RZĄDOWE CENTRUM LEGISLACJI WICEPREZES Piotr Gryska

Transkrypt

1 Warszawa, dnia 08 lipca 2015 r. RZĄDOWE CENTRUM LEGISLACJI WICEPREZES Piotr Gryska RCL.DPG.54.1/2015 Dot.:PK Pan Janusz Cichoń Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów W odpowiedzi na pismo dotyczące Kierunkowych założeń nowej ordynacji podatkowej, zwanych dalej Założeniami, Rządowe Centrum Legislacji uprzejmie zauważa, że z uwagi na fakt, że opiniowany dokument zawiera jedynie zarys projektowanych rozwiązań, pełna ich analiza będzie możliwa na późniejszych etapach prac legislacyjnych. Niezależnie od powyższego Rządowe Centrum Legislacji pragnie podnieść, co następuje: 1. W Założeniach (str ) postuluje się sformułowanie w nowej Ordynacji podatkowej zasady ograniczonego stosowania analogii, w celu m.in. uniemożliwiania organom podatkowym ustanawiania lub poszerzania obowiązków, a także ograniczanie uprawnień podatników, w stosunku do tych, które wynikają z przepisów prawa podatkowego. Należy zauważyć, że wobec ogólnego charakteru powyższego postulatu trudno stwierdzić, jaki będzie zakres zastosowania powyższej zasady (w jakim zakresie dopuszczalne będzie stosowanie analogii). Zwrócić należy uwagę, że z art. 217 Konstytucji RP wynikają szczególne wymagania w odniesieniu do przepisów podatkowych - nakładanie podatków i innych danin publicznych, określenie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasady przyznawania ulg i umorzeń mogą wynikać tylko z ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, ocena proponowanej zasady ograniczonego stosowania analogii możliwa będzie po jej pełnym sformułowaniu w projekcie ustawy.

2 2. W pkt 3.7. Założeń (str ) postuluje się uregulowanie możliwości stworzenia programu poprawnego rozliczania opartego na współpracy. Oceniając co do zasady pozytywnie proponowane rozwiązanie, do ponownego rozważenia pozostawia się krąg podmiotów do jakich ten program będzie adresowany. W ocenie RCL, zawężenie możliwości jego stosowania do podmiotów strategicznych dla budżetu państwa [poza tym, że nie są jasne kryteria na podstawie, których określony podmiot zaliczony zostanie do kategorii podmiotów strategicznych (znaczenie dla gospodarki narodowej, wielkość zatrudnienia, wysokość płaconych podatków?)] naruszać może zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Rozważyć zatem należy możliwość zaadresowania tego programu do każdego podmiotu, który spełni warunki przystąpienia do niego. 3. W Założeniach (str. 61) proponuje się doregulowanie zasad udzielenia ulg w spłacie zobowiązań podatkowych / / w zakresie dodatkowych obowiązków proceduralnych związanych z udzielaniem pomocy publicznej. Zwrócić jednakże należy uwagę na fakt, że zagadnienia te w sposób wyczerpujący reguluje już ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz przepisy wykonawcze wydane do tej ustawy. Nie jest zatem jasne, jakie dodatkowe wymagania w tym zakresie, w odniesieniu do ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, mogłyby zostać określone w Ordynacji podatkowej. 4. W Założeniach (str ) proponuje się wprowadzenie nowej konstrukcji terminów przedawnienia dla wymiaru i poboru podatków (3-letni okres przedawnienia wymiaru podatków niezwiązanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, z określonymi wyjątkami, 5 letni okres przedawnienia wymiaru podatków związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz w obu wskazanych wyżej przypadkach 5-letni termin przedawnienia dla poboru podatku). RCL, nie kwestionując co do zasady ww. propozycji, zwraca uwagę na fakt, że wspomnianymi wyżej wyjątkami od 3 letniego okresu przedawnienia wymiaru podatku mają być: a) podatek należny z tytułu tzw. przychodów z nieujawnionych źródeł, b) podatek dochodowy należny od sprzedaży nieruchomości. Odnośnie podatku od przychodów z nieujawnionych źródeł, podnieść należy, że w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt SK 18/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że okres przedawnienia tego podatku powinien być powiązany z okresem 2

