3. Idea działań strażniczych Idea kontroli obywatelskiej to temat wciąż w Polsce nowy, choć mechanizm ten odpowiada na istniejące zapotrzebowanie społeczne. Większość Polaków uważa, że organizacje pozarządowe wypełniają bardzo ważne zadanie: patrzą władzy na ręce. Terminem działania strażnicze określane są inicjatywy organizacji obywatelskich oraz mediów polegające na obserwowaniu działań instytucji i osób publicznych, prowadzące do zwiększenia przejrzystości i praworządności życia publicznego. Termin ten odnosi się również do sektora prywatnego, w zakresie w jakim dotyczy praw konsumentów oraz przestrzegania prawa przez podmioty prywatne 9. Wielość inicjatyw strażniczych jest projekcją różnorodności organizacji je realizujących. Nie ma tu jakiegoś formalnego kształtu, wymogów czy modeli. Konkretne projekty realizują konkretne założenia, działania. Odnosząc się do praktyki polskiej także zauważalna jest spora różnorodność podmiotowo przedmiotowa, jednak epicentrum działań strażniczych lokuje się w Warszawie, wokół Fundacji im. Stefana Batorego i jej partnerów (np. Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich), realizujących takie przedsięwzięcia od szeregu lat. Celem programu Działania Strażnicze, realizowanego od 2004 roku przez Fundację Batorego, jest upowszechnienie mechanizmów obywatelskiego nadzoru nad funkcjonowaniem instytucji publicznych i instytucji zaufania publicznego służących podnoszeniu standardów i przejrzystości ich działania. W krajach o rozwiniętej tradycji demokratycznej funkcje takie pełnią m.in. niezależne organizacje pozarządowe, zwane organizacjami strażniczymi - watchdog organizations (watchdog z ang. pies strażniczy, monitorujący). Organizacje watchdogowe pełnią funkcje społecznego nadzoru nad instytucjami publicznymi i ośrodkami władzy. W Polsce zakres i skala tego typu działań są wciąż jeszcze niewystarczające w stosunku do potrzeb 10. Przedmiotem obserwacji może być szereg spraw związanych z przestrzeganiem prawa oraz standardów działania przez instytucje i osoby 9 K. Batko-Tołuć, Co to jest strażnictwo?, http://www.watchdog.org.pl 10 Witryna internetowa Fundacji im. Stefana Batorego, http://www.batory.org.pl/straznicze/index.htm 25
publiczne. Niezależnie od wybranej dziedziny - generalnym celem ma być dbanie o interes publiczny, czyli o interes wszystkich obywateli i obywatelek. Dzięki inicjatywom strażniczym umacniana jest demokracja i państwo prawa. Obywatele obserwujący działania władzy sprawują swego rodzaju kontrolę społeczną i zmuszają decydentów do wyjaśniania prowadzonej polityki, odpowiadania na pytania obywateli, jawności działania i kształtowania poczucia odpowiedzialności za sposób sprawowania władzy. Przedmiotem zainteresowania wielu organizacji strażniczych są wydatki publiczne. Rządzący podlegają bowiem wielu naciskom, nie są też wolni od myśli o kolejnych wyborach, a mając możliwość podejmowania decyzji mogą ulec pokusie wzmocnienia swojej pozycji za pomocą środków publicznych. Praca strażnika to systematyczne zbieranie informacji i jej upublicznianie. Organizacje strażnicze zajmują się regularnym gromadzeniem informacji w dziedzinach, co do których powstaje zagrożenie interesu publicznego, bądź jednostkowego w przypadku złego funkcjonowania prawa lub jego łamania. To zbieranie informacji zazwyczaj ma formę monitoringu o określonym celu, zakresie, czasie i metodologii. Monitoring musi być zaplanowany, usystematyzowany i prowadzony według przyjętego schematu. W samym zbieraniu informacji organizacje posługują się podobnymi technikami, jak nauki społeczne obserwacją uczestniczącą, analizą dokumentów, wywiadami kwestionariuszowymi bądź zogniskowanymi. 11 Efektem działań strażniczych ma być z założenia stwierdzenie: wadliwej polityki w zakresie udostępniania informacji publicznej; braku procedur regulujących pewne obszary; wypaczania realizacji istniejących procedur; pojawiania się drobnych, ale regularnych zaniedbań; nadużywania władzy, w celu realizacji indywidualnych interesów; złego traktowania mniejszości lub klientów urzędów. 