Analizy i Opinie. Nr 47. Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe Analyses & Opinions

Transkrypt

1 Nr 47 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F F A I R S Analizy i Opinie Analyses & Opinions Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe Tomasz Grzegorz Grosse

2 2 Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe Tomasz Grzegorz Grosse Jedyną realną możliwością inwestowania w przyszły rozwój w Polsce będzie w nadchodzących latach nowa polityka spójności UE. Właśnie dlatego tak duże znaczenie ma to, w jaki sposób zostanie ona wyprofilowana i czy jej działania będą efektywne. Strategiczne ukierunkowanie nowej polityki spójności dla celów rozwojowych w Polsce oznacza wykorzystanie inwestycji unijnych do pobudzania rozwoju nowoczesnej gospodarki, a także wsparcia rozwoju edukacji i nauki. Przy programowaniu nowej polityki spójności ważne jest uwzględnienie specyfiki nowych krajów członkowskich. W odniesieniu do celów związanych z budowaniem nowoczesnej gospodarki duże znaczenie ma m.in. budowanie potencjału badawczego i rozwojowego, w szczególności infrastruktury naukowej i badawczej, uniwersyteckiej i kształtowania wysoko kwalifikowanych kadr (w nauce, przedsiębiorstwach i administracji). Od czego zależy rozwój? Przynajmniej od czasów Adama Smith a i jego słynnej pracy: Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów (1776) naukowcy zastanawiają się nad przyczynami bogactwa i nędzy poszczególnych społeczeństw. Istnieje wiele interpretacji odnoszących się do procesów ekonomicznych, społecznych, kulturowych, instytucjonalnych, odpowiedniego czasu i kolejności prowadzonych działań itd. Z punktu widzenia rozwoju gospodarczego bodaj największe znaczenie ma poziom oszczędności krajowych i wielkość inwestycji pobudzających rozwój. Warto zauważyć, że pod tym względem Polska ma poważne trudności, które hamują procesy rozwoju. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 47

3 Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe Interesujące są doświadczenia zwłaszcza tych krajów, które dysponowały wysokim poziomem oszczędności, co nie uchroniło ich przed dotkliwym kryzysem gospodarczym. Kraj posiadający największe oszczędności na świecie, jakim w latach 90-tych była Japonia lokował je w dużym stopniu w ryzykownych inwestycjach zewnętrznych, przyczyniając się do kryzysu azjatyckiego z roku 1997 i pogrążając się pod jego wpływem w deflacji. U progu zjednoczenia Niemcy miały nadwyżkę budżetową i wysoki poziom oszczędności, jednak gigantyczne transfery źle zainwestowanych funduszy do landów wschodnich nie rozwiązały problemów wynikających z wchłonięcia NRD, a jednocześnie silnie zaciążyły na procesach ekonomicznych w Niemczech Zachodnich. Doświadczenia obu krajów dowodzą więc, że dla procesów rozwoju ogromne znaczenie ma nie tylko sam wysoki poziom inwestycji, ale również sposób ich ukierunkowania. Dlaczego Strategiczne Wytyczne Wspólnotowe są takie ważne? Członkostwo w Unii Europejskiej otwiera przed Polską szansę zwiększania inwestycji publicznych w rozwój gospodarczy i społeczny. Taką możliwość tworzy nowa polityka spójności i zwielokrotnione w stosunku do obecnych fundusze pomocowe Unii Europejskiej dla naszego kraju po roku Jednocześnie należy zdać sobie sprawę, że koszty finansowe integracji europejskiej, a także ograniczenia dla wydatków publicznych związane z procesem wejścia do systemu euro ograniczają zakres inwestycji publicznych, które będzie można uruchomić poza programami europejskimi. Oznacza to, że jedyną realną możliwością stymulowania rozwoju dla władz publicznych będzie w nadchodzących latach nowa polityka spójności. Właśnie dlatego tak duże znaczenie ma to, w jaki sposób zostanie ona wyprofilowana i czy jej działania będą najbardziej efektywnie wspierać rozwój w Polsce. Z punktu widzenia skuteczności polityki spójności w Polsce kluczowe znaczenie mają dwa zagadnienia. Po pierwsze kwestia zwiększenia przepustowości obecnego systemu wdrażania, który jest obecnie nadmiernie skomplikowany i rozbudowany. Bez zmiany tego systemu, nie ma możliwości sprawnego wydatkowania znacznie większych strumieni finansowych, gdyż już obecnie widać, w jak wielu miejscach system ten zwyczajnie się zatyka. Po drugie, zasadnicze znaczenie ma odpowiednie uzgodnienie z Komisją Europejską priorytetów nowej polityki spójności. Próbą odpowiedzi na pytania dotyczące systemu wdrażania jest jeden z ostatnich raportów ISP 1. Dlatego w tym opracowaniu podejmuję wątek programowania polityki spójności, dla którego ważnym pretekstem jest konsultacja przygotowanych przez Komisję Europejską Strategicznych Wytycznych Wspólnotowych 2 (SWW) z polskim rządem. Jest to dokument o dużym znaczeniu dla programowania funduszy europejskich w poszczególnych krajach członkowskich. Stanowi europejski odpowiednik polskiego Narodowego Planu Rozwoju. Kreśli główne priorytety i Analizy i Opinie, 47 Instytut Spraw Publicznych

