Analizy i Opinie. Nr 14. Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji. Analyses & Opinions INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH

Transkrypt

1 Nr 14 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F F A I R S Analizy i Opinie Analyses & Opinions Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji Tomasz Grzegorz Grosse

2 2 Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji Tomasz Grzegorz Grosse Członkostwo w Unii Europejskiej wymaga wzmocnienia administracji państwowej. Potrzebne jest nie tylko zwiększenie liczby urzędników, ale przede wszystkim gruntowna zmiana struktur i sposobów działania poszczególnych instytucji. Wzmocnienie administracji jest potrzebne nie tylko ze względu na potrzebę adaptacji do procedur i prawa unijnego, wynika także z konieczności właściwego wykorzystania członkostwa w UE do rozwiązywania problemów krajowych i pobudzenia rozwoju gospodarczego. Zakres wpływu państwa członkowskiego UE na funkcjonowanie poszczególnych instytucji unijnych zależy w praktyce w ogromnym stopniu od kompetencji i profesjonalizmu danej administracji. Konieczna jest zatem umiejętność identyfikowania interesów narodowych, programowania strategii politycznych i rozwoju gospodarczego, a także rozwijania zdolności skutecznego wpływania na prawo i polityki europejskie, zgodnego z tymi strategiami. W celu rozwijania przez polską administrację powyższych umiejętności pożądane jest wprowadzenie specjalności administracyjnych w pięciu podstawowych obszarach. Obok obsługiwania działań rutynowych rządu, należy również powołać struktury odpowiedzialne za projektowanie strategii politycznych, efektywne wdrażanie programów rządowych, skuteczne monitorowanie efektów tych programów oraz reagowanie w sytuacjach kryzysowych. Szczególnie ważne w ramach wspomnianych funkcji administracyjnych jest zarządzanie wiedzą i informacją. Należy zerwać z dotychczasową praktyką, premiującą bardziej ilość, niż jakość przygotowanej informacji. Zarządzanie informacją ma ścisły związek z nadaniem odpowiedniej rangi priorytetom rządu i poprawieniem koordynacji jego działań. Konieczne jest dalsze intensywne poszerzanie kadry urzędniczej zajmującej się funduszami europejskimi, a także prowadzenia działań szkoleniowych i edukacyjnych na szeroką skalę. Doświadczenia irlandzkie wskazują na to, że właśnie jakość kadr administracyjnych przesądziła o wysokiej absorpcji funduszy strukturalnych i wykorzystaniu członkostwa w UE dla dynamicznego rozwoju gospodarki. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 14

3 Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji 3 W działaniach Unii Europejskiej ogromną rolę pełnią struktury biurokratyczne oraz regulacyjny sposób pogłębiania integracji ekonomicznej i politycznej. Dlatego właśnie tak ogromne znaczenie zyskują profesjonalni urzędnicy instytucji europejskich, zwłaszcza Komisji Europejskiej, a także zaplecze administracyjne poszczególnych państw członkowskich. Szczególna rola administracji polega na tym, że staje się ona w Unii Europejskiej wyrazicielem i reprezentantem narodowej suwerenności. Jest to związane przede wszystkim z procesem dzielenia się suwerennością narodową przez państwa członkowskie z innymi podmiotami sceny europejskiej, w tym również innymi państwami. O specyficznej roli administracji decyduje ponadto deficyt legitymacji politycznej charakterystyczny dla struktur unijnych, które w niewystarczającym stopniu posiadają mandat demokratycznych wyborów. Wobec skomplikowania procedur negocjacyjnych i zarządzających maleje znaczenie reprezentacji politycznej, coraz większą rolę pełnią zaś urzędnicy i eksperci. Dodatkowym czynnikiem jest zmienność i niejednoznaczność linii podziału między kompetencjami i zakresem władzy politycznej między krajami członkowskimi i instytucjami europejskimi. Są to warunki sprzyjające umacnianiu się wpływów urzędników, którzy swobodnie poruszają się w meandrach procedur i prawa europejskiego. Wpływ Unii na administrację państwową Administracje krajów członkowskich są zobowiązane do implementowania polityk europejskich i wprowadzania norm prawa europejskiego do rodzimego systemu legislacyjnego. W praktyce jednak państwa mają stosunkowo dużą swobodę w kształtowaniu odpowiednich instytucji. Pod wpływem polityk unijnych administracja państwowa jest jednak zmuszona do korekty niektórych działań realizowanych w ramach polityk krajowych. Dokonuje również zmiany celów i zawartości merytorycznej tych polityk. Kraje członkowskie są także zmuszone rozbudować swoje służby dyplomatyczne i krajowe, by uczestniczyć w procesach politycznych i biurokratycznych na forum europejskim. Jest to szczególnie widoczne w przypadku nowych krajów członkowskich. Dla przykładu przygotowując się do absorpcji funduszy strukturalnych polski rząd zaplanował tylko w latach zatrudnienie ponad 600 nowych pracowników. Wedle szacunków specjalistów przy obsłudze funduszy europejskich w krajach zachodnich pracuje znacznie więcej urzędników niż obecnie w Polsce. Przeciętnie na jednego urzędnika przypada w państwach członkowskich UE od 2,5 do 5 milionów Euro. Warto przypomnieć, że Polsce, w latach przypadnie ponad 11 miliardów Euro, co oznacza, że od przyszłego roku będziemy potrzebować około 5000 wykwalifikowanych urzędników zajmujących się funduszami unijnymi. Konieczne jest więc dalsze intensywne poszerzanie kadry urzędniczej zajmującej się funduszami europejskimi oraz prowadzenie działań szkoleniowych i edukacyjnych. Analizy i Opinie, 14 Instytut Spraw Publicznych