12 Trzeba oczywiście podkreślić, że owych efektów nie należy poszukiwać za wszelką cenę, a już na pewno nie trzeba ich kreować. Wszak w monitoringu strażniczym, jak w każdym innym, wynik negatywny nie potwierdzający tezy też jest wynikiem, a co więcej -wynikiem krzepiącym. Z drugiej strony poziom oczekiwań i wymagań jakościowych stale rośnie, stąd rzadko udaje się stwierdzić idealne funkcjonowanie sprawdzonych obszarów. Tu ogromne znaczenie ma 11 K. Batko-Tołuć, Co to jest strażnictwo, op. cit., str. 1. 12 Tamże, str. 2. 26
wstępna weryfikacja działań proponowanych przez organizacje strażnicze (Fundację im. Stefana Batorego i partnerów) i ich najbardziej doświadczonych ekspertów. Odpowiednie założenia intuicyjne uprawdopodabniają realną potrzebę określonych działań strażniczych. Dla organizacji pozarządowych podejmujących działania strażnicze opracowano w 2001 roku Kartę zasad organizacji monitorujących działalność administracji publicznej. Karta wskazuje na cztery istotne cechy prawidłowego funkcjonowania organizacji strażniczych: a) obiektywność, rozumiana jako stosowanie monitoringu, który jest metodą dochodzenia do rzetelnej i obiektywnej wiedzy na temat zasad i efektów działania administracji publicznej i nie może być traktowany wyłącznie instrumentalnie, jako sposób udowadniania z góry założonej tezy; oznacza to, że w swoich działaniach organizacja i jej przedstawiciele winni wyżej stawiać prawdę ponad doraźną skuteczność czy interes własnej organizacji; b) działalność dla dobra wspólnego, gdyż monitoring jest elementem wpływania na poprawę funkcjonowania społeczności lokalnych (w tym ochrony środowiska naturalnego), a nie tylko narzędziem badawczym; oznacza to, że nie powinien być - poza skrajnymi przypadkami - jedynie formą krytyki, ale próbą rozpoczęcia procesu negocjacji i wspólnych działań na rzecz poprawy istniejącej sytuacji; c) jawność, ponieważ organizacje kontrolujące muszą ze szczególną troską dbać o jawność swoich działań i unikać sytuacji, w których ich działania mogłyby być postrzegane jako nieetyczne, a ich obiektywizm poddany w wątpliwość; d) rzetelność, bo osiągnięcie celów przyjętych przez organizację wymaga konsekwentnego i kompetentnego działania; dlatego też organizacje powinny podejmować zadania na miarę kompetencji i możliwości, wywiązywać się z umów i zobowiązań, dbać o wysoką jakość realizowanych działań. 13 Najczęstszą metodą prowadzenia działań strażniczych jest monitoring. Wiele działań strażniczych podejmowanych jest na podstawie pojedynczych informacji o nieprawidłowościach w stosowaniu prawa i przepisów. Często zdarza nam się zaobserwować jakieś zjawisko i powstaje pytanie, na ile jest ono powszechne i regularne. Wiedzę o tych pojedynczych sytuacjach czerpiemy nie tylko z własnego doświadczenia, ale także z mediów czy docierających do nas sygnałów od innych osób. W celu zebrania wiarygodnych informacji o problemie, 13 K. Izdebski, Etyczne standardy działań strażniczych, opublikowane w: Tezy do dyskusji 2009, nr 8. 27
jego skali i możliwych przyczynach organizacje strażnicze prowadzą zazwyczaj monitoring. Może on, zależnie od celu obserwacji i posiadanych zasobów, być bardzo rozbudowany i mieścić w sobie cały szereg czynności, może też przyjąć skromniejszą formę. 14 Najprostsza definicja monitoringu mówi, że monitorować, to znaczy przyglądać się czemuś w specjalnym celu. Takim celem jest zazwyczaj zmiana danej sytuacji na lepsze -zgodnie z interesem społecznym. Strażnik monitoruje, ponieważ rozumie, że interes publiczny jest nie tylko pojęciem abstrakcyjnym. Jest to także przestrzeń działania każdego obywatela i każdej obywatelki. Nie tylko interesuje się on rzeczywistością, lecz w sposób zaplanowany i usystematyzowany prowadzi według przyjętego schematu badanie jej wybranego fragmentu. Badanie to stanowi także element działań zmierzających do zmian tej rzeczywistości. 