4 4 Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe wytyczne programowe dla krajów członkowskich, które ubiegać się będą o pomoc w ramach nowej polityki spójności ( ). Na podstawie tego dokumentu zostaną w każdym kraju opracowane Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, czyli dokument określający narodowe priorytety rozwoju pod przyszłe fundusze unijne. Na tej podstawie będą następnie opracowywane poszczególne programy operacyjne. Z tego punktu widzenia, negocjacje dotyczące kształtu Strategicznych Wytycznych Wspólnotowych, mają ogromne znacznie dla przyszłości programowania pomocy finansowej UE w Polsce. Elastyczne programowanie i decentralizacja wdrażania Duże znaczenie dla Polski ma deklaracja wyrażona w omawianym dokumencie, że konieczna jest odpowiednia kombinacja inwestycji, uwzględniająca specyfikę danego obszaru i jego problemów; znalezienie mieszanki polityk odpowiednich dla swojej ścieżki rozwoju w odniesieniu do konkretnych uwarunkowań gospodarczych, społecznych, środowiskowych, kulturowych i instytucjonalnych. Zaproponowane podejście oznacza konieczność uwzględnienia uwarunkowań regionalnych i narodowych przy wyborze priorytetów rozwojowych spośród propozycji zawartych w SWW. Oznacza to również położenie nacisku na kreowanie rozwoju endogenicznego, a więc opierającego się na diagnozie sytuacji w poszczególnych państwach i regionach, wykorzystując ich potencjał rozwojowy, opierając się na ich krajowych i regionalnych biegunach wzrostu, a także wspierając rozwiązywanie specyficznych regionalnych problemów rozwojowych. Takie podejście implikuje więc elastyczny sposób programowania dokumentów programowych krajowych i regionalnych. Ponadto, oznacza otwarty charakter wytycznych wspólnotowych. Powinny one być formułowane w sposób ogólny, nie wkraczając zanadto w kwestie szczegółowych rozwiązań i działań. Poszczególne działania powinny być przedstawiane jedynie przykładowo, a nie jako zamknięty katalog działań sugerowany państwom członkowskim i regionom. Dodatkowo, ważną konsekwencją wyżej zaprezentowanych założeń powinno być zdecentralizowane zarządzanie polityką spójności, w szczególności zorientowane na realizowanie celów regionalnych. Projekt SWW z lipca 2005 r. prezentuje trzy główne priorytety rozwojowe dla funduszy unijnych w okresie : (1) poprawa atrakcyjności inwestycyjnej, (2) wsparcie innowacyjności, przedsiębiorczości i gospodarki opartej na wiedzy, oraz (3) tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 47

