Wybrane aspekty organizacji i finansowania oświaty samorządowej w Polsce

Transkrypt

1 Wybrane aspekty organizacji i finansowania oświaty samorządowej w Polsce Raport z badao SAS w zakresie oświaty za lata Mariusz Tobor Poznao Wrocław Nysa 28 Projekt Budowanie potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego do lepszego dostarczania usług publicznych jest współfinansowany przez rząd Norwegii ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego

2 Przygotowanie bazy danych SIO do analiz VULCAN sp. z o.o. Wstępne przygotowanie danych finansowych Jan Maciej Czajkowski Autor jest pracownikiem firmy Wszystkie zestawienia zamieszczone w niniejszym opracowaniu zostały przygotowane przez autora na podstawie danych z systemu informacji oświatowej i Ministerstwa Finansów Więcej informacji na temat SAS oraz zestawienia elektronicznego pakietu analitycznego SAS można znaleźd w Internecie pod adresem Wersja poprawiona 21 września 28 r. 2

3 Spis treści 1. Wstęp 6 2. Najważniejsze ustalenia Struktura oświaty Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Wielkości szkół i oddziałów Jednostkowe koszty kształcenia System informacji oświatowej jako źródło danych SAS Sposób gromadzenia oświatowych danych SAS w latach System informacji oświatowej (SIO) założenia i realizacja Dane finansowe Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce Udział samorządów w zaspokajaniu potrzeb oświatowych Struktura samorządowych szkół dla dzieci i młodzieży Typy szkół dla dzieci i młodzieży Liczby uczniów w oddziałach różnych rodzajów Przedszkola i oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych Struktura oświaty podsumowanie Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Zadania finansowane przez subwencję oświatową Nadwyżka wydatków nad subwencją Wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją Główne ustalenia Trend wzrostu nadwyżki wydatków nad subwencją Zróżnicowanie wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją w zależności od rodzaju JST 42 3

4 Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją w poszczególnych grupach JST Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty podsumowanie Wielkości szkół i oddziałów Liczby uczniów w szkołach Porównanie wielkości szkół różnych typów Liczby uczniów w szkołach podstawowych Liczby uczniów w gimnazjach Liczby uczniów w szkołach ponadgimnazjalnych Wskaźniki elastyczności organizacyjnej Wyjaśnienie pojęcia Porównanie wskaźników elastyczności organizacyjnej szkół różnych typów Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych i gimnazjów w zależności od rodzaju miejscowości Szkoły podstawowe Gimnazja Średnie liczebności oddziałów w poszczególnych szkołach Porównanie wielkości oddziałów w szkołach różnych typów Wielkości oddziałów szkół podstawowych Wielkości oddziałów w gimnazjach Wielkości oddziałów w szkołach ponadgimnazjalnych Średnie liczebności oddziałów w skali całych JST Wskaźniki elastyczności organizacyjnej w skali całych JST Wielkości szkół i oddziałów podsumowanie Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji Istota problemu Nauczycielskie etaty przeliczeniowe wyjaśnienie pojęcia Wskaźniki organizacji wyjaśnienie pojęcia Jednostka Zasadniczy wskaźnik organizacji Czynniki kształtujące wielkość zasadniczych wskaźników organizacji Szkoły uwzględniane w zestawieniach Sposób wyliczania wskaźników organizacji dla szkół wchodzących w skład zespołów Zasadnicze wskaźniki organizacji w poszczególnych szkołach Porównanie zasadniczych wskaźników organizacji szkół różnych typów Zasadnicze wskaźniki organizacji szkół podstawowych Zasadnicze wskaźniki organizacji gimnazjów 96 4

5 Zasadnicze wskaźniki organizacji szkół ponadgimnazjalnych Zasadnicze wskaźniki organizacji w skali całych JST Szkoły podstawowe w skali całych JST Gimnazja w skali całych JST Szkoły ponadgimnazjalne w skali całych JST Licea ogólnokształcące Licea profilowane Technika Zasadnicze szkoły zawodowe Zasadnicze wskaźniki organizacji podsumowanie Histogramy ze szczegółowymi rozkładami Rozkłady wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją w 27 r Wielkości szkół i oddziałów Wskaźniki odnoszące się do poszczególnych szkół Liczby uczniów w poszczególnych szkołach Średnie liczebności oddziałów w poszczególnych szkołach Wskaźniki odnoszące się do całych JST Średnie liczby uczniów w szkołach na terenach poszczególnych JST Średnie liczebności oddziałów na terenach poszczególnych JST Zasadnicze wskaźniki organizacji Wskaźniki odnoszące się do poszczególnych szkół Wskaźniki odnoszące się do całych JST Słowniczek 175 5

6 Wstęp 1. Wstęp Niniejszy raport jest pierwszym opracowaniem danych SAS na temat oświaty, pozyskanych i przetworzonych wg całkowicie nowej metodologii. W tym rozwiązaniu głównym źródłem informacji stał się system informacji oświatowej (SIO), dzięki czemu pozyskane dane są o wiele bardziej szczegółowe, a ponadto obejmują prawie wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, a nie tylko ich stosunkowo małą próbę, jak to było dotychczas. Opracowanie odnosi się do wybranych aspektów organizacji szkół w latach szkolnych 25/6-27/8 oraz niektórych problemów finansowania oświaty w latach Ze względu na ogrom dostępnego materiału badawczego w przyszłości możliwe będzie pogłębienie i poszerzenie zakresu badań. Raport składa się z trzech zasadniczych części: Rozdział Najważniejsze ustalenia, str. 7, opisuje w skrócie podstawowe ustalenia raportu. Kolejne rozdziały, które zawierają rozwinięcie zagadnień zasygnalizowanych w rozdziale Najważniejsze ustalenia wraz z wyjaśnieniami metodologicznymi i rozważaniami teoretycznymi. Rozdział Histogramy ze szczegółowymi rozkładami, str. 126, mieści wykresy ze szczegółowymi rozkładami wybranych wskaźników. Ponadto na końcu opracowania, str. 175, zamieszczony jest słowniczek zawierający zbiór wyjaśnień pojęć użytych w tekście. W niniejszym opracowaniu stosowany jest podział jednostek samorządu terytorialnego na następujące kategorie: gminy wiejskie, w skrócie gw; gminy miejsko-wiejskie, w skrócie gmw; gminy miejskie, w skrócie gm kategoria ta obejmuje wyłącznie te miasta, które nie są miastami na prawach powiatu; 6

7 Wstęp miasta na prawach powiatu, w skrócie mnp kategoria ta obejmuje te JST, które pełnią jednocześnie funkcje gmin miejskich i powiatów grodzkich; powiaty ziemskie, w skrócie pz; samorządy województw, w skrócie sw. Zadaniem gmin wiejskich, miejsko-wiejskich i miejskich jest prowadzenie ogólnodostępnych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów, powiaty ziemskie muszą prowadzić szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki i szkoły specjalne wszystkich szczebli. Miasta na prawach powiatu realizują zadania gminne i powiatowe, czyli prowadzą szkoły i placówki wszystkich rodzajów. Oczywiście zdarza się, że jednostki samorządu terytorialnego prowadzą szkoły innych typów niż te, które wynikają z ich obowiązkowych zadań. Istnieją na przykład gminy wiejskie i miejskie prowadzące licea ogólnokształcące oraz powiaty ziemskie prowadzące gimnazja. Jednak zwykle takie nadobowiązkowe szkoły stanowią margines usług oświatowych świadczonych przez samorządy. 7

8 Najważniejsze ustalenia 2. Najważniejsze ustalenia 2.1. Struktura oświaty W roku szkolnym 27/8 w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego uczyło się ponad 5,5 miliona uczniów, podczas gdy do szkół prowadzonych przez inne podmioty uczęszczało ich niespełna 6 tysięcy. JST zapewniały zatem naukę ok. 9% uczniów. Przy czym 96,8% z nich zaliczało się wg SIO do kategorii dzieci i młodzież. Wykres 1. Udziały uczniów różnych typów szkół dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez JST (stan z r.). ZSZ Pozostałe Technika LP LO SP Gimnazja Główne typy szkół dla dzieci i młodzieży to sześcioletnie szkoły podstawowe, trzyletnie gimnazja, trzyletnie licea ogólnokształcące i liceach profilowane, czteroletnie technika (ponadgimnazjalne) oraz dwuletnie zasadnicze szkoły zawodowe. Wykres 1. zawiera zestawienie udziałów uczniów tych szkół w ogólnej liczbie uczniów szkół dla dzieci i młodzieży. 8

9 Najważniejsze ustalenia Prawie 8% uczniów wszystkich szkół w Polsce i 92% uczniów prowadzonych przez JST szkół dla dzieci i młodzieży stanowią uczniowie oddziałów 1 ogólnodostępnych. Dlatego w niniejszym opracowaniu koncentrujemy się przede wszystkim na oddziałach ogólnodostępnych szkół wymienionych typów. Jest to uzasadnione również z tego powodu, że oddziały takie najlepiej nadają się do porównywania sytuacji w różnych jednostkach samorządu terytorialnego. Samorządy terytorialne prowadziły też przedszkola i oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych dla 89,4% dzieci podlegających wychowaniu i przygotowaniu przedszkolnemu. Więcej informacji na temat struktury oświaty w Polsce zawiera rozdział 4., str Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Do oceny stopnia obciążenia pozasubwencyjnych dochodów JST wydatkami na utrzymanie oświaty używamy w tym opracowaniu wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją. Sposób jego wyliczania szczegółowo opisany jest w podrozdziale , str. 4. Interpretacja tego wskaźnika jest bardzo prosta. Jeśli wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją wynosi, to wydatki na zadania oświatowe finansowane przez subwencję oświatową są równe tej subwencji. Jeśli zaś wskaźnik wynosi np. 15%, to wydatki są o 15% wyższe od subwencji. Natomiast, gdy wskaźnik ma wartość ujemną i wynosi np. minus 5%, tzn. że wydatki są o 5% niższe od subwencji. Z wyliczeń wynika, że ponad 95% jednostek samorządu terytorialnego współfinansuje bieżące utrzymanie oświaty z własnych środków. W 27 r. tylko w 12 JST (4,3% z ogólnej liczby 288 samorządów) otrzymana subwencja oświatowa była wyższa lub równa wydatkom. Co bardzo istotne, subwencja oświatowa w coraz mniejszym stopniu zaspokaja potrzeby jednostek samorządu terytorialnego związane z utrzymaniem oświaty. Świadczy o tym m. in. wzrost mediany wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją. W roku 24 wynosiła ona 1,4%, do roku 27 wartość tej miary wzrosła do 21,1%. (zob. wykres 2., sposób interpretacji wykresów tego rodzaju i znaczenie użytych w nim miar opisane są na końcu podrozdziału). W tym samym okresie liczba samorządów, w których otrzymana 1 W niniejszym opracowaniu terminy klasa i oddział są konsekwentnie rozróżniane. Klasa oznacza rok (poziom) nauczania, a oddział oznacza grupę uczniów, którzy razem uczęszczają na większość zajęć. 9

10 Najważniejsze ustalenia subwencja była większa od wydatków lub im równa, zmniejszyła się o 314, czyli z 15,5% do 4,3% ogólnej liczby JST. Wykres 2. Zmiany wskaźnika wydatków na subwencją wszystkie JST %-75% 1%-9% Wykres 3. Wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją w 27 r. grupy JST różnych rodzajów gw gmw gm mnp pz sw 25%-75% 1%-9% W przeciętnym samorządzie wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją wynosi ponad 2% (średnia 24,2%, mediana 21,2%). Jednak sytuacja poszczególnych rodzajów JST jest mocno zróżnicowana. Grupą samorządów, które w najmniejszym stopniu finansują oświatę z własnych środków są powiaty ziemskie. Świadczą o tym nie tylko wartości średniej i mediany (odpowiednio 7,% i 5,6%,) ale także to, że 9% powiatów ziemskich ma wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją na poziomie niższym od 18,7%, 1

11 Najważniejsze ustalenia czyli mniejszym niż mediany wszystkich pozostałych grup samorządów. Symptomatyczny jest też fakt, że ponad połowę samorządów, w których w 27 r. otrzymana subwencja oświatowa była wyższa lub równa wydatkom, stanowiły powiaty ziemskie, podczas gdy samorządy te stanowią tylko 11% ogólnej liczby JST. Więcej informacji na ten temat zawiera rozdział 5., str. 39. Wykresy zamieszczone w niniejszym podrozdziale i znaczna część wykresów w dalszych częściach opracowania to tzw. wykresy ramkowe z wąsami. Należy je interpretować następująco: Ciemne kwadraty wewnątrz dużych prostokątów (ramek) wskazują mediany., zwana jest inaczej wartością środkową lub percentylem 5%, ponieważ powyżej i poniżej mediany znajduje się jednakowa liczba obserwacji. Podobnie jak średnia arytmetyczna, mediana jest miarą tendencji centralnej. Jednak, w odróżnieniu od średniej, jej wartośd w niewielkim stopniu zależy od skrajnych wartości badanej populacji. Dolne i górne krawędzie ramek (prostokątów) wskazują na wartości dolnych i górnych kwartyli (percentyli 25% i 5%). 25% obserwacji ma wartości poniżej dolnego kwartyla, a 25% powyżej górnego kwartyla. Różnica między trzecim i pierwszym kwartylem to tzw. rozstęp kwartylny (dwiartkowy). Poziome kreski, zwane wąsami, wskazują wartości percentyli 1% i 9%. 1% obserwacji ma wartości poniżej percentylu 1% i 1% obserwacji ma wartości powyżej percentylu 9%. Wobec tego z wykresu 2. wynika, że: 1% wynosił w roku 24 2,3%, tzn. że co dziesiąta JST miała wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją mniejszy lub równy 2,3%. Do roku 27 wartośd tej miary wzrosła o 6,5 punktu procentowego. (Dolne wąsy na wykresie). 25% (dolny kwartyl) wynosił w roku 24 3%, tzn. że co czwarty samorząd miał wskaźnik mniejszy lub równy 3%. Do roku 27 wartośd tej miary wzrosła o 8,1 punktu procentowego. (Dolne krawędzie ramek na wykresie). wskaźnika (percentyl 5%) wynosiła w roku 24 1,4%, tzn. że połowa samorządów miała wskaźnik mniejszy od tego poziomu, a połowa większy 2. Do roku 27 wartośd tej miary wzrosła o 1,7 punktu procentowego. (Kwadraciki wewnątrz ramek na wykresie). 75% (górny kwartyl) wynosił w roku 24 2,9%, tzn. że co czwarty samorząd wydawał ponad 2,9% więcej niż wynosiła subwencja. Do roku 27 wartośd tej miary wzrosła o 13,2 punktu procentowego. (Górne krawędzie ramek na wykresie). 2, podobnie jak średnia arytmetyczna, jest miarą tendencji centralnej. Jednak, w odróżnieniu od średniej, jej wartość w niewielkim stopniu zależy od skrajnych wartości badanej populacji. 11

