Nr 59 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH. Analizy i Opinie. Silne państwo, czyli jakie? Analyses & Opinions. Tomasz Grzegorz Grosse

Transkrypt

1 Nr 59 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F F A I R S Analizy i Opinie Analyses & Opinions Silne państwo, czyli jakie? Tomasz Grzegorz Grosse

2 2 Silne państwo, czyli jakie? Silne państwo, czyli jakie? Tomasz Grzegorz Grosse Silne państwo oznacza zdolność do prowadzenia polityk publicznych w nowych uwarunkowaniach wewnętrznych i zewnętrznych. Siła państwa jest warunkiem udanego włączenia się naszego kraju w struktury europejskie i globalną gospodarkę. Istotne znaczenie ma planowanie strategiczne polityk rządu, w tym lepsze wykorzystywanie instrumentów politycznych dostępnych dzięki integracji europejskiej. Potrzebna jest taka reorganizacja pracy poszczególnych urzędów, która pozwoliłaby maksymalnie dopasować je do specyfiki pracy biurokracji brukselskiej i umożliwić im aktywne włączanie się do procedury prawnej w Unii Europejskiej na każdym jej etapie. O słabości państwa decyduje w dużym stopniu słabość koordynacji prac poszczególnych ministrów. Właśnie dlatego potrzebna jest lepsza, niż w poprzednich gabinetach, koordynacja polityk inwestycyjnych i przygotowywanych regulacji. Ogromne znaczenie ma także stworzenie centrum koordynacji polityki rządu w sprawach europejskich. Duże znaczenie dla wzmocnienia państwa może mieć umiejętne wykorzystanie aktywności społeczeństwa obywatelskiego i potencjału organizacji pozarządowych. Wymaga to jednak zasadniczej zmiany obowiązującego obecnie modelu państwa administracyjnego w kierunku państwa sieciowego. W warunkach ustroju demokratycznego istotnym czynnikiem wpływającym na siłę państwa jest polityka. Wybory umożliwiają dokonanie korekty wcześniejszych polityk publicznych. Większa legitymizacja społeczna dla nowego rządu wzmacnia siłę państwa i umożliwia zainicjowanie odważnych reform. Wśród zagrożeń płynących ze świata polityki należy wymienić korupcję polityków, przedkładanie gry partyjnej nad rozwiązywanie konkretnych problemów społecznych oraz logiki wyborczej nad długofalowym prowadzeniem polityk publicznych, słabość zaplecza parlamentarnego rządu. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 59

3 Silne państwo, czyli jakie? 3 Czym jest dzisiaj silne państwo? Modnym tematem wyborów z roku 2005 był postulat budowy silnego państwa. Wiele partii posługiwało się tym hasłem. Warto przez chwilę zastanowić się, co oznacza postulat silnego państwa w dzisiejszej Polsce? Czy chodzi o sprawną policję, wojsko i służby specjalne? A może warunkiem silnego państwa są zdyscyplinowani i lojalni politycznie urzędnicy? Czy nie jest to pusty slogan w sytuacji integracji europejskiej i postępującej globalizacji? Siła państwa jest warunkiem udanego włączenia się naszego kraju w struktury europejskie i globalną gospodarkę. Silne państwo oznacza przede wszystkim zdolność do prowadzenia polityk publicznych w nowych uwarunkowaniach. Chodzi o umiejętne wykorzystywanie odpowiednich instrumentów działania, środków publicznych i metod zarządzania, które zapewniają skuteczną realizację polityk rządu. Silne państwo jako warunek wykorzystania członkostwa w Unii W przypadku krajów rozpoczynających współpracę w ramach zjednoczonej Europy siłę państwa można rozpatrywać w dwóch podstawowych wymiarach. Po pierwsze, jako zdolność administracji do implementowania polityk europejskich i wprowadzania regulacji UE do rodzimego systemu prawnego. Po drugie, jako umiejętność udanego włączenia się w procesy polityczne Unii Europejskiej, po to aby zapewnić maksymalizację celów polityki krajowej. Warto przypomnieć, że od czasu wejścia do Unii Europejskiej zmieniała się logika funkcjonowania państwa zarówno w aspekcie polityk wewnętrznych, jak i polityki zagranicznej. W obu przypadkach duża część tych działań powinna być prowadzona poprzez polityki i prawo unijne. Chodzi o to, aby umiejętnie wykorzystywać nasze członkostwo, a nie by być zaskakiwanym przez jego konsekwencje, niekiedy kosztowne i ograniczające dla polskiego rządu. Przykładem mogą być prace nad nową dyrektywą w sprawie ułatwień konsolidacji w unijnym sektorze bankowym. W listopadzie 2005 roku przedstawiciel polskiego Ministerstwa Finansów był jedyną osobą, która sprzeciwiła się projektowi takiej dyrektywy. Tymczasem, jak twierdzą przedstawiciele Komisji Europejskiej, przedstawiciele polskiego rządu nie uczestniczą w pracach mających na celu uwzględnienie wątpliwości krajów członkowskich. Zamiast więc promować własne koncepcje na wczesnym etapie prac, blokujemy porozumienie na ich finiszu. Nie jest to taktyka skuteczna z punktu widzenia uwzględniania w politykach unijnych polskich interesów, nie przynosi też korzyści wizerunkowi naszego kraju, jako odpowiedzialnego i konstruktywnego członka wspólnoty europejskiej. Analizy i Opinie, 59 Instytut Spraw Publicznych