5 Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe Rozwój nowoczesnej gospodarki Z punktu widzenia właściwego ukierunkowania nowej polityki spójności dla celów rozwojowych w Polsce fundamentalne znaczenie wydaje się mieć kwestia wykorzystania inwestycji unijnych do pobudzania rozwoju nowoczesnej gospodarki, a także wsparcia rozwoju edukacji i nauki. Jak się wydaje, właśnie te dwa kierunki w największym stopniu będą w perspektywie strategicznej budowały szanse rozwojowe i przewagi konkurencyjne naszego kraju zarówno w samej Europie, jak również w rywalizacji globalnej. Dlatego też zgodne z polskim interesem wydaje się być dążenie do wykorzystania nowej polityki spójności do rozwoju innowacyjności oraz gospodarki opartej na wiedzy. Do takiego celu odnosi się priorytet 2 SWW, tj. wsparcie innowacyjności, przedsiębiorczości i gospodarki opartej na wiedzy. Warto zastanowić się nad tym, czy nie powinien to być pierwszy priorytet SWW. W ten sposób można uwypuklić przełomowe znaczenie, jakie będzie miała nowa polityka spójności, w stosunku do wcześniejszych doświadczeń tej polityki. Z punktu widzenia polityki polskiej duże znaczenie wydają się mieć trzy podstawowe cele. Po pierwsze, wsparcie idei ściślejszego powiązania nowej polityki spójności i strategii lizbońskiej w jej nowym wydaniu zorientowanym na wspieranie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Należy pamiętać, iż wydzielenie polityki spójności poza nawias strategii lizbońskiej, a więc jej ograniczenie jedynie do kwestii wyrównywania poziomu rozwoju nowych krajów członkowskich i regionów najsłabiej rozwijających się - grozi marginalizacją tej polityki. Szczególnie, jeśli weźmiemy pod uwagę możliwość dalszego rozszerzenia Unii oraz niechęć bogatych krajów członkowskich do finansowania rozszerzenia. Warto zauważyć, że w dyskusjach na temat przyszłości polityki spójności stale występuje potencjalne niebezpieczeństwo podziału wewnątrz polityki spójności na dwa nurty. Pierwszy skierowany na działania tradycyjne, związane przede wszystkim z budową podstawowej infrastruktury o charakterze lokalnym i transeuropejskim w nowych krajach członkowskich. Drugi, na bardziej innowacyjną i zorientowaną na budowanie potencjału dla rozwoju nowoczesnej gospodarki w regionach dotychczasowych państw członkowskich. Dlatego drugim celem polityki polskiej powinno być dążenie do przyjęcia zasady, że wszystkie zaproponowane wytyczne mogą zostać wykorzystane do prac programowych we wszystkich regionach objętych polityką spójności. Z polskiego punktu widzenia szczególne znaczenie ma zwłaszcza to, aby priorytet dotyczący budowania gospodarki opartej na wiedzy i wytyczne dotyczące tego priorytetu obejmowały kraje zaliczone do nowego celu konwergencji. Po trzecie, w ramach nowej polityki spójności ważne dla Polski byłoby uwzględnienie specyfiki nowych krajów członkowskich i takie wyprofilowanie instrumentów wsparcia nowoczesnej gospodarki, które będą adekwatne do naszych problemów rozwojowych. Oznacza to m.in. formułowanie programów adresowanych na rzecz innowacyjnej gospodarki nie na zasadzie konkursów grantowych organizowanych centralnie, ale poprzez system kwot przyznawanych do wykorzystania poszczególnym krajom i regionom. Polityka spójności powinna Analizy i Opinie, 47 Instytut Spraw Publicznych