12 Najważniejsze ustalenia 9% wynosił w roku 24 33,5%, tzn. że w co dziesiątym samorządzie wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją był większy od 33,5%. Do roku 27 wartośd tej miary wzrosła o 13,9 punktu procentowego. (Górne wąsy na wykresie) Wielkości szkół i oddziałów Liczebności szkół i oddziałów to wskaźniki, które opisują widoczne na pierwszy rzut oka i dla każdego zrozumiałe aspekty organizacji oświaty. Przeciętna liczba uczniów w oddziale jest jednym z głównych czynników kształtujących jednostkowe koszty kształcenia, czyli przypadające na jednego ucznia koszty utrzymania szkoły. Zatem z pewnym uproszczeniem można powiedzieć, że z ekonomicznego punktu widzenia, im mniejszy oddział, tym gorzej. Z drugiej strony zaś w mniejszych oddziałach warunki nauki i pracy są bardziej komfortowe i łatwiej można sobie w nich poradzić z problemami wychowawczymi. Liczba uczniów w szkole też może mieć wpływ na jednostkowe koszty kształcenia ponieważ w małych szkołach nie ma możliwości kształtowania wielkości oddziałów. Jeżeli liczby uczniów na poziomie poszczególnych klas są na tyle duże, że istnieje względna swoboda w określaniu liczby i wielkości oddziałów (np. można utworzyć 5 mniejszych lub 4 większe oddziały), to szkoła jest elastyczna organizacyjnie, tzn. może elastycznie dopasowywać swą organizację do zmieniającej się liczby uczniów i innych uwarunkowań. Z drugiej strony zaś, powszechnie uważa się, że w zbyt dużych szkołach gorsze są warunki wychowawcze. Polskie szkoły są bardzo zróżnicowane pod względem wielkości (zob. wykres 4.) i liczebności oddziałów ogólnodostępnych (zob. wykres 5. Widoczne są jednak wyraźne trendy polegające na zmniejszaniu wielkości szkół podstawowych, gimnazjów i liceów profilowanych, a także zmniejszaniu liczebności oddziałów ogólnodostępnych wszystkich analizowanych typów szkół dla dzieci i młodzieży (zob. np. wykres 6.). Zmniejszaniu liczebności szkół podstawowych i gimnazjów towarzyszy spadek elastyczności organizacyjnej tych szkół. Oznacza to, że w coraz większej liczbie jednostek tych typów nie ma możliwości kształtowania wielkości oddziałów. Ich liczebność spada więc wraz ze zmniejszającą się z powodu niżu demograficznego liczbą uczniów. Jednak zmniejszanie wielkości oddziałów następuje także w elastycznych organizacyjnie szkołach podstawowych i gimnazjach oraz w szkołach ponadgimnazjalnych, w których możliwe jest względnie swobodne określanie liczby przyjmowanych uczniów. W tych jednostkach spadek wielkości oddziałów wiąże się ze zjawiskiem bezwładności organizacyjnej szkół. Polega ono na tendencji do powielania rozwiązań organizacyjnych z poprzednich lat. Jeśli więc w danej szkole w poprzednich latach tworzono 4 oddziały 12

13 Najważniejsze ustalenia klasy pierwszej, to w kolejnym roku również tworzy się 4 oddziały, chociaż łączna liczba pierwszoklasistów jest z roku na rok coraz mniejsza. Wykres 4. Liczby uczniów w szkołach różnych typów (oddziały ogólnodostępne, r.) SP Gimn. LO LP Tech. ZSZ 25%-75% 1%-9% Wykres 5. Wielkości oddziałów ogólnodostępnych w szkołach różnych typów ( r.) SP Gimn. LO LP Tech. ZSZ 25%-75% 1%-9% 13

14 Najważniejsze ustalenia Wykres 6. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w gimnazjach %-75% 1%-9% Spadek liczebności oddziałów jest zwykle odbierany pozytywnie zarówno przez klientów oświaty (uczniów i rodziców), jak i jej pracowników, bowiem poprawia komfort pracy i nauki. Jednak z ekonomicznego punktu widzenia jest to zjawisko niebezpieczne, ponieważ podnosi jednostkowe koszty kształcenia. Można więc sądzić, że zmniejszanie się wielkości oddziałów jest jednym z istotnych czynników powodujących wzrost nadwyżki wydatków nad subwencją. Więcej informacji na temat wielkości szkół i oddziałów zawiera rozdział 6, str Jednostkowe koszty kształcenia Koszty zatrudnienia nauczycieli są głównym czynnikiem kształtującym koszty kształcenia w szkołach. Do porównywania różnych elementów kosztów zatrudnienia nauczycieli, dużo lepiej od wskaźników finansowych, nadają się tzw. wskaźniki organizacji (zob. rozdział 7., str. 86). Wskaźniki te wyrażane są jako liczby nauczycielskich etatów przeliczeniowych przypadających na 1 uczniów (w skrócie: etaty/1 uczniów). Im wyższe są wskaźniki organizacji, tym wyższe są koszty zatrudnienia nauczycieli. W niniejszym opracowaniu koncentrujemy się na zasadniczych wskaźnikach organizacji, w których uwzględniane są: liczby etatów typowych lekcyjnych i pozalekcyjnych zajęć z oddziałami i grupami uczniów, czyli zajęć, które wynikają z ramowych planów nauczania oraz liczby typowych etatów wsparcia (zajęć nielekcyjnych), czyli etatów nauczycieli wspierających prace dydaktyczną, np. pracujących z młodzieżą w świetlicy lub bi- 14

15 Najważniejsze ustalenia bliotece, pełniących obowiązki pedagogów i psychologów, a także etatów wynikających ze zniżek godzin członków kierownictwa szkoły. Zasadnicze wskaźniki organizacji nie uwzględniają więc etatów dodatkowych (np. urlopów dla poratowania zdrowia i nauczania indywidualnego), których liczby zwykle nie zależą od woli organów prowadzących. Wielkość zasadniczych wskaźników organizacji zależy przede wszystkim od ustalanych przez ministra edukacji ramowych planów nauczania (siatek godzin) oraz liczb uczniów w oddziałach, istotne są także sposoby podziałów zajęć na grupy, liczby etatów wsparcia oraz ewentualne zajęcia w grupach międzyklasowych (zob. podrozdział 7.2. str. 89). Na ramowe plany nauczania jednostki samorządu nie mają prawie żadnego wpływu, mogą jednak zwiększać liczby godzin niektórych zajęć ponad minima przewidziane przez ministra, co oczywiście odbija się na wysokości wskaźników organizacji (wskaźniki rosną wraz z liczbą godzin). W większym stopniu zależą od samorządów sposoby podziałów na grupy, a im więcej grup, tym wyższe są wskaźniki organizacji. Natomiast liczby uczniów w oddziałach oraz liczby etatów wsparcia są z formalnego punktu widzenia ich prawie wyłączną domeną. Oczywiście nie oznacza to, że organy prowadzące mogą zupełnie dowolnie kształtować te elementy organizacji szkół. Trudno na przykład wyobrazić sobie współczesną szkołę podstawową z czterdziestoosobowymi oddziałami, dzięki którym jej wskaźnik organizacji byłby bardzo niski (generalnie im większe oddziały, tym niższe wskaźniki). W tym zakresie granice władzy samorządu określa więc przede wszystkim zdrowy rozsądek oraz lokalne uwarunkowania społeczno-polityczne, a rola przepisów prawa jest prawie żadna. Zatem samorządy mają spore możliwości kształtowania wysokości zasadniczych wskaźników organizacji. Z wykresu 7. wynika, że przeciętnie największe zasadnicze wskaźniki organizacji, czyli najwyższe osobowe koszty kształcenia jednego ucznia, występują w szkołach podstawowych. Jest tak mimo faktu, że ramowy plan nauczania w szkołach tego typu przewiduje mniej godzin zajęć niż w gimnazjach, liceach ogólnokształcących i profilowanych oraz technikach. Toteż wysokie wskaźniki organizacji szkół podstawowych spowodowane są tym, że mają one zwykle najmniejsze oddziały. Trzeba jednak pamiętać, że 76% szkół podstawowych uwzględnianych w obliczeniach stanowią szkoły wiejskie i to przede wszystkim one przesądzają o tak wysokich przeciętnych wskaźnikach organizacji wszystkich szkół tego typu. Przeciętne koszty zatrudnienia nauczycieli w miejskich szkołach podstawowych są nawet nieco mniejsze niż w miejskich gimnazjach. Co ciekawe, w porównaniu ze szkołami podstawowymi, różnice pomiędzy przeciętnymi zasadniczymi wskaźnikami organizacji wiejskich i miejskich gimnazjów są minimalne. 15

16 Najważniejsze ustalenia Jednak nawet miejskie szkoły podstawowe i gimnazja mają przeciętne zasadnicze wskaźniki organizacji wyższe od liceów ogólnokształcących, liceów profilowanych i zasadniczych szkół zawodowych. Wykres 7. Zasadnicze wskaźniki organizacji szkół różnych typów ( r.). etaty/1 uczniów SP Gimn. LO LP Tech. ZSZ 25%-75% 1%-9% Dla porównania sytuacji w różnych samorządach w kontekście całości ich wydatków na edukację warto przeanalizować wskaźniki organizacji uśrednione dla wszystkich typów szkół w skali całych JST. Wykres 8. przedstawia właśnie takie porównanie zasadniczych wskaźników organizacji w poszczególnych grupach JST. Wynika z niego, że szkoły o najwyższych kosztach zatrudnienia nauczycieli prowadzą gminy wiejskie (mediana na poziomie 11,16 etatu/1 uczniów), a w gminach miejsko-wiejskich nauczanie jest niewiele tańsze (mediana 1,76 etatu/1 uczniów). Wyraźnie mniejsze są przeciętne wskaźniki organizacji szkół prowadzonych przez gminy miejskie (mediana 9,21 etatu/1 uczniów) i miasta na prawach powiatu (mediana 9,7 etatu/1 uczniów). Najniższe są przeciętne zasadnicze wskaźniki organizacji szkół prowadzonych przez powiaty ziemskie (mediana 8,88 etatu/1 uczniów). Względnie niskie osobowe koszty kształcenia w ogólnodostępnych szkołach prowadzonych przez powiaty ziemskie są zapewne jednym z czynników sprawiających, że ta grupa jednostek samorządu terytorialnego charakteryzuje się najniższym przeciętnym wskaźnikiem nadwyżki wydatków nad subwencją (zob. podrozdział , str. 42). Trzeba jednak pamiętać, że na wysokość tego wskaźnika duży wpływ mają również inne czynniki przede wszystkim algorytm podziału subwencji oświatowej oraz możliwości finansowe poszczególnych samorządów. Na przykład dodatkowe kwoty przydzielane przez algorytm subwencyjny na uczniów szkół wiejskich, są zapewne główną przyczyną, dzięki której gminy wiejskie znajdują się na przedostatnim miejscu pod 16

17 Najważniejsze ustalenia względem przeciętnej wysokości nadwyżki wydatków nad subwencją, choć mają najdrożej zorganizowane szkoły. Wykres 8. Porównanie zasadniczych wskaźników organizacji uśrednionych dla wszystkich analizowanych typów szkół w poszczególnych grupach JST ( r.). etaty/1 uczniów gw gmw gm mnp pz 25%-75% 1%-9% Przy okazji warto zwrócić uwagę na niektóre niekonsekwencje obecnego algorytmu podziału subwencji oświatowej. Zakłada on, że koszt kształcenia jednego ucznia szkoły podstawowej i gimnazjum na wsi lub w mieście liczącym mniej niż 5 tysięcy mieszkańców, jest o 38% wyższy niż w mieście liczącym powyżej 5 tysięcy mieszkańców. Tymczasem we wrześniu 27 r. mediana zasadniczych wskaźników organizacji wiejskich szkół podstawowych była o 42,3% wyższa od mediany wskaźników tych szkół z większych miast. Natomiast zasadnicze wskaźniki organizacji wiejskich gimnazjów były wyższe od tych wskaźników obliczonych dla szkół z miast pow. 5 tysięcy mieszkańców już tylko o 7,4%. W tym wypadku można więc chyba przyjąć, że uśrednione rozbieżności kosztów utrzymania szkół podstawowych i gimnazjów na wsi i w większych miastach są zbliżone do owych 38%, choć zweryfikowanie tej hipotezy wymaga dodatkowych wyliczeń. Zupełnie inaczej wygląda porównanie zasadniczych wskaźników organizacji szkół z miast liczących poniżej 5 tysięcy mieszkańców z miastami większymi. W szkołach podstawowych położonych w najmniejszych miastach na każdych 1 uczniów potrzeba przeciętnie tylko o,9% więcej etatów nauczycieli niż w miastach powyżej 5 tysięcy mieszkańców. Co ciekawe, w wypadku gimnazjów rozbieżność kosztów (mierzonych w etatach nauczycieli) jest znacznie większa, ale i tak wynosi tylko 5,%. Jak wiec wi- 17

18 Najważniejsze ustalenia dać, nie da się uzasadnić tego fragmentu algorytmu subwencyjnego faktyczną rozbieżnością kosztów utrzymania szkół. Rzecz jasna algorytm rozdziału środków na utrzymanie szkół nie musi opierać się na istniejących rozbieżnościach kosztów. Moim zdaniem powinien on nie tyle odzwierciedlać stan istniejący, co kreować pewien model organizacji oświaty pożądany z punktu widzenia państwa. Problem jednak w tym, że obecny algorytm podziału subwencji oświatowej nie kreuje żadnego spójnego modelu oświaty, a jednocześnie jest bardzo odległy od rzeczywistego zróżnicowania kosztów utrzymania szkół różnych rodzajów 3. Wpływ samorządów na wysokość i sposób podziału subwencji oświatowej jest bardzo ograniczony, a poszczególne JST nie mają żadnych realnych możliwości kształtowania wysokości swoich dochodów z tego tytułu. Mogą one jednak w znacznym stopniu określać wysokość wydatków oświatowych, m. in. dlatego, że mają pośredni lub bezpośredni wpływ na większość czynników decydujących o wielkości zasadniczych wskaźników organizacji. W tym kontekście szczególnie istotne są zamieszczone w podrozdziale 7.5. informacje o zmianach wielkości tych wskaźników. Z danych tych wynika, że w skali kraju rosną przeciętne liczby etatów nauczycieli przypadających na 1 uczniów w szkołach podstawowych, gimnazjach, liceach ogólnokształcących, liceach profilowanych i technikach. Jednie w zasadniczych szkołach zawodowych nie było w latach 25/6-27/8 wyraźnego wzrostu wskaźników organizacji. Z punktu widzenia finansów poszczególnych samorządów ważne są nie tyle trendy zmian odnoszone do poszczególnych szkół, co zmiany wartości uśrednionych dla całych JST. W tym ujęciu (zob. podrozdział 7.6.) zmiany zasadniczych wskaźników organizacji wyglądają następująco: Odnoszone do liczb uczniów osobowe koszty kształcenia w szkołach podstawowych rosną we wszystkich rodzajach JST, których zadaniem jest prowadzenie tych szkół, czyli w gminach wiejskich, miejsko-wiejskich i miejskich oraz miastach na prawach powiatu. Utrzymanie jednego ucznia gimnazjum podrożało w gminach wiejskich, miejskowiejskich i miejskich. Jedynie w miastach na prawach powiatu nastąpiły takie wahania poziomu wskaźników organizacji, które nie dają jednoznacznego obrazu. 3 Warto przy tym zauważyć, że w swej pierwotnej postaci algorytm zawierał dość spójną koncepcję rozdziału środków na utrzymanie oświaty samorządowej. Jednak autorzy tej koncepcji nie wiedzieli, jakie zmiany zostaną wprowadzone w ramach reformy oświaty z 2 r. i nie mieli wpływu na późniejsze modyfikacje algorytmu. 18

19 Najważniejsze ustalenia Przeciętne zasadnicze wskaźniki organizacji liceów ogólnokształcących prowadzonych przez miasta na prawach powiatu wyraźnie spadły, a w szkołach prowadzonych przez powiaty ziemskie wahały się w taki sposób, że trudno jest określić kierunek zmian. Osobowe koszty kształcenia w liceach profilowanych wzrosły zarówno w miastach na prawach powiatu, jak i w powiatach ziemskich. Przeciętne zasadnicze wskaźniki organizacji techników wzrosły w obu grupach samorządów, których zadaniem jest prowadzenie szkół tego typu. Przeciętne wskaźniki organizacji zasadniczych szkół zawodowych wahały się w obu grupach samorządów. Po uśrednieniu zasadniczych wskaźników organizacji sześciu analizowanych typów szkół na poziomach całych JST okazuje się, że we wszystkich grupach samorządów nastąpił w ostatnich latach wzrost liczb nauczycielskich etatów przeliczeniowych przypadających na 1 uczniów. Zjawisko to ilustrują wykresy Wykres 9. Zmiany zasadniczych wskaźników organizacji uśrednionych dla wszystkich analizowanych typów szkół w gminach wiejskich. etaty/1 uczniów %-75% 1%-9% 19

20 Najważniejsze ustalenia Wykres 1. Zmiany zasadniczych wskaźników organizacji uśrednionych dla wszystkich analizowanych typów szkół w gminach miejsko-wiejskich. etaty/1 uczniów %-75% 1%-9% Wykres 11. Zmiany zasadniczych wskaźników organizacji uśrednionych dla wszystkich analizowanych typów szkół w gminach miejskich. etaty/1 uczniów %-75% 1%-9% 2

