Polska energetyka w procesie integracji z Unią Europejską. Szanse i obawy

Transkrypt

1 Polska energetyka w procesie integracji z Unią Europejską. Szanse i obawy Marek Zerka Nafta & Gaz Biznes kwiecień 2002 r. Obserwując dyskusję na temat integracji Polski z Unią Europejską można odnieść wrażenie, że sztandarowe cele Unii: swoboda przepływu towarów, kapitału, ludzi, świadczenia usług i obrotu ziemią, rozwoju konkurencyjnych rynków, przynajmniej dla części z nas mogą stanowić nie mniejszy przewrót w funkcjonowaniu polskiej gospodarki niż przejście od feudalizmu do kapitalizmu. Mogą też przynieść poczucie utraty bezpieczeństwa. Integracja ma wymiar nie tylko gospodarczy, ale i polityczny oraz społeczny. Wśród znacznej części jej zwolenników przewagę zdobyły argumenty, że Unia może być uniwersalnym lekarstwem na większość problemów gospodarczo-społecznych, jakich aktualnie doświadczamy. Oczekuje się pozytywnych efektów w zakresie rozwoju infrastruktury, modernizacji rolnictwa i restrukturyzacji gospodarki. Liczmy na poszerzenie lub otwarcie nowych rynków, poprawę ochrony środowiska, wzrostu bezpieczeństwa militarnego, a w konsekwencji ożywienia gospodarczego, które pozwoli m.in. na stłumienie nadmiernego bezrobocia. Z kolei przeciwnicy Unii silnie akcentują zagrożenie w postaci utraty części suwerenności politycznej, gospodarczej i militarnej, tożsamości narodowej. Wyrażają obawy dotyczące konkurencyjności polskich przedsiębiorstw i rolnictwa na wspólnym rynku. Wskazując na integrację, jak na zagrożenie i odwołując się do obaw wynikających z poczucia utraty bezpieczeństwa, nie przedkładają jednak żadnej realnej alternatywy. W pierwszym przypadku związek z Unią jest bezpiecznym schronieniem przed problemami. W drugim, Unia niesie zagrożenia wynikające m.in. ze wzrostu znaczenia mechanizmów konkurencji, globalizacji gospodarki oraz kwestionowania dotychczasowych systemów i autorytetów. Ucieczką przed nimi ma być nie sprecyzowana trzecia droga. Obie argumentacje odwołują się więc w większym stopniu do unikania zagrożeń niż do wykorzystania nadarzających się szans. Służą powstawaniu z jednej strony "eurozłudzeń", z drugiej "eurofobii". Dlatego też, aby uniknąć pułapki jednostronnej oceny procesów integracji i doraźnych efektów, ocena sytuacji elektroenergetyki powinna być prowadzona w kontekście istniejących długookresowych szans i zagrożeń.

2 Energetyka ma prawo Przegląd zgodności prawa regulującego funkcjonowanie sektora energetycznego jak również aktualny rozwój mechanizmów rynkowych w polskiej energetyce wskazują na daleko idącą zgodność z wymogami członkostwa w UE. Proces harmonizacji i implementacji prawa Unii oraz wynikający z ratyfikacji Traktatu Europejskiej Karty Energetycznej zgodnie z zamierzeniami polskiego rządu zostanie przeprowadzony przed końcem 2002 r. Będzie to znak, iż Polska jest gotowa na wejście do UE. Jednocześnie należy brać pod uwagę aktualnie obserwowane kierunki zmian w legislacji Unii, które będą wymagały dalszych korekt legislacji krajowej. Szczególnie dotyczyć to będzie tempa otwierania krajowych rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego na konkurencję międzynarodową, kształtowania niezależności operatorów systemów, a także zapewniania spójnych i skutecznych działań regulacyjnych. Polska zaakceptowała i wdraża acquis communautaire w obszarze "Energia", za wyjątkiem pełnej realizacji dyrektywy dotyczącej obowiązku krajów członkowskich utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej i paliw ciekłych. W planach jest opracowanie regulacji prawnych oraz wdrożenie zasady finansowania tych zapasów, pozwalające na stopniowe uzyskanie poziomu 90-dniowych zapasów do końca 2008 r. Zgłoszone w trakcie negocjacji wnioski o przyznanie okresu przejściowego w tym zakresie wynikają m.in. z konieczności utworzenia niezbędnych magazynów. W założeniach przyjęto, iż osiągnięcie wymaganego poziomu zapasów będzie realizowane poprzez równoległy wzrost w systemie rezerw gospodarczych i gromadzonych przez podmioty gospodarcze. W ramach dopasowania polskiej legislacji z unijną, pojawiła się konieczność wprowadzenia zmian do ustaw i rozporządzeń wykonawczych oraz w programach rządowych, wynikających z wymogów integracji, dotyczących w szczególności: zapewnienia stopnia otwarcia krajowych rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego na międzynarodową konkurencję w ramach UE wynikających z dyrektyw 96/92/EC (tzw. elektryczna) i 98/30/EC (tzw. gazowa), przy uwzględnieniu warunków utrzymania bezpieczeństwa energetycznego państwa, zapewnienia konkurencyjności polskich przedsiębiorstw energetycznych i realizacji zaciągniętych zobowiązań, reformy górnictwa węgla kamiennego, w tym w zakresie wynikającym m.in. z zasad dotyczących pomocy państwa dla przemysłu węglowego, utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej i produktów naftowych,

