Nieprawidłowości stanowiące czyny naruszenia DFP. Uchwała budżetowa na rok wyniki kontroli RIO we Wrocławiu

Transkrypt

1 Nieprawidłowości stanowiące czyny naruszenia DFP wyniki kontroli RIO we Wrocławiu Uchwała budżetowa na rok 2020 po nowelizacji przepisów o finansach publicznych

2 Cel wystąpienia Zwrócenie uwagi na najczęściej występujących nieprawidłowości stanowiące czyny naruszenia dyscypliny finansów publicznych Omówienie znowelizowanych przepisów które należy uwzględnić przy planowaniu dochodów i wydatków budżetowych na 2020 rok i kolejne lata 2

3 Art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. 2. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa. 3

4 Zmiana zakresu ustawowego upoważnienia do zaciągania zobowiązań Art. 261 ufp Kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne, w tym zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, inne niż kredyt i pożyczka, do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Zmiana art. 261 ufp, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., jest konsekwencją nowelizacji ustawy o finansach publicznych w zakresie kontroli poziomu zadłużenia, 4

5 Art. 18 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest: 1) zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2019 r. poz. 351); 2) niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. 5

6 Nieprawidłowości skutkujące zawiadomieniem o naruszeniu DFP W 2018 r. RIO we Wrocławiu złożyła 12 zawiadomień, w których wskazano 29 nieprawidłowości. Dotyczyły one w głównej mierze: zamówień publicznych (art. 17 uondfp) 9 Inwentaryzacji i sprawozdawczości budżetowej (art. 18 uondfp) 6 opłacania składek ZUS, FP (art. 14 uondfp) 3 kontroli głównego księgowego (art. 18b uondfp) 2 zaciągania zobowiązań (art. 15 ust. 1 uondfp) 2 dokonywania wydatków (art. 11 ust. 1 uondfp) 2 rozliczenia dotacji (art. 8 pkt 3 uondfp) 2 kontroli zarządczej (art. 18c uondfp) 2 nieterminowej zapłaty (art. 16 ust. 1 uondfp) 1 2 6

7 Inwentaryzacja Niewłaściwa metoda inwentaryzacji (niezgodna z art. 26 ust. 1 i 2 uor) budynki i budowle do których dostęp nie jest ograniczony grunty wartości niematerialne i prawne długoterminowe aktywa finansowe obce środki trwałe własne środki trwałe znajdujące się w dyspozycji innych podmiotów 7

8 Inwentaryzacja Nierzetelna inwentaryzacja przeprowadzana drogą porównania stanów księgowych z dokumentami salda kont rozrachunkowych kont syntetycznych uznawane są za prawidłowe pomimo ich niezgodności z saldami kont analitycznych prowadzonych w odrębnych zbiorach (często per salda kont rozrachunkowych) brak rzetelnej weryfikacji salda konta 080 Środki trwałe w budowie (inwestycje), co skutkuje nieterminowym rozliczeniem kosztów (antydatowanie dokumentów OT) 8

9 Sprawozdawczość budżetowa Wykazanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z ewidencją szczegółową m.in. prowadzoną do konta 221 Brak ewidencji szczegółowej dla należności i zobowiązań wymagalnych albo prowadzenie jej w sposób niezgodny z przepisami uor (zestawienia nie stanowiące ksiąg rachunkowych) W sprawozdaniu Rb-28S nie wykazano zobowiązań niewymagalnych z terminami płatności w kolejnych latach (m.in. zobowiązań finansowych stanowiących dług publiczny) 9

10 Rozliczania dotacji Uwzględnienie w rozliczeniu dotacji wydatków, które nie dotyczyły realizacji zadania na jakie udzielono dotacji Naruszenie zasad określonych w: art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 5 ufp obowiązek zwrotu do budżetu dotacji (lub jej części) wraz z odsetkami; art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 1 ufp obowiązek wydawania stosownej decyzji 10

11 Zaciągania zobowiązań i wydatki Zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową (zerowy plan wydatków w danej podziałce klasyfikacyjnej) Zawarcie wieloletniej umowy z terminami płatności w kolejnych latach bez stosownego upoważnienia organu stanowiącego JST (brak upoważnienia do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy) 11

12 Odpowiedzialność kierownika JSFP Z ustawy o finansach publicznych wynikają dwa istotne dla finansów publicznych domniemania. Po pierwsze każda ma swojego kierownika Rys. B.Brosz Źródło: Finanse Publiczne nr 1/2008 Po wtóre kierownik jednostki odpowiada za całość gospodarki finansowej kierowanej jednostki 12

13 Kierownik JSFP odpowiada za gospodarkę finansową, a w szczególności za: proces planowania i wykonywania budżetu kontrolę zarządczą i finansową audyt wewnętrzny zapewnienie jawności i przejrzystości finansów publicznych prowadzenie rachunkowości, w tym za politykę sprawozdawczość budżetową i finansową zamówienia publiczne inne obszary wskazane w ustawie o finansach publicznych 13

