Identyfikacja i delimitacja obszarów problemowych/strategicznej gospodarczy województwa interwencji śląskiego w Polsce Analiza wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na wzrost Raport końcowy 24 września 29 r. Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
OPRACOWANE DLA URZĘDU MARSZAŁKOWSKIEGO WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO PRZEZ: Instytut Badań Strukturalnych ul. Rejtana 15 lok. 24, 25 2-516 Warszawa, Polska TEL. +48 22 629 33 82 FAX: +48 22 395 5 21 E-MAIL: ibs@ibs.org.pl www.ibs.org.pl 1
Analiza wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na wzrost gospodarczy województwa śląskiego Opracowanie dla Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego Spis treści Streszczenie... 13 Wstęp... 19 1 Metodologia badania... 2 1.1 Cele badania oraz pytania badawcze... 21 1.2 Statystyczna i ekonometryczna analiza danych... 23 1.2.1 Źródła danych i podstawowe indeksy... 23 1.2.2 Wydatki inwestycyjne... 23 1.2.3 Model ekonometryczny... 24 1.3 Meta-analiza literatury... 24 1.4 Badania jakościowe... 25 1.4.1 Ankietowe badanie Jednostek Samorządu Terytorialnego - CAWI... 25 1.4.2 Pogłębione wywiady indywidualne IDI... 26 1.4.3 Panel ekspercki zogniskowany wywiad grupowy FGI... 26 1.4.4 Studia przypadków JST... 27 1.5 Indeks rozwoju społeczno-ekonomicznego... 27 1.5.1 Komponent gospodarczy (Indeks Gospodarczy IG)... 28 1.5.2 Komponent zdrowia (Indeks Zdrowia IZDROWIA)... 28 1.5.3 Komponent kapitału ludzkiego (Indeks Kapitału Ludzkiego IKL)... 29 1.5.4 Komponent kapitału społecznego (Indeks Kapitału Społecznego IKS)... 29 1.6 Indeks rozwoju infrastruktury społecznej (IRIS)... 29 1.6.1 Procedura budowy indeksów... 3 1.6.2 Zmienne uwzględnione przy konstrukcji indeksów syntetycznych... 31 1.6.3 Interpretacja wskaźników... 33 2 Przestrzenne zróżnicowanie województwa śląskiego... 35 2.1 Zróżnicowanie rozwoju społecznego-gospodarczego w województwie śląskim... 35 2.2 Zróżnicowanie infrastruktury społecznej w województwie śląskim... 4 2.2.1 Indeks rozwoju infrastruktury społecznej IRIS... 4 2.3 Komponenty infrastruktury społecznej województwa śląskiego... 48 2.3.1 Infrastruktura edukacyjna... 49 2
2.3.2 Infrastruktura sportowo-rekreacyjna... 57 2.3.3 Infrastruktura mieszkaniowa... 6 2.3.4 Infrastruktura zdrowotna... 62 2.3.5 Infrastruktura kulturalna... 67 2.3.6 Infrastruktura pomocy społecznej... 73 2.3.7 Zróżnicowanie przestrzenne oraz ocena jakości i dostępności komponentów infrastruktury społecznej wyniki badań jakościowych... 76 2.4 Inwestycje w infrastrukturę społeczną w latach 1999-27... 81 2.4.1 Inwestycje JST w infrastrukturę społeczną ogółem... 82 2.4.2 Inwestycje JST w poszczególne komponenty infrastruktury społecznej... 94 2.4.3 Inwestycje niepubliczne... 15 2.4.4 Rekomendacje dla władz publicznych... 18 3 Infrastruktura społeczna a poziom rozwoju społeczno-gospodarczego ustalenia teoretyczne i empiryczne... 11 3.1 Potencjalne kanały transmisji ujęcie teoretyczne... 111 3.2 Ustalenia empiryczne... 114 3.2.1 Wpływ infrastruktury społecznej na rozwój społeczno-ekonomiczny regionów w Polsce... 116 3.2.2 Czynniki decydujące o lokalizacji inwestycji prywatnych... 