NOWE PRAWO WODNE TO MAŁA REWOLUCJA

Transkrypt

1 NOWE PRAWO WODNE TO MAŁA REWOLUCJA Autor: Dominik Wałkowski - Adwokat Praktyka prawa ochrony środowiska Kancelaria Wardyński i Wspólnicy Sp.k. ("Energetyka Wodna" - 2/2016) O nowej ustawie Prawo wodne pisaliśmy w numerze 1/2015 Energetyki Wodnej. Omawialiśmy wtedy zaprezentowany przez Ministerstwo Środowiska projekt przepisów, które mają zastąpić obecnie obowiązującą i wielokrotnie nowelizowaną ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). Pomimo upływu ponad roku, ustawa nie została uchwalona. Obecny rząd przedstawił zupełnie nowy projekt, którego treść znacznie odbiega od propozycji legislacyjnych przedstawionych kilkanaście miesięcy temu. O publikowany pod koniec czerwca 2016 r. obszerny projekt stanowi zupełnie nowe podejście, przede wszystkim do zagadnień ustrojowych związanych z zarządzaniem i finansowaniem gospodarki wodnej. Ustawa składa się z ponad 550 artykułów, co czyni ją najobszerniejszym aktem prawnym z dziedziny prawa ochrony środowiska. Biorąc również pod uwagę charakter i skalę zmian, planowane wejście przepisów w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. oznaczać będzie, że urzędnicy, przedsiębiorcy, rolnicy i inne podmioty, których dotyczyć będą nowe przepisy, będą mieli bardzo mało czasu, aby z nimi się zapoznać i należycie się przygotować do nowych wymagań. Komentowany projekt w obecnym brzmieniu zawiera wiele niespójności i wątpliwości prawnych, a także technicznych usterek legislacyjnych. Należy mieć nadzieję, że zostaną one usunięte w toku prac legislacyjnych. NOWELIZACJA PRAWA WODNEGO PILNIE POTRZEBNA Ministerstwo Środowiska wyjaśnia, że pilny charakter projektu wynika z konieczności wypełnienia warunków ex-ante dla uruchomienia środków z programów operacyjnych UE na lata Chodzi tu przede wszystkim o zapewnienie zgodności polskich przepisów z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (tzw. Ramowa Dyrektywa Wodna, RDW). Wspomniany przepis nakazuje państwom członkowskim wdrożyć zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniającej koszty ekologiczne i materiałowe, w oparciu o analizę ekonomiczną i zastosowanie zasady zanieczyszczający płaci. Polski ustawodawca zamierza poprzez nowe przepisy wprowadzić systemowe rozwiązanie zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi, opartego na systemie usług wodnych. Usługi wodne to wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdemu prowadzącemu działalność gospodarczą umożliwiają pobór, piętrzenie, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucję wód powierzchniowych lub podziemnych, a także odbieranie i oczyszczanie ścieków, które następnie odprowadzane są do wód

2 powierzchniowych. Efektywnemu i sprawnemu gospodarowaniu zasobami wodnymi mają służyć nowe rozwiązania, a w szczególności nowy system finansowania gospodarki wodnej. Temu zagadnieniu poświęcone jest wiele rozwiązań zawartych w projekcie ustawy część z nich stanowi zupełną nowość. PAŃSTWOWE GOSPODARSTWO WODNE WODY POLSKIE JAKO SUPERURZĄD Projektodawca zamierza wprowadzić zarządzanie na poziomie zlewni, regionu wodnego i dorzecza przez jedną państwową osobę prawną, tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Dotychczasowych siedmiu dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej wraz z siedmioma zarządami gospodarki wodnej ma zostać przekształconych w jednostki organizacyjne przedsiębiorstwa Wody Polskie. A zatem w skład Wód Polskich wchodzić ma Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, regionalne zarządy z siedzibami w Gdańsku, Gliwicach, Krakowie, Poznaniu, Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu, a także zarządy zlewni i nadzory wodne. Organem Wód Polskich ma być Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. USŁUGI WODNE CENTRALNY ELEMENT NOWEGO SYSTEMU Zgodnie z przedstawionym projektem usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Sposób zdefiniowania tego pojęcia, kluczowego dla prawidłowego stosowania ustawy, jest niezadowalający. Trudno bowiem odczytać jego precyzyjne znaczenie, a w szczególności relację z szerszym pojęciem korzystania z wód. Dla branży hydroenergetycznej ważne jest jednak to, że ustawodawca wprost przesądził, że usługi wodne obejmują również korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. Usługami takimi są ponadto m.in. pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych oraz wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z systemów kanalizacji deszczowej. ROZBUDOWANY SYSTEM OPŁAT ZA USŁUGI WODNE Nowe przepisy przewidują bardzo rozbudowany katalog instrumentów ekonomicznych, które mają służyć gospodarowaniu wodami. Projektowany art. 266 ustawy wymienia ich aż dziewięć. Są nimi m.in. opłaty za usługi wodne, opłaty podwyższone, a także opłaty roczne z tytułu oddania w użytkowanie gruntów pokrytych wodami, stanowiących własność Skarbu Państwa, niezbędnych do prowadzenia przedsięwzięć związanych z energetyką wodną. Jednocześnie, projekt ustawy zakłada usunięcie z ustawy Prawo ochrony środowiska przepisów o ponoszeniu opłat za pobór wód i wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Zostaną one zastąpione nowymi

