PRACA DYPLOMOWA ANALIZA KRYTERIÓW OCENY OFERT W PRZETARGACH NA DOSTAWY TRAMWAJÓW NISKOPODŁOGOWYCH I CZĘŚCIOWO NISKOPODŁOGOWYCH W POLSCE

Transkrypt

1 POLITECHNIKA POZNAŃSKA Wydział Inżynierii Zarządzania PRACA DYPLOMOWA Autor: inż. Bartosz BARTKOWIAK ANALIZA KRYTERIÓW OCENY OFERT W PRZETARGACH NA DOSTAWY TRAMWAJÓW NISKOPODŁOGOWYCH I CZĘŚCIOWO NISKOPODŁOGOWYCH W POLSCE POZNAŃ, MAJ 2016

2 2 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów

3 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów 3 SPIS TREŚCI STRESZCZENIE...4 WPROWADZENIE KRYTERIA OCENY OFERT Wstęp Kryteria oceny ofert wg ustawy Prawo zamówień publicznych Ustawa Pzp z dnia 29 stycznia 2004 r Ustawa o zmianie ustawy Pzp z dnia 29 sierpnia 2014 r Projekt ustawy o zmianie ustawy Pzp 2016 r Określenie znaczenia kryteriów oceny ofert ANALIZA KRYTERIÓ OCENY OFERT W DOSTAWACH TRAMWAJÓW W POLSCE Wstęp Analiza kryteriów oceny ofert w kontekście zmian w ustawie Pzp Analiza stosowania przez zamawiających pozacenowych kryteriów oceny ofert PODSUMOWANIE I WNIOSKI Podsumowanie Wnioski...21 LITERATURA...22

4 4 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów STRESZCZENIE Poruszana w pracy tematyka dotyczy kryteriów oceny ofert stosowanych w postępowaniach przetargowych na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowo niskopodłogowych w Polsce. Przeanalizowane zostały zapisy art. 91 ustawy Prawo Zamówień Publicznych, zmiany jakie zostały wprowadzone w tym artykule w roku 2014 i zmiany jakie ma wnieść projekt nowelizacji ustawy oraz omówiono aspekt określania znaczenia dla kryteriów oceny ofert, zgodnie z ustawą Pzp. Na podstawie wszystkich Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowo niskopodłogowych w Polsce od 2004 roku, dokonano analizy ilościowej postępowań na dostawę tramwajów, trybów tych postępowań i kryteriów oceny ofert w nich zastosowanych w kontekście zmian w ustawie Pzp. Później wykonano analizę pozacenowych kryteriów oceny ofert. Całość na końcu opatrzono podsumowaniem i wnioskami autora.

5 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów 5 WPROWADZENIE System tramwajowy jest szczególnym rodzajem szynowego transportu miejskiego, który występuje w 15 polskich miastach i spełnia w nich niezwykle ważną rolę komunikacyjną, stanowiąc tzw. kręgosłup dla miejskiego transportu zbiorowego. Połowa lat 90. XX wieku jest istotnym punktem dla historii taboru tramwajowego w Polsce, ponieważ od tego momentu przedsiębiorstwa transportu publicznego decydują się na pierwsze zakupy pojazdów częściowo-niskopodłogowych i niskopodłogowych. W porównaniu do eksploatowanych już w Polsce w tamtym czasie tramwajów wysokopodłogowych, były pojazdami bardziej zaawansowanymi pod względem technicznym, konstrukcyjnym, co przekładało się m.in. na komfort jazdy oraz koszty eksploatacji. Miejskie przedsiębiorstwa transportowe, jako zamawiający sektorowi, stali się bardziej świadomi obiektu technicznego, jakim jest tramwaj, który był przedmiotem ich zamówienia. Wraz ze wspomnianym postępem pod względem konstrukcji, jak i technologii zastosowanych w tramwajach nowej generacji, idzie także złożoność ich budowy, jako obiektu technicznego. Od 2004 roku, kiedy wprowadzona została nowa ustawa Prawo zamówień publicznych, zwana dalej ustawą Pzp, zamawiający chcący ogłosić postępowania przetargowe na dostawy tramwajów, które należą do unikalnej grupy przedmiotów zamówienia, cechującej się wysokim stopniem złożoności technicznej i wysoką ceną jednostkową, zobligowany został do stosowania, jako kryterium oceny ofert, ceny lub ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia. Pozacenowe kryteria oceny ofert i ich zakres stosowania przez zamawiających zmieniły się w 2014 r., kiedy to Ustawodawca wprowadził zmiany w art. 91 ustawy Pzp (Dz. U poz. 1232). Ideą pośrednią zmiany było zwiększenie konkurencyjności w postępowaniach o zamówienia publiczne. Bezpośrednio modyfikacja miała na celu zmuszenie zamawiających do zrezygnowania ze stosowania ceny, jako jedynego kryterium, zobligowanie zamawiających do stosowania pozacenowych, obiektywnych kryteriów oceny ofert oraz wymusiła taki dobór, kształt i znaczenie kryteriów oceny ofert, aby dostosować je dla potrzeb nabycia konkretnego przedmiotu zamówienia [4] w najlepszym dla zamawiającego stosunku ceny do, szeroko rozumianej, jakości. Zmiany te dały narzędzia zamawiającym sektorowym, jakim są miejskie przedsiębiorstwa transportowe, do takiego opisu kryteriów oceny ofert, aby mogli pogodzić interes uzyskania pojazdu o wysokich standardach technicznych i jakościowych z jak najniższą ceną jego zakupu. Celem pracy jest badanie kryteriów oceny ofert dla zakupów i dostaw tramwajów niskopodłogowych i częściowo-niskopodłogowych w Polsce w kontekście zmian wprowadzanych w ustawie Pzp.