116 3.2.3 Prywatne a publiczne inwestycje infrastrukturalne... 121 3.3 Podsumowanie... 122 4 Ocena efektywności inwestycji... 125 4.1 Model i oszacowania... 125 4.2 Czynniki decydujące o efektywności inwestycji wyniki modelu... 128 4.3 Ocena inwestycji ex post: oszacowania modelu... 129 4.4 Ocena inwestycji ex ante ekonometryczna analiza efektywności... 135 4.5 Ocena inwestycji ex ante - klastrowa analiza popytu... 14 4.5.1 Powiaty... 142 4.5.2 Gminy... 146 4.6 Podsumowanie i rekomendacje dla władz samorządowych... 152 5 Współfinansowanie inwestycji w obszarze infrastruktury społecznej z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej w perspektywie 27-213... 154 5.1 Kierunki inwestycji w perspektywie finansowej 24-26... 154 5.2 Infrastruktura edukacyjna... 155 5.2.1 Możliwości wsparcia... 155 5.2.2 Działania komplementarne... 155 5.2.3 Mechanizmy zapewnienia komplementarności działań... 156 5.3 Infrastruktura ochrony zdrowia... 157 Możliwości wsparcia... 157 5.3.1 Działania komplementarne... 158 5.3.2 Mechanizmy zapewnienia komplementarności wsparcia... 158 5.4 Infrastruktura pomocy społecznej... 159 3
5.4.1 Możliwości wsparcia... 159 5.4.2 Działania komplementarne... 159 5.4.3 Mechanizmy zapewnienia komplementarności wsparcia... 159 5.5 Infrastruktura kulturalna, turystyczna i rekreacyjna... 16 5.5.1 Możliwości wsparcia... 16 5.5.2 Działania komplementarne... 16 5.5.3 Mechanizmy zapewnienia komplementarności... 161 5.6 Komplementarność a wdrażanie programów finansowanych z UE... 162 5.7 Podsumowanie... 164 Wnioski i rekomendacje... 166 Bibliografia... 17 Aneksy... 174 Aneks 1. Aneks statystyczny... 174 Aneks 2 Scenariusz wywiadu IDI jednostek samorządu terytorialnego... 22 Aneks 3 Scenariusz wywiadu IDI podmiotów niepublicznych... 227 Aneks 4. Scenariusz I panelu... 23 Aneks 5. Scenariusz II panelu... 233 Aneks 6. Formularz kwestionariusza internetowego badania CAWI... 236 4
Spis wykresów Wykres 1. Indeks rozwoju społeczno ekonomicznego (IRSE) oraz jego składowe: indeks kapitału ludzkiego (IKL), indeks kapitału społecznego (IKS), indeks zdrowia (IZDROWIA), indeks gospodarczy (IG) w powiatach, uśredniony na poziom województw w 27 roku... 37 Wykres 2. Wartość indeksu rozwoju społeczno-ekonomicznego w poszczególnych powiatach województwa śląskiego w 27 roku... 37 Wykres 3. Wartość indeksu IRSE oraz poszczególnych składowych (IKL, IKS, IZDROWIA, IG) w powiatach ziemskich i grodzkich województwa śląskiego, w 27 roku... 38 Wykres 4. Wartości poszczególnych składowych indeksu IRSE w powiatach województwa śląskiego w 27 roku... 39 Wykres 5. Syntetyczny indeks rozwoju infrastruktury społecznej IRIS oraz indeksy składowe: indeks rozwoju infrastruktury edukacyjnej (IEDU), sportowo-rekreacyjnej (ISR), mieszkaniowej (IM), zdrowotnej (IZ), kulturalnej (IK), pomocy społecznej (IS), w powiatach, uśredniony dla województw, w 27 roku... 4 Wykres 6. Wartości indeksu rozwoju infrastruktury społecznej IRIS oraz jego poszczególnych komponentów (IEDU, ISR, IM, IZ, IK, IS) w powiatach ziemskich i grodzkich w Polsce w 27 roku (ważona średnia dla powiatów)... 