15 Dobry monitoring wymaga przemyślanej koncepcji i stworzenia odpowiednich narzędzi. Narzędzia służą do systematyzowania zbieranych informacji. Natomiast same informacje zbierane są pomocą technik używanych głównie przez nauki społeczne. Ważne jest w monitoringu określenie, do czego zmierzamy w naszej strategii wpływania na zmianę, wyznaczy nam to w dużej mierze zakres koniecznych do zebrania informacji, a tym samym wpłynie na dobór narzędzi i technik zbierania informacji. Na etapie prowadzenia monitoringu warto wiedzieć, czy będziemy oddziaływać na polityków szczebla centralnego, instytucje międzynarodowe, mobilizować opinię publiczną czy też egzekwować stosowanie prawa lub ukazywać niekonstytucyjność przepisów i kierować sprawy do sądu. Zależnie od tego, które z tych zadań chcemy podjąć, musimy zdecydować się na poszukiwanie informacji statystycznych, przypadków osób, których historie przemawiają do masowej wyobraźni, przypadków osób, których prawa są łamane w sposób oczywisty bądź informacji przydatnych w kampanii społecznej. Pierwszym etapem powinno być wyznaczenie celu strategicznego z zaznaczeniem jakiego obszaru i podmiotów dotyczy, jakiego prawa czy działania instytucji. Wyboru dokonywać powinno się zazwyczaj na podstawie naszej wcześniejszej wiedzy wszak ważne są dla nas sprawy, z którymi w jakiś sposób już się zetknęliśmy i zaczęliśmy się nimi interesować. Na realizację celu strategicznego składać się będzie cały szereg działań. Monitoring może być jednym z nich, ale 14 Monitoring - metoda prowadzenia działań strażniczych, Spotkanie dla organizacji składających wnioski do projektu Działania Strażnicze 2008, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa, 29 stycznia 2008 r. 15 A. Kuliberda, Jestem strażnikiem. Monitoruję, http://www.watchdog.org.pl. 28
może też okazać się niekonieczny. 16 Etap drugi to wyznaczenie celów cząstkowych. Ich osiągnięcie przyczyni się do realizacji celu strategicznego. Przygotowując się do wyboru celów cząstkowych musimy zebrać dostępne wcześniej informacje, aby dobrze zdiagnozować, co będzie służyło osiągnięciu celu strategicznego. Wstępna diagnoza obejmuje: rozmowy z ekspertami rozumianymi również jako osoby posiadające wiedzę praktyczną o badanej rzeczywistości, innymi słowy osoby z wewnątrz instytucji, które mogą nam wskazać obszary dysfunkcyjne; analizę prawa rozumianą zarówno jako skatalogowanie źródeł prawa w danej dziedzinie, jak też jego spójność i poziom realizacji; wyniki badań naukowych oraz badań i kontroli realizowanych przez podmioty prywatne i państwowe, a także często międzynarodowe w badaniach porównawczych mogą one wzajemnie się weryfikować; doniesienia mediów, pokazujące gdzie mogą istnieć potencjalne obszary badawcze; analizę skarg obywateli, również wskazujące jakie obszary mogłyby nas interesować. 17 Opracowanie szczegółowej koncepcji monitoringu pomaga podporządkować temat badań celowi zamierzonych działań na rzecz zmiany w wybranym obszarze. Można uniknąć w ten sposób marnowania czasu, energii i pieniędzy na zbieranie informacji, których później nie będziemy mogli wykorzystać. Niezbędnym elementem do podjęcia działań strażniczych jest nieprzecenianie swoich możliwości i w razie przypuszczenia, iż wyników nie będzie poprzedzała profesjonalna weryfikacja, należy zwrócić się do doświadczonych organizacji. Istotną rolę będzie odgrywało zebranie doświadczeń organizacji lokalnych, ale przede wszystkim wierność celom i założeniom działań strażniczych. Monitoring powinien dążyć do jak najlepszego funkcjonowania badanych podmiotów. Czasem oznacza to wskazanie błędów, a czasem rozpowszechnienie dobrych praktyk. Wszystkie te działania jednak sprzyjają poprawności życia publicznego, przyjaznego obywatelom i instytucjom. 16 Monitoring - metoda prowadzenia działań strażniczych, op. cit., str. 2. 17 Tamże, str. 2. 29