3 doprecyzowania zakresu obowiązków i uprawnień operatorów systemów przesyłowych elektroenergetycznych i gazowych, a także określenia warunków prowadzenia przez nich działalności zapewniających niezależność i obiektywność działań, przy czym oczekiwane jest zapewnienie co najmniej niezależności organizacyjnej operatorów systemów przesyłowych, a docelowo prowadzenie tego zakresu działalności przez odrębne podmioty gospodarcze, zapewnienia mechanizmów finansowania kosztów okresu przejściowego, w tym m.in. kosztów kontraktów długoterminowych w elektroenergetyce, ochrony krajowych rynków energii przed importem dumpingowym węgla kamiennego oraz ochrony rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego na podstawie klauzuli negatywnej wzajemności wynikającej z przepisów Dyrektyw 96/92/EC i 98/30/EC, wspierania rozwoju transeuropejskich sieci energetycznych, realizacji wymogów ekologicznych, w tym ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń z dużych źródeł spalania paliw oraz dopasowania krajowych pułapów emisji dla zanieczyszczeń powietrza, efektywności urządzeń energetycznych, poprzez etykietowanie i ustalanie minimalnych standardów sprawności urządzeń, prowadzenia wstępnych prac poszukiwawczych, poszukiwania i wydobycia węglowodorów, obowiązków statystycznych i informacyjnych organów administracji rządowej i przedsiębiorstw energetycznych w stosunku do organów UE. Wolny rynek W związku z powyższym zostały podjęte i są już znacznie zaawansowane prace nad nowelizacją kluczowego w tym zakresie Prawa energetycznego i związanych z nim rozporządzeń wykonawczych (na początku 2002 r. projekt znowelizowanej ustawy został przekazany do uzgodnień międzyresortowych). Problemy z wdrażaniem przepisów dyrektywy określającej wspólne zasady wewnętrznego rynku energii elektrycznej, zidentyfikowane w trakcie analizy zgodności legislacji Polski i Unii w zakresie elektroenergetyki, dotyczą przede wszystkim stopnia i tempa otwarcia polskiego rynku energii na konkurencję międzynarodową. W dniu przystąpienia do UE, Polska przewiduje otwarcie swojego rynku energii elektrycznej na konkurencję co najmniej dla grupy odbiorców o rocznym zużyciu 100 GWh.