6 6 Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe przyczyniać się do efektywnego włączenia nowych krajów członkowskich do Europejskiego Obszaru Badawczego oraz programów ramowych realizowanych w obszarze działalności badawczej i innowacyjnej Unii. Warto podkreślić, że polityka spójności może stać się ważnym instrumentem zwiększania poziomu wydatków na badania i rozwój do postulowanego przez Radę Europejską poziomu 3 proc. PKB. W ten sposób może oddziaływać na zwiększenie poziomu tych inwestycji zarówno ze środków publicznych, jak również poprzez odpowiedni system zachęt także prywatnych. Z punktu widzenia regionów zaliczanych do celu konwergencji (w większości pochodzących z nowych krajów członkowskich) szczególnie istotne znaczenie ma wsparcie potencjału badawczego i innowacyjnego. Oznacza to zwłaszcza konieczność finansowania infrastruktury badawczej, telekomunikacyjnej i informatycznej, a także akademickiej i naukowej. Jest to zgodne z zaproponowanymi przez Komisję wytycznymi, choć jak się wydaje, należałoby bardziej uwypuklić konieczność wspierania rozwoju infrastruktury akademickiej i naukowej. Polskie stanowisko może również wesprzeć postulaty wsparcia działań badawczych w małych i średnich przedsiębiorstwach oraz rozwijania nowych przedsiębiorstw. Warto zastanowić się nad tym, czy nie powinno się poszerzyć wymiaru tego wsparcia także o niektóre duże przedsiębiorstwa inwestorów, sprowadzających nowoczesne technologie lub rozwijających działalność badawczą i innowacyjną. Duże znaczenie mają również inwestycje prowadzące do współpracy między środowiskami naukowymi i akademickimi oraz sektorem przedsiębiorstw. Polskie stanowisko powinno również wesprzeć instrumenty zwiększające poprawę dostępności finansowania dla przedsiębiorstw innowacyjnych, zarówno w zakresie dotacji inwestycyjnych, jak również rozwijania usług finansowych dla przedsiębiorstw (kapitały ryzyka itp.). Rozwój infrastruktury komunikacyjnej W odniesieniu do priorytetu pierwszego SWW, tj. poprawy atrakcyjności inwestycyjnej w omawianym dokumencie sformułowano trzy wytyczne dotyczące inwestycji infrastrukturalnych. Są to (1) inwestycje transportowe, (2) ekologiczne oraz (3) energetyczne. Warto zauważyć, że działania inwestycyjne w zakresie infrastrukturalnym, zwłaszcza w odniesieniu do regionów celu 1 nie powinny zostać wyczerpane na tym zakresie. Wśród innych inwestycji infrastrukturalnych, które powinny znaleźć się w tym lub innych priorytetach należy wymienić: inwestycje infrastruktury turystycznej, wspieranie inwestycji infrastrukturalnych bezpośrednio związanych z lokalizacją nowych lub rozbudową wcześniej działających przedsiębiorstw, wspieranie inwestycji skierowanych na rozwój mieszkalnictwa. Wśród inwestycji transportowych na szczególne wsparcie zasługuje postulat SWW rozbudowy infrastruktury transportu regionalnego, co powinno oznaczać po pierwsze rozwój połączeń Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 47

