u ofertą. Pokutuje tu przekonanie o pożądanej samowystarczalności urzędów pracy. Używając nieco poetyckiego porównania, PUP postrzegany jest jako słońce w układzie lokalnego rynku pracy. W przekonaniu urzędników to właśnie wokół niego powinny krążyć wszystkie inicjatywy i działania. To pracodawcy powinni informować PUP o wolnych miejscach pracy, a inne instytucje o swoich projektach i przedsięwzięciach. Takie zamknięcie urzędów na świat poważnie zubaża ofertę dla osoby poszukującej pracy. Urzędy pracy postrzegają też niekiedy organizacje pozarządowe jako konkurentów w walce o osoby bezrobotne, jako rywali, z którymi trzeba się ścigać (w imię lepszych statystyk), nie zaś współpracować, uzupełniając nawzajem swoją ofertę. W poprawie sytuacji przeszkadza także niechęć urzędników do realizowania działań wykraczających poza zapisane w ustawie zadania. Kurczowe trzymanie się przepisów (zrozumiałe, jeśli wziąć pod uwagę hierarchiczność organizacji oraz kontrolę, jakiej poddane są urzędy), sprawia, że to, co nie jest zapisane wprost 6

7 jako dozwolone i konieczne, może być postrzegane jako nielegalne. Utrudnia to współpracę z innymi instytucjami, także sektorem pozarządowym. 5 Sytuacji nie ułatwia fakt, że organizacje pozarządowe nie cieszą się wśród urzędników opinią profesjonalnych instytucji. To również zniechęca do aktywnej współpracy z nimi. Same NGO nie są tu bez winy. Zdaniem urzędników, organizacje pozarządowe traktują urzędy pracy instrumentalnie, widząc w nich nie partnera działań, tylko źródło pieniędzy, a także miejsce rekrutacji uczestników projektów. Jest to bardzo niepokojące zjawisko. Najbardziej cierpią na tym nie ministerialne statystyki, ale bezrobotni, na potrzeby których cała struktura publicznych służb zatrudnienia została stworzona. W ostatecznym rozrachunku nie mogą oni liczyć na kompleksową pomoc. Aktywne polityki rynku pracy nie będą skuteczne, jeśli narzędzia nie zostaną skrojone na miarę konkretnej osoby. Autorzy raportu usprawiedliwiają urzędy pracy pisząc, iż (...) indywidualizacja usług jest często po prostu niewykonalna ze względu na zbyt ograniczone zasoby kadrowe oraz złe warunki lokalowe. 6 Ale to właśnie te trudności powinny stanowić nieustanną motywację do poszukiwania nowych rozwiązań, zawierania partnerstw i podejmowania wspólnych inicjatyw (nie tylko z organizacjami pozarządowymi). Ani społeczność lokalna, ani warunki jej rozwoju nie są postrzegane przez urzędników całościowo, jako wypadkowa działań na różnych polach, które wzajemnie siebie uzupełniają i napędzają. Bez faktycznej współpracy między sektorami, a także w ramach samego sektora państwowego trudno myśleć o trwałych rozwiązaniach. Kompetencje NGO Palącą konieczność indywidualizacji usług dla bezrobotnych widać zwłaszcza na terenach popegeerowskich. Raport pt. Instytucje i programy aktywizujące bezrobotnych na obszarach popegeerowskich: raport z badania jakościowego (opracowany także na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej) opisuje między innymi cechy, dzięki którym organizacje pozarządowe mogą uzupełnić ofertę urzędów pracy. 7 5 Analiza..., s Tamże, s Stec, M. (2008). Instytucje i programy aktywizujące bezrobotnych na obszarach popegeerowskich: raport z badania jakościowego, Załącznik 3 do raportu z badań: Rynki pracy na obszarach popegeerowskich, Warszawa: MPiPS. Raporty dostępne on-line: Badanie jakościowe przeprowadzone było w ośmiu wybranych powiatach na terenach popegeerowskich trudnych jeżeli chodzi o kwestię bezrobocia i marginalizacji społecznej. Respondenci podkreślali, że w takich miejscach potrzebne jest innowacyjne, elastyczne podejście, zarówno do osób bezrobotnych, jak i partnerskiego działania. Zdaniem jednego z nich: urząd pracy to jest instytucja, która administruje świadczeniami, informacjami. Doradztwo zawodowe powinno być prowadzone przez instytucję przyjazną, małą. Doradztwa potrzebują zwykle ludzie zagubieni: młodzi, po szkole albo na jakimś zakręcie życiowym. Powinno się siąść z człowiekiem, spokojnie porozmawiać, zastanowić się wspólnie i określić ścieżkę rozwoju zawodowego wtedy odzyskuje się wartościowego człowieka. 