6 6 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów 1. KRYTERIA OCENY OFERT 1.1. Wstęp Zamawiający wszczynając postępowanie przetargowe zobligowany jest ustawą Prawo zamówień publicznych do wyłonienia oferty najkorzystniejszej, która jest rozumiana przez ustawę Pzp, jako oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego, albo oferta z najniższą ceną (art. 2 pkt. 5 ustawy Pzp) [1]. Kryteria oceny ofert są miernikami umożliwiającymi obiektywne i sprawiedliwe porównanie ofert oraz gwarantujące wybór rzeczywiście najkorzystniejszej oferty [5] pod względem ceny lub bilansu ceny do kryteriów pozacenowych. Decyzją zamawiającego, zgodnie z ustawą Pzp, jest to czy w prowadzonym przez siebie postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zastosuje wyłącznie kryterium ceny, czy wykorzysta do oceny przedmiotu zamówienia także inne kryteria oceny ofert. Ustawodawca dał zamawiającym pewną swobodę w zakresie stosowania i ustalania pozacenowych kryteriów oceny ofert. Jest ona jednak ograniczona, a wynika to z dwóch powodów: kryteria te muszą dotyczyć przedmiotu zamówienia oraz musi zostać zachowana zasada uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców w ocenie ich ofert (art. 7 ust. 1 ustawy Pzp) [1]. Kryteria oceny ofert są istotnym elementem Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, zwanej dalej SIWZ, i obowiązkowo stosuje się je do zamówień publicznych udzielanych w trybie nieograniczonym, ograniczonym, negocjacji z ogłoszeniem, negocjacji bez ogłoszenia, dialogu konkurencyjnego oraz konkursów, zamówień, których przedmiotem jest działalność twórcza lub naukowa, umowy ramowej i w przypadku ofert wariantowych. Miejskie przedsiębiorstwa transportowe są zamawiającymi sektorowymi (zgodnie z art. 132 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp), to znaczy, że do prowadzenia postępowań przetargowych stosować mogą trzy tryby podstawowe: tryb nieograniczony, tryb ograniczony i negocjacje z ogłoszeniem. Zamawiający sektorowy może udzielić zamówienia w trybie z wolnej ręki (art. 134 ust. 6 ustawy Pzp) lub negocjacji bez ogłoszenia (art. 134 ust. 5 ustawy Pzp), tylko i wyłącznie wtedy, kiedy zostaną spełnione przesłanki wymienione w ustawie zezwalające na zastosowanie przez zamawiającego sektorowego w/w dwóch trybów.

7 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów Kryteria oceny ofert wg ustawy Prawo zamówień publicznych Ustawa Pzp z dnia 29 stycznia 2004 r. Ustawa Pzp z dnia 29 stycznia 2004 roku (Dz.U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177) w art. 91 ust. 2 podaje, jakiego rodzaju kryteria oceny ofert może stosować zamawiający. Są to, oprócz ceny, następujące pozacenowe kryteria: jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na środowisko, koszty eksploatacji, serwis, wpływ sposobu wykonania zamówienia na rynek pracy w miejscu wykonania zamówienia oraz termin wykonania zamówienia. Ustawodawca podał przykłady kryteriów, jakimi mogą się kierować zamawiający, jednak nie jest to zamknięty katalog. Stosowane kryteria oceny ofert powinny mieć charakter obiektywny i niedyskryminacyjny, jak też spełniać inne warunki określone w ustawie [3]. Dla odpowiedniego zastosowania kryteriów oceny ofert przez zamawiających, Ustawodawca w ust. 3 do art. 91 zastrzegł, iż kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej. Właściwości wykonawcy oceniane są w ramach warunków udziału w postępowaniu i odnoszą się do właściwości samego podmiotu ubiegającego się o udzielenie zamówienia takich, jak dysponowanie doświadczeniem, sprzętem, możliwościami finansowymi czy personelem, odpowiednimi do przedmiotu zamówienia, nigdy zaś do oferowanego przez niego świadczenia (złożonej przez wykonawcę oferty) [2] Ustawa o zmianie ustawy Pzp z dnia 29 sierpnia 2014 r. Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 roku o zmianie ustawy Pzp (Dz. U poz. 1232), weszła w życie dnia 19 października 2014 roku, wprowadzając zmiany m.in. art. 91, który dotyczy kryteriów oceny ofert. Zmodyfikowany został art. 91 ust. 2, poprzez dodanie nowych przykładowych pozacenowych kryteriów: aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne. Uwzględnienie w przykładowym katalogu kryteriów oceny ofert nowych kryteriów, stanowiło jedynie uzupełnienie tego katalogu i miało na celu zachęcenie zamawiających do dokonywania wyboru oferty najkorzystniejszej w oparciu o te kryteria [3]. Poważniejszą zmianą jest dodany w art. 91 ust. 2a w następującym brzmieniu: 2a. Kryterium ceny może być zastosowane jako jedyne kryterium oceny ofert, jeżeli przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe. Ustawodawca wprowadzając ten zapis miał na celu ograniczenie wśród zamawiających stosowania w postępowaniach przetargowych ceny, jako jedynego kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty. Wyjęte spod stosowania, innych niż cena, kryteriów oceny ofert zostały zamówienia,