21 Najważniejsze ustalenia Wykres 12. Zmiany zasadniczych wskaźników organizacji uśrednionych dla wszystkich analizowanych typów szkół w miastach na prawach powiatu. etaty/1 uczniów %-75% 1%-9% Wykres 13. Zmiany zasadniczych wskaźników organizacji uśrednionych dla wszystkich analizowanych typów szkół w powiatach ziemskich. etaty/1 uczniów %-75% 1%-9% Jak widać, we wszystkich grupach samorządów zwiększają się jednostkowe koszty kształcenia wyrażane w etatach, a tym samym rosną także koszty wyrażane w złotówkach. Skąd się bierze ten wzrost? Liczby godzin w ramowych planach nauczania w zasadzie 4 nie zmieniały się w badanym okresie, nie można więc powiedzieć, że zwiększenie liczb etatów nauczycieli niezbędnych do pracy z uczniami, wymuszone zostało działaniami władz pań- 4 Pewien wpływ na zmiany wskaźników organizacji szkół podstawowych miało zapewne wprowadzenie w czasach, gdy ministrem edukacji był Roman Giertych, lekcji języka angielskiego w początkowych klasach tych szkół. Zajęcia te nie zostały jednak wpisane do ramowych planów nauczania. 21

22 Najważniejsze ustalenia stwowych. Analiza zmian wielkości oddziałów (zob. rozdział 6.) każe przypuszczać, że główną przyczyną powodującą wzrost zasadniczych wskaźników organizacji jest postępujący spadek liczb uczniów w oddziałach. Ściślej mówiąc, istota problemu tkwi w tym, że jednostki samorządu terytorialnego pozwalają na to, by liczby etatów nauczycieli zmniejszały się wolniej niż liczby uczniów. W skali pojedynczego samorządu utrzymywanie zasadniczego wskaźnika organizacji na stałym poziomie (czyli utrzymywanie liczb etatów nauczycieli w stałej proporcji do zmieniającej się liczby uczniów) może być trudne, a niekiedy, w małych JST, bywa wręcz niemożliwe. Jednak miary wyliczone dla całych grup samorządów stanowią wypadkową działań członków tych grup i pozwalają wyciągać wnioski na temat tendencji w polityce władz samorządowych. Tymczasem ilość środków otrzymywanych przez samorząd w subwencji oświatowej zależy przede wszystkim od liczby uczniów w prowadzonych przez niego szkołach. Tę zasadę uważam zresztą za słuszną, choć moim zdaniem w szczegółach algorytm subwencyjny jest bardzo niedoskonały. Oczywiście, z punktu widzenia oświaty i odpowiedzialnych za nią samorządów, zakwestionować należy także sumę środków dzielonych w ramach subwencji. Teoretycznie są w niej bowiem pieniądze na wszystko (zob. podrozdział 5.1.), a w praktyce pula środków dzielonych za pomocą algorytmu, który, z wieloma zmianami, funkcjonuje od 2 roku, jest nadal zbyt mała. Szkoda, że nieistnienie ogólnopolskich standardów zatrudnienia nauczycieli nie pozwala precyzyjnie i bezspornie określić, jak duża jest brakująca kwota. Nie ulega jednak wątpliwości, że koszty kształcenia przeciętnego ucznia wyraźnie wzrosły w ostatnich latach i stało się tak w znacznym stopniu dzięki samorządom, które dokładają do subwencji coraz więcej pieniędzy pochodzących z innych źródeł. Z punktu widzenia klientów i pracowników oświaty zjawisko to ma rzecz jasna wiele pozytywnych aspektów. Część tego wzrostu jest zresztą bezpośrednim następstwem odgórnych decyzji, np. pożądanych skąd inąd podwyżek wynagrodzeń nauczycieli. Trzeba przy tym pamiętać, że zwykle, w warunkach gdy nadwyżka wydatków nad subwencją byłą większa od zera, samorządy musiały także ponosić spory odsetek kosztów owych podwyżek. Jednak zauważalny w ostatnich latach wzrost nadwyżki wydatków nad subwencją tak wyraźnie koreluje ze wzrostem zasadniczych wskaźników organizacji, że można postawić tezę, iż znaczna część owego wzrostu wydatków wynika ze skutków zwiększania się zasadniczych wskaźników organizacji. A przypominam, że zwiększanie się wskaźników organizacji wynika przede wszystkim z tego, że w polityce samorządów daje o sobie znać tendencja do niezmniejszania liczb etatów zatrudnionych nauczycieli proporcjonalnie do spadających liczb uczniów. Świadczy o tym m.in. porównanie zmian przeciętnych wskaźników nadwyżek wydatków nad subwencją ze zmianami przeciętnych zasadniczych wskaźników organizacji, umiesz- 22

23 Proc. nadw. wydatków nad subwencją etaty/1 uczniów Proc. nadw. wydatków nad subwencją etaty/1 uczniów Proc. nadw. wydatków nad subwencją etaty/1 uczniów Proc. nadw. wydatków nad subwencją etaty/1 uczniów Proc. nadw. wydatków nad subwencją etaty/1 uczniów Najważniejsze ustalenia czone na wykresie 14. Porównanie to jest wprawdzie niedoskonałe, ze względu na niecałkowitą przystawalność okresów, do których odnoszą się zestawione wskaźniki (nadwyżka dotyczy lat budżetowych, a wskaźnik organizacji lat szkolnych), niemniej dobrze unaocznia korelację kierunków zmian. Wykres 14. Porównanie zmian median wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją ze zmianami median zasadniczych wskaźników organizacji. Gminy wiejskie Gminy miejsko-wiejskie 25% 2% 15% 1% 5% % , 11,8 11,6 11,4 11,2 11, 1,8 1,6 1,4 1,2 1, 35% 3% 25% 2% 15% 1% , 11,8 11,6 11,4 11,2 11, 1,8 1,6 1,4 1,2 1, Nadwyżka ZWO Nadwyżka ZWO Gminy miejskie Miasta na prawach powiatu 45% 4% 35% 3% 25% 2% , 9,8 9,6 9,4 9,2 9, 8,8 8,6 8,4 8,2 8, 35% 3% 25% 2% 15% 1% , 9,8 9,6 9,4 9,2 9, 8,8 8,6 8,4 8,2 8, Nadwyżka ZWO Nadwyżka ZWO Powiaty ziemskie 25% 2% 15% 1% 5% % , 8,8 8,6 8,4 8,2 8, 7,8 7,6 7,4 7,2 7, Nadwyżka ZWO Trzeba więc sobie zadać pytanie, z czego to wynika? Czy jest to skutek świadomej polityki władz tysięcy JST, które postanowiły poprawić komfort pracy i nauki w szkołach, zmniejszając liczebności oddziałów, zwiększając (w stosunku do liczby uczniów) liczbę etatów wsparcia, finansując dodatkowe zajęcia pozalekcyjne itp.? Czy też jest to raczej 23

24 Najważniejsze ustalenia efekt swego rodzaju oportunizmu owych władz, które po prostu zgodziły się na to, by organizacja szkół nie była dopasowywana do zmniejszających się w warunkach niżu demograficznego liczb uczniów? Niestety, wiele wskazuje na to, że znaczna część JST nie przeciwdziałała w dostatecznym stopniu bezwładności organizacyjnej podległych sobie szkół. W efekcie w warunkach postępującego niżu demograficznego rosną wskaźniki organizacji, a tym samym zwiększają się jednostkowe koszty kształcenia, co powoduje wzrost nadwyżki wydatków nad subwencją. Do tej pory samorządy pozwalały sobie na coraz wyższe wydatki oświatowe w znacznym stopniu dlatego, że było je na to stać. Przyspieszenie gospodarki kraju znalazło bowiem swoje odbicie we wzroście dochodów własnych JST. Jednak w sytuacji, gdy gospodarka kraju wyhamowuje i w nieodległej perspektywie prawdopodobny jest spadek realnych dochodów jednostek samorządowych, nieefektywnie zorganizowana oświata może stać się bardzo trudnym obciążeniem dla ich budżetów. Trzeba bowiem pamiętać, że okres od podjęcia decyzji o wprowadzeniu oszczędności w organizacji oświaty do rzeczywistego spadku wydatków musi być dość długi. Np. decyzje o zmianach w organizacji szkół, podjęte pod koniec roku 28, dadzą się w pełni odczuć dopiero w wydatkach budżetu na rok 21. Na domiar złego gwałtowne, podejmowane pod naciskiem bieżących ograniczeń budżetowych, działania oszczędnościowe są zwykle mało efektywne, a przy tym negatywnie wpływają na pracę szkół. Wobec tego warto zdawać sobie sprawę, że najlepszym sposobem trzymania wydatków oświatowych w ryzach jest wprowadzenie lokalnych standardów zatrudnienia (np. tzw. bonu organizacyjnego), czyli mechanizmów, które niejako automatycznie będą dopasowywać organizację szkół do zmieniających się warunków demograficznych. Rzecz jasna w wielu wypadkach konieczne będzie także podjęcie bardzo trudnych i spotykających się z oporem społecznym decyzji o likwidacjach szkół tak małych, że ich organizacji w żaden sposób nie da się zracjonalizować. Decyzje takie są zwykle wysoce kosztowne politycznie i dlatego władze JST podejmują je bardzo niechętnie, zwłaszcza w perspektywie zbliżających się wyborów na nową kadencję. Trzeba jednak pamiętać, że jeśli dochody własne samorządów spadną, nie da się szybko ograniczyć wydatków oświatowych i wtedy konieczne może być radykalne ograniczenie inwestycji, co także będzie kosztowne politycznie. 24

25 System informacji oświatowej jako źródło danych SAS 3. System informacji oświatowej jako źródło danych SAS 3.1. Sposób gromadzenia oświatowych danych SAS w latach Gromadzone w SAS dane o oświacie, odnoszące się do lat , pochodziły z ankiet wypełnianych przez miasta, które zgadzały się na udział w badaniach. Ankieta miała postać elektronicznego formularza udostępnianego za pośrednictwem Internetu. Zatem samo jej wypełnienie nie było zbyt kłopotliwe. Duże trudności sprawiało jednak ustalenie liczb, które miały być wpisane do formularza. Trzeba było bowiem zebrać informacje ze wszystkich szkół i przedszkoli podlegających danemu samorządowi, a następnie odpowiednio je zagregować. Czynności te były bardzo pracochłonne i żmudne, zwłaszcza w miastach, które nie dysponowały dobrymi elektronicznymi systemami wspomagającymi zarządzanie oświatą. W efekcie zgromadzone o oświacie zawierały wiele błędów, a na dodatek odnosiły się do stosunkowo niewielkiej, i to zmieniającej się z roku na rok, próby jednostek samorządu terytorialnego 5. Trzeba jednak podkreślić, że ten sposób regularnego zbierania informacji o oświacie samorządowej praktycznie nie miał realnej alternatywy. Było tak, mimo że w latach 22 i 23 firma VULCAN we współpracy ze Związkiem Miast Polskich i opolskim kuratorem oświaty przeprowadziła nowatorskie metodologicznie badania w ramach tzw. systemu sprawozdawczości oświatowej (SSO). Pierwsza edycja SSO objęła 28 JST z różnych części kraju, druga prawie wszystkie samorządowe szkoły i przedszkola w województwie opolskim. Badania te przyniosły bardzo interesujące rezultaty, a wynikające z nich doświadczenia zostały wykorzystane podczas prac nad zbudowaniem systemu informacji oświatowej (SIO). Jednak ze względu na koszty i konieczność zaangażowania przy wprowadzaniu danych pracowników wszystkich jednostek oświatowych z JST biorących 5 W kolejnych badaniach brało udział zwykle ok. 6 miast i gmin miejsko-wiejskich. Jednak skład tej grupy podlegał ciągłym zmianom, np. w we wszystkich trzech badaniach za lata uczestniczyły tylko 23 jednostki samorządu terytorialnego. 25

26 System informacji oświatowej jako źródło danych SAS udział w badaniu, nie było szans na wykorzystanie SSO do corocznego aktualizowania bazy danych SAS. Tradycyjny państwowy system statystyki oświatowej również nie mógł być w tamtych latach źródłem danych dla SAS. Wynikało to nie tylko z trudności w pozyskaniu danych gromadzonych przez GUS i ministerstwo edukacji, ale również cech tego systemu, w którym m.in.: dane o uczniach i nauczycielach nie były ze sobą powiązane; dane o zespołach szkół i placówek oświatowych zbierano przy użyciu błędnej metodologii jednostkami sprawozdawczymi były poszczególne części składowe zespołów, a dane odnoszące się do zespołu jako całości należało sztucznie podzielić pomiędzy jego części składowe; niemożliwe było precyzyjne wyliczenie liczb nauczycielskich etatów przeliczeniowych oraz wskaźników organizacji (zob. terminy te wyjaśnione są m.in. w słowniczku, str. 175 ); funkcjonowało wiele sprawozdań cząstkowych; jednostki samorządu terytorialnego były praktycznie poza systemem 6. Zatem, mimo niedoskonałości metody ankietowej wykorzystywanej w oświatowej części SAS, system ten pozostawał niezastąpionym źródłem danych o oświacie samorządowej System informacji oświatowej (SIO) założenia i realizacja W 24 roku w Ministerstwie Edukacji Narodowej i Sportu zintensyfikowano działania nad przygotowaniem nowego systemu gromadzenia danych o oświacie. Miał on zastąpić wszystkie inne sprawozdania oświatowe. Jednostkami sprawozdawczymi miały być samodzielne szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowe oraz zespoły szkół i placówek (przyjęto zasadę, że zespół przygotowuje jedno zbiorcze sprawozdanie, w którym odrębnie ukazane dające się wydzielić informacje o jego częściach składowych). 6 JST uczestniczyły wprawdzie w scalaniu i przekazywaniu danych do sprawozdań ministerialnych, ale miały minimalne możliwości ich weryfikowania i wykorzystania. Co się zaś tyczy sprawozdań GUS, to z formalnego punktu widzenia samorządy nie miały nawet prawa wglądu w sprawozdania poszczególnych jednostek oświatowych. 26

27 System informacji oświatowej jako źródło danych SAS Dane o uczniach i ich nauczycielach miały być skorelowane i zbierane w takiej postaci, która umożliwiłaby wyliczenie liczb nauczycielskich etatów przeliczeniowych oraz wskaźników organizacji. Jednostki samorządu terytorialnego miały być włączone w system gromadzenia i weryfikowania danych, miały mieć przy tym możliwość wykorzystywania zgromadzone dane do swoich celów. Niestety, nie wszystkie z tych założeń zostały zrealizowane. Z punktu widzenia samorządów najistotniejszym problemem jest do tej pory brak dostępnego za darmo oprogramowania umożliwiającego analizowanie i weryfikowanie zgromadzonych danych. W efekcie JST praktycznie nie mogą wykorzystywać SIO na własne potrzeby. W takiej sytuacji, dla większości urzędów JST, gromadzenie danych SIO z podległych szkół i przesyłanie ich do kuratorium jest tylko uciążliwym obowiązkiem, który z ich punktu widzenia nie przynosił żadnych korzyści. Było tak szczególnie przez pierwsze dwa lata istnienia SIO, czyli w okresie obowiązywania podwójnej sprawozdawczości, kiedy to równolegle funkcjonowały dwa systemy zbierania informacji o oświacie tradycyjny i SIO. Dopiero od września 27 r. SIO stał się podstawowym oficjalnym źródłem danych oświatowych (np. przy naliczaniu subwencji oświatowej i w informacjach GUS). Problem programu do analizowania danych SIO także wkrótce zostanie rozwiązany, dzięki projektowi 7, którego celem było przeprowadzenie dogłębnej analizy funkcjonowania SIO oraz przygotowanie oprogramowania na potrzeby samorządów i kuratoriów. Projekt ten zrealizowało konsorcjum, w skład którego weszły Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Głogowie, Instytut Badań w Oświacie, OSI CompuTrain S.A., VULCAN Sp. z o.o. oraz Związek Miast Polskich i Związek Powiatów Polskich. W ramach projektu firma VULCAN przygotowała program Sigma-SIO, który umożliwi każdej jednostce samorządu terytorialnego założenie wieloletniej bazy zgromadzonych przez siebie danych SIO i wykonywanie na tej podstawie raportów analitycznych oraz raportów służących do kontroli jakości danych. Jak wynika z opracowania przygotowanego podczas realizacji wspomnianego projektu 8 obecnie jakość SIO jest niezadowalająca. Świadczą o tym m.in. następujące fakty: system nie dysponuje kompletem sprawozdań; 7 Projekt Budowa systemu zbierania i analizy edukacyjnych danych statystycznych był finansowany ze środków Unii Europejskiej i budżetu państwa, zrealizowany został na podstawie umowy z Ministerstwem Edukacji Narodowej jako Instytucją Wdrażającą (działanie 2.2 SPO RZL). Jego wykonawcy zostali wyłonieni w drodze konkursu. Autor niniejszego opracowania był kierownikiem merytorycznym tego projektu. 8 System informacji oświatowej stan obecny i perspektywy zmian. Opracowanie przygotowane w ramach projektu Budowa systemu zbierania i analizy edukacyjnych danych statystycznych w marcu 28 r. 27