41 Wykres 7. Wartości indeksu rozwoju infrastruktury społecznej IRIS oraz jego poszczególnych komponentów (IEDU, ISR, IM, IZ, IK, IS) w powiatach ziemskich i grodzkich w województwie śląskim w 27 roku... 42 Wykres 8. Wzrost indeksu IRIS i jego poszczególnych składowych w latach 1999-27 w województwie śląskim (średnia dla powiatów)... 42 Wykres 9. Względna zmiana indeksu rozwoju infrastruktury społecznej w powiatach woj. śląskiego w latach 1999-27 w relacji do początkowego poziomu infrastruktury... 43 Wykres 1. Absolutna zmiana indeksu rozwoju infrastruktury społecznej w powiatach woj. śląskiego w latach 1999-27 w relacji do początkowego poziomu infrastruktury... 43 Wykres 11. Zależność pomiędzy tempem wzrostu gospodarczego a gęstością infrastruktury społecznej w powiatach woj. śląskiego... 43 Wykres 12. Relacja pomiędzy wysokością PKB per capita w 1999 roku a wartością indeksu syntetycznego IRIS w 1999 roku... 44 Wykres 13. Relacja pomiędzy tempem wzrostu gospodarczego w latach 1999-27 a wysokością PKB per capita w 1999 roku... 44 Wykres 14. Wartość wskaźnika syntetycznego IRIS w powiatach województwa śląskiego w 27 roku... 45 Wykres 15. Wartość poszczególnych składowych indeksu IRIS w powiatach województwa śląskiego w 27 roku... 46 Wykres 16. 3 najlepiej wyposażonych w infrastrukturę społeczną gmin, w 27 roku... 47 Wykres 17. 3 najgorzej wyposażonych w infrastrukturę społeczną gmin, w 27 roku... 47 5
Wykres 18. Dynamika liczby przedszkoli w województwie śląskim i Polsce, rok 1999 = 1... 51 Wykres 19. Dynamika odsetka przedszkolaków w grupie wiekowej 3-6 lat, w województwie śląskim i Polsce, rok 1999 = 1... 51 Wykres 2. Prognozy demograficzne Głównego Urzędu Statystycznego dla Polski (lewy wykres) i województwa śląskiego (prawy wykres), dla grup wiekowych: -4; 5-19; 2-24; 6 i więcej... 54 Wykres 21. Dynamika liczby studentów w woj. śląskim i całym kraju... 55 Wykres 22. Liczba studentów na 1 tys. osób w wieku 19-24 w poszczególnych województwach w 27 roku.... 55 Wykres 23. Struktura studentów według typów szkół w Polsce (lewy wykres) i woj. śląskim (prawy wykres) w 27 roku... 56 Wykres 24. Liczba studentów (w tys.) na 1 tys. ludności wieku 19-24 w 27 roku.... 56 Wykres 25. Zmiana liczby klubów sportowych... 58 Wykres 26. Zmiana liczby ćwiczących... 58 Wykres 27. Specjalistyczna aparatura medyczna przypadająca na 1 tys. mieszkańców.... 64 Wykres 28. Zmiana liczby bibliotek, czytelników i wolumenów na jedną bibliotekę w województwie śląskim (1999=1)... 69 Wykres 29. Zmiana liczby teatrów i miejsc na widowni (w procentach) w województwie śląskim w latach 1999-27 (1999=1 procent)... 73 Wykres 3. Zmiana dostępności do stacjonarnych ośrodków pomocy społecznej w województwie śląskim, 1999=1... 75 Wykres 31. Średnia ocena dostępności infrastruktury edukacyjnej... 77 Wykres 32. Średnia ocena jakości infrastruktury edukacyjnej... 77 Wykres 33. Średnia ocena dostępności infrastruktury kulturalnej... 78 Wykres 34. Średnia ocena jakości infrastruktury kulturalnej... 78 Wykres 35. Średnia ocena dostępności infrastruktury sportowo-rekreacyjnej... 79 Wykres 36. Średnia ocena jakości infrastruktury sportowo-rekreacyjnej... 79 Wykres 37. Średnia ocena dostępności infrastruktury ochrony zdrowia... 79 Wykres 38. Średnia ocena jakości infrastruktury ochrony zdrowia... 79 Wykres 39. Średnia ocena dostępności infrastruktury pomocy społecznej... 8 Wykres 4. Średnia ocena jakości infrastruktury pomocy społecznej... 8 6