8 8 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów których przedmiot jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe. W przypadku innych niż powyższe zamówień zamawiający został zobowiązany, przy wyborze oferty najkorzystniejszej, oprócz kryterium ceny wprowadzić jeszcze co najmniej jedno kryterium oceny ofert spomiędzy przykładowych z art. 91 ust. 2 ustawy Pzp lub innych kryteriów, związanych z przedmiotem zamówienia [3]. Wprowadzone zmiany w art. 91 nadal nie określiły, jaką ważność w wyborze oferty najkorzystniejszej ma mieć cena, a jaką pozostałe kryteria. Podjęcie decyzji dotyczącej wag poszczególnych kryteriów, analogicznie jak przed nowelizacją, leży w kompetencjach zamawiającego, który powinien wziąć pod uwagę specyfikę przedmiotu zamówienia i kierować się własnymi potrzebami [3]. Wymuszenie stosowania pozacenowych kryteriów oceny ofert powinno stanowić dla zmawiających narzędzie służące racjonalnemu wydatkowaniu pieniędzy poprzez zawieranie, w następstwie przeprowadzenia procedury zamówienia publicznego, korzystnych kontraktów. Zmiany wprowadzone ze słuszną intencją, miały dać korzyść w postaci zwiększonej jakości uzyskiwanych w drodze postępowania przetargowego usług, dostaw czy robót budowlanych, jeżeli nie byłyby one powszechnie dostępne oraz nie miałyby ustalonych już standardów jakościowych Projekt ustawy o zmianie ustawy Pzp 2016 r. Proponowany projekt ustawy o zmianie ustawy, powinien był wejść w życie przed dniem 18 kwietnia 2016 r., ze względu na konieczność dostosowania polskiego porządku prawnego, w tym ustawy Prawo Zamówień Publicznych, do Dyrektyw Europejskich 2014/24/UE i 2014/25/UE, zwanych odpowiednio dyrektywą klasyczną i dyrektywą sektorową. Omawiane w niniejszym artykule proponowane zmiany dotyczące kryteriów oceny ofert po części wynikają z konieczności implementacji Dyrektyw Europejskich do polskich przepisów, ale także mają w ocenie autorów projektu wzmocnić przepisy o stosowaniu pozacenowych kryteriów oceny ofert. Ustawodawca w projekcie nowelizacji ustawy Pzp zakłada zmiany w art. 91 ust. 2, gdzie proponuje dodanie nowego kryterium zamiennego z ceną, czyli kosztu oraz nowych przykładów pozacenowych kryteriów ocen opisując je następująco: 1) jakość, w tym parametry techniczne, właściwości estetyczne i funkcjonalne; 2) dostępność, projektowanie dla wszystkich użytkowników; 3) aspekty społeczne, w tym integracja zawodowa i społeczna osób, o których mowa w art. 22 ust. 2, dostępność dla osób niepełnosprawnych lub uwzględnianie potrzeb użytkowników; 4) aspekty środowiskowe; 5) aspekty innowacyjne;

9 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów 9 6) organizacja, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli mogą mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia; 7) serwis posprzedażny oraz pomoc techniczna, warunki dostawy, takie jak termin dostawy, sposób dostawy oraz czas dostawy lub okres realizacji. Projekt zakłada większą niż dotychczas możliwość stosowania aspektów społecznych w ramach definiowania pozacenowych kryteriów oceny ofert. Kolejnymi rozsądnymi przykładami podanymi w projekcie są kryteria dostępności, w sensie dostosowania przedmiotu zamówienia dla wszystkich użytkowników (w tym np. osób niepełnosprawnych), aspekty środowiskowe i innowacyjne oraz serwis posprzedażowy wraz z pomocą techniczną i warunki dostawy. Ostatni przykład był już szeroko wykorzystywany przez zamawiających, a dobrą praktyką może stać się ocenianie ofert wykonawców w kryterium serwisu posprzedażowego, a konkretniej jego zmiennego zakresu, choćby dla przedmiotu dostaw jakim są pojazdy szynowe, w tym tramwaje. Przykładowo, pakiet podstawowy, wymagany byłby przez zamawiającego w SIWZ, a oceniane mogłyby być opcje rozszerzające takowe usługi związane z pakietem serwisu posprzedażowego. Kontrowersyjny wydaje się zapis projektu w ust. 2 pkt. 6, gdzie Ustawodawca dopuszcza ocenę podmiotową wykonawcy, a raczej jego organizacji, kwalifikacji zawodowych i doświadczenia osób wyznaczonych do realizacji zamówienia. Dotychczas zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy Pzp z 2004 r. (Dz. U poz z późn. zm.), o czym już wspomniano wcześniej, zabraniał stosowania kryteriów oceny ofert dotyczących właściwości wykonawców. Jednocześnie autorzy projektu w ust. 3 omawianego artykułu zmieniają jego treści na następującą: 3. Kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wielką niewiadomą po wprowadzeniu zmian w takim kształcie będzie interpretacja ust. 2 pkt. 6 wraz z ust. 3. W projekcie ustawy nowelizującej ust. 2a zakłada ograniczenie kryterium cenowego do 60% dla przedmiotów zamówienia, które nie mają ustalonych standardów jakościowych odnoszących się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia. Wykluczonymi ze stosowania progu 60% dla kryterium ceny są tak jak w ustawie Pzp z 2004 r.: 1) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, 2) inne, niż określone w pkt 1, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, oraz zamawiający stosujący tryb licytacji elektronicznej do wyłonienia oferty najkorzystniejszej. Połączenie modyfikacji ust. 2a z rozszerzeniem katalogu pozacenowych kryteriów oceny ofert w ust. 2 i doprecyzowaniem tych przykładów kryteriów pozacenowych, ma zachęcić zama-