28 System informacji oświatowej jako źródło danych SAS ok. 25% sprawozdań z jednostek sprawozdawczych prowadzonych przez JST zawiera poważne błędy odnoszące się do dyrektorów jednostek (pominięcie stanowiska, brak zniżki godzin, brak dodatku funkcyjnego, niewłaściwe pensum); w szkołach podstawowych i przedszkolach powszechne są błędy polegające na niepoprawnym przypisaniu zajęć do etapu edukacyjnego (w wypadku wychowania przedszkolnego ok. 15%) ok. 2% szkół integracyjnych lub z oddziałami integracyjnymi podaje błędne liczby uczniów niepełnosprawnych lub niezgodnie z przepisami określa oddziały jako integracyjne; ponad połowa sprawozdań zespołów szkół zawiera pozorne informacje na temat ich majątku. Ponadto z badań wynika, że: Tylko niewielka część danych SIO pochodzi z elektronicznych systemów wspomagających zarządzanie. Sprawozdania wypełniają głównie pracownice sekretariatów jednostek sprawozdawczych. Większość błędów w SIO wiąże się więc z trudnościami, jakie mają one w zrozumieniu pytań, zgromadzeniu i wstępnym zagregowaniu danych. Istotne znaczenie ma też brak przekonania o celowości i konieczności rzetelnego wypełniania sprawozdań. Bardzo ważną przyczyną niezadowalającej jakości danych jest praktyczny brak udziału JST i kuratoriów w procesie ich weryfikowania. Samorządy służą zwykle tylko mechanicznie przekazuje dane. Zdecydowana większość z nich nie sprawdza zawartości sprawozdań, bo nie ma do tego motywacji i narzędzi. Z kuratoriami jest podobnie. Jednocześnie autorzy opracowania zauważają, że jakość danych SIO stopniowo się poprawia, czemu sprzyja wdrażanie nowych automatycznych mechanizmów kontrolnych w elektronicznym formularzu sprawozdawczym oraz efektywniejsza weryfikacja zgromadzonych danych wykonywania przez pracowników MEN. System informacji oświatowej jest więc obecnie mocno niedoskonały, ale jednocześnie stanowi najlepszy istniejący zasób informacji o organizacji oświaty w Polsce. Przy tym można mieć nadzieję, że jakość danych SIO dalej będzie się poprawiać. Powinien temyu sprzyjać miedzy innymi rozwój samego systemu (w tym udoskonalanie oprogramowania służącego do wprowadzania danych) oraz wzrost realnego udziału JST w zapewnianiu jakości danych. Dlatego oparcie oświatowej części SAS na danych z SIO wydaje się nie mieć sensownej alternatywy. 28

29 System informacji oświatowej jako źródło danych SAS 3.3. Dane finansowe System informacji oświatowej gromadzi pewne informacje o kosztach funkcjonowania jednostek oświatowych, jednak prawdopodobnie zawarta w nich liczba błędów jest o wiele większa niż w pozostałych częściach SIO (przypuszczenie to wymaga weryfikacji). Na dodatek przed ewentualnym zweryfikowanie i wykorzystaniem tych danych należy je specjalnie przekształcić, co będzie operacją bardzo pracochłonną. Dlatego wszystkie wykorzystane w niniejszym opracowaniu dane o wydatkach oraz subwencji oświatowej pochodzą z Ministerstwa Finansów i opierają się na oficjalnych sprawozdaniach finansowych składanych przez jednostki samorządu terytorialnego. 29

30 Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce 4. Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce 4.1. Udział samorządów w zaspokajaniu potrzeb oświatowych. Niniejsze opracowanie poświęcone jest oświacie samorządowej. Warto więc na wstępie ustalić, jak dużą część usług oświatowych świadczą jednostki samorządu terytorialnego. Tabela 1. i wykres 15. zestawiają informacje o liczbach uczniów w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego z liczbami uczniów w szkołach prowadzonych przez inne podmioty (ministrów, inne osoby prawne i fizyczne itp.). Z zestawień tych wynika, że w roku szkolnym 27/8 w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego uczyło się ponad 5,5 miliona uczniów, podczas gdy do szkół prowadzonych przez inne podmioty uczęszczało ich niespełna 6 tysięcy. Zatem JST zapewniały naukę ok. 9% uczniów. Z tym, że wśród uczniów zaliczanych w SIO do kategorii Dzieci i młodzież było to aż 96,8%, a wśród pozostałych tylko 33,2%. Tabela 1. Uczniowie wg grup organów prowadzących (stan z r.). Kategoria uczniów Liczby uczniów % ogółu Organy prowadzące Organy prowadzące Razem JST inne JST inne Razem Dzieci i młodzież ,9% 2,9% 89,8% Pozostali ,4% 6,8% 1,2% Razem ,3% 9,7% 1,% 3

31 Organy prowadzące Organy prowadzące Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce Wykres 15. Uczniowie wg grup organów prowadzących (stan z r.). inne Pozostali Dzieci i młodzież JST Liczby uczniów Miliony Tabela 2. i wykres 16. prezentują analogiczne zestawienia odnoszące się do dzieci uczęszczających do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych. Tabela 2. Dzieci w przedszkolach i szkołach podstawowych wg grup organów prowadzących (stan z r.). Liczby uczniów % ogółu Organy prowadzące Organy prowadzące Razem JST inne JST inne Razem Przedszkola ,1% 9,9% 8,% Szkoły podstawowe ,3%,7% 2,% Razem ,4% 1,6% 1,% Wykres 16. Dzieci w przedszkolach i szkołach podstawowych wg grup organów prowadzących (stan z r.). inne Szkoły podstawowe Przedszkola JST Liczby dzieci Tysiące W tym wypadku samorządy również zaspokajają ok. 9% potrzeb, bo do prowadzonych przez nie jednostek uczęszcza 78 z 87 tysięcy dzieci przedszkolnych. 31

32 Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce 4.2. Struktura samorządowych szkół dla dzieci i młodzieży Uczniowie samorządowych szkół dla dzieci i młodzieży stanowią 86,9% ogólnej liczby uczniów wszystkich szkół w Polsce, dlatego w dalszych rozważaniach na temat struktury szkół skoncentrujemy się na wyłącznie na tych szkołach Typy szkół dla dzieci i młodzieży Głównymi typami szkół dla dzieci i młodzieży są obecnie: szkoły podstawowe (SP), w których cykl nauki trwa 6 lat; trzyletnie gimnazja; trzyletnie licea ogólnokształcące (LO); trzyletnie licea profilowane (LP); czteroletnie technika na podbudowie gimnazjum; dwuletnie zasadnicze szkoły zawodowe (ZSZ). Jak wynika z zamieszczonych poniżej zestawień, do tych szkół uczęszcza ponad 99% uczniów zaliczanych do kategorii dzieci i młodzież. Największy udział w tej kategorii, prawie 44%, mają uczniowie szkół podstawowych jest to oczywiste ze względu na sześcioletni okres nauki. Gimnazjaliści stanowią drugą grupę pod względem liczebności 26,5%. Warto jednak zauważyć, że w trzyletnich gimnazjach uczy się ponad 1,4 miliona uczniów, tymczasem w sześcioletnich szkołach podstawowych tylko 2,3. Tymczasem jeśli liczby uczniów w poszczególnych klasach szkół podstawowych byłyby zbliżone do liczb uczniów w klasach gimnazjalnych, to w szkołach podstawowych uczyłoby się 2,8 miliona dzieci. Widać tutaj jak mocno daje o sobie znać postępujący niż demograficzny. Tabela 3. Liczby uczniów w różnych typach szkół dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez JST ( r.). Typy szkół Liczby uczniów % ogółu Szkoły podstawowe ,7% Gimnazja ,5% Licea ogólnokształcące ,8% Licea profilowane ,% Technika (czteroletnie) ,9% Zasadnicze szkoły zawodowe ,2% Pozostałe 42 26,8% Razem ,% 32

33 Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce Wykres 17. Udziały uczniów różnych typów szkół dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez JST ( r.). ZSZ Pozostałe Technika LP LO SP Gimnazja W grupie pozostałych typów szkół dla dzieci i młodzieży znajdują się przede wszystkim technika i licea uzupełniające dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych, szkoły policealne oraz szkoły specjalne przysposabiające do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z więcej niż jedną niepełnosprawnością Liczby uczniów w oddziałach różnych rodzajów Wg typologii stosowanej w systemie informacji oświatowej każdy oddział ma tzw. specyfikę podstawową, a dość często zdarza się, że ma również specyfikę uzupełniającą (dodatkową). Zdarzają się nawet sytuacje, że owych specyfik uzupełniających jest więcej niż jedna. Możliwych kombinacji specyfik oddziałów jest wiele, ale najczęściej mamy do czynienia z oddziałami następujących rodzajów; Oddziały ogólnodostępne bez specyfiki dodatkowej, czyli najpowszechniejsze oddziały szkół różnych typów. W zestawieniach razem z tą grupą uwzględniane będą oddziały ogólnodostępne, których specyfika dodatkowa określona jest jako wielozawodowe. W praktyce oddziały tego rodzaju nie wyróżniają się w jakiś szczególny sposób pod względem wielkości i liczb godzin nauczycielskich niezbędnych do zrealizowania ramowych planów nauczania, a są dość powszechne w zasadniczych szkołach zawodowych i technikach. W związku z tym w zestawieniach 33

34 Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce uwzględniane są w jednej grupie ze zwykłymi oddziałami ogólnodostępnymi (m.in. jednozawodowymi). Oddziały integracyjne. W oddziałach integracyjnych obowiązują ramowe plany nauczania oddziałów ogólnodostępnych, ale powinno się uczyć w nich uczyć od 15 do 2 uczniów, w tym 3 do 5 uczniów niepełnosprawnych. Ponadto w oddziałach tych pracują dodatkowi nauczyciele. Oddziały specjalne, do których uczęszczają wyłącznie uczniowie niepełnosprawni. Obowiązują w nich odrębne ramowe plany nauczania, przepisy dość precyzyjnie określają też ich wielkości (w zależności od rodzaju niepełnosprawności). Oddziały sportowe i mistrzostwa sportowego. Ramowe plany nauczania tych oddziałów rozszerzone są o dodatkowe zajęcia sportowe. Oddziały ogólnodostępne z językiem mniejszości, czyli oddziały z dodatkową nauką języka mniejszości narodowej lub etnicznej albo języka regionalnego lub oddziały, w których taki język jest językiem nauczania. W grupie pozostałych oddziałów są m.in. oddziały wyrównawcze i terapeutyczne, przysposabiające do pracy, dwujęzyczne oraz realizujące program międzynarodowej matury. Uczęszcza do nich tylko ok. 1,6% ogólnej liczby uczniów szkół dla dzieci i młodzieży. Tabela 4. Liczby uczniów w oddziałach różnych rodzajów ( r.). Typy szkół Ogólnodostępne bez specyfiki dodatkowej lub wielozawodowe Integracyjne Sportowe i mistrzostwa sportowego Specjalne Ogólnodostępne z językiem mniejszości Pozostałe Szkoły podstawowe Gimnazja Licea ogólnokształcące Licea profilowane Technika (czteroletnie) ZSZ Pozostałe Razem

35 Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce Tabela 5. Procenty uczniów w oddziałach różnych rodzajów ( r.). Typy szkół Ogólnodostępne bez specyfiki dodatkowej lub wielozawodowe Integracyjne Sportowe i mistrzostwa sportowego Specjalne Ogólnodostępne z językiem mniejszości Pozostałe Szkoły podstawowe 92,4% 2,9% 1,8% 1,2% 1,6%,1% Gimnazja 89,9% 2,1% 3,1% 2,3% 1,4% 1,3% Licea ogólnokształcące 95,6%,8% 1,8%,2%,2% 1,3% Licea profilowane 95,9% 1,%,7%,7%,% 1,7% Technika (czteroletnie) 97,2%,2%,1%,1%,% 2,4% ZSZ 77,4%,6%,% 7,8%,% 14,2% Pozostałe 74,9%,4%,% 3,%,% 21,7% Razem 91,9% 2,% 1,9% 1,6% 1,1% 1,6% Tabela 6. Procenty uczniów w szkołach różnych typów wg rodzajów oddziałów ( r.). Typy szkół Ogólnodostępne bez specyfiki dodatkowej lub wielozawodowe Integracyjne Sportowe i mistrzostwa sportowego Specjalne Ogólnodostępne z językiem mniejszości Pozostałe Szkoły podstawowe 43,9% 63,5% 42,3% 34,8% 63,8% 2,2% Gimnazja 25,9% 28,% 44,% 39,3% 33,7% 21,5% Licea ogólnokształcące 13,3% 5,4% 12,4% 2,% 2,4% 1,8% Licea profilowane 2,1% 1,%,8%,9%,% 2,2% Technika (czteroletnie) 1,5%,9%,6%,5%,% 14,9% ZSZ 3,5% 1,2%,% 21,%,% 37,4% Pozostałe,6%,1%,% 1,5%,% 1,9% Razem 1,% 1,% 1,% 1,% 1,% 1,% Wykres 18. Procenty uczniów w oddziałach różnych rodzajów (stan z r.). SP Gimnazja LO LP Technika ZSZ Pozostałe % 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 1% Ogólnodostępne Integracyjne Sportowe Specjalne Mniejszości Pozostałe 35

36 Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce Wykres 19. Procenty uczniów w szkołach różnych typów wg rodzajów oddziałów (stan z r.). Ogólnodostępne Integracyjne Sportowe Specjalne Mniejszości Pozostałe % 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 1% SP Gimnazja LO LP Technika ZSZ Pozostałe Jak wynika, z zamieszczonych powyżej zestawień, w oddziałach ogólnodostępnych bez specyfiki dodatkowej uczy się blisko 92% ogólnej liczby uczniów. Mamy jednak do czynienia ze sporym zróżnicowaniem odsetka uczniów w takich oddziałach w zależności od typu szkoły. Najbardziej jednorodne są oddziały techników (ponad 97% uczniów w oddziałach ogólnodostępnych bez specyfiki dodatkowej lub ze specyfiką wielozawodowe) oraz liceów ogólnokształcących i profilowanych (prawie 96%). W szkołach podstawowych w oddziałach ogólnodostępnych bez specyfiki uzupełniającej uczy się ponad 92% uczniów, w gimnazjach odsetek ten spada poniżej 9%. W zasadniczych szkołach zawodowych procent ten wynosi zaledwie 77, Przedszkola i oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych Jak wynika z wykresu 2. 78% dzieci podlegających wychowaniu przedszkolnemu uczęszcza do przedszkoli, a tylko 22% do oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych. Trzeba jednak pamiętać, że w tych ostatnich z reguły funkcjonują tylko tzw. klasy dla sześciolatków. W przedszkolach występują oddziały trzech rodzajów: ogólnodostępne, integracyjne i specjalne. Z zestawień wynika, że prawie 97% przedszkolaków zapisanych jest do oddziałów ogólnodostępnych, a oddziały z innymi specyfikami zdarzają się przede wszystkim w przedszkolach. 36