4 4 Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji Wpływ administracji państwowej na działalność Unii Europejskiej Administracje państw członkowskich uczestniczą w poważnym stopniu w tworzeniu polityk oraz prawa wspólnotowego i w znaczącym stopniu mogą wpływać na efekty funkcjonowania Unii Europejskiej. Urzędnicy krajowi są obecni na każdym etapie prac unijnych instytucji i we wszystkich obszarach ich aktywności. Zaplecze administracyjne państw członkowskich ma wpływ zwłaszcza na prace Rady UE oraz komitetów ministerialnych przygotowujących pracę Rady (m.in. komitety stałych przedstawicieli COREPER i ECOFIN). Przedstawiciele krajowych administracji uczestniczą również w pracach komitetów doradczych, zarządzających oraz regulacyjnych. Zakres wpływu państwa członkowskiego UE na funkcjonowanie poszczególnych instytucji unijnych zależy w praktyce w ogromnym stopniu od kompetencji i profesjonalizmu działania jego administracji. Słabe administracje, o ograniczonym potencjale kadrowym, słabości koordynacyjnej lub niewielkim zapleczu eksperckim stają się raczej biernym obserwatorem procesów politycznych, aniżeli aktywnym ich uczestnikiem i inspiratorem. W rezultacie w niewystarczającym stopniu wykorzystują swoją obecność w strukturach unijnych. Należy pamiętać, że szereg praktycznych skutków działalności Unii Europejskiej wynika nie tylko z wzajemnego współdziałania i współzależności, ale również rywalizacji między poszczególnymi krajami. O jej wyniku w coraz większym stopniu decyduje natomiast nie tylko siła gospodarcza i polityczna danego kraju, ale również jakość narodowej administracji. Konkurencji w Unii Europejskiej nie podlegają więc tylko podmioty rynkowe, ale również podmioty publiczne państwa, regiony i władze samorządowe krajów członkowskich. Stąd takie znaczenie uzyskuje jakość i sprawność administracji. Ograniczone możliwości działania Cechą charakterystyczną administracji publicznej w krajach członkowskich UE jest strukturalne ograniczenie ich możliwości działania. Wynika to z wielu wzajemnie ze sobą powiązanych przyczyn. Być może najważniejszą jest wpływ prawa europejskiego i instytucji unijnych, które pod wieloma względami przejmują lub ograniczają tradycyjne kompetencje państwa narodowego. Kolejnym utrudnieniem dla funkcjonowania administracji może być delegowanie kompetencji do agencji zarządzających lub regulacyjnych, bez odpowiedniej kontroli ze strony ministrów i parlamentu. Z kolei niewłaściwie przeprowadzona Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 14