Wykres 41. Średnia ocena dostępności infrastruktury mieszkaniowej... 81 Wykres 42. Średnia ocena jakości infrastruktury mieszkaniowej... 81 Wykres 43. Łączne wydatki majątkowe per capita w województwach za okres 1999-27 (w złotych)... 82 Wykres 44. Dynamika wydatków majątkowych JST (w procentach), rok 1999=1... 82 Wykres 45. Łączne wydatki majątkowe per capita za okres 1999-27 oraz łączne wydatki majątkowe z UE per capita za okres 24-27 w powiatach województwa śląskiego (w złotych)... 83 Wykres 46. PKB per capita w 1999 roku (w tys. złotych) a skala łącznych wydatków majątkowych per capita w okresie 1999-27 (w złotych), w powiatach województwa śląskiego... 84 Wykres 47. PKB per capita w 1999 roku (w tys. złotych) a skala łącznych wydatków majątkowych per capita w okresie 1999-27 (w złotych), w powiatach w Polsce... 84 Wykres 48. Odsetek wydatków majątkowych na infrastrukturę społeczną trafiający do powiatów grodzkich oraz 5 największych beneficjentów... 85 Wykres 49. Struktura i dynamika wydatków majątkowych na infrastrukturę społeczną z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego, lata 21-27, w milionach złotych... 86 Wykres 5. Skala i struktura wydatków majątkowych Urzędów Wojewódzkich na infrastrukturę społeczną, łączne wydatki per capita (w PLN) za okres 1999-27... 87 Wykres 51. Struktura wydatków majątkowych na infrastrukturę społeczną Urzędów Wojewódzkich, łączne wydatki za okres 2-27... 87 Wykres 52. Struktura i dynamika wydatków majątkowych na infrastrukturę społeczną Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w milionach złotych w latach 1999-27... 88 Wykres 53. Łączne wydatki majątkowe gmin i powiatów per capita na inf. społeczną w latach 1999-27 z podziałem na kategorie (średnia ważona na poziomie województw)... 88 Wykres 54. Procentowy udział wydatków majątkowych w poszczególne kategorie infrastruktury społecznej w wydatkach ogółem, łączne za okres 1999-27... 88 Wykres 55. Struktura oraz wysokość wydatków majątkowych w infrastrukturę społeczną JST województwa śląskiego, per capita (w PLN), łącznie za okres 1999-27... 89 Wykres 56. Poziom PKB per capita w 1999 roku (w tys. PLN), a łączne wydatki majątkowe per capita (w PLN) w infrastrukturę społeczną w okresie 1999-27, w powiatach województwa śląskiego... 9 Wykres 57. Poziom PKB per capita w 1999 roku (w tys. PLN) a łączne wydatki majątkowe per capita (w PLN) w infrastrukturę społeczną jako procent wydatków ogółem powiatów województwa śląskiego w okresie 1999-27... 9 Wykres 58. Poziom indeksu rozwoju infrastruktury społecznej IRIS w 1999 roku, a inwestycje w infrastrukturę społeczną jako procent wydatków ogółem, powiatów województwa śląskiego w okresie 1999-27 (w PLN)... 9 7