37 Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce Wykres 2. Dzieci w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych ( r.). Szkoły podstawowe 22% Przedszkola 78% Tabela 7. Liczby dzieci w oddziałach przedszkolnych różnych rodzajów ( r.). Typy szkół Ogólnodostępne Integracyjne Specjalne Razem Przedszkola Szkoły podstawowe Razem Tabela 8. Procenty dzieci w oddziałach różnych rodzajów ( r.). Typy szkół Ogólnodostępne Integracyjne Specjalne Razem Przedszkola 96,1% 3,4%,5% 1,% Szkoły podstawowe 98,8%,9%,3% 1,% Razem 96,7% 2,9%,4% 1,% Tabela 9. Procenty dzieci w przedszkolach i szkołach podstawowych wg rodzajów oddziałów ( r.). Typy szkół Ogólnodostępne Integracyjne Specjalne Razem Przedszkola 77,9% 92,9% 86,2% 78,4% Szkoły podstawowe 22,1% 7,1% 13,8% 21,6% Razem 1,% 1,% 1,% 1,% 37

38 Podstawowe informacje o strukturze oświaty samorządowej w Polsce Wykres 21. Procenty dzieci w oddziałach różnych rodzajów ( r.). Przedszkola SP % 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 1% Ogólnodostępne Integracyjne Specjalne Wykres 22. Procenty dzieci w przedszkolach i szkołach podstawowych wg rodzajów oddziałów ( r.). Ogólnodostępne Integracyjne Specjalne % 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 1% Przedszkola SP 4.4. Struktura oświaty podsumowanie W oddziałach ogólnodostępnych bez specyfiki uzupełniającej uczy się prawie 92% dzieci i młodzieży, a w grupie oddziałów przedszkolnych przewaga oddziałów ogólnodostępnych jest jeszcze większa. Dlatego w dalszych rozważaniach na temat organizacji szkół skoncentrujemy się na zwykłych oddziałach ogólnodostępnych. Jest to uzasadnione również z tego powodu, że oddziały takie najlepiej nadają się do porównywania sytuacji w różnych jednostkach samorządu terytorialnego. 38

39 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty 5. Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty 5.1. Zadania finansowane przez subwencję oświatową. Jednym z najistotniejszych punktów spornych na linii samorządy-rząd jest kwestia finansowania wydatków oświatowych. Prawie wszystkie samorządowe zadania oświatowe mają być finansowane z części oświatowej subwencji ogólnej (którą zwykle nazywa się subwencją oświatową). Z subwencji oświatowej wyłączone są wydatki na dowożenie uczniów, finansowanie przedszkoli ogólnodostępnych oraz wydatki inwestycyjne. Przyjmuje się więc, że subwencja oświatowa służy do finansowania bieżącego funkcjonowania: szkół wszystkich rodzajów w tym świetlic szkolnych; centrów kształcenia ustawicznego i praktycznego; jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek; przedszkoli specjalnych i oddziałów specjalnych w przedszkolach ogólnodostępnych; poradni psychologiczno-pedagogicznych; specjalnych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych itp.; bibliotek pedagogicznych; innych placówek wykonujących zadania pozaszkolne. Zakres zadań finansowanych przez subwencję jest zatem bardzo szeroki, problemem pozostaje jednak poziom owego finansowania, bowiem zdecydowana większość jedno- 39

40 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty stek samorządu terytorialnego przeznacza na finansowanie tych zadań również inne środki Nadwyżka wydatków nad subwencją Wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją Do oceny stopnia obciążenia pozasubwencyjnych dochodów JST wydatkami na utrzymanie oświaty użyjemy wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją. Dla każdej JST wskaźnik ten wyliczany jest wg następującego wzoru: gdzie: wydatki oświatowe to wydatki wykonane z działów 81 (oświata i wychowanie) oraz 854 (edukacyjna opieka wychowawcza) z wyłączeniem wydatków z paragrafów należących do grupy wydatki majątkowe (61 do 68) oraz rozdziałów 813 (oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych), 814 (przedszkola) i 8113 (dowożenie uczniów do szkół); subwencja oświatowa przyznana danej JST część oświatowej subwencji ogólnej. Uwaga Jeśli w dalszych częściach niniejszego opracowania jest mowa o wydatkach oświatowych bez bliższego określenia, chodzi o wydatki rozumiane w taki sposób, jak przy wyliczaniu wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją. Interpretacja tego wskaźnika jest bardzo prosta. Jeśli wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją wynosi, to wydatki na zadania oświatowe finansowane przez subwencję oświatową są równe tej subwencji. Jeśli zaś wskaźnik wynosi np. 15%, to wydatki są o 15% wyższe od subwencji. Natomiast, gdy wskaźnik ma wartość ujemną i wynosi np. minus 5%, tzn. że wydatki są o 5% niższe od subwencji Główne ustalenia Trend wzrostu nadwyżki wydatków nad subwencją Subwencja oświatowa w coraz mniejszym stopniu zaspokaja potrzeby jednostek samorządu terytorialnego związane z utrzymaniem oświaty. Tabela 1. zawiera zestawienie ilustrujące to zjawisko. Widzimy w niej, że średnie wielkości wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją rosną z roku na rok. W 24 r. wydatki oświatowe średniej 4

41 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty JST 9 były o 13,8% wyższe od otrzymanej subwencji, do 27 r. średnia wielkość wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją zwiększyła się o ponad 1 punktów procentowych. Zmiany wielkości średnich wskazują na wyraźny trend wzrostowy, jednak teoretycznie rzecz biorąc możliwe jest że wzrost przeciętnej wielkości wskaźnika spowodowany był radykalnym zwiększeniem wydatków w stosunkowo niewielkiej części JST. Warto bowiem pamiętać, że średnia arytmetyczna jest mocno zależna od wartości skrajnych. Dlatego pozostałe kolumny w tabeli 1. oraz wykres 23. zawierają podstawowe informacje o rozkładach wskaźników w różnych JST. Tabela 1. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją wszystkie JST. Rok Średnia 1% 25% 75% 9% 24 13,8% -2,3% 3,% 1,4% 2,9% 33,5% 25 18,6%,7% 6,5% 15,5% 27,3% 4,2% 26 21,3% 2,9% 8,7% 18,% 3,4% 43,7% 27 24,2% 4,3% 11,1% 21,2% 34,1% 47,4% Wykres 23. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją wszystkie JST %-75% 1%-9% Porównanie tych miar w kolejnych latach dowodzi, że wzrost wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją dotyczył na pewno zdecydowanej większości samorządów, choć skala tego wzrostu była niejednakowa, ponieważ jednocześnie zwiększyło się zróżnicowanie wskaźników pomiędzy poszczególnymi samorządami. Np. w latach Wszystkie średnie w zestawieniach zamieszczonych w niniejszym rozdziale są średnimi nieważonymi, tzn. że każdy samorząd, niezależnie od wielkości swoich wydatków, ma taki sam udział w wyliczaniu tej średniej. 41

42 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty percentyl 1% zwiększył się o 6,5 punktu procentowego, mediana o 1,7 punktu, a percentyl 9% o 13,9. Tabela 11. Liczby i odsetki samorządów, w których wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją był mniejszy lub równy Rodzaj JST liczba % liczba % liczba % liczba % Gminy wiejskie (gw) ,9% 16 6,7% 8 5,% 51 3,2% Gminy miejsko wiejskie (gmw) 22 3,8% 3 5,2% 21 3,6% 9 1,5% Gminy miejskie (gm) 6 2,5% 12 5,% 7 2,9% 5 2,1% Miasta na prawach powiatu (mnp),%,%,%,% Powiaty ziemskie (pz) 88 28,% 94 29,9% 52 16,6% 55 17,5% Samorządy województw (sw) 1 6,3%,%,%,% Ogółem ,5% 242 8,6% 16 5,7% 12 4,3% Symptomatyczne są też zmiany liczb samorządów, które nie finansowały oświaty ze środków pozasubwencyjnych, czyli tych, w których wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją był mniejszy lub równy. Z tabeli 11. i wykresu 24. wynika, że w 24 r. było ich 434, czyli ponad 15%, natomiast w roku 27 już tylko 12 (4,3%). W zestawieniach tych widoczne jest jednak wyraźne zróżnicowanie skali, a nawet kierunku zmian w zależności od rodzaju JST. Wykres 24. Odsetki samorządów, w których wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją był mniejszy lub równy. 35% 3% % 2% 15% 1% 5% % gw gmw gm pz ogółem Zróżnicowanie wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją w zależności od rodzaju JST W tabeli 11. i na wykresie 24. daje się zauważyć, że odsetki JST, w których wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją był mniejszy lub równy, mocno się różnią w zależności od rodzaju samorządu. Najwięcej takich JST było w grupie powiatów ziem- 42

43 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty skich, natomiast wśród miast na prawach powiatu i samorządów województw w ogóle nie było jednostek, które pokrywały bieżące wydatki oświatowe wyłącznie z subwencji. Z zestawień zamieszczonych w niniejszym podrozdziale wynika podobne zróżnicowanie innych miar. Generalnie można stwierdzić, że grupą samorządów, które w najmniejszym stopniu finansują oświatę z własnych środków są powiaty ziemskie. Świadczą o tym nie tylko wartości średniej i mediany (odpowiednio 7,% i 5,6%,) ale także to, że 9% powiatów ziemskich ma wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją na poziomie niższym od 18,7%, czyli mniejszym niż mediany wszystkich pozostałych grup samorządów (próba wyjaśnienia takiego stanu rzeczy znajduje się w podrozdziale 7.7, str. 117). Tymczasem grupą samorządów, która przeciętnie najwięcej dochodów własnych poświęca na pokrycie wydatków oświatowych są gminy miejskie. Powiaty ziemskie są też grupą najmniej zróżnicowaną wewnętrznie pod względem stopnia współfinansowania wydatków oświatowych. Miarą tego zróżnicowania może być rozstęp ćwiartkowy (kwartylny), czyli różnica pomiędzy górnym a dolnym kwartylem (inaczej mówiąc, pomiędzy percentylem 75% a percentylem 25%). W wypadku powiatów ziemskich miara ta w 27 r. wynosiła zaledwie 9,1 punktu procentowego. Oznacza to, że połowa powiatów miała wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją, które nie różniły się od siebie więcej niż o 9,1 punktu procentowego. W wypadku pozostałych grup JST odstępy ćwiartkowe były następujące: gminy wiejskie 17,4 punktu procentowego, miasta na prawach powiatu 19,2 punktu procentowego, samorządy województw 2,8 punktu procentowego, gminy miejskie 24,1 punktu procentowego, gminy miejsko-wiejskie 26,1 punktu procentowego. Tabela 12. Wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją w 27 r. grupy JST różnych rodzajów. Rodzaj JST Średnia 1% 25% 75% 9% Gminy wiejskie (gw) 21,9% 5,9% 12,1% 19,8% 29,4% 4,5% Gminy miejsko wiejskie (gmw) 3,% 8,2% 15,4% 28,6% 41,6% 53,4% Gminy miejskie (gm) 43,3% 19,9% 3,8% 42,2% 54,9% 68,1% Miasta na prawach powiatu (mnp) 32,8% 14,5% 22,% 31,4% 41,2% 48,2% Powiaty ziemskie (pz) 7,% -2,4% 1,7% 5,6% 1,8% 18,7% Samorządy województw (sw) 46,2% 27,3% 33,% 38,3% 53,8% 86,9% 43

44 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Wykres 25. Wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją w 27 r. grupy JST różnych rodzajów gw gmw gm mnp pz sw 25%-75% 1%-9% Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją w poszczególnych grupach JST W podrozdziale przedstawiony jest ogólny trend wzrostu stopnia współfinansowania wydatków oświatowych przez samorządy. Poniżej zamieszczone są zestawienia przedstawiające bardziej szczegółowe informacje na ten temat. Wynika z nich, że w każdej analizowanej grupie JST w roku 27 wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją były wyższe niż w roku 24. Jednak zmiany wskaźników przebiegały w sposób zróżnicowany. Najbardziej gwałtowne zmiany następowały w grupie samorządów województw. Prawdopodobnie wynika to przede wszystkim z bardzo małej liczebności tej grupy, która powoduje dużą podatność na wpływ różnych czynników zakłócających. Tabela 13. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją gminy wiejskie. Rok Średnia 1% 25% 75% 9% 24 9,9% -3,9% 1,4% 8,2% 16,2% 24,9% 25 16,3% 1,8% 7,6% 14,6% 22,6% 31,7% 26 18,5% 3,6% 9,% 16,6% 25,6% 34,3% 27 21,9% 5,9% 12,1% 19,8% 29,4% 4,5% 44

45 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Wykres 26. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją gminy wiejskie %-75% 1%-9% W grupie gmin wiejskich poziom współfinansowania wydatków oświatowych rośnie z roku na rok. Najszybszy przyrost miał miejsce pomiędzy rokiem 24 a 25. zwiększyła się wtedy o 6,4 punktu procentowego, jednak bardziej spektakularny był spadek liczby samorządów, w których wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją był mniejszy lub równy (zob. tabela 11. i wykres 24.). W 24 r. do tej grupy należało 317 (19,9%) gmin wiejskich, a w 25 już tylko 16 (6,7%). Główną przyczyną tych zmian była zapewne modyfikacja algorytmu podziału subwencji oświatowej. W 24 r. algorytm ten był bardzo korzystny dla gmin wiejskich, ponieważ na kształcenie jednego ucznia wiejskiej szkoły podstawowej lub gimnazjum przypadało wtedy o 51% więcej środków niż na kształcenie uczniów szkół miejskich. W 25 r. wskaźnik ten został zmniejszony do 38%. Tabela 14. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją gminy miejskowiejskie. Rok Średnia 1% 25% 75% 9% 24 2,3% 3,4% 9,3% 17,5% 28,3% 38,1% 25 23,1% 2,1% 1,2% 2,6% 34,7% 44,4% 26 26,2% 5,7% 12,2% 24,3% 37,8% 48,9% 27 3,% 8,2% 15,4% 28,6% 41,6% 53,4% 45

46 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Tabela 15. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją gminy miejskie. Rok Średnia 1% 25% 75% 9% 24 31,4% 11,6% 19,7% 28,4% 4,1% 57,9% 25 36,8% 14,5% 26,4% 35,2% 47,8% 61,8% 26 4,5% 18,% 28,7% 39,9% 51,8% 65,3% 27 43,3% 19,9% 3,8% 42,2% 54,9% 68,1% Tabela 16. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją miasta na prawach powiatu. Rok Średnia 1% 25% 75% 9% 24 29,2% 11,8% 19,% 28,9% 36,3% 47,4% 25 28,8% 13,% 18,6% 27,4% 34,5% 47,6% 26 32,3% 16,6% 23,2% 29,4% 39,5% 48,5% 27 32,8% 14,5% 22,% 31,4% 41,2% 48,2% Tabela 17. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją powiaty ziemskie. Rok Średnia 1% 25% 75% 9% 24 3,8% -3,4% -,5% 3,1% 7,% 11,6% 25 3,9% -4,8% -1,1% 2,6% 7,% 13,1% 26 7,6% -2,3% 2,3% 6,1% 11,5% 18,% 27 7,% -2,4% 1,7% 5,6% 1,8% 18,7% Tabela 18. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją samorządy województw. Rok Średnia 1% 25% 75% 9% 24 23,% 6,% 14,1% 19,3% 31,5% 43,7% 25 53,6% 24,8% 34,8% 55,1% 62,4% 69,2% 26 63,2% 34,4% 41,5% 56,7% 71,5% 1,7% 27 46,2% 27,3% 33,% 38,3% 53,8% 86,9% W grupie gmin miejsko-wiejskich również mamy do czynienia ze stałym wzrostem nadwyżek wydatków nad subwencją z tym że w 25 r. przejściowo spadła wartość percentylu 1%. Stale rośnie także poziom współfinansowania wydatków oświatowych przez gminy miejskie. Natomiast w grupach miast na prawach powiatu i powiatów ziemskich sytuacja jest inna. Daje się wprawdzie zauważyć trend wzrostowy, ale w niektórych latach wskaźniki nadwyżki wydatków nad subwencją spadają. 46

47 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Wykres 27. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją gminy miejskowiejskie %-75% 1%-9% Wykres 28. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją gminy miejskie %-75% 1%-9% 47

48 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Wykres 29. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją miasta na prawach powiatu %-75% 1%-9% Wykres 3. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją powiaty ziemskie %-75% 1%-9% 48