5 Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji 5 decentralizacja może skutkować wzrostem kosztów operacyjnych lub utrudnieniem realizowania polityk publicznych. Ryzykowne może się również okazać urynkowienie niektórych zadań publicznych lub przekazanie ich wykonywania poza administrację publiczną. Wprawdzie dzięki temu można ograniczyć koszty funkcjonowania administracji, ale najczęściej odbywa się to ze szkodą dla jakości i dostępności społecznej poszczególnych usług. Innym zagrożeniem jest nadmierne rozproszenie władzy w obrębie rządu i słabość koordynacji polityki rządowej. W sytuacji ograniczonych możliwości sprawowania władzy przez ministrów, a także coraz bardziej napiętego budżetu państwa rodzi to kosztowną w skutkach rywalizację między ministrami. Przyczynia się ona do zaniku politycznej sterowności rządu nad priorytetowymi zadaniami gabinetu, a także do stopniowego zanikania zdolności do identyfikowania strategicznych wyzwań stojących przed krajem. Są to uwarunkowania, które osłabiają znaczenie przywództwa politycznego nad administracją, powodując tym samym jej wewnętrzne osłabienie. Administracja rządowa krajów europejskich znajduje się również pod wpływem środowisk biznesu i międzynarodowego kapitału. W wielu przypadkach penetracja administracji ze strony biznesu odbywa się przy udziale lub za zgodą decydentów politycznych, często z najwyższych kręgów politycznych. Nie trzeba dodawać, że tego typu powiązania korupcyjne prowadzą do najbardziej destrukcyjnych zmian w obrębie administracji publicznej. Konieczne są zmiany strukturalne w polskiej administracji Polska administracja rządowa powinna zostać gruntownie przebudowana w związku z wyzwaniami, jakie niosą obok integracji europejskiej wciąż niedokończona transformacja systemowa, procesy związane z globalizacją ekonomiczną, a także niska legitymizacja elit politycznych. Potrzebne jest nie tylko zwiększenie liczby urzędników, ale przede wszystkim gruntowna zmiana struktur i sposobów działania poszczególnych instytucji. Komisja Europejska wymusiła w ostatnim czasie szereg zmian organizacyjnych w urzędach rządowych, ale najczęściej są one aplikowane w sposób mechaniczny i doraźny, bez szerszej refleksji nad ich przydatnością w polskich warunkach. Jednocześnie szereg reorganizacji w ostatnich latach podejmowanych było ze względów partyjnych. Ich ukrytym celem było przejęcie poszczególnych instytucji z rąk poprzedniej ekipy politycznej, przechowanie klienteli politycznej w okresie pozostawania w opozycji, albo nagradzanie publicznymi stanowiskami zaufanych działaczy. Tego typu reorganizacje odbywają się najczęściej kosztem profesjonalnych urzędników i ze szkodą dla wykonywanych zadań. Najlepszym przykładem takich zmian były rozliczne zmiany personalne przeprowadzone w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, czego skutkiem są ponad dwuletnie opóźnienienia we wdrażaniu programu SAPARD. Analizy i Opinie, 14 Instytut Spraw Publicznych