3 opłatami, kompleksowo uregulowanymi w ustawie Prawo wodne. W ramach systemu opłat za usługi wodne, projekt ustawy zakłada uiszczanie opłat za pobór wód do celów elektrowni wodnych. Art. 269 ust. 3 projektu ustawy zakłada, że opłatę tę ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie oraz za pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. Opłata za usługi wodne za pobór wód składać się będzie z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Zasadniczo, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalana ma być w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m 3 /s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń do średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ). Natomiast wysokość opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych ustalana będzie jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranej wody powierzchniowej, wyrażonej w m 3. W przypadku poboru wody do celów elektrowni wodnych, wysokość opłaty będzie ustalana odrębnie. Projekt zakłada, że jej wysokość ustalać się będzie jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh oraz stawki opłaty i ilości wody podziemnej lub powierzchniowej pobranej zwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m 3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. Czerwcowy projekt ustawy nie zawiera już przepisu o obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie ze śródlądowych wód płynących, piętrzonych lub retencjonowanych przy pomocy urządzeń wodnych będących własnością Skarbu Państwa. Propozycja tej regulacji budziła wątpliwości branży hydroenergetycznej. Zupełną nowość w prawie wodnym stano-wić będą opłaty podwyższone. Wprawdzie ich konstrukcja przypomina obowiązujące od wielu lat tzw. opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska, to jednak szczegółowa ich analiza wskazuje na szereg odrębności. Dla przypomnienia: zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona jest za określone rodzaje emisji, w tym wprowadzanie gazów lub pyłów do powierza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz pobór wód. W przypadku przekroczenia lub naruszenia warunków korzystania ze środowiska, ponoszona jest administracyjna kara pieniężna. A w przypadku braku wymaganego pozwolenia ponoszona jest opłata podwyższona. W projekcie nowego prawa wodnego obowiązek ponoszenia opłat podwyższonych po-wstanie w przypadku korzystania z usług wodnych bez uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej albo pozwolenia zintegrowanego. W tym zakresie podobieństwo do rozwiązań przewidzianych w Prawie ochrony środowiska jest oczywiste. Różnica przejawia się jednak w tym, że opłaty podwyższone w nowym prawie wodnym mają dotyczyć również korzystania z usług wodnych z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w zgodzie wodnoprawnej albo pozwoleniu zintegrowanym. To zaś oznacza, że opłata podwyższona będzie bardzo podobna do administracyjnej kary pieniężnej znanej z przepisów Prawa ochrony środowiska. Podobne nazewnictwo przy jednocześnie zróżnicowanym charakterze opłat, może powodować problemy praktyczne i liczne błędy. Potwierdza to sam projekt nowych przepisów, gdyż w niektórych jego fragmentach błędnie posłużono się sformułowaniem kary zamiast opłaty podwyższone. W przypadku braku odpowiedniej