10 10 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów wiających stosowania pozacenowych kryteriów oceny ofert i ograniczyć stosowanie ceny lub kosztu, jako jedynego kryterium oceny ofert oraz wagi tego kryterium do wartości 60%. Warto nadmienić, iż w projekcie zmiany ustawy Pzp zmodyfikowana została definicja oferty najkorzystniejszej w pkt. 5 tak, aby uwzględniała wybór oferty z nowym kryterium, jakim są koszty cyklu życia przedmiotu zamówienia. Innym rozwiązaniem mającym służyć praktycznemu zastosowaniu pozacenowego kryterium oceny oferty jest wspomniane już kryterium kosztu cyklu życia przedmiotu zamówienia. W art. 2 pkt. 1a ma zostać zmieniona definicja cyklu życia, która ma otrzymać następujące brzmienie: 1a) cyklu życia należy przez to rozumieć wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności: badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie; Zmiana w porównaniu z art. 2 pkt. 1a ustawy Pzp z 2004 r. (Dz. U poz z późn. zm.) jest niewielka. Dodana ma zostać faza transportu, używania (Ustawodawca miał tu pewnie na myśli fazę eksploatacji w kontekście przedmiotu dostaw lub wykonanej roboty budowlanej), utrzymanie przez okres istnienia (tutaj Ustawodawca miał na myśli czynności obsługowe w kontekście przedmiotu dostaw lub wykonanej roboty budowlanej), zużycie oraz wyburzenie. W kontekście nowelizacji jest to zapis o tyle istotny, że doprecyzowuje, jakie fazy zamawiający powinni oceniać w kryterium kosztów cyklu życia przedmiotu zamówienia. Wszystkie kryteria oceny ofert muszą być określone w sposób jednoznaczny i zrozumiały, umożliwiający sprawdzenie informacji przedstawianych przez wykonawców. Inwestycje w zakup pojazdów szynowych związane są z bardzo wysokimi kosztami, dlatego przedsięwzięcia te powinny być dokładnie przeanalizowane pod kątem wykonalności i opłacalności. Prowadzone są prace naukowe [6] i [7] w Polsce w dziedzinie kosztów cyklu życia obiektów technicznych, które mają za zadanie opracowanie metod porównywania kosztów całkowitych przy zakupie nowych pojazdów jak również do porównywania kosztów różnych wariantów ich modernizacji. Jedną z metod określenia wymiernych efektów ekonomicznych dla różnych koncepcji nabycia jest przedstawiona w [6] i [7] analiza LCC (Life Cycle Cost Analysis), nazywana analizą kosztów cyklu życia. Metoda ta uwzględnia całkowite koszy eksploatacji pojazdu w całym okresie trwałości, a nie tylko koszty początkowe związane z nakładami inwestycyjnymi. W wielu państwach analiza kosztów cyklu życia jest elementem wymaganym prawnie przy realizacji nowych inwestycji, rozpisywaniu przetargów na realizację usług, wykonanie i dostawę obiektów technicznych najczęściej o dużej wartości początkowej i długim okresie trwałości. Do takich inwestycji należą przedsięwzięcia dotyczące infrastruktury oraz środków transportu szynowego, jakimi

11 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów 11 są także tramwaje. W ostatnich latach również w Polsce, analiza LCC jest coraz częściej wymagana od producentów i dostawców przy przetargach publicznych, których przedmiotem jest tabor szynowy. Jako przykład można podać dwa przetargi na zakup nowych elektrycznych zespołów trakcyjnych przez Szybką Kolej Miejską Sp. z o.o. w Warszawie [4]. Po art. 91 Ustawodawca w projekcie planuje dodać art. 91 1, w którym nakreślone są uogólnione składowe, jakimi powinien kierować się zamawiający w przypadku określania kryterium kosztu z wykorzystaniem rachunku kosztów cyklu życia przedmiotu zamówienia. Rachunek kosztów cyklu życia promować będzie przedmioty zamówienia uzyskane w wyniku usług, dostaw lub robót budowlanych, które w przypadku oceny wielu ofert charakteryzować się będą m.in. niskim zużyciem energii i innych zasobów, niskimi kosztami utrzymania (obsługi), niskimi kosztami nabycia przez zamawiającego, niskimi kosztami związanymi z wycofaniem z eksploatacji (koszty rozbiórki i/lub recyklingu) oraz niskimi kosztami przypisywanymi ekologicznym efektom zewnętrznym (o ile ich wartość pieniężną będzie można określić i zweryfikować), dotyczącymi emisji gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń oraz innymi związanymi z łagodzeniem zmian klimatu. Szynowy transport miejski może czerpać wzorce z powyższych przykładów zastosowania kryterium kosztu i dostosowując się do zapisów projektu zmiany ustawy Pzp, zaimplementować i dostosować do swoich potrzeb, analizę kosztów cyklu życia przy zakupie środków transportu tramwajowego. Stosowanie kryterium kosztów cyklu życia wraz z innymi kryteriami pozacenowymi może stanowić w pełni rozbudowane narzędzie, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, zwiększające konkurencję oraz zmniejszające wagę kosztu nabycia w zamian za zwiększoną ważność pozacenowych kryteriów, które powinny być także składową ponoszonych przez nabywcę kosztów, minimalizowanych w całym cyklu życia przedmiotu zamówienia. Jest to instrument do optymalizacji przez zamawiających kosztów globalnych wynikających z zakupu oraz kosztów związanych z wszystkimi fazami życia przedmiotu zamówienia Określenie znaczenia kryteriów oceny ofert Zastosowanie innych niż cena kryteriów oceny ofert oznacza konieczność nazwania tych kryteriów i określenia ich znaczenia (wagi kryteriów) [1]. Zgodnie z przepisami ustawy Pzp z 2004 r. (Dz. U poz z późn. zm.), zamawiający zobowiązany jest do umieszczenia kryteriów oceny ofert wraz z przypisaną poszczególnym kryteriom wagą w ogłoszeniu o udzieleniu zamówienia (art. 41 pkt. 9 oraz art. 48 ust. 2 pkt. 10 ustawy Pzp) oraz w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (art. 36 ust. 1 pkt 13 ustawy Pzp) [4]. SIWZ musi zawierać opis kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy wyborze oferty najkorzystniejszej, wraz z podaniem