3 przechowywania dokumentów potwierdzających uzyskanie przychodu/dochodów. Skoro więc na cele związane z opodatkowaniem dochodów niezwiązanych z prowadzoną działalnością gospodarczą podatnik obowiązany jest przechowywać dokumenty przez okres 3 lat (okres przedawnienia), przez taki sam okres powinno być możliwe dokonanie wymiaru podatku od przychodów ze źródeł nieujawnionych. Nie jest jasna przyczyna dla której proponuje się wprowadzenie dłuższego niż 3-letni terminu przedawnienia dla wymiaru podatku od sprzedaży (czy raczej zbycia) nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 3a ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie określenia rodzaju i zakresu informacji przekazywanych organom podatkowym przez sądy, komorników sądowych i notariuszy oraz terminu, formy, z uwzględnieniem formy wypisu aktu i sposobu ich przekazywania, w terminie do 7 dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym została dokonana czynność notarialna, notariusz przekazuje organowi podatkowemu odpisy sporządzonych przez siebie aktów notarialnych. W związku z tym organy skarbowe niezwłocznie po zawarciu aktu notarialnego dysponują wszystkimi niezbędnymi danymi pozwalającymi im podjąć czynności sprawdzające lub wszcząć postępowanie podatkowe zmierzające do ustalania wysokości ewentualnego zobowiązania podatkowego z tytułu zbycia nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że zarówno opieszałość organów podatkowych w podejmowaniu działań do których są organy te są zobowiązane, jak i ich instytucjonalna słabość nie może stanowić podstawy do wydłużenia okresu przedawnienia w opisanym wyżej przypadku z 3 lat obecnie (art Ordynacji podatkowej) do 5 lat, zwłaszcza mając na uwadze gwarancyjny charakter instytucji przedawnienia (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. P 26/10). 5. Spośród sygnalizowanych w Założeniach propozycji przyszłych regulacji wątpliwości budzi powielenie dotychczas obowiązującej konstrukcji możliwości zaspokojenia wierzyciela publicznoprawnego z przedmiotu hipoteki, także po wygaśnięciu zobowiązania podatkowego (str. 70). RCL uprzejmie przypomina, że powyższa koncepcja wraz z towarzyszącą jej argumentacją dotyczącą wprowadzenia rozwiązań odpowiadających przedawnieniu wierzytelności cywilnoprawnych była już przedmiotem dyskusji w toku prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy - 3

4 Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (wykaz prac legislacyjnych Rady Ministrów nr UD 154). W związku z tym ponownie przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12 wskazał, że rozwiązania różnicujące czasowy zakres odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej, nie mogą być uznane za zgodne z Konstytucją. W konsekwencji propozycja wprowadzenia rozwiązania tożsamego co do istoty z rozwiązaniem zakwestionowanym przez Trybunał (obecny art Ordynacji podatkowej) nie może być uznane za właściwe wykonanie ww. wyroku. Na marginesie ponownie przypomnieć należy, że hipoteka zabezpieczająca zobowiązanie cywilnoprawne wygasa wraz z wygaśnięciem zobowiązania (art. 94 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Możliwość zaspokojenia wierzyciela cywilnoprawnego z hipoteki mimo przedawnienia zobowiązania, wynika z faktu, że zobowiązanie to nie wygasa z upływem okresu przedawnienia. W związku z powyższym regulacje, z których wynikać będzie możliwość zaspokojenia wierzyciela publicznoprawnego z przedmiotu hipoteki po wygaśnięciu zobowiązania podatkowego, nie będą stanowić zrównania jego pozycji z pozycją wierzyciela cywilnoprawnego. Porównywanie w omawianym przypadku dwóch różnych instytucji prawnych jest niezasadne. 6. Pozytywnie oceniając propozycje w zakresie zmiany sposobu liczenia przedawnienia wymiaru zobowiązań podatkowych (str. 71) RCL pragnie zauważyć, że w toku prac legislacyjnych nad projektem Ordynacji podatkowej rozważyć należy rozszerzenie projektowanych przepisów o regulacje dotyczące zasad ustalania dnia powstania obowiązku podatkowego, w przypadku gdy nie jest możliwe jednoznaczne jego określenie. 7. W odniesieniu do propozycji (str. 102), aby Minister Finansów posiadał kompetencje w zakresie stosowania klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania również w zakresie podatków, w których organem podatkowym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), należy zauważyć, że w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (wykaz prac legislacyjnych Rady 4

5 Ministrów nr UD 154), w której również proponowano wprowadzenie klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania, podkreślano niezasadność stosowania tej klauzuli w odniesieniu do podatków pobieranych przez samorządowe organy podatkowe. Wskazywano, iż klauzula ta byłaby instrumentem nadmiarowym, z uwagi na majątkowy charakter tych podatków (str. 56 uzasadnienia). Wyjaśnienia wymaga zmiana stanowiska w tym zakresie. Niezależnie od powyższego, wątpliwość budzi przypisanie w tym zakresie kompetencji Ministrowi Finansów, z uwagi na samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego (jak się wydaje, zastosowanie tej klauzuli wiązać się może z wymierzeniem podatku, odebraniem ulgi lub innymi decyzjami z zakresu władztwa podatkowego). 8. Dodatkowo należy zauważyć, że regulacje dotyczące opinii zabezpieczających nie znalazły się w projekcie ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw, przyjętym przez Radę Ministrów, stad też odpowiedniej korekty wymagają w tym zakresie Założenia (str. 41) powołujące się na analogiczne regulacje w ww. projekcie. 9. Należy zauważyć, że do projektów założeń projektu ustawy dołącza się test regulacyjny przedstawiający wyniki przewidywanych skutków społecznogospodarczych. Niezależnie od specyfiki Założeń należy zauważyć, że w związku z przewidzianymi w Założeniach nowymi instytucjami i procedurami (np. procedura konsultacyjna pkt 3.4.), zasadne byłoby przedstawienie przewidywanych kosztów finansowych dla budżetu państwa związanych z wprowadzeniem projektowanych rozwiązań. Piotr Gryska Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji /-podpisano bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu/ Sprawę prowadzi: Anna Ślusarczyk 5