4 zgody lub pozwolenia konieczne będzie ponoszenie opłat podwyższonych o 500 proc. za pobór wód. Natomiast w przypadku przekroczenia warunków zgody lub pozwolenia zintegrowanego ponosi się opłatę podwyższoną za przekroczenie ilości pobranej wody w wysokości 10-krotnej wielkości jednostkowej stawki. Opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone mają być wnoszone na rachunek bankowy Wód Polskich. Ustalenie ilości pobranej wody podziemnej lub powierzchniowej odbywać się będzie na podstawie dokonywanego przez pracowników Wód Polskich odczytu wskazań urządzeń pomiarowych. Wysokość opłaty ustalać będą Wody Polskie, które przekazywać będą stosowną informację podmiotom korzystającym z usług wodnych. Ci zaś mają być obowiązani wnieść opłatę w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono informację. Jeżeli tego nie uczynią, to Wody Polskie wymierzą opłatę w drodze decyzji. W przypadku braku zgody na wysokość opłaty przedstawionej w informacji, możliwe będzie złożenie reklamacji, jednakże nie będzie to prowadzić do wstrzymania wykonania obowiązku wniesienia opłaty. Projekt ustawy określa jednostkowe stawki opłat za pobór wód. Opłata zmienna za pobór wód do celów elektrowni wodnych wynosić ma 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej za zwrotny pobór wody oraz 1,05 zł za pobór 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. Stawki podlegają corocznie zmianom w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych. Wysokość obowiązujących w kolejnym roku stawek ogłaszana będzie w Monitorze Polskim, nie później niż do 31 października poprzedniego roku. Powyższe wyraźnie wskazuje, że obecnie obowiązujące zwolnienie z opłat poboru wody na potrzeby energetyki wodnej, pod warunkiem zwrotu takiej samej ilości wody, co najmniej nie gorszej jakości, zostanie usunięte. Budzi to wątpliwości, w szczególności w kontekście niedawnego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o czym szerzej poniżej. ZGODY WODNOPRAWNE W nowym projekcie ustawodawca zdecydował się uporządkować zagadnienia reglamentacyjne związane z korzystaniem z wód w ramach usług wodnych. Przewiduje się wprowadzenie systemu zgód wodnoprawnych. W jego ramach, oprócz wydania pozwolenia wodnoprawnego, przewidziane jest przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego, a także tzw. ocena wodnoprawna. Co do zasady pozwolenie wodnoprawne jest wymagane przede wszystkim na usługi wodne, co ponownie budzi wątpliwości interpretacyjne. Istotną zmianą jest przejęcie przez Wody Polskie zadań reglamentacyjnych w zakresie wydawania zgód. Pozwolenia wodnoprawne nie będą wydawane już przez marszałka województwa i starostę, lecz przez Wody Polskie. Szczególnie ciekawą i nową instytucją wartą omówienia jest tzw. ocena wodnoprawna. Podejmowanie wielu inwestycji lub działań w zakresie korzystania z usług wodnych oraz wykonania urządzeń wodnych wymagać będzie uzyskania oceny wodnoprawnej, jeżeli działania te (lub inwestycje) mogą wpłynąć na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych. Jeżeli w trakcie oceny planowanej inwestycji zostanie ustalony korzystny jej wpływ na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych (albo przynajmniej brak negatywnego wpływu), ocena prawna zostanie wydana. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że inwestycja wpłynie negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, wnioskodawca zobowiązany będzie do udokumentowania wyjątkowych okoliczności, które umożliwią podjęcie takiej działalności. Jeżeli wnioskodawca wykaże, że