49 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty Wykres 31. Zmiany wskaźników nadwyżki wydatków nad subwencją samorządy województw %-75% 1%-9% 5.3. Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty podsumowanie Więcej niż 95% jednostek samorządu terytorialnego współfinansuje bieżące utrzymanie oświaty z własnych środków. W 27 r. tylko w 12 JST (4,3% z ogólnej liczby 288 samorządów) otrzymana subwencja oświatowa była wyższa lub równa wydatkom. W przeciętnym samorządzie wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją wynosi ponad 2% (średnia 24,2%, mediana 21,2% histogramy z szczegółowymi rozkładami wskaźników zamieszczone są w podrozdziale 8.1, str. 126). Jednak sytuacja poszczególnych rodzajów JST jest mocno zróżnicowana. Grupą samorządów, które w najmniejszym stopniu finansują oświatę z własnych środków są powiaty ziemskie. Świadczą o tym nie tylko wartości średniej i mediany (odpowiednio 7,% i 5,6%,) ale także to, że 9% powiatów ziemskich ma wskaźnik nadwyżki wydatków nad subwencją na poziomie niższym od 18,7%, czyli mniejszym niż mediany wszystkich pozostałych grup samorządów. Symptomatyczny jest też fakt, że ponad połowę samorządów, w których w 27 r. otrzymana subwencja oświatowa była wyższa lub równa wydatkom, stanowiły powiaty ziemskie, podczas gdy samorządy te stanowią tylko 11% ogólnej liczby JST. Subwencja oświatowa w coraz mniejszym stopniu zaspokaja potrzeby jednostek samorządu terytorialnego związane z utrzymaniem oświaty. Świadczy o tym m. in. wzrost mediany wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją. W roku 24 wynosiła ona 1,4%, do roku 27 wartość tej miary wzrosła do 21,2%. W tym samym okresie liczba 49

50 Subwencja oświatowa a wydatki na utrzymanie oświaty samorządów, w których otrzymana subwencja była większa od wydatków lub im równa, zmniejszyła się z 434 do 12. 5

51 Wielkości szkół i oddziałów 6. Wielkości szkół i oddziałów Liczebności szkół i oddziałów to wskaźniki, które opisują widoczne na pierwszy rzut oka i dla każdego zrozumiałe aspekty organizacji oświaty. Warto przy tym przypomnieć, że klasa oznacza rok (poziom) nauczania, a oddział oznacza grupę uczniów 1. W takim ujęciu np. gimnazjum ma trzy klasy, a każda z tych klas może mieć różną liczbę oddziałów. Przeciętna liczba uczniów w oddziale jest jednym z głównych czynników kształtujących jednostkowe koszty kształcenia, czyli koszty przypadające na jednego ucznia. Zatem można powiedzieć, że z ekonomicznego punktu widzenia, im mniejszy oddział, tym gorzej 11. Z drugiej strony zaś w mniejszych oddziałach warunki nauki i pracy są bardziej komfortowe i łatwiej można sobie w nich poradzić z problemami wychowawczymi 12. Liczba uczniów w szkole może mieć wpływ na jednostkowe koszty kształcenia, ponieważ w małych szkołach nie ma możliwości swobodnego kształtowania wielkości oddziałów. Jeżeli liczby uczniów na poziomie poszczególnych klas są na tyle duże, że istnieje względna swoboda w określaniu liczby i wielkości oddziałów (np. można utworzyć 5 mniejszych lub 4 większe oddziały), to szkoła jest elastyczna organizacyjnie, tzn. może elastycznie dopasowywać swą organizację do zmieniającej się liczby uczniów i innych uwarunkowań. Z drugiej strony zaś, powszechnie uważa się, że w zbyt dużych szkołach gorsze są warunki wychowawcze. W tym kontekście warto sobie zdawać sprawę, że omawiane poniżej wskaźniki odnoszą się do szkół poszczególnych typów niezależnie od tego czy są to jednostki samodzielne, czy też wchodzące w skład zespołów; jako odrębne jednostki traktowane są tutaj też filie. 1 Tak zwykle rozumie te terminy prawo oświatowe, ale nie jest ono w tej kwestii konsekwentne, bowiem używa się w nim również np. pojęcia wychowawca klasy na oznaczenie nauczyciela opiekującego się grupą uczniów należących do jednego oddziału. 11 Zależność między wielkością oddziału, a kosztami jednostkowymi nie zawsze jest liniowa ze względu na przepisy o ramowych planach nauczania, wymuszające obowiązkowe podziały na grupy na niektórych zajęciach. W związku z tym np. 24-osobowy oddział gimnazjum, który nie musi być dzielony na grupy, wymaga mniejszej liczby godzin nauczycielskich niż oddział 25 osobowy, w którym takie podziały są konieczne. 12 Jednak, wbrew potocznej opinii, do tej pory nie udowodniono większej efektywność kształcenia w małych oddziałach. 51

52 Wielkości szkół i oddziałów Uwaga Podawane w niniejszym rozdziale liczby uczniów odnoszą się wyłącznie do uczniów oddziałów ogólnodostępnych lub wielozawodowych bez dodatkowej specyfiki (zob. Liczby uczniów w oddziałach różnych rodzajów, str. 33) Liczby uczniów w szkołach Porównanie wielkości szkół różnych typów Przeciętne wielkości szkół różnych typów znacznie różnią się między sobą. Z tabeli 19. i wykresu 32. wynika, że największe są licea ogólnokształcące, które w ubiegłym roku szkolnym miały średnio po 355 uczniów (mediana wynosiła 313). Jednocześnie wielkości tych szkół były najbardziej zróżnicowane 13, o czym świadczy m.in. wielkość rozstępu ćwiartkowego (różnica pomiędzy percentylem 75% a percentylem 25%), który wynosi aż 411. To zróżnicowanie nie powinno dziwić, ze względu na fakt gwałtownego zwiększenia się zapotrzebowania na ten typ szkół po 199 r. W efekcie część liceów ogólnokształcących to duże szkoły samodzielne, które zwykle istnieją od dawna i w których nadal, ze względu na dużą liczbę chętnych, nie daje o sobie znać niż demograficzny. Inna grupa liceów to stosunkowo niewielkie jednostki w zespołach szkół ponadgimnazjalnych, które pierwotnie były zespołami szkół zawodowych, utworzone w okresie spadku zainteresowania szkolnictwem zawodowym. Najmniej liczne i najmniej zróżnicowane pod względem wielkości są licea profilowane (średnia 95, mediana 74, rozstęp ćwiartkowy 88). Znaczna część szkół tego typu ma tylko po jednym oddziale na poziomie każdej klasy. Zasadnicze szkoły zawodowe są większe a jednocześnie bardziej zróżnicowane pod względem wielkości od liceów profilowanych (średnia 15, mediana 118, rozstęp ćwiartkowy 137). Nieco większe od ZSZ są szkoły podstawowe (średnia 183, mediana 119, rozstęp ćwiartkowy 173). Warto jednak pamiętać, że nauka w tych szkołach trwa sześć lat, zatem mediana liczby uczniów przypadających na jedną klasę szkoły tego typu wynosi tylko 19,8, podczas gdy w liceum profilowanym 24,7, w ZSZ 59, a w liceum ogólnokształcącym aż 14,3. Trzeba też brać pod uwagę fakt, że organizacja szkół podstawowych w bardzo dużym stopniu zależy od rodzaju miejscowości, w których te szkoły się znajdują, dlatego w podrozdziale przedstawione są bardziej szczegółowe informacje na ten temat. Gimnazja są zwykle znacznie większe i nieco bardziej zróżnicowane od szkół podstawowych (średnia 234, mediana 195, rozstęp ćwiartkowy 195). Ich wielkości w mniej- 13 Histogramy ze szczegółowymi rozkładami wielkości szkół i oddziałów znajdują się w podrozdziale 8.2., str

53 Wielkości szkół i oddziałów szym stopniu zależą też od rodzaju miejscowości (zob. podrozdział ). z liczby uczniów przypadających na jedną klasę gimnazjum wynosi 65. Technika są przeciętnie największymi szkołami po liceach ogólnokształcących, a jednocześnie są bardzo zróżnicowane pod względem wielkości (średnia 252, mediana 28. rozstęp ćwiartkowy 254). z liczby uczniów przypadających na jedną klasę czteroletniego techniku wynosi 52). Tabela 19. Liczby uczniów w szkołach różnych typów (oddziały ogólnodostępne, 3 września 27 r.). Typ szkoły Średnia 1% 25% 75% 9% Szkoła podstawowa (SP) Gimnazjum (gimn.) Liceum ogólnokształcące (LO) Liceum profilowane (LP) Technikum (tech.) Zasadnicza szkoła zawodowa (ZSZ) Wykres 32. Liczby uczniów w szkołach różnych typów (oddziały ogólnodostępne, 3 września 27 r.) SP Gimn. LO LP Tech. ZSZ 25%-75% 1%-9% Liczby uczniów w szkołach podstawowych Algorytm podziału subwencji oświatowej uzależnia wielkość środków przypadających na jednego ucznia ogólnodostępnego oddziału szkoły podstawowej lub gimnazjum od rodzaju miejscowości, w której znajduje się ta szkoła. Rozróżnia się trzy rodzaje miejscowości: miasta powyżej 5 tysięcy mieszkańców, miasta poniżej 5 tysięcy mieszkańców i wsie. Dlatego niniejszy podrozdział zawiera odrębne zestawienia liczb uczniów szkół podstawowych dla tych rodzajów miejscowości. 53

54 Wielkości szkół i oddziałów Jak było do przewidzenia, w miastach powyżej 5 tysięcy mieszkańców szkoły podstawowe są przeciętnie największe (średnia w roku , mediana 358). Jednocześnie w tej grupie miast największe jest zróżnicowanie wielkości szkół (rozstęp ćwiartkowy 251). W małych miastach szkoły są zwykle nieco mniejsze (średnia w 27 r. 293, mediana 297). Najmniejsze i najmniej zróżnicowane wielkościowo są szkoły wiejskie (średnia w 27 r. 112, mediana 9, rozstęp ćwiartkowy 78). Warto też zwrócić uwagę, że tylko 25% największych wiejskich szkół podstawowych przewyższa liczebnością 1% najmniejszych szkół z miast powyżej 5 tys. mieszkańców (percentyl 25% z grupy szkól wiejskich jest zbliżony do wartości percentylu 1% z grupy miast powyżej 5 tys. mieszkańców). W każdej grupie miejscowości wielkości szkół podstawowych zmniejszają się z roku na rok. Tabela 2. Zmiany liczb uczniów w szkołach podstawowych w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9% Tabela 21. Zmiany liczb uczniów w szkołach podstawowych w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9% Tabela 22. Zmiany liczb uczniów w wiejskich szkołach podstawowych (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9%

55 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 33. Zmiany liczb uczniów w szkołach podstawowych w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% Wykres 34. Zmiany liczb uczniów w szkołach podstawowych w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% 55

56 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 35. Zmiany liczb uczniów w wiejskich szkołach podstawowych (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% Liczby uczniów w gimnazjach Liczby uczniów w gimnazjach również się zmniejszają. Jednak wiejskie szkoły tego typu nie są już tak małe, jak szkoły podstawowe. Tabela 23. Zmiany liczb uczniów w gimnazjach w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9% Tabela 24. Zmiany liczb uczniów w gimnazjach w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9% Tabela 25. Zmiany liczb uczniów w wiejskich gimnazjach (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9%

57 Wielkości szkół i oddziałów Oczywiście gimnazja w miastach powyżej 5 tysięcy mieszkańców są z reguły największe (średnia w 27 r. 352, mediana 337),.szkoły w małych miastach są nieco mniejsze (średnia w 27 r. 266, mediana 262), a na wsi najmniejsze (średnia w 27 r. 156, mediana 141). Trzeba jednak pamiętać, że nauka w gimnazjum trwa tylko 3 lata, zatem 15-osobowe gimnazjum jest w pewnym sensie odpowiednikiem szkoły podstawowej, które liczy 3 uczniów. Wykres 36. Zmiany liczb uczniów w gimnazjach w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% Wykres 37. Zmiany liczb uczniów w gimnazjach w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% 57

58 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 38. Zmiany liczb uczniów w wiejskich gimnazjach (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% Liczby uczniów w szkołach ponadgimnazjalnych W odróżnieniu od szkół podstawowych i gimnazjów, w latach przeciętne liczby uczniów w większości typów szkół ponadgimnazjalnych nie tylko się nie zmniejszyły, ale nawet nieco wzrosły. Wyjątkiem były tylko licea profilowane. Tabela 26. Zmiany liczb uczniów w liceach ogólnokształcących (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9% Tabela 27. Zmiany liczb uczniów w liceach profilowanych (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9% Tabela 28. Zmiany liczb uczniów w technikach (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9%

59 Wielkości szkół i oddziałów Tabela 29. Zmiany liczb uczniów w zasadniczych szkołach zawodowych (oddziały ogólnodostępne). Spis Średnia 1% 25% 75% 9% Wykres 39. Zmiany liczb uczniów w liceach ogólnokształcących (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% Wykres 4. Zmiany liczb uczniów w liceach profilowanych (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% 59

60 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 41. Zmiany liczb uczniów w technikach (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% Wykres 42. Zmiany liczb uczniów w zasadniczych szkołach zawodowych (oddziały ogólnodostępne) %-75% 1%-9% 6.2. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej Wyjaśnienie pojęcia Jak już pisałem, liczba uczniów w szkole może mieć wpływ na jednostkowe koszty kształcenia, ponieważ w małych szkołach trudniej jest dostosowywać wielkości oddziałów do potrzeb i możliwości ekonomicznych. W publicznych szkołach podstawowych i gimnazjach, czyli jednostkach, które muszą przyjmować wszystkich uczniów zamiesz- 6

61 Wielkości szkół i oddziałów kałych w ich obwodach, bywa to nawet niemożliwe. Jeśli na przykład do pierwszej klasy szkoły podstawowej zapisano 36 uczniów i wszyscy oni mieszkają w obwodzie tej szkoły, praktycznie nie ma wyboru trzeba utworzyć dwa 18-osobowe oddziały. Wprawdzie żaden przepis nie zabrania wprost tworzenia w ogólnodostępnych szkołach podstawowych oddziałów liczących ponad 35 uczniów, to obecna praktyka i możliwości lokalowe szkół (wielkości sal lekcyjnych) sprawiają, że takie oddziały praktycznie się nie zdarzają. Skalę tego problemu można oszacować za pomocą wskaźnika elastyczności organizacyjnej. Dla każdej szkoły wylicza się go wg wzoru: gdzie: liczba uczniów w klasach elastycznych oznacza sumę liczb uczniów oddziałów ogólnodostępnych w klasach, w których liczba uczniów oddziałów ogólnodostępnych na poziomie danej klasy jest większa od 8; liczba uczniów ogółem oznacza sumę liczb uczniów oddziałów ogólnodostępnych. Wyobraźmy sobie zatem dwa gimnazja liczące po 27 uczniów (wszyscy w oddziałach ogólnodostępnych). W jednym z nich w klasie pierwszej jest 82 uczniów, w drugiej 9, a w trzeciej 98. Każda klasa jest więc elastyczna, bo liczy ponad 8 uczniów, zatem łączna liczba uczniów w klasach elastycznych jest równa całkowitej liczbie uczniów tej szkoły. W takiej sytuacji wskaźnik elastyczności organizacyjnej tej szkoły wynosi W drugim przykładowym gimnazjum też jest 27 uczniów, ale w klasie pierwszej mamy ich tylko 7, za to w drugiej 9, a w trzeciej 11. W tym wypadku elastyczne są tylko dwie starsze klasy, do których uczęszcza łącznie 2 uczniów. Wobec tego wskaźnik elastyczności organizacyjnej tej szkoły wynosi Oczywiście wskaźnik elastyczności organizacyjnej szkoły, w której żadna klasa nie jest elastyczna, wynosi Porównanie wskaźników elastyczności organizacyjnej szkół różnych typów Jak wynika z tabeli 3. i wykresu 43. wskaźniki wskaźnik elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych były w roku szkolnym 27/8 bardzo niskie średnia wyniosła tylko,7, a ponad 75% szkół miało wskaźnik. Tylko 1% szkół tego typu charakteryzowało się wskaźnikiem elastyczności większym niż,21. 61