7 Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe o drugorzędnym znaczeniu (czyli wewnątrzregionalnych), w tym zwłaszcza połączenia między metropolią (ośrodkiem centralnym regionu) i jego otoczeniem regionalnym. Integracja metropolii z ich otoczeniem jest zadaniem trudnym, dlatego wymaga wsparcia ze strony polityki europejskiej. Metropolie stanowią naturalny biegun wzrostu, i należałoby wykorzystać ich potencjał do zwiększania rozwoju całego regionu, a nie pogłębiania zróżnicowań i odmiennych trajektorii rozwojowych w ramach tego samego obszaru. Po drugie rozwój infrastruktury komunikacji regionalnej oznacza także możliwość przyłączenia sieci regionalnej z liniami komunikacyjnymi krajowymi i europejskimi. W świetle Narodowego Planu Rozwoju ( ) i Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego ( ) duże znaczenie mają również inwestycje w infrastrukturę komunikacyjną w największych polskich miastach i metropoliach. Ponadto, dla rozwoju transportu w największych miastach zasadnicze znaczenie ma poprawa transportu publicznego, obejmującego wspieranie inwestycji związanych z komunikacją publiczną, budową metra, rozbudową lotnisk itp. W przypadku Polski istotne znaczenie ma rozwój połączeń drogowych i kolejowych, wzmacniających spójność wewnętrzną zarówno regionów, jak również całego kraju. Duże znaczenie ma rozwój połączeń południkowych (a nie tylko bardziej uprzywilejowanych przez KE linii równoleżnikowych). Znacznie mniejsze znaczenie ma natomiast rozwój autostrad morskich. Trasa przebiegu tych autostrad na Bałtyku zaproponowana przez Komisję Europejską omija polskie porty morskie, a znaczenie żeglugi morskiej między poszczególnymi portami krajowymi nie ma istotnego znaczenia gospodarczego i społecznego. Ponadto, mniejszą wagę dla Polski ma również rozwijanie 30 projektów o znaczeniu europejskim, głównie z uwagi na znikomy udział strony polskiej w tych przedsięwzięciach. Istotne znaczenie ma natomiast wsparcie rozwoju infrastruktury lotniczej, o której nie ma mowy w omawianym dokumencie. Dylematy rozwoju infrastruktury ekologicznej W odniesieniu do priorytetów z zakresu ochrony środowiska można przytoczyć opinię ekspertów o tym, że w umiarkowanym stopniu przyczyniają się one do poprawy atrakcyjności inwestycyjnej regionów, a w niektórych przypadkach mogą nawet podnosić koszty funkcjonowania przedsiębiorstw (a więc pogorszyć atrakcyjność inwestycyjną). Z punktu widzenia stanowiska polskiego na podkreślenie zasługuje konieczność zwiększenia synergii pomiędzy ochroną środowiska a wzrostem gospodarczym, a więc takim ukierunkowaniem inwestycji ekologicznych, aby w maksymalnym stopniu przyczyniały się do rozwoju gospodarczego i zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej regionów. Z tego punktu widzenia na uwagę zasługują trzy kierunki działania. Po pierwsze, należałoby umożliwić skierowanie wsparcia bezpośrednio Analizy i Opinie, 47 Instytut Spraw Publicznych

8 8 Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe dla przedsiębiorstw na inwestycje związane z dostosowaniem do wymogów ekologicznych prawa europejskiego. Po drugie, należy wybierać takie inwestycje, które w największym stopniu poprawiają warunki dla działalności gospodarczej. Jako przykład można wskazać dekontaminacje gruntów pod przyszłe inwestycje, ochronę przed zagrożeniami środowiskowymi, poprawę infrastruktury gospodarki odpadami i wodno-ściekowej dla przedsiębiorstw. Po trzecie, należałoby poprzeć wszystkie działania inwestycyjne zorientowane na projektowanie, wytwarzanie i eksport nowatorskich technologii ekologicznych (mowa o tym np. na str. 18 SWW). Z punktu widzenia wytycznej dotyczącej poprawy wykorzystania źródeł energii, szczególne znacznie dla Polski ma rozbudowa tradycyjnych sieci energetycznych, a także modernizacja dotychczasowych linii i zakładów energetycznych w kierunku poprawiania efektywności zużytkowania energii. Przy obecnym stanie nasycenia i jakości tej infrastruktury może ona stanowić w niektórych regionach poważną barierę utrudniającą inwestycje przedsiębiorstw. Dopiero w dalszej kolejności można wspierać stopniowe upowszechnianie odnawialnych i alternatywnych źródeł energii, a także szersze wprowadzanie technologii ekologicznych do tego sektora. Przy tej okazji warto jednocześnie postulować skreślenie nazbyt szczegółowego wskaźnika dotyczącego produkowania 21 proc. krajowej energii elektrycznej do roku 2010 ze źródeł odnawialnych. W przypadku Polski jest to postulat nierealistyczny i pozbawiony uzasadnienia ekonomicznego. Rozwój zasobów ludzkich i ograniczanie bezrobocia W odniesieniu do priorytetu trzeciego, tj. tworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy sformułowano trzy wytyczne: (1) zaangażowanie większej liczby osób w aktywność zawodową, (2) poprawa zdolności adaptacyjnych pracowników i uelastycznienie rynków pracy, (3) zwiększanie inwestycji w kapitał ludzki. W odniesieniu do wytycznej odnoszącej się do aktywizacji zawodowej należałoby w większym stopniu uwypuklić wsparcie działań tworzących nowe miejsca pracy, a więc pomocy dla przedsiębiorców, jak również pomocy szkoleniowej dla trwale bezrobotnych. Na poparcie zasługuje również postulat większego dopasowania działań publicznych do uwarunkowań i specyfiki regionalnych rynków pracy. W tym kontekście istotne znaczenie dla Polski mają instrumenty działania skierowane wobec obszarów o wysokim strukturalnym poziomie bezrobocia oraz obszarów wiejskich i przygranicznych z trudnościami na rynku pracy. Byłoby to zgodne z polskim postulatem utworzenia specjalnego instrumentu finansowego dla regionów peryferyjnych i rolniczych Polski Wschodniej. W odniesieniu do wytycznej dotyczącej poprawy zdolności adaptacyjnej pracowników na szczególne wsparcie zasługuje postulat powiązania tego instrumentu z działaniami restrukturyzacyjnymi w gospodarce. Warto zauważyć, że w przypadku Polski odnosi się to zwłaszcza do regionów Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 47