5 spełniono ustawowe przesłanki, to ocena wodnoprawna zostanie wydana. W przeciwnym wypadku organ odmówi jej wydania. SYTUACJA PRAWNA ENERGETYKI WODNEJ Na pierwszy rzut oka nowe rozwiązania są korzystne dla branży hydroenergetycznej. Ustawodawca wprost zakłada, że zarządzanie zasobami wodnymi ma służyć zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, m.in. w zakresie tworzenia warunków dla energetycznego wykorzystania wód. Przepisy wskazują wyraźnie, że korzystanie z wód nie może powodować marnotrawstwa energii wody. Rozwiązania szczegółowe wydają się jednak nie wypełniać tych założeń. Nowa ustawa, podobnie jak obecnie obowiązująca, uznaje obiekty energetyki wodnej za urządzenia wodne. Korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest jednym z elementów usług wodnych. Utrzymywanie urządzeń wodnych, należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. W kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi i wodami morza terytorialnego, stanowiące własność Skarbu Państwa, niezbędne do prowadzenia przedsięwzięć związanych z energetyką wodną mają być oddawane w użytkowanie za opłatą roczną. Umowa użytkowania powinna być zawarta w formie pisemnej. Jeżeli jednak wysokość opłaty rocznej będzie wyższa niż zł, to umowa powinna zostać sporządzona w formie aktu notarialnego. Wysokość opłat rocznych będzie określona w rozporządzeniu Rady Ministrów. Z projektu ustawy wynika, że maksymalna opłata roczna za 1 m2 gruntu nie może być wyższa niż obowiązująca w danym roku górna granica stawki podatku od nieruchomości. Natomiast w przypadku innego mienia, Wody Polskie będą mogły rozporządzać nieruchomościami przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych (np. użytkowanie), oddawanie w najem, dzierżawę lub użyczenie. Co szczególnie istotne, wspomniane rozporządzenie winno następować zasadniczo w drodze przetargu nieograniczonego ustnego lub pisemnego. Dla branży hydroenergetycznej istotne jest utrzymanie istniejącego już w przepisach obowiązku odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony (art. 398 ust. 1 pkt 2 projektu). Warto jednak wspomnieć, że w przypadku wejścia w życie omawianych rozwiązań prawnych, powyższy przepis będzie stosowany w innych warunkach i przez inny organ. Jak już wspomniano, kwestie reglamentacyjne w zakresie m.in. wydawania pozwoleń wodnoprawnych, mają być powierzone Wodom Polskim, a zatem temu podmiotowi, który wykonywać będzie prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami, a także prowadzić inwestycje z zakresu gospodarki wodnej. Nie można wykluczyć, że skupienie tych wszystkich kompetencji w ramach jednego superurzędu będzie miało wpływ na praktykę stosowania powyższego przepisu. Natomiast fakultatywna odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego

6 nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych. KONIEC ZWOLNIEŃ Z PONOSZENIA OPŁAT Wiele kontrowersji wzbudza zasygnalizowana wcześniej kwestia zwolnień energetyki wodnej z ponoszenia opłat. Projekt przewiduje likwidację takiego zwolnienia, a uzasadnienie tej koncepcji nie przekonuje. Ministerstwo wskazuje, że wynika to z konieczności zapewnienia komplementarności w polityce opłat za wodę i konieczności likwidacji zwolnień z obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu m.in. poboru wody, zrzutu ścieków i pozostałych usług wodnych. Zdaniem autorów projektowanych przepisów jest to przesłanka konieczna do spełnienia warunków ex-ante dotyczących polityki spójności. Ministerstwo argumentuje, że wymaga tego pełne wdrożenie zasady zwrotu kosztów usług wodnych, o której mowa w art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Projektodawca sygnalizuje również, że na konieczność zniesienia przedmiotowych zwolnień z opłat za pobór wody zwracała uwagę Komisja Europejska. Ministerstwo nie dostrzega jednak tego, że stanowisko Komisji Europejskiej zostało zakwestionowane w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-525/12 z 11 września 2014 r. Przypomnijmy, że sprawa rozpatrywana przez Trybunał wynikała ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Republice Federalnej Niemiec. Skarżąca argumentowała, że RFN uchybiła zobowiązaniom wynikającym z Ramowej Dyrektywy Wodnej poprzez wykluczenie z zakresu pojęcia usług wodnych piętrzenia wody do celów produkcji energii. Trybunał nie zgodził się ze stanowiskiem Komisji. Wskazał, że Ramowa Dyrektywa Wodna nie ustanawia sama w sobie powszechnego obowiązku określenia opłat za wszystkie działania związane z korzystaniem z wód. Biorąc pod uwagę powyższe Trybunał stwierdził, że objęcie opłatami energetyki wodnej nie jest bezwzględnie wymagane w kontekście prawa europejskiego. Minister jednak do tej argumentacji się nie odniósł w przedstawionym projekcie nowego prawa wodnego. Wydaje się zatem, że kształt przepisów wynika raczej ze względów fiskalnych aniżeli ekologicznych lub wynikających z prawa europejskiego. Analizując przedstawione rozwiązania, trudno oprzeć się wrażeniu, że proponowane przepisy nowego prawa wodnego wprawdzie zmierzają w stronę pożądanej koncepcji gospodarowania zasobami wodnymi, jednakże jednocześnie przyczyniają się do istotnego zwiększenia obciążeń formalnych i fiskalnych po stronie przedsiębiorców. Efektem ubocznym będzie zapewne również rozrost aparatu urzędniczego, a to zaś może uniemożliwić osiąg-nięcie zakładanych efektów finansowych.