4 Według prognoz powinno być to wystarczające z punktu widzenia wymogów minimalnego otwarcia rynków krajowych. Wcześniej jednak powinny zostać podjęte działania zapewniające konkurencyjność polskich przedsiębiorstw, ukierunkowane na ich konsolidację i prywatyzację oraz przygotowanie techniczno-organizacyjne do prowadzenia działalności w warunkach konkurencji międzynarodowej. Przygotowaniom tym służyć ma rozwój mechanizmów konkurencji na krajowych rynkach energii. Stopniowe, dalsze otwieranie naszego rynku będzie uzależnione od restrukturyzacji, zrealizowania wcześniej zaciągniętych kontraktów. Wpływ będą mieć też przyjęte programy wdrożenia wymogów ekologicznych w energetyce. Dotyczy to zwłaszcza zobowiązań wynikających z Dyrektywy 2001/81/WE, która określa dla poszczególnych państw członkowskich krajowe roczne limity emisji SO2, NOx, lotnych związków organicznych i NH3. Kraje muszą ograniczyć emisję co najmniej dwóch rodzajów zanieczyszczeń do ustalonych poziomów najpóźniej do 2010 r. Z kolei przepisy dyrektywy 2001/80/WE stosują się do źródeł spalania paliw, w których ilość energii cieplnej wprowadzanej w paliwie w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu źródła jest równa lub większa niż 50 MWt. W tym przypadku uwzględniając, że realizacja przepisów tej dyrektywy wymagałaby przeprowadzenia w ciągu najbliższych sześciu lat dużych modernizacji ekologicznych (zwłaszcza w zakresie odsiarczania spalin), może wystąpić konieczność ustalenia okresów przejściowych. Dyrektywa ta, w odróżnieniu od dyrektywy 88/609/EWG, wprowadza od 2008 r. szczegółowe regulacje emisyjne dla źródeł istniejących, tzn. takich, dla których pozwolenie na budowę lub w przypadku braku takiej procedury, pozwolenie na użytkowanie, wydano przed 1 lipca 1987 r. Dotyczy to praktycznie 90% zainstalowanej mocy elektrycznej w źródłach cieplnych energetyki zawodowej. Wymagania te są znacznie ostrzejsze niż regulacje, jakie będą obowiązywały w Polsce od 2006 r., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 31 lipca 2001 r. Dyrektywa nakłada największe obciążenia dostosowawcze na elektrownie węglowe o mocy wprowadzonej w paliwie równej i większej niż 500 MWt (w Polsce to łącznie ok. 53 tys. MWt). Dostosowanie się tych źródeł będzie podstawowym problemem dla przedsiębiorstw wytwórczych energii elektrycznej wykorzystujących węgiel, jako paliwo.

5 Jak łączyć? Konsolidacja powinna dotyczyć głównie przedsiębiorstw elektroenergetycznych, wytwórczych i dystrybucyjnych, i mieć charakter poziomy, a jej zakres powinien być ograniczony dopuszczalnym z punktu widzenia zdrowej konkurencji stopniem koncentracji. W ramach działań konsolidacyjnych należy dążyć do ograniczenia wielkości zobowiązań wynikających z kontraktów długoterminowych na zakup mocy i energii zawartych przez Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA, które mogą być przejmowane przez skonsolidowane przedsiębiorstwa o wyższej sile gospodarczej i wiarygodności kredytowej. Jednocześnie niezbędne jest dążenie do zapewnienia niezależności wykonywania przez PSE SA funkcji operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego i oddzielenia od innych rodzajów działalności prowadzonej przez firmę. Jedną z preferowanych form osiągnięcia tego celu może być ukształtowanie holdingowej struktury PSE SA, w której działalność operatora systemu przesyłowego będzie wykonywana przez odrębną spółkę prawa handlowego wchodzącą w skład holdingu. Ważny jest też rozwój bezpośredniej współpracy między operatorami systemów przesyłowych krajów UE, której celem powinno być wdrożenie jednolitych w skali UE zasad handlu transgranicznego energią elektryczną i gazem ziemnym oraz wzrost bezpieczeństwa i jakości pracy połączonych systemów energetycznych. Dotyczy to także współpracy polskich organów regulacyjnych z unijnymi, chociażby po to, by zapewnić spójną politykę taryfową w przesyle międzynarodowym za pomocą sieci elektroenergetycznej. Pamiętajmy o węglu Działania w zakresie sektora węgla kamiennego wynikają z postanowień Ustawy o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych. Ponadto wdrażając "Program reformy górnictwa węgla kamiennego w Polsce, w latach ", zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu r. przyjęto w pełni zasady acquis communautaire w zakresie pomocy państwa dla górnictwa węglowego. Po ewentualnym wprowadzeniu w UE nowych zasad w tym zakresie, stanowisko polskie powinno zostać określone przy uwzględnieniu krajowych uwarunkowań i rządowych programów restrukturyzacyjnych. Należy przyjąć, że procesy dostosowawcze polskiego przemysłu węglowego do warunków gospodarki rynkowej, rozpoczęte w roku 1990 będą kontynuowane