6 6 Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji Umiejętność identyfikowania interesu narodowego Z punktu widzenia obecności administracji publicznej w UE największe znaczenie ma budowanie dwóch typów sprawności instytucjonalnej. Pierwszy jest związany z umiejętnościami w zakresie absorpcji funduszy europejskich oraz dostosowania instytucjonalnego i prawnego do funkcjonowania w strukturach Unii Europejskiej. Są to więc stosunkowo proste umiejętności adaptacyjne konieczne do funkcjonowania w ramach UE na podstawowym poziomie. Drugi rodzaj sprawności zmierza w kierunku dobrego wykorzystania członkostwa w UE. Chodzi o umiejętność identyfikowania interesów narodowych, programowania strategii politycznych i rozwoju gospodarczego, a także rozwijania zdolności skutecznego wpływania na prawo i polityki europejskie, zgodnego z tymi strategiami. Właśnie umiejętności planowania strategicznego są szczególnie słabo reprezentowane w administracji rządowej, zwłaszcza na poziomie ministerialnym. W Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w zasadzie nie ma żadnego departamentu o takim charakterze. W strukturze bezpośredniego zaplecza premiera dominują polityczne sekretariaty ministrów, natomiast nieliczne departamenty merytoryczne wykonują jedynie doraźne i rutynowe zadania. Niezmiernie ważne jest wprowadzenie specjalności administracyjnych w pięciu podstawowych obszarach. Obok obsługiwania działań rutynowych rządu, należy również powołać struktury odpowiedzialne za projektowanie strategii politycznych, efektywne wdrażanie programów rządowych, skuteczne monitorowanie efektów tych programów, wreszcie reagowanie w sytuacjach kryzysowych. Należy jednak pamiętać, że skuteczne przeciwdziałanie kryzysom nie może jedynie skupiać się na doraźnym zapobieganiu skutkom określonej sytuacji. Powinna być to okazja do przeanalizowania określonego systemu publicznego i wypracowania zmian strukturalnych. Zarządzanie wiedzą i informacją Szczególnie ważne w ramach wspomnianych funkcji administracyjnych jest zarządzanie wiedzą i informacją. Ma to niezwykle istotne znaczenie zarówno w świetle rozproszenia instytucji administracyjnych w Polsce, tempa zachodzących zmian, jak również nowych wyzwań stojących przed państwem. Duże znaczenie ma zwłaszcza odpowiednie segregowanie i przygotowywanie informacji z punktu widzenia celów strategicznych rządu. Należy zerwać z dotychczasową praktyką, premiującą bardziej ilość, niż jakość przygotowanej informacji. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 14

7 Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji 7 Zarządzanie informacją ma ścisły związek z nadaniem odpowiedniej rangi priorytetom rządu i poprawieniem koordynacji jego działań. Bardziej efektywnie należy sięgać po dostępne w systemie administracyjnym zasoby ludzkie, a także korzystać z wiedzy ekspertów pozarządowych i akademickich. Należy wspierać rozwój doraźnych sieci zadaniowych między urzędnikami. Współpracować powinni urzędnicy a nie jak to obecnie ma miejsce - departamenty lub poszczególne urzędy. Także system motywacyjny pracy urzędników musi sprzyjać wymianie informacji i współpracy sieciowej. Powinien być nastawiony na rozwiązywanie problemów i realizowanie konkretnych zadań. Powinien wspierać kreatywność urzędników. Nie chodzi przy tym jedynie o zwiększenie zachęt finansowych. Należałoby wprowadzić techniki motywacyjne związane z przekazywaniem podstawowych informacji o celach i odbiorcach przygotowanej pracy, o jej rzeczywistych skutkach oraz formułowanych wobec niej komentarzach (eksperckich, medialnych lub politycznych). Elastyczność oraz właściwa koordynacja polityk polskich i unijnych Duże znaczenie ma także umiejętność projektowania struktur organizacyjnych i systemów informatycznych w zależności od potrzeb. Obecne struktury administracyjne są zbyt mocno ograniczane regulaminami i hierarchicznymi zasadami działania. Dlatego nie są one w stanie nadążyć za zachodzącymi zmianami i nowymi oczekiwaniami ze strony polityków. Powinny więc być znacznie bardziej elastyczne i zmienne w zależności do potrzeb rządowych. Bardziej mobilne struktury i swobodniejsze zasady regulaminowe mogą również wyzwolić pomysłowość i zaangażowanie urzędników. Duże znaczenie ma również koordynacja prac prowadzonych w łonie rządu i podporządkowanie ich wspólnym politycznym celom. Istnieją przy tym przynajmniej trzy podstawowe wyznaczniki skutecznej koordynacji działań rządu: Płynne połączenie funkcji programowania strategicznego, wdrażania programów politycznych i monitorowania efektów wprowadzanych w życie programów. Zarządzanie różnymi systemami informacyjnymi i niekiedy wzajemnie sprzecznymi innowacjami proponowanymi przez różne segmenty systemu administracyjnego. Część tych innowacji wynika z chęci przeciwdziałania sytuacjom kryzysowym. Problem koordynacyjny polega w tym przypadku na umiejętnym włączeniu takiej korekty do całości systemu administracyjnego. Umiejętność koordynacji polityk krajowych z politykami unijnymi, a także prawa europejskiego i krajowego. Analizy i Opinie, 14 Instytut Spraw Publicznych