14 Odpowiedzialność za naruszenie DFP Kierownik JSFP powinien, z uwagi na szczególny rodzaj przypisanej odpowiedzialności, analizować i upewniać się co do zgodności z przepisami prawa podejmowanych przez siebie decyzji, w szczególności poddać analizie dokumentację dotyczącą zamówień w zakresie jej zgodności z prawem przed podpisaniem umowy Kierownik JSFP zawierając umowę bez sprawdzenia, zawierza swoim pracownikom, mogąc przewidzieć możliwość naruszenia dyscypliny finansów publicznych 14

15 Art. 18b ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ na: 1) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych; 2) zaciągnięcie zobowiązania niemieszczącego się w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. 15

16 Art. 18c ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli miało ono wpływ na: (...) zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych 16

17 Art. 93 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Zawiadomienie o ujawnionych okolicznościach, wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych składa niezwłocznie do właściwego rzecznika dyscypliny m.in. kierownik JSFP, organ sprawujący nadzór nad JSFP, organ stanowiący JST, komisja stała organu stanowiącego samorządu terytorialnego, organ kontroli lub kierownik jednostki prowadzącej kontrolę JSFP, dysponent przekazujący środki publiczne JSFP lub podmiotowi niezaliczanemu do SFP 17

18 Odpowiedzialność karna za istotne naruszenie przepisów o rachunkowości (art. 77 uor) Występowanie istotnych nieprawidłowości w jednostkach organizacyjnych JST (m.in. instytucje kultury) świadczy o braku kontroli i nadzoru ze strony JST. Przykładowo: wieloletni (co najmniej od 2014 r.) nietrwały zapis operacji w księgach prowadzonych przy użyciu komputera ZOiS na podstawie operacji ze statusem dowolne (operacje zaksięgowane i niezaksięgowane); wydruki ZOiS za lata w trzech wersjach ze statusem dowolne, zaksięgowane i niezaksięgowane (łączna wartość operacji w granicach 24 mln zł); gotówka w kasie niezgodna ze stanem rzeczywistym (m.in. dokonywanie wypłat bez udokumentowania) 18

19 Uchwała budżetowa na rok 2020 Na co należy zwrócić uwagę przy opracowywaniu projektu uchwały budżetowej 19

20 Nowelizacja ustawy o finansach publicznych Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2500) Druki sejmowe nr 2787, 3064 i 3064-A Ustawa zmienia: Ustawę o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c ) Ustawę o samorządzie powiatowym (art. 12 pkt 8 lit.) Ustawę o samorządzie województwa (art. 18 pkt 19 lit.c ) Ustawę o regionalnych izbach obrachunkowych (art. 13 pkt 1) 20

21 Zakres nowelizacji ustawy o finansach publicznych Nowelizacja w głównej mierze dotyczy przepisów z zakresu długu publicznego oraz zasad zaciągania i limitowania zobowiązań dłużnych JST W wyniku nowelizacji: zracjonalizowano możliwości zadłużania się JST uelastyczniono gospodarkę finansową JST wzmocniono mechanizmy prawne służące zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego 21

22 Zmiany w zakresie kontroli poziomu zadłużenia JST Wzmocnione zostały mechanizmy prawne służące bezpieczeństwu finansowemu JST uwzględniono przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia (IWZ) te zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu (art. 243 ust. 1 ufp ) limitem spłaty zobowiązań JST objęto wszystkie zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu zaliczane do tytułu dłużnego kredyty i pożyczki m.in. 1) papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, 2) umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, 22

23 Zmiany w zakresie kontroli poziomu zadłużenia JST 3) umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, 4) umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu; np. umowa realizacji modernizacji oświetlenia system ESCO (Energy Service Company) objęto zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki ograniczeniami analogicznymi jak dla tradycyjnych kredytów i pożyczek nie mogą przekraczać kwot określonych w uchwale budżetowej, koszty obsługi muszą być ponoszone co najmniej raz do roku (art. 91 ust.1 i art. 92 ust. 1 ufp) 23

24 Zmiany w zakresie kontroli poziomu zadłużenia JST zmodyfikowano wymóg uzyskania opinii RIO o możliwości spłaty zadłużenia JST (art. 91 ust. 2 ufp); wprowadzono wyłączenie (art. 91 ust. 3 ufp) stosowania regulacji do tych zobowiązań: których wartość nie przekracza kwoty 0,5% planowanych dochodów bieżących, o ile suma zaciągniętych zobowiązań w roku budżetowym nie przekroczy 1% planowanych dochodów bieżących, które mają charakter krótkoterminowy i podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane 24

25 Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia Art. 72 ust.1a ufp doprecyzowano tytuły dłużne, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 3 ufp (obejmują one zobowiązania finansowe zgodne nie tylko z ich treścią prawną wynikającą z nazwy czynności prawnej, ale również z treścią ekonomiczną) stworzenie ustawowej definicji tytułów dłużnych przez wyliczenie zobowiązań nie rozwiązałoby problemów definicyjnych, zwłaszcza w kontekście otwartego katalogu zobowiązań zaliczanych do kredytów i pożyczek. ESA2010 definiuje zobowiązania dłużne w sposób funkcjonalny (statystyka UE) potrzeba zapewnienia spójności i przejrzystości regulacji prawnych, zwłaszcza wobec zmian w art. 91, art. 92, art. 212, art. 217, art. 243, art. 261 i art. 262 ufp 25