6 także po wejściu Polski do UE, co wymagać będzie dalszego stosowania pomocy państwa dla tego przemysłu. Inne działania zapewniające nam bezpieczeństwo energetyczne i rozwój gospodarczy po integracji powinny być realizowane w ramach przyjętych na obszarze UE regulacji prawnych i rozwiązań organizacyjnych. Proces wejścia Polski do UE może być w dużym stopniu ułatwiany i wręcz stymulowany przez działania realizowane na poziomie energetyki. Najlepszym dowodem na to niech będzie integracja techniczna systemów elektroenergetycznych, jaka dokonała się już w 1995 r. Dzięki współpracy w ramach organizacji CENTREL systemy Polski, Czech, Słowacji i Węgier rozpoczęły pracę synchroniczną w ramach europejskiego systemu energetycznego UCTE. Na podobnych zasadach prowadzony jest rozwój międzynarodowych połączeń międzysystemowych jak również opracowanie i wdrożenie jednolitych zasad taryfikacji w międzynarodowych przesyłach i tranzytach energii na obszarze europejskiego rynku energii elektrycznej. Warto? Przystąpienie do UE niesie szereg szans, ale i zagrożeń dla polskiej gospodarki. Powstaje możliwość równoprawnego dostępu do rynków energii. Dotyczy to z jednej strony przedsiębiorstw energetycznych, a z drugiej polskich odbiorców energii, którzy uzyskują dostęp do energii po cenach konkurencyjnych. Ponadto powstaną nowe możliwości wykorzystania mechanizmów i funduszy Unii dla wspomagania rozwoju systemów sieciowych, źródeł odnawialnych, restrukturyzacji przedsiębiorstw energetycznych i ochrony środowiska. Będzie to prowadzić do rozwoju infrastruktury techniczno-organizacyjnej rynku, wzrostu konkurencyjności polskich przedsiębiorstw oraz polepszenia stanu środowiska. Jest szansa na wzrost znaczenia tranzytowego polskich systemów sieciowych, a tym samym na intensywniejsze ich wykorzystanie. To jednak wymaga przygotowania się do skutecznego wykorzystania funduszy pomocowych. Nieuchronnym skutkiem rozszerzenia UE będzie także rozwój krajowych rynków paliw (węgla kamiennego i gazu ziemnego) oraz zwiększenie swobody dostępu do rynków międzynarodowych. Inną szansą jest możliwość wykorzystania zdobytego przez Polskę know-how w zakresie integracji technicznej systemów energetycznych, budowy konkurencyjnych rynków energii elektrycznej, a także organizacji procesów integracji z UE w ramach współpracy w tym zakresie z krajami trzecimi.

7 Integracja niesie również szereg istotnych zagrożeń: możliwość obniżania konkurencyjności polskich firm energetycznych (związane z dużymi kosztami restrukturyzacji, w tym racjonalizacją zatrudnienia, budowy rynków oraz poprawy bezpieczeństwa i ochrony środowiska). To mogłoby skutkować utratą przez nie części rynków krajowych, przy braku warunków do zdobywania zagranicznych. W konsekwencji mogłyby powstać zagrożenia dla dotrzymania wcześniej zaciągniętych zobowiązań, np. wynikających z kontraktów długoterminowych na dostawy energii elektrycznej, z negatywnymi skutkami również dla sektora bankowego i skarbu państwa, programów restrukturyzacji sektora węgla kamiennego, zakładanych przychodów z prywatyzacji firm energetycznych, a nawet dla dalszego funkcjonowania części z nich. Mogą też wystąpić istotne ograniczenia w możliwości absorpcji przez polską gospodarkę funduszy pomocowych, ze względu na ograniczone zdolności współfinansowania zadań objętych pomocą Unii przez budżet państwa lub przedsiębiorstwa energetyczne. To uniemożliwiałoby wykorzystanie wskazanych wcześniej szans uzyskania pomocy w restrukturyzacji i modernizacji polskiej gospodarki.