Wykres 59. Wydatki majątkowe na infrastrukturę społeczną (per capita) (w PLN) w latach 1999-27, a zmiana (absolutna) indeksu IRIS, w powiatach województwa śląskiego... 9 Wykres 6. Struktura i skala wydatków inwestycyjnych na infrastrukturę społeczną finansowanych z Unii Europejskiej, per capita, (w PLN) łącznie za okres-24-27, średnia z powiatów, w złotych... 92 Wykres 61. Struktura wydatków inwestycyjnych na infrastrukturę społeczną finansowanych z Unii Europejskiej (w PLN), łącznie za okres 24-27, średnia z powiatów... 92 Wykres 62. Struktura i skala wydatków inwestycyjnych finansowanych ze środków UE na infrastrukturę społeczną w powiatach województwa śląskiego, per capita, łącznie za okres 24-27, w PLN... 93 Wykres 63. Struktura wydatków inwestycyjnych na infrastrukturę społeczną finansowanych ze środków UE w powiatach województwa śląskiego, łącznie za okres 24-27, w PLN... 93 Wykres 64. Wydatki majątkowe JST per capita (w PLN) na infrastrukturę edukacyjną, za okres 1999-27... 95 Wykres 65. Skala inwestycji w infrastrukturę edukacyjną per capita w PLN w powiatach województwa śląskiego, łącznie za okres 1999-27, a poziom infrastruktury edukacyjnej w 1999 roku... 95 Wykres 66. Wydatki majątkowe JST per capita (w PLN) na infrastrukturę sportowo-rekreacyjną, za okres 1999-27... 97 Wykres 67. Wydatki inwestycyjne na infrastrukturę mieszkaniową, per capita, łącznie za okres 1999-27 powiatów w Polsce a przyrost PKB per capita w powiatach... 98 Wykres 68. Wydatki inwestycyjne na infrastrukturę mieszkaniową, per capita, łącznie za okres 1999-27 powiatów w województwa śląskiego a przyrost PKB per capita w powiatach... 98 Wykres 69. Wydatki majątkowe JST per capita (w PLN) na infrastrukturę mieszkaniową, za okres 1999-27... 99 Wykres 71. Wydatki majątkowe JST per capita (w PLN) na infrastrukturę zdrowotną, za okres 1999-27.. 11 Wykres 72. Wydatki majątkowe JST per capita (w PLN) na infrastrukturę kulturalną, za okres 1999-27.. 12 Wykres 73. Wydatki majątkowe JST per capita (w PLN) na infrastrukturę pomocy społecznej, za okres 1999-27... 14 Wykres 74. Całkowite wydatki na edukację oraz ochronę zdrowia i pomoc społeczną w mln złotych (lewa oś) i średnie wydatki per capita w zł (prawa oś) w latach 1999-27 w Polsce... 16 Wykres 75. Całkowite wydatki na edukację oraz ochronę zdrowia i pomoc społeczną w mln złotych (lewa oś) i średnie wydatki per capita w zł (prawa oś) w latach 1999-27 w woj. śląskim.... 16 Wykres 76. Wydatki prywatne na edukację w poszczególnych województwach w 27 roku, per capita w zł.... 16 Wykres 77. Wydatki prywatne na ochronę zdrowia i pomoc społeczną w poszczególnych województwach w 27 roku, per capita w zł.... 16 Wykres 77. Bariery rozwoju przedsiębiorstw według wskazań przedsiębiorców... 118 8
Wykres 78. Ocena jakości usług publicznych w poszczególnych kategoriach (wyższa wartość oznacza, że dane usługi są gorzej oceniane).... 118 Wykres 8. Diagram komplementarności wsparcia z funduszy UE w szkolnictwie wyższym.... 156 Wykres 81. Diagram komplementarności wsparcia z funduszy UE w zakresie ochrony zdrowia... 158 Wykres 82. Diagram komplementarności wsparcia z funduszy UE w zakresie infrastruktury kulturalnej i turystycznej... 161 9