62 Wielkości szkół i oddziałów Dla gimnazjów średni wskaźnik był wyższy i wynosił,39, na dodatek nie mniej niż ¼ gimnazjów to były szkoły całkowicie elastyczne (percentyl 75% równy 1). Najbardziej elastyczne szkoły to licea ogólnokształcące, ponieważ co najmniej połowa z nich ma wskaźnik równy 1, a średnia wynosi,6. Jednak pozostałe szkoły ponadgimnazjalne są bardzo mało elastyczne. Tabela 3. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół różnych typów (3 września 27 r.). Typ szkoły Średnia 1% 25% 75% 9% Szkoła podstawowa (SP),7,,,,,21 Gimnazjum (gimn.),39,,, 1, 1, Liceum ogólnokształcące (LO),6,, 1, 1, 1, Liceum profilowane (LP),1,,,,, Technikum (tech.),6,,,,,21 Zasadnicza szkoła zawodowa (ZSZ),2,,,,, Wykres 43. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół różnych typów (3 września 27 r.). 1,2 1,,8,6,4,2, -,2 SP Gimn. LO LP Tech. ZSZ 25%-75% 1%-9% Trzeba jednak zdawać sobie sprawę, że w szkołach ponadgimnazjalnych niski, a nawet zerowy, poziom wskaźnika elastyczności organizacyjnej nie musi oznaczać kłopotów ze zorganizowaniem oddziałów o optymalnej wielkości. Szkoły tego rodzaju mają bowiem zwykle względną swobodę w określaniu liczby przyjmowanych uczniów i nie muszą przyjmować wszystkich chętnych. Można więc w nich najpierw określić optymalną wielkość oddziałów (lub nawet jedynego oddziału), a później przyjąć do nich tylu uczniów, ile jest miejsc. 62

63 Wielkości szkół i oddziałów Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych i gimnazjów w zależności od rodzaju miejscowości Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych i gimnazjów warto przeanalizować dokładniej, ponieważ w ich wypadku wskaźniki te odzwierciedlają rzeczywistą swobodę organizacyjną Szkoły podstawowe Jak było do przewidzenia, wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych najwyższe są w miastach powyżej 5 tys. mieszkańców. W roku szkolnym 27/8 w miastach tych średni wskaźnik wynosił,28, mediana,19, a percentyl 75% był równy,86. Oznacza, to że tylko mniej więcej ¼ miejskich szkół tego typu miała względną elastyczność organizacyjną. Rzecz jasna w małych miastach, a już szczególnie na wsi, było z tym jeszcze gorzej. Tabela 31. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,36,,,19,86 1, ,32,,,,73 1, ,28,,,,57 1, Tabela 32. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,12,,,,2, ,8,,,,, ,5,,,,,22 Tabela 33. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej wiejskich szkół podstawowych. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,,,,,, ,,,,,, ,,,,,, 63

64 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 44. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców. 1,2 1,,8,6,4,2, -, %-75% 1%-9% Wykres 45. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców.,45,4,35,3,25,2,15,1,5, -, %-75% 1%-9% Trzeba też zauważyć pogarszanie się wskaźników szkół miejskich na przestrzeni ostatnich lat. W miastach powyżej 5 tysięcy mieszkańców mediana osiągnęła we wrześniu 26 r. a wartość percentylu 75% maleje z każdym rokiem. W miasteczkach percentyl 75% jest zerowy od 26 r. i widać wyraźne zmniejszanie się percentylu 1% Gimnazja Elastyczność gimnazjów jest zwykle o wiele lepsza, w większych miastach nadal ponad połowa z nich jest w pełni elastyczna organizacyjnie, a średni wskaźnik wynosi,72. 64

65 Wielkości szkół i oddziałów Wskaźniki elastyczności w miastach liczących poniżej 5 tys. mieszkańców są oczywiście gorsze, ale nawet na wsi co najmniej 1% szkół tego typu jest w pełni elastyczna organizacyjnie (ma wskaźnik równy 1). Jednak również w wypadku gimnazjów widoczny jest wyraźni trend spadku elastyczności organizacyjnej w kolejnych latach szkolnych. Tabela 34. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej gimnazjów w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,78,,73 1, 1, 1, ,76,,7 1, 1, 1, ,72,,39 1, 1, 1, Tabela 35. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej gimnazjów w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,72,,38 1, 1, 1, ,67,, 1, 1, 1, ,6,,,73 1, 1, Tabela 36. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej wiejskich gimnazjów. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,2,,,,35 1, ,19,,,, 1, ,15,,,, 1, 65

66 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 46. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej gimnazjów w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców. 1,2 1,,8,6,4,2, -, %-75% 1%-9% Wykres 47. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej gimnazjów w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców. 1,2 1,,8,6,4,2, -, %-75% 1%-9% 66

67 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 48. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej gimnazjów wiejskich. 1,2 1,,8,6,4,2, -, %-75% 1%-9% 6.3. Średnie liczebności oddziałów w poszczególnych szkołach Liczby uczniów w oddziałach są chyba najbardziej widocznym i powszechnie zrozumiałym elementem organizacji szkół, a przy tym są jednym z głównych czynników kształtujących jednostkowe koszty kształcenia. Dlatego warto porównać wielkości oddziałów w szkołach różnych typów oraz przeanalizować trendy ich zmian Porównanie wielkości oddziałów w szkołach różnych typów Z reguły najmniejsze i jednocześnie najbardziej zróżnicowane są oddziały szkół podstawowych, ponieważ w przeciętnym oddziale takiej szkoły w roku 27/8 uczyło się ok. 18 uczniów (średnia 17,27, mediana 18), a rozstęp ćwiartkowy (różnica pomiędzy percentylem 75% a percentylem 25%) wynosił 9,17. Zatem liczba uczniów połowy oddziałów tego typu mieściła się w granicach od 12,67 do 21,83. Przy tym mniej więcej co dziesiąty oddział szkoły podstawowej miał mniej niż 1 uczniów. Najmniej zróżnicowane były oddziały gimnazjów rozstęp ćwiartkowy liczony dla wszystkich szkól tego typu wynosił 4,63. Liczebność 5% oddziałów gimnazjalnych zawierała się pomiędzy 21,25 a 25,88 ucznia. Zdecydowanie najliczniejsze były oddziały w liceach ogólnokształcących. Jest to jedyny typ szkół, w którym wartość percentylu 75% przekracza 3 i wynosi aż 31,4, przy medianie na poziomie 29,9. Oznacza to, że więcej niż co czwarty oddział liceum ogólno- 67

68 Wielkości szkół i oddziałów kształcącego miał co najmniej 31 uczniów, a ponad połowa oddziałów licealnych liczyła więcej niż 29 uczniów. Tabela 37. Wielkości oddziałów ogólnodostępnych w szkołach różnych typów ( r.). Typ szkoły Średnia 1% 25% 75% 9% Szkoła podstawowa (SP) 17,27 9,5 12,67 18, 21,83 24,17 Gimnazjum (gimn.) 23,44 18,96 21,25 23,67 25,88 27,73 Liceum ogólnokształcące (LO) 28,46 23, 26, 29,9 31,4 33,14 Liceum profilowane (LP) 24,69 18, 22, 25, 28, 3,67 Technikum (tech.) 25,36 2,46 23,17 25,67 27,85 29,84 Zasadnicza szkoła zawodowa (ZSZ) 26,1 19,67 23,67 26,67 29,2 31,83 Wykres 49. Wielkości oddziałów ogólnodostępnych w szkołach różnych typów ( r.) SP Gimn. LO LP Tech. ZSZ 25%-75% 1%-9% Wielkości oddziałów szkół podstawowych Oddziały szkół podstawowych zmniejszają się z roku na rok. Wszystko wskazuje na to, że jest to kontynuacja trendu, który zaobserwowaliśmy już w roku szkolnym 22/3 podczas badań SSO w województwie opolskim 14. Średni oddział w miastach powyżej 5 tysięcy mieszkańców był w roku szkolnym 26/7 o 1,1% mniejszy niż rok wcześniej, a w kolejnym roku spadek wyniósł 1,4%. zmniejszyła się odpowiednio o 1,2% i 1,5%. W małych miasteczkach średnia 14 Zob. System sprawozdawczości oświatowej woj. opolskie 22/3. Podsumowanie wyników. Wrocław

69 Wielkości szkół i oddziałów zmniejszyła się o 2,4% w roku 26/7 i o 1,4% w roku 27/8, mediana odpowiednio o 1,9% i 2,1%. Najsilniejsze spadki dotknęły szkoły wiejskie. Pomiędzy rokiem szkolnym 25/6 a rokiem 26/7 średnia wielkość oddziału zmniejszyła się w nich o 2,7%, a mediana o 3,1%. W kolejnym roku spadek wynosił odpowiednio 2,3% i 2,5%. Rzecz jasna oddziały w szkołach wiejskich były najmniejsze Przeciętny oddział na wsi liczył w roku 27 nieco ponad 15 uczniów, w mniejszych miastach ok. 6 więcej, a w większych 7-8 więcej. Oddziały szkół wiejskich były przy tym najbardziej zróżnicowane pod względem wielkości. Rozstęp ćwiartkowy dla tej kategorii szkół wynosił w 27 r. 7,83, w wypadku szkół miejskich nie sięgał nawet połowy tej wartości. W efekcie co najmniej ¼ szkół podstawowych z terenów wiejskich miała oddziały liczące ponad 19 uczniów, czyli więcej niż w sporej liczbie szkól miejskich, a jednocześnie w ¼ wiejskich podstawówek średnia liczba uczniów w oddziale była mniejsza lub równa 11,33. Tabela 38. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w szkołach podstawowych w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,21 19,67 21,93 23,69 25,17 26, ,96 19,4 21,56 23,42 24,92 26, ,63 19,17 21,22 23,6 24,57 25,82 Tabela 39. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w szkołach podstawowych w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,74 18,81 2,32 22,6 23,5 24, ,22 18,27 19,9 21,64 23, 24, ,91 17,57 19,57 21,18 22,47 24, Tabela 4. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w wiejskich szkołach podstawowych. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,3 9,5 12,17 16, 19,9 22, ,6 9,17 11,67 15,5 19,54 22, ,23 8,75 11,33 15,11 19,17 21,67 69

70 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 5. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w szkołach podstawowych w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców %-75% 1%-9% Wykres 51. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w szkołach podstawowych w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców %-75% 1%-9% 7

71 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 52. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w wiejskich szkołach podstawowych %-75% 1%-9% Wielkości oddziałów w gimnazjach Liczby uczniów w oddziałach gimnazjalnych również zmniejszają się w kolejnych latach. W roku 26/7 średnie wielkości oddziałów zmniejszyły się o,8% w miastach liczących powyżej 5 tysięcy mieszkańców, o 2,3% w miastach poniżej 5 tys. mieszańców i o 1,6% w szkołach wiejskich. Mediany liczebności oddziałów były w tym roku mniejsze o 1,1% w większych miastach, o 2,2% w mniejszych i o 2,1% na wsi. W kolejnym roku szkolnym średnie zmniejszyły się odpowiednio o 1,6%, 2,5% i 2,3%, a mediany o 1,5%, 1,8% i 2,1%. Przeciętny oddział wiejskiego gimnazjum ma o 3,4 ucznia mniej od oddziału szkoły tego samego typu położonej w mieście powyżej 5 tys. mieszkańców. Różnica wielkości oddziałów szkół miejskich i wiejskich jest więc o wiele mniejsza niż w wypadku szkół podstawowych. Podobnie jak w wypadku szkół podstawowych, zróżnicowanie wielkości oddziałów gimnazjalnych jest większe na wsi niż w miastach, jednak rozstęp ćwiartkowy dla szkół tego typu wynosił w roku 27/8 4,44, a liczony dla szkół podstawowych osiągnął aż 7,83. Rozstęp ćwiartkowy wielkości oddziałów gimnazjalnych w miastach pow. 5 tys. mieszkańców był prawie taki sam jak w miejskich szkołach podstawowych i wynosił 3,36. Trzeba jednak zauważyć, że zróżnicowanie wielkości oddziałów w gimnazjach rośnie z roku na rok w każdej grupie miejscowości. W wypadku szkół podstawowych trend nie jest tak jednoznaczny. 71

72 Wielkości szkół i oddziałów Tabela 41. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w gimnazjach w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,16 23, 24,69 26,28 27,83 29, ,96 22,67 24,33 26, 27,7 29, ,53 22,7 23,91 25,61 27,27 28,82 Tabela 42. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w gimnazjach w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,76 22, 23,29 24,65 26,14 27, ,19 21,45 22,56 24,11 25,6 27, ,59 2,63 22, 23,67 25, 26,5 Tabela 43. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w wiejskich gimnazjach. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,96 18,75 21, 23,8 25,25 27, ,6 18,33 2,57 22,67 24,94 26, ,9 17,67 2, 22,2 24,44 26,33 Wykres 53. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w gimnazjach w miastach powyżej 5 tys. mieszkaoców %-75% 1%-9% 72

73 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 54. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w gimnazjach w miastach poniżej 5 tys. mieszkaoców %-75% 1%-9% Wykres 55. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w wiejskich gimnazjach %-75% 1%-9% Wielkości oddziałów w szkołach ponadgimnazjalnych Również oddziały szkół ponadgimnazjalnych zmniejszają się z roku na rok. Najwolniej spadają liczebności oddziałów liceów ogólnokształcących. W roku 26/7 były one mniejsze średnio o,5% niż w roku poprzednim, a w roku 27/8 średnie wielkości oddziałów licealnych spadły o 1%. Mediany zmniejszyły się odpowiednio o,2% i 1,2%. 73

74 Wielkości szkół i oddziałów Stosunkowo niewielkie były też zmiany wielkości oddziałów zasadniczych szkół zawodowych. W roku szkolnym 26/7 były one średnio o,8% mniejsze niż rok wcześniej, w następnym roku średnie zmalały o 1,5%. Mediany w kolejnych latach zmniejszały się o 1,2%. Średnie wielkości oddziałów w technikach zmalały o,8% w roku 26 i o 1,5% w 27, a mediany odpowiednio o 1,9% i 2,7%. Najszybciej zmniejszały się oddziały liceów profilowanych. Pomiędzy rokiem 25/6 a rokiem 26/7 średnie spadły o 3,7%, w następnym roku zaś aż o 4,6%, mediany zmniejszyły się odpowiednio o 3,5% i 4,8%. Tabela 44. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w liceach ogólnokształcących. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,9 23,83 26,67 29,48 31,67 33, ,75 23,33 26,5 29,43 31,5 33, ,46 23, 26, 29,9 31,4 33,14 Tabela 45. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w liceach profilowanych. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,88 21,33 24,5 27,2 3, 31, ,87 19,67 23, 26,25 29, 31, ,69 18, 22, 25, 28, 3,67 Tabela 46. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w technikach. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,63 22, 24,67 26,88 29, 31, ,17 21,44 24, 26,37 28,54 3, ,36 2,46 23,17 25,67 27,85 29,84 Tabela 47. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w zasadniczych szkołach zawodowych. Spis Średnia 1% 25% 75% 9% ,61 2, 24,22 27,33 3, 32, ,4 2,14 24, 27, 29,67 32, ,1 19,67 23,67 26,67 29,2 31,83 74

75 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 56. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w liceach ogólnokształcących %-75% 1%-9% Wykres 57. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w liceach profilowanych %-75% 1%-9% 75

76 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 58. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w technikach %-75% 1%-9% Wykres 59. Zmiany wielkości oddziałów ogólnodostępnych w zasadniczych szkołach zawodowych %-75% 1%-9% 6.4. Średnie liczebności oddziałów w skali całych JST Przedstawione w poprzednim podrozdziale informacje o wielkościach oddziałów odnosiły się do poszczególnych szkół. Jednak z punktu widzenia organizacji oświaty na terenie całej jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza kosztów jej prowadzenia, istotne 76