4 4 Silne państwo, czyli jakie? Warunkiem siły państwa w omawianym zakresie jest umiejętność właściwego planowania działań strategicznych rządu. Należy zastanowić się nie tylko nad tym, w jaki sposób są one ograniczane przez prawo europejskie, ale także w jaki sposób mogą być kształtowane z wykorzystaniem instrumentów europejskich. Ogromne znaczenie ma również podnoszenie zdolności korpusu urzędniczego w zakresie kojarzenia polityk krajowych i europejskich. Trzeba przeprowadzić reorganizację pracy poszczególnych urzędów w taki sposób, aby maksymalnie dopasować je do specyfiki pracy biurokracji brukselskiej i umożliwić im aktywne włączanie się do procedury prawnej w Unii Europejskiej na każdym jej etapie. Wyzwania polityki spójności Ważnym aspektem siły państwa jest umiejętne wykorzystanie europejskiej polityki spójności. Nowy gabinet odnotował pierwszy znaczący sukces w odniesieniu do tej polityki, czyli uzgodnił z partnerami europejskimi budżet na lata Spośród najważniejszych zadań nowego rządu w tym zakresie warto wymienić jeszcze dwie kwestie. Pierwszą jest zapowiadane przez Ministra Rozwoju Regionalnego usprawnienie skomplikowanych procedur organizacyjnych w ramach programów obecnie prowadzonych, a więc wykorzystujących fundusze na lata Poziom absorpcji środków europejskich jest jak dotąd bardzo niski i wynosi niewiele ponad 4 proc. przyznanych kwot. Warto przypomnieć, że fundusze unijne możemy wydawać od dwóch lat, czyli od stycznia 2004 roku. Nawet jeśli weźmie się pod uwagę czynnik trudności wprowadzania nowego systemu, poziom wykorzystania pomocy unijnej trudno nazwać sukcesem. Druga kwestia to potrzeba projektowania, negocjowania z Komisją Europejską i stopniowego kształtowania nowych struktur organizacyjnych pod programy finansowane z nowego budżetu UE na lata Warto wspomnieć, że w wielu miejscach będą to zupełnie nowe struktury organizacyjne, choć rozmiar możliwych do wprowadzenia zmian nie jest jeszcze znany. Cały czas czekamy na decyzje polityczne w sprawie regulacji prawnych dotyczących kształtu organizacyjnego i programowego funduszy. Ponieważ decyzje polityczne będą opóźnione, być może przygotowania organizacyjne w Polsce będą musiały odbywać się w bardzo dużym pośpiechu. Nie służy to wzmacnianiu administracji, sprzyja raczej komplikowaniu systemu i popełnianiu błędów. Problem planowania strategicznego polityki rządu w sferze nowej polityki spójności należy odnieść do dwóch zagadnień. Pierwszym jest wywieranie wpływu na Komisję Europejską, aby formułowane przez nią propozycje były w największym stopniu zgodne z preferencjami rozwojowymi naszego kraju. Drugie zagadnienie to kwestia opracowania strategicznych dokumentów krajowych, niezbędnych do prowadzenia polityki spójności po roku Ponieważ czasu na gruntowne przygotowanie Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 59