26 Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia zmiana art. 72 ufp (nowy ust. 1a) nie dokonała zmian kategorii tytułów dłużnych ani zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych; zakres znaczeniowy tytułów dłużnych pozostał bez zmian, w szczególności tytuł kredyty i pożyczki był i jest rozumiany szeroko, z uwzględnieniem sensu ekonomicznego zobowiązania, a nie tylko jego nazwy zmiana jest tylko doprecyzowaniem na poziomie ustawy zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym oraz wytyczne do jego wydania pozostają bez zmian (pozostało w mocy rozporządzenie wydane przed nowelizacją ustawy o finansach publicznych) 26

27 Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia Dodano pkt 6a w art. 212 ust. 1 ufp, który koresponduje ze zmianami dokonanymi w art. 91 ust. 1 ufp obligującymi do określenia w uchwale budżetowej limitu zaciągniętych zobowiązań obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej JST jest limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego kredyty i pożyczki, innych niż kredyt, pożyczka i emitowane papiery wartościowe (zapewnienie przejrzystość budżetu oraz realizacji jawności finansów publicznych) 27

28 Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia Dodano pkt 1a w art. 212 ust. 2 ufp, który dotyczy fakultatywnych elementów uchwały budżetowej uchwała budżetowa może zawierać upoważnienia dla zarządu JST do zaciągania zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego kredyty i pożyczki, innych niż kredyt, pożyczka i emitowane papiery wartościowe. 28

29 Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia zmiana art. 228 ufp (upoważnienia dla organu wykonawczego JST w uchwale w sprawie WPF do przekazania uprawnień kierownikom jednostek organizacyjnych) doprecyzowuje, że w zakresie umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy przekazanie uprawnień do zaciągania zobowiązań, na mocy obowiązującego art. 228 ufp, może dotyczyć także umów, z których wynikają zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp zmiana nie oznacza jednak możliwości upoważnienia kierowników jednostek organizacyjnych do zaciągania pożyczek i kredytów (w ścisłym znaczeniu) 29

30 Zmiany będące konsekwencją wprowadzanych rozwiązań w zakresie racjonalności zadłużenia i polepszenia przestrzeni wydatkowej oraz kontroli poziomu zadłużenia Art. 261 ufp zawiera potwierdzenie, iż kierownik samorządowej jednostki budżetowej może, w celu realizacji zadań, zaciągać także zobowiązania zaliczane do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, inne niż kredyt i pożyczka do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki Upoważnienie dotyczy tylko zobowiązań dłużnych tzw. krótkoterminowych, tj. zobowiązań z terminem zapłaty do 31 grudnia danego roku budżetowego, które nie podlegają opiniowaniu przez RIO (art. 91 ust. 3 pkt 1 ufp) 30

31 Zmiany innych ustaw Ze względu na zmianę art. 91 ufp dokonano zmianę art. 13 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. do zadań RIO należy wydawanie, na wniosek organu wykonawczego JST, opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych Zmiany ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego jednoznacznie przypisują organowi stanowiącemu JST generalną kompetencje do zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp 31

32 Przepisy dostosowujące i przepis końcowy Zobowiązania wynikające z tzw. niestandardowych instrumentów finansowania zaciągnięte przed wejściem w życie nowelizacji (tj. przed 1 stycznia 2019 r.) nie podlegają bezpośredniemu limitowaniu do końca okresu ich spłaty (spłaty z tego tytułu nie są ujmowane po lewej stronie i wydatki z tego tytułu pozostają po prawej stronie relacji z art. 243 ufp) Nowe zobowiązania z ww. tytułu, tj. zaciągnięte po 1 stycznia 2019 r., są limitowane od 2020 r. (spłaty z tego tytułu są ujmowane po lewej stronie wzoru i bez wydatków po prawej stronie art. 243 ufp). 32

33 Podsumowanie należy zapamiętać Zobowiązania dłużne, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp (zaliczane do kredytów i pożyczek zdefiniowane dodatkowo w ust.1a art. 72 ufp), z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy: są objęte limitem zobowiązań (obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej art. 212 ust. 1 pkt 6 i 6a ufp) do ich zaciągnięcia wymagane jest odpowiednie upoważnienie (art. 212 ust. 2 pkt 1a ufp, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c usg, art. 12 pkt 8 lit.c usp, art. 18 pkt 19 lit.c usw oraz art. 228 ust. 2 ufp) wymagane jest uzyskanie przez organ wykonawczy JST opinii RIO o możliwości ich spłaty (art. 91 ust. 2 i 3 ufp) od 2020 r. są objęte limitem zadłużenia (relacja z art. 243 ufp), w przypadku ich zaciągnięcia po 1 stycznia 2019 roku 33

34 Lucyna Hanus Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu 34