Spis map Mapa 1. Zróżnicowanie indeksu IRIS w gminach województwa śląskiego w 27 roku... 47 Mapa 2. Zróżnicowanie indeksu rozwoju infrastruktury edukacyjnej (IEDU) w gminach woj. śląskiego w 27 roku... 49 Mapa 3. Liczba km 2 przypadająca na jedno przedszkole w gminach woj. śląskiego w 27 roku... 5 Mapa 4. Liczba dzieci w wieku 2-6 przypadających na miejsce w przedszkolu w 27 roku... 5 Mapa 5. Liczba km 2 przypadających na jedną szkołę podstawową w gminach woj. śląskiego w 27 roku... 53 Mapa 6. Liczba uczniów przypadających na jedną szkołę podstawową w gminach woj. śląskiego w 27 roku... 53 Mapa 7. Liczba km 2 przypadających na jedno gimnazjum w gminach woj. śląskiego w 27 roku... 53 Mapa 8. Liczba uczniów przypadających na jedno gimnazjum w gminach woj. śląskiego w 27 roku... 53 Mapa 9. Indeks rozwoju infrastruktury sportowo-rekreacyjnej (ISR) w gminach województwa śląskiego w 27 roku... 57 Mapa 1. Zróżnicowanie indeksu rozwoju infrastruktury mieszkaniowej (IM)... 61 Mapa 11. Indeks rozwoju infrastruktury zdrowotnej w gminach województwa śląskiego w 27 roku... 62 Mapa 12. Liczba mieszkańców przypadających na jeden zakład opieki zdrowotnej... 66 Mapa 13. Liczba mieszkańców na jednego lekarza... 66 Mapa 14. Zróżnicowanie indeksu rozwoju infrastruktury kulturalnej (IK) w gminach województwa śląskiego w 27 roku... 68 Mapa 15. Liczba mieszkańców przypadających na bibliotekę w gminach woj. śląskiego w 27 roku... 69 Mapa 16. Liczba kilometrów kwadratowych przypadających na bibliotekę w gminach woj. śląskiego w 27 roku... 69 Mapa 17. Zróżnicowanie indeksu rozwoju infrastruktury pomocy społecznej (IPS) w gminach województwa śląskiego w 27 roku... 73 Mapa 18. Wydatki majątkowe na infrastrukturę edukacyjną w gminach województwa śląskiego, per capita (w PLN) łącznie za okres 1999-27... 94 Mapa 19. Wydatki majątkowe na infrastrukturę sportowo rekreacyjną w gminach województwa śląskiego, per capita (w PLN), łącznie za okres 1999-27... 97 Mapa 2. Wydatki majątkowe na infrastrukturę mieszkaniową w gminach województwa śląskiego, per capita, (w PLN) łącznie za okres 1999-27... 99 1
Mapa 21. Wydatki inwestycyjne na infrastrukturę zdrowotną, per capita (w PLN), łącznie za okres 1999-27... 1 Mapa 22. Wydatki majątkowe na infrastrukturę kulturalną, w gminach województwa śląskiego, per capita (w PLN), łącznie za okres 1999-27... 12 Mapa 23. Wydatki majątkowe na infrastrukturę pomocy społecznej w gminach województwa śląskiego, per capita, łącznie za okres 1999-27 (w PLN)... 13 Mapa 24. Efektywność ex ante inwestycji w poszczególne rodzaje infrastruktury... 136 Mapa 25. Klastry powiatów w województwie śląskim.... 142 Mapa 26. Klastry gmin w województwie śląskim.... 146 11
Spis tabel Tabela 1. Lista wskaźników użytych do konstrukcji indeksów rozwoju infrastruktury społecznej... 32 Tabela 2. Korelacja pomiędzy poziomem PKB per capita i indeksem IRIS i poszczególnymi komponentami infrastruktury społecznej w 27 roku w powiatach woj. śląskiego... 44 Tabela 3. Korelacja indeksu IRIS z poszczególnymi składowymi w poszczególnych powiatach woj. śląskiego w 27 r.... 45 Tabela 4. Szlaki turystyczne w 28 (w km)... 6 Tabela 5. Liczba szpitali i łóżek szpitalnych w województwie śląskim... 63 Tabela 6. Liczba łóżek w szpitalach według specjalności na 1 mieszkańców w województwie śląskim i Polsce w 27 roku... 64 Tabela 7. Placówki pomocy społecznej w województwie śląskim... 