5 Silne państwo, czyli jakie? 5 nowych dokumentów jest coraz mniej, wydaje się, że bardziej pragmatycznym rozwiązaniem jest w obecnej sytuacji poprawienie przez nowy rząd niezbędnych dokumentów przygotowanych przez poprzedni gabinet. Na tej podstawie należałoby później opracować Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, które są bezpośrednio związane z aplikowaniem o fundusze europejskie. Ponadto ważną kwestią jest sensowne przełożenie zapisów strategicznych na programy operacyjne i systemy wdrażające projekty rozwojowe. Tradycyjna słabość rządu brak koordynacji Oznaką słabości państwa są trudności w koordynacji polityki rządu między poszczególnymi ministerstwami. Przykładem może być prowadzenie polityki inwestycyjnej wykorzystującej fundusze UE. Propozycja Narodowego Planu Rozwoju przedstawiona przez poprzedni rząd przewiduje powołanie nadmiernej liczby programów sektorowych. Stało się tak w wyniku działania poszczególnych ministrów, którzy dążyli do maksymalizowania własnych wpływów w zakresie dysponowania środkami UE. W rezultacie spowodowało to utrudnienia w zarządzaniu funduszami i prowadzeniu skoordynowanych polityk rozwojowych w łonie rządu. Należałoby więc doprowadzić do zintegrowania podobnych do siebie programów. Takie rozwiązanie stwarza lepsze możliwości spójnego planowania polityki rządu. Ponadto, z punktu widzenia absorpcji środków, istotne jest to, by w sytuacji niewystarczającego realizowania jakiegoś priorytetu możliwe było szybkie przesuwanie zagrożonych funduszy do priorytetu cieszącego się większym zainteresowaniem społecznym. Takie możliwości dają jedynie duże programy, finansowane z tego samego funduszu UE. Kwestia koordynowania działań rządowych w sferze polityki europejskiej jest szczególnie ważna. Dlatego w Polsce powinien powstać mocny ośrodek koordynujący tę politykę, kierowany przez silnego lidera politycznego, który wymusiłby odpowiednią współpracę między ministrami sektorowymi. Należałoby także wprowadzić odpowiednie procedury uzgadniania stanowisk prezentowanych przez polskich urzędników w Brukseli. W przeciwnym razie może dojść do dominacji interesów poszczególnych resortów i powiązanych z nimi grup lobbystycznych nad polityką rządu. Prawdopodobne są również spory kompetencyjne między ministrami, a także przeciwstawne działania poszczególnych resortów, szkodzące interesowi publicznemu i opinii o naszym kraju w instytucjach unijnych. Likwidacja Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej nie musi oznaczać osłabienia koordynacji polityki europejskiej, pod warunkiem, że rząd powoła silny ośrodek takiej koordynacji. Możliwe są przynajmniej dwa rozwiązania. Gruntowna przebudowa wewnętrzna resortu spraw zagranicznych, aby stał się najważniejszy w tej sferze, lub przeniesienie funkcji koordynacyjnych do Kancelarii Premiera. Wydaje się, że drugie rozwiązanie jest lepsze z uwagi na Analizy i Opinie, 59 Instytut Spraw Publicznych

6 6 Silne państwo, czyli jakie? pozycję Premiera w rządzie i potrzebę koordynacji między różnymi, niekiedy silnymi ministrami branżowymi. Wymagałoby to jednak wzmocnienia w Kancelarii pionu analityczno-strategicznego dla polityki europejskiej, a także podjęcia przez szefa rządu funkcji przewodniczenia komitetowi koordynującemu prace rządu w zakresie polityki europejskiej. Polityka zagraniczna istotny wymiar budowania siły państwa Siła państwa w odniesieniu do polityki europejskiej jest bezpośrednio związana z całokształtem polityki zagranicznej. Polska, stając się członkiem Unii Europejskiej, znalazła się w nowej sytuacji geopolitycznej. Przykładem może być m.in. możliwość wywierania wpływu na politykę wschodnią UE i kształtowanie relacji z Rosją poprzez stanowisko całej Unii. Daje to Polsce większe możliwości działania, czego ilustracją był udział w rozwiązywaniu konfliktu politycznego na Ukrainie w okresie pomarańczowej rewolucji i skuteczne wciągnięcie do tej rozgrywki polityki europejskiej. Obecne napięcia polityczne z Moskwą można więc i należy rozwiązywać przy pomocy Brukseli, współtworząc i wzmacniając europejską polityką wschodnią. Nowe uwarunkowania polityki polskiej są też pochodną relacji transatlantyckich między państwami UE i Stanami Zjednoczonymi. Między innymi dlatego początek polskiego członkostwa w Unii zbiegł się z poważnym konfliktem politycznym związanym z oceną kwestii Irackiej. Pierwsze działania w Unii były więc poświęcone bardziej trudnej odbudowie relacji z najbardziej wpływowymi krajami Unii Niemcami i Francją, aniżeli wykorzystywaniu nowych szans geopolitycznych wynikających z członkostwa w UE. Niekorzystne dla Polski zapisy w projekcie traktatu konstytucyjnego były naturalną konsekwencją tej sytuacji. Zasadniczym dylematem strategii polskiej pozostaje wybór między proamerykańskim a proeuropejskim punktem widzenia. Ścisły sojusz z USA może być traktowany jako zabezpieczenie pozycji Polski w relacjach z silniejszymi sąsiadami Rosją i Niemcami. W odniesieniu do polityki europejskiej byłby on gwarancją utrzymania międzyrządowej formuły integracji europejskiej, a więc również powstrzymania wysiłków dotyczących pogłębienia integracji w kierunku federalistycznym. Innym rozwiązaniem byłoby zdecydowane włączenie się w procesy integracji europejskiej i kształtowanie polskich interesów narodowych poprzez budowanie silnej Europy, podobnie jak czynią to Francja i Niemcy. Z tego wynika, że wybory strategiczne dotyczące intensywności zaangażowania w sojuszu atlantyckim są bezpośrednio powiązane z preferowanym modelem politycznym integracji europejskiej i odmiennym ukształtowaniem pozycji Polski w zjednoczonej Europie. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 59