12 12 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów znaczenia tych kryteriów i sposobu oceny ofert. Sposób oceny ofert powinien być tak skonstruowany, aby zapewniał obiektywną ocenę złożonych ofert. Zastosowanie w postępowaniu przetargowym oprócz ceny innych pozacenowych kryteriów oceny ofert zależne jest od zamawiającego, w szczególności od znajomości przedmiotu zamówienia i świadomości jego złożoności, wartości przedmiotu zamówienia oraz czasu, jakim dysponuje zamawiający na przeprowadzenie postępowania przetargowego i wyłonienie oferty najkorzystniejszej. Posługiwanie się pozacenowymi kryteriami oceny ofert do wyboru oferty najkorzystniejszej, uzależnione jest także od branży, jaką reprezentuje zamawiający, jednak ich stosowanie powinno być powszechne, niezależnie od wymienionych czynników. Zamawiający, jako instytucja wydająca środki publiczne, oprócz kierowania się regułą wyboru oferty najkorzystniejszej pod względem ceny zakupu (nabycia) przedmiotu zamówienia, w przypadku obiektów technicznych oraz obiektów budowlanych, powinna stosować także kryteria kosztu cyklu życia, o których mowa była przy omawianiu projektu zmiany ustawy Pzp, w celu minimalizacji kosztów związanych z zakupem, eksploatacją i recyklingiem (wyburzeniem). Takie podejście do wyboru oferty najkorzystniejszej przyniesie wymierne korzyści w postaci niskich kosztów eksploatacji, utylizacji i przypisywanym ekologicznym efektom zewnętrznym dla przedmiotu zamówienia, na co we współczesnych zamówieniach publicznych, prawie w ogóle nie zwraca się uwagi. Nadzieją na stosowanie kryterium kosztów cyklu życia oraz innych pozacenowych kryteriów oceny ofert jest implementacja rozwiązań z Dyrektyw europejskich przedstawionych w projekcie zmiany ustawy Pzp.

13 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów ANALIZA KRYTERIÓW OCENY OFERT W DOSTAWACH TRAMWAJÓW W POLSCE 2.1. Wstęp Kryteria oceny ofert w dostawach tramwajów niskopodłogowych i częściowoniskopodłogowych w Polsce stały się obiektem analizy w niniejszym artykule ze względu na problem w polskich zamówieniach publicznych z umiejętnym doborem kryteriów oceny ofert do specyfiki przedmiotu zamówienia, złożoność obiektu technicznego, jakim jest nowoczesny tramwaj, a co za tym idzie, wysoką cenę jednostkową zakupu nowoczesnego tramwaju, wysoką wartość całkowitego zamówienia w przypadku postępowania przetargowego na dostawę tramwajów oraz dużą ilość postępowań przetargowych na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowoniskopodłogowych w ostatnich 12 latach w Polsce. Przedstawione w niniejszym artykule dane zostały zaczerpnięte ze Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia dla wszystkich postępowań na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowo-niskopodłogowych w Polsce od 2004 do początku 2016 roku. W tabeli 1 przedstawiono ilość postępowań przetargowych na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowo-niskopodłogowych w Polsce wszczętych w każdym roku od wprowadzenia 29 stycznia 2004 roku ustawy Pzp (Dz.U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177). Tabela 1. Ilość wszczętych postępowań przetargowych na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowo-niskopodłogowych w Polsce w każdym roku od 2004 roku [Opracowanie własne] Rok Ilość wszczętych postępowań przetargowych W Polsce od 2004 roku przeprowadzono 41 postępowań przetargowych na dostawy tramwajów, z czego w 6 postępowaniach przetargowych stosowano przepisy dotyczące kryteriów oceny ofert według ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 roku o zmianie ustawy Pzp (Dz. U poz. 1232). Najwięcej postępowań przetargowych na dostawy tramwajów zamawiający ogłaszali w roku 2009 (7 postępowań), w roku 2014 (6), w roku 2006 i 2012 (5). W 2004 roku nie został ogłoszony żaden przetarg publiczny na dostawę tramwajów. Efektem wszystkich postępowań od 2004 roku jest dostawa dla tramwajowych spółek miejskich w Polsce 770 tramwajów niskopodłogowych i częściowo-niskopodłogowych różnych producentów, z czego 36,5% wszystkich tramwajów dostarczono do Tramwajów Warszawskich Sp. z o. o.