9 Opinia na temat Komunikatu Komisji Europejskiej: Strategiczne wytyczne wspólnotowe poprzemysłowych lub powojskowych, a także dotkniętych procesami restrukturyzacji tradycyjnych przemysłów. Interesującym postulatem omawianego dokumentu jest pomoc w sfinansowaniu niektórych kosztów pracy w celu zwiększenia zatrudnienia. Wydaje się, że taka forma wsparcia przedsiębiorstw jest szczególnie istotna dla krajów przeżywających poważne trudności na rynkach pracy. Stanowisko polskie powinno również wesprzeć proponowane zapisy odnoszące się do działań w zakresie inwestycji w kapitał ludzki, odnoszące się zarówno do szkolnictwa zawodowego jak również poprawy systemów edukacyjnych. Duże znaczenie ma zwłaszcza postulat wsparcia rozwoju kształcenia zawodowego poprzez wspólne działania przedsiębiorców i szkół, a także wsparcie modernizacji edukacji wyższej i potencjału naukowego i badawczego uczelni wyższych. Wątpliwości budzi wytyczna dotycząca pomocy w utrzymaniu zdrowej siły roboczej. Z punktu widzenia sytuacji w Polsce nie wydaje się to być najbardziej priorytetowym działaniem dla zwiększenia zatrudnienia i poprawy jakości kapitału ludzkiego. Inwestycje z tego obszaru powinny być kierowane na bardziej niezbędne dla wzrostu gospodarczego działania. Przypisy 1 T. G. Grosse (red.) - Analiza możliwości wprowadzenia regionalnego systemu zarządzania funduszami strukturalnymi UE w Polsce w latach Warszawa Zob. docoffic/2007/osc/050706osc_en.pdf. Analizy i Opinie, 47 Instytut Spraw Publicznych

10 Dr Tomasz Grzegorz Grosse ekspert ISP, ostatnio ukazał się pod jego redakcją raport Instytutu: Analiza możliwości wprowadzenia regionalnego systemu zarządzania funduszami strukturalnymi UE w Polsce w latach Analizy i Opinie Nr 47, wrzesień 2005 Redagują: dr Jacek Kucharczyk, Mateusz Fałkowski, mateusz.falkowski@isp.org.pl Jarosław Ćwiek-Karpowicz, jarek.cwiek-karpowicz@isp.org.pl Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha jasio70@interia.pl Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.szpitalna 5 lok Warszawa, Polska isp@isp.org.pl