7 Silne państwo, czyli jakie? 7 Państwo wobec społeczeństwa obywatelskiego Siła państwa odnosi się również do szerszej koncepcji funkcjonowania państwa, a zwłaszcza relacji między administracją i społeczeństwem obywatelskim. Wzmacnianie potencjału państwa może zostać zawężone do wymiaru administracji publicznej, ale może być również rozumiane szerzej jako wzmacnianie administracji silnie kooperującej z wieloma instytucjami społecznymi i prywatnymi współpracującymi przy realizowaniu określonych polityk publicznych. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z modelem państwa administracyjnego, bezpośrednio zaangażowanego w realizację poszczególnych działań w sferze społecznej. W drugim, z modelem państwa sieciowego, w ktorym administracja ogranicza się raczej do określania reguł, gwarantowania minimalnych standardów współżycia społecznego i stymulowania partnerów społecznych w określonym kierunku. Polityki publiczne są tutaj wynikiem interakcji w ramach sieci współdziałania społecznego i w dużym stopniu wynikają z aktywności społeczeństwa obywatelskiego. Jak przekonują eksperci, w Polsce mamy do czynienia zarówno ze słabą administracją państwową, jak i słabymi, uzależnionymi od zewnętrznego wsparcia organizacjami pozarządowymi. Mamy również stosunkowo pasywne społeczeństwo obywatelskie, nieufne wobec polityki i własnego państwa. Siła państwa w modelu sieciowym, bazującym na współpracy administracji i podmiotów społecznych, wymaga silnych i autonomicznych organizacji pozarządowych. Potrzebuje także efektywnych instytucji pomostowych łączących administrację z partnerami społecznymi. Przed nowym rządem staje więc poważne wyzwanie wzmacniania potencjału sprzyjającego kształtowaniu takiego modelu, co powinno skutkować szerszym włączaniem partnerów społecznych w przygotowywania i realizowanie polityk publicznych. Okazją może być ich udział w realizowaniu funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Organizacje pozarządowe mogą udzielać pomocy we wprowadzaniu działań związanych m.in. z rozwojem społeczeństwa obywatelskiego, społeczeństwa informatycznego, edukacyjnych i szkoleniowych, dotyczących rozwoju ekonomii społecznej itp. Zagrożenia i dylematy świata polityki Oceny siły państwa w ustroju demokratycznym nie sposób oddzielić od kwestii polityczno-partyjnych. Problem w tym, aby polityka wzmacniała państwo, a nie była źródłem jego patologii lub chronicznej słabości. Wybory umożliwiają dokonanie korekty wcześniejszych polityk publicznych. Dają szansę nie tylko dostosowania ich do oczekiwań wyborców, Analizy i Opinie, 59 Instytut Spraw Publicznych