8 8 Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji Zwłaszcza ostatni element stanowi poważne wyzwanie dla polskich elit politycznych i biurokratycznych. Należy bowiem pamiętać, że porządek prawny, strategie działania i interesy naszego kraju oraz Unii Europejskiej rzadko są takie same. Są one związane z odmiennym czasem ich powstawania, różnym etapem rozwoju gospodarczego, innymi potrzebami politycznymi i organizacyjnymi itd. Dlatego tak trudne jest połączenie tych dwóch nurtów instytucjonalnych i koordynacja rozbieżnych interesów. Dobrym przykładem tego zjawiska są trudności w powiązaniu systemu europejskiej i krajowej polityki rozwoju regionalnego. Innym wymownym przykładem są kłopoty w przygotowaniu systemu współfinansowania funduszy unijnych i związanej z nim reformy finansów publicznych. Odmiennym problemem jest zakres centralizacji kompetencji w sprawach europejskich. Jest to szczególnie związane z kwestią zarządzania funduszami unijnymi, przepływem informacji i sposobami koordynowania stanowisk politycznych między poszczególnymi szczeblami władz publicznych, a także stopniem decentralizacji systemu finansowego. Można sądzić, także na podstawie polskich doświadczeń, iż nadmierna centralizacja wspomnianych systemów może być dysfunkcjonalna i niekoniecznie ułatwia obsługę zadań administracyjnych wynikających z integracji europejskiej. Konieczne jest przywództwo polityczne i kontrola nad całością administracji Dotychczasowe reformy administracyjne inicjowane przez poszczególne ekipy rządowe dowodzą ich cząstkowości, krótkowzroczności i braku kontynuacji przez następne rządy. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy była słabość merytoryczna i polityczna kolejnych gabinetów, objawiająca się niskim poziomem poparcia społecznego, słabością zaplecza parlamentarnego lub konfliktami wewnętrznymi. W takich warunkach górę biorą wąskie interesy grupowe, w tym również interesy poszczególnych segmentów biurokracji. Ostro rywalizują one o władzę i środki budżetowe, niekiedy wbrew kierownictwu politycznemu rządu. Mają również skłonność do poszerzania autonomii decyzyjnej i finansowej. W takiej rywalizacji nikną interesy ogólnospołeczne i optymalność dokonywanych zmian z punktu widzenia całego systemu. Przygotowania polskiej administracji do wyzwań europejskich przebiegają niestety w podobnej atmosferze. Dlatego też należy stwierdzić, że kluczowym elementem władzy politycznej w Polsce na początku XXI wieku jest umiejętność zachowania sterowności nad systemem administracyjnym. Wymaga to przede wszystkim odpowiedniego przywództwa politycznego nad aparatem urzędniczym. Oznacza to m.in. dysponowanie przez rząd odpowiednim programem działania, silnym zapleczem politycznym, a także umiejętnością Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 14

9 Polska w Unii Europejskiej: wyzwanie dla polskiej administracji 9 odpowiedniej komunikacji ze społeczeństwem (w tym promocji medialnej działań rządowych). Chodzi również o zachowanie kontroli nad całością administracji państwowej. Szczególnie istotny jest nadzór i umiejętność posługiwania się agencjami i funduszami para-budżetowymi, jak również innymi strukturami rządowymi, np. administracją wojewódzką - dla celów polityki rządu. Innym elementem kontroli jest ustanowienie właściwych relacji między politykami a urzędnikami, a także gruntowna przebudowa systemu służby cywilnej w Polsce. Analizy i Opinie, 14 Instytut Spraw Publicznych

10 DR TOMASZ G. GROSSE jest ekspertem Instytutu Spraw Publicznych. Zajmuje się problematyką rozwoju regionalnego i absorpcji funduszy Unii Europejskiej. Ostatnio opublikował Zmierzch decentralizacji w Polsce? Polityka rozwoju w województwach w kontekście integracji europejskiej. Analizy i Opinie Nr 14, październik 2003 Redaktor: Mateusz Fałkowski Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha jasio70@interia.pl Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.szpitalna 5 lok Warszawa, Polska isp@isp.org.pl