14 14 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów W tabeli 2 przedstawiono tryby, w jakich prowadzone były postępowania przetargowe na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowo-niskopodłogowych w Polsce oraz ilości ich zastosowania przez zamawiających. Tabela 2. Tryby postępowań przetargowych wraz z ilością ich zastosowania w dostawach tramwajów w Polsce [Opracowanie własne] Tryb postępowania przetargowego Ilość postępowań przetargowych Nieograniczony Ograniczony Negocjacje z ogłoszeniem Umowa ramowa Z wolnej ręki Najczęściej stosowanym trybem przez zamawiających sektorowych, bo aż w 49% wszystkich postępowań, był tryb nieograniczony. Drugi z kolei tryb ograniczony wykorzystany został w 41% przetargów na dostawy tramwajów. Zamawiający zastosowali po jednym postępowaniu przetargowym w trybie negocjacji z ogłoszeniem, z wolnej ręki oraz umowy ramowej. Jedno zamówienie wykonane zostało, jako zamówienie in-house i polegało na modernizacji tramwajów typu 105Na zlecone przez MPK Poznań Sp. z o.o. swojej spółce córce, zajmującej się modernizacją taboru tramwajowego, czyli przedsiębiorstwu Modertrans Sp. z o. o. W wyniku realizacji tego zamówienia do poznańskiego MPK trafiły 24 sztuki tramwajów częściowo-niskopodłogowych typu Moderus Beta MF 02 AC. Łącznie 37 postępowań było prowadzone przez zamawiających sektorowych, a 4 przez zamawiających klasycznych (Gminne Urzędy Miejskie). Zamawiający sektorowi wykorzystali tryby podstawowe w 35 postępowaniach, czyli w 94,6% wszystkich postępowań przetargowych prowadzonych przez siebie Analiza kryteriów oceny ofert w kontekście zmian w ustawie Pzp W tabeli 3 przedstawiono średnie wartości wag dla kryteriów cenowego i pozacenowych oraz ilość kryteriów pozacenowych przypadających na jedno zamówienie na dostawy tramwajów, w których stosowane były kryteria oceny ofert (39 postępowań). Tabela 3. Średnie wartości wag dla kryteriów cenowego i pozacenowych oraz ilość kryteriów pozacenowych stosowanych w zamówieniach na dostawy tramwajów [Opracowanie własne] Średnia wag kryteriów Średnia ilość kryteriów cenowych pozacenowych pozacenowych Przed 19 października % 21% 1,61 Po 19 października % 27% 2,00 Wszystkie postępowania 78% 22% 1,67

15 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów 15 Po zmianie ustawy w dniu 19 października 2014 roku w postępowaniach na dostawy tramwajów wzrosła średnia waga kryteriów pozacenowych kosztem wagi dla kryterium cenowego. Wzrosła także średnia ilość zastosowanych kryteriów pozacenowych z 1,61 do 2,00 na każde postępowanie przetargowe, jednak wzrost ten nie jest do końca wiarygodny, ze względu na dysproporcje w ilości postępowań przed i po wprowadzeniu omawianych zmian w art. 91. Na rysunku 1 przedstawiono wagi kryterium cenowego i sumy wag kryteriów pozacenowych zastosowanych w 35 postępowaniach przetargowych na dostawy tramwajów od wprowadzenia w dniu 29 stycznia 2004 roku ustawy Pzp do początku obowiązywania zmian, dotyczących art. 91, czyli kryteriów oceny ofert, wprowadzonych w życie w dniu 19 października 2014 roku. Rys. 1. Wagi kryterium cenowego i sumy wag kryterium pozacenowych w postępowaniach przetargowych na dostawy tramwajów od 29 stycznia 2004 r. do 19 października 2014 r. organizowanych wg ustawy Pzp z dnia 29 stycznia 2004 roku (Dz.U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177) [Opracowanie własne] W przedstawionym czasookresie w postępowaniach przetargowych na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowo-niskopodłogowych w Polsce 4-krotnie zastosowano kryterium cenowe, jako jedyne kryterium oceny ofert. W pozostałych 31 postępowaniach pozacenowe kryteria oceny ofert osiągały łącznie wartości wag od 0% do 45%. W przypadku dwóch zamówień, z wolnej ręki i in-house, nie stosuje się kryteriów oceny ofert. Na rysunku 2 przedstawiono wagi kryterium cenowego i sumy wag kryteriów pozacenowych zastosowanych w 6 postępowaniach przetargowych na dostawy tramwajów po wprowadzeniu w dniu 19 października 2014 roku ustawy o zmianie ustawy Pzp, gdzie zmieniono m.in. art. 91 dotyczący kryteriów oceny ofert.

16 16 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów Rys. 2. Wagi kryterium ceny i sumy wag kryterium pozacenowych w postępowaniach przetargowych na dostawy tramwajów po 19 października 2014 r. organizowanych wg ustawy Pzp z dnia 29 stycznia 2004 roku (Dz. U poz z późn. zm.) [Opracowanie własne] W przedstawionym czasookresie we wszystkich postępowaniach przetargowych na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowo-niskopodłogowych w Polsce w zastosowano kryteria pozacenowe oceny ofert, których łączne wartości wag wynosiły od 15% do 33%. Porównując oba wykresy można zauważyć, że wprowadzone zmiany w art. 91 ustawy Pzp z 2004 r. (Dz. U poz z późn. zm.) w kwestii kryteriów oceny ofert i ich stosowania, dały w przypadku postępowań na dostawy tramwajów pozytywny trend, za jaki można uznać wzrost minimalnej wartość sumy wag dla kryteriów pozacenowych z 0% do 15%. Przedstawione analizy wskazują na skuteczność wprowadzonych zmian mających, które miały na celu ograniczenie stosowania ceny, jako jedynego kryterium, oraz ograniczenie ważności tego kryterium w stosunku do kryteriów pozacenowych Analiza stosowania przez zamawiających pozacenowych kryteriów oceny ofert W tabeli 4 przedstawiono kryteria pozacenowe ofert, jakie zastosowali zamawiający w postępowaniach na dostawy tramwajów wraz z ilością postępowań, w których zostały one zawarte.