8 8 Silne państwo, czyli jakie? ale także bardziej skutecznego rozwiązywania problemów gospodarczych i społecznych. Jednocześnie większa legitymizacja społeczna dla nowego rządu wzmacnia siłę państwa i umożliwia zainicjowanie odważnych reform wewnętrznych. Z doświadczeń polskiej demokracji wyraźnie wynika, że kapitał społecznego poparcia można łatwo stracić, jeśli administracja nieskutecznie realizuje program polityczny zwycięskich ugrupowań. Zastanawiając się, jakie zagrożenia dla siły państwa stwarza sfera polityki, możemy wymienić kilka elementów. Po pierwsze, polityka będzie osłabiała skuteczność rządzenia, jeżeli politycy będą się zajmowali przede wszystkim sami sobą, a nie problemami społecznymi. Jak się wydaje jest to jedna z głównych przyczyn, dla których Polacy niechętnie odnoszą się do polityki. Nie jest ona postrzegana jako służba publiczna, bardziej jako rozgrywka interesów partyjnych i okazja do osiągnięcia uprzywilejowanej pozycji społecznej. Warto zauważyć, że zabiegi o utrzymanie rządu mniejszościowego będą nieuchronnie prowadziły do targów politycznych, będą też wywoływały wrażenie gry partyjnej oddalającej się od realnych problemów społecznych. Drugim zagrożeniem dla siły państwa jest korupcja władzy, zasadnicza przyczyna osłabienia poprzednich rządów lewicowych. Odbudowa etyki życia publicznego oraz wprowadzenie systemowych rozwiązań antykorupcyjnych jest więc nieodzownym warunkiem wzmocnienia państwa i prowadzenia polityki rozumianej przede wszystkim jako służba publiczna. Trzecim zagrożeniem jest dominacja propagandy politycznej i polityki nastawionej na doraźne efekty wyborcze nad politykami ukierunkowanymi na rozwój kraju i systemowe zmiany poprawiające warunki życia obywateli. Incydentalność prowadzonych działań oraz wejście w okres kampanii wyborczej niewątpliwie osłabiają skuteczność państwa w zakresie prowadzenia długofalowych i systemowych polityk. Po czwarte, szkodliwy wpływ polityki wynika również z powyborczego dążenia do całkowitego zerwania ciągłości polityk publicznych i odrzucenia wszystkich osiągnięć i prac poprzedniego gabinetu. Nowy rząd, co jest naturalne, powinien dokonać gruntownej rewizji dotychczasowych działań państwa i dostosować polityki publiczne do zwycięskiego programu wyborczego. Jest to istotnym elementem ich legitymizacji poprzez werdykt wyborców, ewidentnie wzmacniającym siłę państwa. Nie powinno jednak oznaczać całkowitego odrzucenia ciągłości prac administracyjnych. Takie postępowanie może być wielce destrukcyjne. Może marnotrawić wcześniej zaangażowane środki podatników, zniechęcać partnerów społecznych do uczestniczenia w procesie kształtowania polityk publicznych. Podwyższenie profesjonalizmu administracji i wzmocnienie korpusu służby cywilnej są ważnymi elementami takiej ciągłości. Niezbędne jest także, aby zachowania polityków ewaluowały w kierunku większego poszanowania dokonań poprzedników. Kluczem do tej zmiany jest zrozumienie, że dla niektórych funkcji państwa bardziej pragmatyczna jest jedynie korekta, a nie budowa polityk publicznych od nowa. Po piąte, ważnym elementem siły rządu jest trwałość jego zaplecza parlamentarnego. Rząd mniejszościowy ma z oczywistych przyczyn mniejszą możliwość skutecznego działania aniżeli stabilna większość. Jak się wydaje, istotnym czynnikiem zapewniającym siłę państwa na płaszczyźnie politycznej jest zbudowanie takiej Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 59

9 Silne państwo, czyli jakie? 9 ordynacji wyborczej, która zapewniałaby rządowi stabilną większość parlamentarną. W przeciwnym razie struktury państwa będą co jakiś czas skazane na osłabienie wynikające z niestabilności politycznego zaplecza rządu. Analizy i Opinie, 59 Instytut Spraw Publicznych

10 Dr Tomasz Grzegorz Grosse jest ekspertem Instytutu Spraw Publicznych. Ostatnio pod jego redakcją powstał w ISP raport o systemie wdrażania polityki spójności w Polsce w latach Niniejszy tekst został przygotowany w ramach programu badawczego prowadzonego przez ISP we współpracy z Europejskim Instytutem Uniwersyteckim we Florencji. Analizy i Opinie Nr 59, luty 2006 Redagują: dr Jacek Kucharczyk, Mateusz Fałkowski, mateusz.falkowski@isp.org.pl Jarosław Ćwiek-Karpowicz, jarek.cwiek-karpowicz@isp.org.pl Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha jasio70@interia.pl Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.szpitalna 5 lok Warszawa, Polska isp@isp.org.pl