77 Wielkości szkół i oddziałów są wskaźniki uśrednione dla wszystkich szkół prowadzonych przez tę JST. W tym wypadku warto również wyodrębnić poszczególne rodzaje jednostek samorządu. Uwaga Prezentowane w niniejszym podrozdziale wartości średnie są średnimi nieważonymi, tzn., że każda JST uwzględniana w wyliczeniach miała jednakowy wpływ na wynik wyliczeń niezależnie od swej wielkości. Prowadzenie szkół podstawowych i gimnazjów jest zadaniem gmin, zatem prowadzą je przede wszystkim gminy wszystkich rodzajów oraz miasta na prawach powiatu. Oczywiście najniższe średnie liczebności oddziałów mają gminy wiejskie, nieco większe gminy miejsko-wiejskie, a największe oba rodzaje samorządów działających wyłącznie na terenach zurbanizowanych. Analogicznie jest ze zróżnicowaniem średnich wielkości oddziałów. Prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych jest zadaniem powiatów, zatem prowadzą je przede wszystkim powiaty ziemskie i miasta na prawach powiatu. Oddziały liceów ogólnokształcących prowadzonych przez miasta na prawach powiatu są z reguły większe niż oddziały tych szkół na terenach powiatów ziemskich. Podobnie jest z technikami, chociaż w tym wypadku różnica przeciętnych wielkości jest o wiele mniejsza niż w wypadku LO. Z kolei oddziały zasadniczych szkół zawodowych i liceów profilowanych są zwykle nieco większe w szkołach prowadzonych przez powiaty ziemskie. Ciekawe jest zróżnicowanie średnich wielkości oddziałów różnych typów szkół prowadzonych przez miasta na prawach powiatu. W wypadku szkół podstawowych rozstęp ćwiartkowy (różnica między percentylem 75% a percentylem 25%) wynosi 1,93, czyli niewiele, dla gimnazjów rozstęp ten jest jeszcze mniejszy i równa się 1,67. Zatem wielkości oddziałów szkół gminnych są podobne w różnych miastach na prawach powiatu. Inaczej jest ze szkołami ponadgimnazjalnymi. Rozstęp ćwiartkowy średnich wielkości oddziałów wynosi: dla liceów ogólnokształcących 3,7, dla liceów profilowanych 4,8, dla techników 2,5, a dla ZSZ 3,91. Czyli zróżnicowanie wielkości oddziałów prowadzonych przez miasta na prawach powiatu szkół ponadgimnazjalnych jest wyraźnie większe niż oddziałów szkół podstawowych i gimnazjów. Ze względu na wpływ wielkości oddziałów na jednostkowe koszty kształcenia warto przeanalizować również zasadnicze wskaźniki organizacji (zob. rozdział 7., str. 86). 77

78 Wielkości szkół i oddziałów Tabela 48. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów szkół podstawowych w skali całych JST ( r.). Rodzaj JST Średnia 1% 25% 75% 9% Gminy wiejskie 15,97 12,31 13,85 15,75 17,92 19,75 Gminy miejsko-wiejskie 16,96 13,52 14,97 16,88 18,66 2,79 Gminy miejskie 22,6 19,5 21,49 22,84 24,15 25,3 Miasta na prawach powiatu 22,84 2,57 21,88 22,98 23,81 25,6 Tabela 49. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów gimnazjów w skali całych JST ( r.). Rodzaj JST Średnia 1% 25% 75% 9% Gminy wiejskie 22,73 19,33 21, 22,61 24,56 26,25 Gminy miejsko-wiejskie 23,48 2,46 22, 23,42 25,7 26,43 Gminy miejskie 24,87 21,89 23,46 25,19 26,4 27,43 Miasta na prawach powiatu 25,83 24,11 25,22 25,87 26,88 27,45 Tabela 5. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów liceów ogólnokształcących w skali całych JST ( r.). Rodzaj JST Średnia 1% 25% 75% 9% Miasta na prawach powiatu 29,9 26,45 28,48 3,26 31,55 32,92 Powiaty ziemskie 28, 24,56 26,33 28,21 29,86 31,44 Tabela 51. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów liceów profilowanych w skali całych JST ( r.). Rodzaj JST Średnia 1% 25% 75% 9% Miasta na prawach powiatu 24,52 21, 22,6 24,15 26,68 28,58 Powiaty ziemskie 25,2 2,33 22,64 25,28 27,42 29, Tabela 52. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów techników w skali całych JST ( r.). Rodzaj JST Średnia 1% 25% 75% 9% Miasta na prawach powiatu 25,79 23,12 24,45 25,65 26,95 29, Powiaty ziemskie 25,8 21,84 23,59 25,24 26,66 28,38 78

79 Wielkości szkół i oddziałów Tabela 53. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów zasadniczych szkół zawodowych w skali całych JST ( r.). Rodzaj JST Średnia 1% 25% 75% 9% Miasta na prawach powiatu 25,99 21,67 24,21 26,18 28,11 3,43 Powiaty ziemskie 26,9 21,25 23,87 26,32 28,75 3,96 Wykres 6. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów szkół podstawowych w skali całych JST ( r.) gw gmw gm mnp 25%-75% 1%-9% Wykres 61. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów gimnazjów w skali całych JST ( r.) gw gmw gm mnp 25%-75% 1%-9% 79

80 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 62. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów liceów ogólnokształcących w skali całych JST ( r.) mnp pz 25%-75% 1%-9% Wykres 63. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów liceów profilowanych w skali całych JST ( r.) mnp pz 25%-75% 1%-9% 8

81 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 64. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów techników w skali całych JST ( r.) mnp pz 25%-75% 1%-9% Wykres 65. Średnie liczebności ogólnodostępnych oddziałów zasadniczych szkół zawodowych w skali całych JST ( r.) mnp pz 25%-75% 1%-9% 6.5. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej w skali całych JST Wskaźnik elastyczności organizacyjnej to inaczej mówiąc udział uczniów w klasach liczących ponad 8 uczniów w ogólnej liczbie uczniów. W odniesieniu do szkół podstawowych i gimnazjów taki wskaźnik wyliczony dla całej JST pozwala oszacować możliwość dostosowywania organizacji szkół do aktualnych warunków demograficznych 81

82 Wielkości szkół i oddziałów i ekonomicznych. Wysokie wartości wskaźnika, powyżej,75, wskazują na to, że jeśli w danej JST potrzebne jest zmniejszenie jednostkowych kosztów kształcenia, nie ma konieczności wprowadzania zmian w sieci szkół 15. Wartości niskie, a zwłaszcza zerowe, wskazują na bardzo ograniczone możliwości regulowania wielkości oddziałów w istniejących szkołach. Obecnie bardzo trudne jest osiągnięcie wskaźnika elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych w całej JST równego 1. Oznacza to bowiem, że żadna z tych szkół nie może mieć mniej niż 486 uczniów w oddziałach ogólnodostępnych. Na wsi stało się to obecnie praktycznie niemożliwe, bo żadna gmina wiejska nie osiągnęła w latach 26/7 i 27/8 wskaźnika równego 1, choć jeszcze w roku szkolnym 25/6 było 7 takich gmin. W ostatnim badanym roku tylko 4 gmin wiejskich (2,5% ogółu) miało wskaźnik elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych wyższy od zera, przy czym zaledwie w 12 przypadkach był to wskaźnik większy niż,5, a w jednym przekraczający,75. Wśród gmin miejsko wiejskich wyższy od zera wskaźnik elastyczności szkół podstawowych miało 45,2%. 14% miało wskaźnik na poziomie wyższym niż,5, a 2,9% wyższy niż,75. Żadna gmina miejsko-wiejska nie ma w pełni elastycznych szkół podstawowych. Takie szkoły miało 4,5% gmin miejskich. 15,2% spośród gmin tego rodzaju miało elastyczność szkól podstawowych na poziomie lepszym niż,75, a 41,6% wyższym niż,5. Jednak 25,9% gmin miejskich miało całkowicie nieelastyczne szkoły podstawowe. Zerowy wskaźnik elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych miało też jedno miasto na prawach powiatu. Wskaźnik lepszy od,5 był w 4% tych miast, a wyższy od,75 w 4,6%. Elastyczność gimnazjów jest znacznie lepsza. Wskaźniki lepsze od zera ma 36,6% gmin wiejskich, 86,4% miejsko wiejskich, 88,7% miejskich i 1% miast na prawach powiatu. Poziom,5 przekraczało 24,8% gmin wiejskich, 73,5% miejsko-wiejskich, 84% miejskich i 96,9% miast na prawach powiatu. Wskaźniki na poziomie wyższym od,75 miało 15,2% gmin wiejskich, 53,1% gmin miejsko-wiejskich, 71,4% miejskich i 8% miast na prawach powiatu. W pełni elastyczne gimnazja ma 13,5% gmin wiejskich, 34% gmin miejsko-wiejskich, 48,7% miejskich i tylko 9,2% miast na prawach powiatu. 15 W JST, w których wartość wskaźnika jest wysoka, ale niższa od jedności, jednostkowe koszty utrzymania szkół można regulować kształtując wielkości oddziałów w szkołach elastycznych. Jeśli w tych samych JST są nieelastyczne organizacyjnie szkoły o wysokich jednostkowych kosztach kształcenia, to zmiany sieci mogą być bardzo pożądane, bowiem utrzymanie szkół nieelastycznych często odbywa się kosztem szkół elastycznych (na których łatwiej jest oszczędzać). 82

83 Wielkości szkół i oddziałów Tabela 54. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych w skali całych JST. Rodzaj JST Średnia 1% 25% 75% 9% Gminy wiejskie,1,,,,, Gminy miejsko-wiejskie,18,,,,34,58 Gminy miejskie,39,,,41,65,85 Miasta na prawach powiatu,43,17,3,44,58,68 Tabela 55. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej gimnazjów w skali całych JST. Rodzaj JST Średnia 1% 25% 75% 9% Gminy wiejskie,25,,,,47 1, Gminy miejsko-wiejskie,68,,47,78 1, 1, Gminy miejskie,78,,71,95 1, 1, Miasta na prawach powiatu,84,69,77,86,92,98 Wykres 66. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej szkół podstawowych w skali całych JST. 1,1 1,,9,8,7,6,5,4,3,2,1, -,1 gw gmw gm mnp 25%-75% 1%-9% 83

84 Wielkości szkół i oddziałów Wykres 67. Wskaźniki elastyczności organizacyjnej gimnazjów w skali całych JST. 1,1 1,,9,8,7,6,5,4,3,2,1, -,1 gw gmw gm mnp 25%-75% 1%-9% 6.6. Wielkości szkół i oddziałów podsumowanie Polskie szkoły są bardzo zróżnicowane pod względem liczebności oddziałów i wielkości. Widoczne są jednak wyraźne trendy polegające na zmniejszaniu wielkości szkół podstawowych, gimnazjów i liceów profilowanych, a także zmniejszaniu liczebności oddziałów ogólnodostępnych wszystkich analizowanych typów szkół dla dzieci i młodzieży. Zmniejszaniu liczebności szkół podstawowych i gimnazjów towarzyszy spadek wskaźników elastyczności organizacyjnej tych szkół. Oznacza to, że w coraz większej liczbie jednostek tych typów nie ma możliwości kształtowania wielkości oddziałów. Ich liczebność spada więc wraz ze zmniejszającą się z powodu niżu demograficznego liczbą uczniów. Jednak zmniejszanie wielkości oddziałów następuje także w elastycznych organizacyjnie szkołach podstawowych i gimnazjach oraz w szkołach ponadgimnazjalnych, w których możliwe jest względnie swobodne określanie liczby przyjmowanych uczniów. Wiąże się to ze zjawiskiem bezwładności organizacyjnej szkół. Polega ono na tendencji do powielania rozwiązań organizacyjnych z poprzednich lat. Jeśli więc w danej szkole w poprzednich latach tworzono 4 oddziały klasy pierwszej, to w kolejnym roku również tworzy się 4 oddziały, chociaż łączna liczba pierwszoklasistów jest z roku na rok coraz mniejsza. Spadek liczebności oddziałów jest zwykle odbierany pozytywnie zarówno przez klientów oświaty (uczniów i rodziców), jak i jej pracowników, bo podnosi komfort pracy i nauki. Jednak z ekonomicznego punktu widzenia jest to zjawisko niebezpieczne, ponieważ 84

85 Wielkości szkół i oddziałów z reguły podnosi jednostkowe koszty kształcenia, co przejawia się m.in. wzrostem zasadniczych wskaźników organizacji (zob. następny rozdział). 85

86 Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji 7. Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji 7.1. Istota problemu Dla organów prowadzących szkoły bardzo ważne są informacje na temat jednostkowych kosztów kształcenia, a zwłaszcza porównania tych kosztów w różnych układach. Oczywistym sposobem porównywania kosztów prowadzenia szkół wydaje się być zestawianie kosztów pieniężnych przypadających na jednego ucznia, jednak metoda ta nie sprawdza się w praktyce. Sprawiają to między innymi następujące przyczyny: 1. Zróżnicowanie struktur zatrudnienia nauczycieli. Wysokość wynagrodzeń nauczycieli zależy głownie od ich stopni awansu zawodowego, poziomów wykształcenia i stażów pracy. W związku z tym na przykład podobnie zorganizowane szkoły mogą cechować się różnymi jednostkowymi kosztami kształcenia wyrażanymi w złotówkach. Tymczasem dyrektorzy szkół i organy je prowadzące mają bardzo ograniczone możliwości kształtowania struktur zatrudnienia nauczycieli w swoich szkołach. 2. Zróżnicowanie kosztów wynikających z przyczyn losowych. Z punktu widzenia dyrektora i organu prowadzącego część ponoszonych przez szkołę kosztów pojawia się zupełnie przypadkowo. Są to np. zajęcia nauczania indywidualnego czy wynagrodzenia nauczycieli przebywających na urlopach dla poratowania zdrowia. Tego typu wydatków nie należy zatem uwzględniać podczas porównywania kosztów prowadzenia różnych szkół. Tymczasem sprawozdania finansowe nie pozwalają na ich wyłączenie, a szacowanie ich na podstawie danych SIO nie jest celowe. Wyliczenie kosztów wynagrodzeń nauczycieli przypadających na wybrane zajęcia jest wprawdzie teoretycznie możliwe, lecz w praktyce byłoby bardzo skomplikowane i ze względu na zbyt dużą liczbę błędów w niezbędnych do 86

87 Porównywanie jednostkowych kosztów kształcenia przy użyciu wskaźników organizacji tego danych SIO nie ma większego sensu (tym bardziej, że błędy z różnych tabel SIO nakładałyby się na siebie). 3. Brak wiarygodnych informacji o kosztach utrzymania szkół wchodzących w skład zespołów. Rzetelne i poprawne metodologicznie rozdzielenie kosztów pomiędzy szkoły wchodzące w skład zespołu jest na tyle trudne, że praktycznie bardzo rzadko spotykane w sprawozdaniach finansowych. Zatem ograniczony sens ma porównywanie szkół samodzielnych ze szkołami wchodzącymi w skład zespołów za pomocą wskaźników wyrażanych w złotówkach. 4. Zmiany cen i płac w kolejnych latach. Zmiany cen i płac znacznie utrudniają porównywanie kosztów jednostkowych w układach wieloletnich. Zwykle przynajmniej 7% kosztów prowadzania przypada na wynagrodzenia nauczycieli, ale wymienione wyżej przyczyny sprawiają, że wskaźniki finansowe (np. koszt wynagrodzeń nauczycielskich przypadających na jednego ucznia) mogą pełnić co najwyżej rolę pomocniczą i nie nadają się do porównywania najważniejszych elementów kosztów kształcenia uczniów. Jednak możliwe jest zbudowanie precyzyjnej i obiektywnej miary porównawczej, która uwzględnia specyfikę sposobu zatrudniania nauczycieli w Polsce. Miara ta odwołuje do liczb etatów przeliczeniowych nauczycieli Nauczycielskie etaty przeliczeniowe wyjaśnienie pojęcia Pełna definicja pojęcia etaty przeliczeniowe zamieszczona jest w słowniczku (str. 175). Z definicji tej wynika, że w praktyce liczbę etatów przeliczeniowych wylicza się jako iloraz liczby godzin zajęć oraz związanego z tymi zajęciami tygodniowego wymiaru godzin (pensum). Na przykład: 27 godzin języka polskiego, które rozliczane są wg pensum 18-godzinnego: 27 / 18 = 1,5 etatu przeliczeniowego. 45 godzin bibliotekarza, które rozliczane są wg pensum 3-godzinnego: 45 / 3 = 1,5 etatu przeliczeniowego. 25 godzin nauczyciela przedszkola (poza klasą ), które rozliczane są wg pensum 25-godzinnego: 25 / 25 = 1 etat przeliczeniowy. 25 godzin nauczyciela w klasie, które rozliczane są wg pensum 22-godzinnego: 25 / 22 1,14 etatu przeliczeniowego. 87