17 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów 17 Tabela 4. Zestawienie kryteriów pozacenowych ofert wraz z ilością postępowań na dostawy tramwajów w Polsce, w których zostały zastosowane [Opracowanie własne] Kategoria kryterium Związane z realizacją zamówienia Rozwiązania techniczne i eksploatacyjne Nazwa kryterium pozacenowego Ilość Termin dostawy 8 Wysokość zaliczki 1 Odstąpienie od żądania zaliczki 5 Udział niskiej podłogi 8 Masa własna 3 Średnica koła 3 Szerokość przejścia wewnątrz tramwaju 3 Liczba miejsc 3 Ustawienie siedzeń 1 Poziom dźwięku na zewnątrz tramwaju 1 Odległość dolnej krawędzi otworu drzwi dwustrumieniowych od osi wzdłużnej tramwaju 1 Płaskość podłogi na całej długości przejścia w części pasażerskiej 1 Układ antykolizyjny 1 Konstrukcja wózków 1 Średni nacisk na oś 1 Rozwiązanie usztywnienia i regulacji kąta międzyczłonowego w czasie podnoszenia i wkolejania tramwaju 1 Rozwiązania techniczne 14 Długość okresu gwarancyjnego 8 Katalog części zamiennych tramwaju 1 Jednymi z najczęściej stosowanych kryteriów pozacenowych, związanych z realizacją zamówienia, były termin dostawy i długość okresu gwarancyjnego na dostarczane tramwaje, zastosowane w 20% wszystkich postępowań, oraz odstąpienie od żądania zaliczki przez wykonawcę stosowane w 5 postępowaniach prowadzonych przez jednego zamawiającego sektorowego, czyli MPK Wrocław Sp. z o.o. Kryteria z kategorii rozwiązań technicznych dotyczących przedmiotu zamówienia, przez niektórych zamawiających były wyodrębniane, tak jak to widać w tabeli 4, i posiadały swoją wagę. Jednak w 14 postępowaniach, stanowiących 36% wszystkich postępowań na dostawy tramwajów, zamawiający stosowali kryterium o nazwie Rozwiązania techniczne (patrz Tabela 4), gdzie umieszczane były podkryteria techniczne. Po dokonaniu wnikliwej analizy wszystkich kryteriów oceny ofert, jakimi kierowali się zamawiający w postępowaniach na dostawy tramwajów w Polsce, włączając w to wszystkie podkry-

18 18 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów teria, stworzeniu bazy danych i grupowaniu tych kryteriów, otrzymano zestawienie przedstawione w tabeli 5. Tabela 5. Zestawienie kryteriów pozacenowych ofert oraz podkryteriów wraz z ilością postępowań na dostawy tramwajów w Polsce, w których zostały zastosowane [Opracowanie własne] Kategoria kryterium Związane z realizacją zamówienia Rozwiązania techniczne i eksploatacyjne Nazwa kryterium pozacenowego Termin dostawy 8 Wysokość zaliczki 1 Odstąpienie od żądania zaliczki 5 Udział niskiej podłogi 16 Masa własna 3 Średnica kół 9 Szerokość przejścia wewnątrz tramwaju 6 Liczba miejsc 4 Ustawienie siedzeń 1 Poziom dźwięku na zewnątrz tramwaju 2 Odległość dolnej krawędzi otworu drzwi dwustrumieniowych od osi wzdłużnej tramwaju 1 Płaskość podłogi na całej długości przejścia w części pasażerskiej 4 Układ antykolizyjny 1 Konstrukcja wózków 8 Średni nacisk na oś 3 Rozwiązanie usztywnienia i regulacji kąta międzyczłonowego w czasie podnoszenia i wkolejania tramwaju 2 Prześwit wagonu (skrajni dolnej) w mm 1 Platforma dla inwalidy wysuwana przy pomocy własnego napędu 1 Kategoria wytrzymałości nadwozia PIV wg normy PN-ED Przeglądy okresowe w cyklu nie częstszym, niż co 10 tys. km 1 Rodzaje osi 3 Brak konieczności stosowania adaptera do sprzęgania 1 Wszystkie miejsca siedzące dostępne z poziomu podłogi (bez podestów) 4 Wszystkie drzwi części pasażerskiej umieszczone równolegle do osi wzdłużnej tramwaju 5 Materiały konstrukcji nośnej 5 Ilość Technologia łączenia konstrukcji nośnej 3 Przygotowanie wagonu od strony zabudowy i oprogramowania do zastosowania urządzeń gromadzenia energii 3 w wagonie Suma szerokości otworów drzwiowych 1