8 Takie warunki mogą zapewnić tylko takie organizacje, których nie ograniczają sztywne ramy ustawy (istniejące faktycznie lub w przyjętej praktyce), polecenia od zwierzchników (z województwa czy ze stolicy) czy nadmierna biurokracja. Cechą charakterystyczną przebadanych NGO jest także bardzo dobre rozeznanie w zakresie instytucji niosących pomoc i aktywizujących grupy zmarginalizowane, a także zorientowanie na całą wspólnotę, społeczność lokalną, nie zaś na określoną grupę osób. Są bardzo dobrym źródłem informacji dla osób szukających pomocy. Nie chcą zastępować instytucji uważają, że nie ma sensu dublować oferty urzędów pracy, lecz należy wzajemnie się dopełniać. Nie chciałabym idealizować organizacji pozarządowych nie są doskonałe, niektóre boją się podejmować ryzyko pracy z osobami w najtrudniejszej sytuacji (trudno osiągnąć wskaźniki projektu), niektórym wciąż brakuje kompetencji. Zarówno NGO, jak i rozmaite instytucje samorządowe mają jeszcze dużo pracy przed sobą, aby skutecznie działać na rzecz rozwoju społeczności. Wnioski Co jest zatem potrzebne? Przede wszystkim edukacja. W takiej sytuacji niezbędne wydają się programy, które będą oswajać ze sobą partnerów publicznych i społecznych. Problemem nie jest brak odpowiednich zapisów prawnych te, jakkolwiek nie w pełni doskonałe, już istnieją. Chodzi raczej o zachęty dla starostów oraz urzędów pracy, które ośmielą instytucje samorządowe, by w pełni wykorzystywać ustawowe możliwości. 8 Instytucje i programy..., s

8 Szansą są programy, które jako warunek otrzymania funduszy stawiają współdziałanie partnerów z różnych sektorów. Przykładami takich rozwiązań są programy unijne (np. zakończony w czerwcu 2008 roku program Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL), które umożliwiają realizację projektów skierowanych do różnych instytucji rynku pracy 9. Realizowanie projektów partnerskich umożliwia obecnie Program Operacyjny Kapitał Ludzki (choć w przeciwieństwie do IW EQUAL zawieranie partnerstw nie jest tu warunkiem koniecznym), w których mogą współdziałać organizacje pozarządowe, powiatowe urzędy pracy i instytucje pomocy społecznej. Możliwości do współpracy zatem istnieją i, chociaż nie jest to odkrywcze, pozwolę sobie na zakończenie przypomnieć to, o czym często nie chcemy pamiętać: że razem można o wiele więcej trzeba tylko chcieć. Bibliografia AA Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (2008). Analiza funkcjonowania urzędów pracy po ich włączeniu do administracji samorządowej, Warszawa: MPiPS, dostępne on-line: A A Gosk, I., Pyrka, A. (2008). Różne formy współpracy z podmiotami ekonomii społecznej, w: Podmioty Ekonomii Społecznej. Praktyczny przewodnik dla doradcy zawodowego. Warszawa: Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, dostępne on-line na AA Gosk, I. (2008). Udział organizacji pozarządowych w budowaniu rynku usług zatrudnienia, Biuletyn FISE nr 9, Warszawa: Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, dostępne on-line na AA Stec, M. (2008). Instytucje i programy aktywizujące bezrobotnych na obszarach popegeerowskich: raport z badania jakościowego, Załącznik 3 do raportu z badań Rynki pracy na obszarach popegeerowskich, Warszawa: MPiPS, dostępne on-line: AA Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. 9 Istnieją też podobne projekty o wiele mniejszej skali, np. jednym z komponentów programu Work in Poland, realizowanego przez Fundację Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych na zlecenie Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności była seria szkoleń, w których mogły wziąć udział NGO zajmujące się problematyką rynku pracy wraz z partnerem samorządowym. Opracowane podczas szkoleń propozycje projektów, realizowane wspólnie z partnerami lokalnymi, mogły zostać następnie zgłoszone do konkursu grantowego zorganizowanego dla uczestników szkolenia. 8