19 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów 19 Rozwiązania techniczne i eksploatacyjne Dostosowanie położenia wysokości podłogi do zużycia kół i obciążenia 1 Liczba drzwi dwustrumieniowych dla każdej ze stron tramwaju 1 Silnik trakcyjny spełniający parametry 1 Przekładnia spełniająca parametry 1 System ogrzewania i schładzania wnętrza tramwaju typ zgodny z wymaganym 1 Otwory okienne w przedziale pasażerskim wymiary zgodne z opisanymi 1 Kabina motorniczego rodzaj montażu 1 Zasobnik energii spełniający warunki 1 Unifikacja podzespołów 2 Katalog części zamiennych tramwaju 1 Długość okresu gwarancyjnego 8 Dopiero po uwzględnieniu podkryteriów z Rozwiązań technicznych, można określić udział poszczególnych rodzajów kryteriów pozacenowych. Łącznie zamawiający oceniali kryterium udziału niskiej podłogi i płaskości podłogi na całej długości przejścia w części pasażerskiej tramwaju w 20 na 39 postępowań. Często oceniali także takie kryteria jak: Średnica kół (9 postępowań przetargowych), Konstrukcja wózków (8), Długość okresu gwarancyjnego (8), Szerokość przejścia wewnątrz tramwaju (6), Materiał konstrukcji nośnej (5), Wszystkie drzwi części pasażerskiej umieszczone równolegle do osi wzdłużnej tramwaju (5). Zaznaczyć trzeba, że w kryterium odnoszącym się do Materiału konstrukcji nośnej, zamawiający promowali tanie w produkcji, lecz ciężkie materiały stalowe na konstrukcje nośną tramwaju, a droższe, choć lekkie materiały aluminiowe lub mieszane były punktowane najmniej lub wcale. Fakt ten odbija się na dużej masie tramwajów, co wpływa na szybszą degradację infrastruktury torowej i w konsekwencji większe koszty związane z utrzymaniem infrastruktury i wymianą szybciej zużywających się obręczy kół tramwajowych. Martwić może stosowanie przez zamawiających w małej ilości, tak istotnych i innowacyjnych dla przedmiotu zamówienia, kryteriów, jakimi są: Masa własna (3 postępowania przetargowe), Średni nacisk na oś (3), Poziom dźwięku na zewnątrz tramwaju (2), Unifikacja podzespołów (2),

20 20 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów Dostosowanie położenia wysokości podłogi do zużycia kół i obciążenia (1), Katalog części zamiennych tramwaju (1).

21 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów PODSUMOWANIE I WNIOSKI 3.1. Podsumowanie W pracy przedstawiono ogólną specyfikę tramwaju, jako przedmiotu zamówienia, omówiono art. 91 ustawy Pzp z dnia 29 stycznia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177) wraz z jego modyfikacją w związku z ustawą o zmianie ustawy Pzp z dnia 29 sierpnia 2014 r. (Dz. U poz. 1232) oraz projektem ustawy o zmianie ustawy Pzp implementujący w większości przepisy z Dyrektyw Europejskich 2014/24/UE i 2014/25/UE, zwanych odpowiednio dyrektywą klasyczną i dyrektywą sektorową. Następnie dokonano analizy kryteriów oceny ofert w postępowaniach przetargowych na dostawy tramwajów niskopodłogowych i częściowo-niskopodłogowych w Polsce od wprowadzenia ustawy Pzp z dnia 29 stycznia 2004 r. oraz od jej zmiany w dniu 29 sierpnia 2014 r. Na końcu przeanalizowano pozacenowe kryteria oceny ofert stosowane przez zamawiających Wnioski Wykazano, że wprowadzone w dniu 29 sierpnia 2014 r., a obowiązujące od 19 października 2014 r., przepisy art. 91 ustawy Pzp dot. kryteriów oceny ofert zwiększyły udział kryteriów pozacenowych oraz ograniczyły stosowanie ceny, jako jedynego kryterium, przy ocenie ofert w postępowaniach na dostawy tramwajów w Polsce. Analiza pozacenowych kryteriów ofert pokazała, jakie kryteria zamawiający stosowali najczęściej oraz jakich używali zdecydowanie za mało, co mogło podnieść innowacyjność przedmiotów zamówień oraz zmniejszyć ich koszty życia. Proponowany projekt zmian art. 91 ustawy Pzp wprowadza kryterium kosztów cyklu życia, które pomogą w racjonalizacji globalnych kosztów związanych z przedmiotem zamówienia. Zamawiający chcący w niedalekiej przyszłości wszcząć postępowanie mogliby wykorzystać przykładowe innowacyjne kryteria: Zużycie energii [kwh/km] kontrola kosztów zużycia energii, Koszty życia (LCC) zagwarantowane na czas zbliżony do granicznego czasu eksploatacji tramwaju większe koszty nabycia, mniejsze koszty eksploatacji i recyklingu, czego wynikiem mają być mniejsze koszty globalne, Cena pakietu części zamiennych zmniejszenie kosztów części zamiennych; operatorzy borykają się z problemem wysokich kosztów części zamiennych.

22 22 Analiza kryteriów oceny ofert w przetargach na dostawy tramwajów LITERATURA [1] Kryteria oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego przykładu i zastosowanie. Pod redakcją Jacka Sadowego Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, Wyd. Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, [2] Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne. Ministerstwo Rozwoju Departament Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Warszawa, [3] Opinie prawne Urzędu Zamówień Publicznych dotyczące Ustawy Prawo zamówień publicznych. Wyd. Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, [4] Pozacenowe kryteria oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Opr. Urząd Zamówień Publicznych, Wyd. Polska Agencja Rozwoju i Przedsiębiorczości, Warszawa, [5] Haura, K., Jakość - jako kryterium oceny ofert. Dostępne na stronie Internetowej: kwiecień [6] Szkoda M., Analiza kosztu cyklu trawłości (LCC) w ocenie efektywności środków transportu szynowego. Czasopismo Logistyka, Wyd. Instytut Logistyki i Magazynowania, Tom 3, [7] Tułecki, A. Szkoda, M., Koszt trwałości LCC jako model decyzyjny modernizacji pojazdów szynowych. Zeszyty Naukowe Instytutu Pojazdów, Wyd. Instytut Pojazdów Politechniki Warszawskiej, z. 1/64, str , 2007.