74 Tabela 8. Oszacowania wpływu inwestycji na rozwój gospodarczy... 127 Tabela 9. Względna efektywność inwestycji ex post według rodzaju infrastruktury pomiędzy powiatami... 131 Tabela 1. Efektywność inwestycji ex post w poszczególnych powiatach.... 132 Tabela 11. Względna efektywność inwestycji ex ante według rodzaju infrastruktury pomiędzy powiatami 138 Tabela 12. Efektywność inwestycji ex ante w poszczególnych powiatach... 139 Tabela 13. Stopień nasycenia infrastrukturą społeczną powiatów woj. śląskiego... 145 Tabela 14. Stopień nasycenia infrastrukturą społeczną gmin woj. śląskiego... 148 12
Streszczenie W części pierwszej raportu przedstawiono cele badania oraz metodologię wykorzystaną w trakcie jego realizacji. Podstawowym celem badania było zdobycie wiedzy na temat efektywności inwestycji w elementy infrastruktury społecznej, w kontekście stymulowania rozwoju gospodarczego regionu i poprawy jakości życia społeczeństwa. Ten główny cel jest rozwijany przez następujące cele szczegółowe: ocena zróżnicowania przestrzennego wyposażenia gmin i powiatów w elementy infrastruktury społecznej, ocena efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej, wskazanie kanałów realizacji efektów społecznogospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej oraz identyfikacja gmin i powiatów, w których zwrot z inwestycji jest największy (identyfikacja zapotrzebowania) ocena obecnych i przyszłych kierunków interwencji. Najważniejszym metodami wykorzystanymi w trakcie badania są analizy statystyczne, prowadzone w oparciu o różne źródła danych (w szczególności BDR oraz RIO), model ekonometryczny, analizujący relację rozwoju gospodarczego i inwestycji w infrastrukturę społeczną, przegląd literatury oraz badania jakościowe, na które złożyło się 15 pogłębionych wywiadów bezpośrednich (12 z przedstawicielami JST, 3 z przedstawicielami prywatnych instytucji), dwa panele eksperckie (każdy z udziałem przedstawicieli Urzędu Marszałkowskiego oraz uczelni wyższych) oraz internetowe badania JST województwa śląskiego (na pełnej populacji, przy realizacji na poziomie 34,5 proc.). Oszacowania modelu ekonometrycznego umożliwiły ocenę względnej efektywność inwestycji ex ante w szerszym sensie w poszczególne rodzaje infrastruktury w poszczególnych powiatach. W uzupełnieniu opracowano 1 studiów przypadku JST, które syntezowały jakościowe metody badawcze. Wnioski z tych opisów uzupełniały opisy poszczególnych zagadnień. Ważnym narzędziem wykorzystanym w analizie są: indeks rozwoju społeczno-ekonomicznego (IRSE) oraz indeks rozwoju infrastruktury społecznej (IRIS), wraz ze składowymi dla poszczególnych komponentów infrastruktury. Indeksy te zostały opracowane dla realizacji niniejszego badania; umożliwiają one porównanie poziomu rozwoju i wyposażenia w infrastrukturę poszczególnych JST, a także śledzenie zmian w tym zakresie w okresie objętym badaniem, tj. w latach 1999-27. Część druga traktuje o zróżnicowaniu poziomu rozwoju infrastruktury społecznej, a także skali inwestycji JST, sektora prywatnego Zasadniczymi celami badania były: ocena zróżnicowania przestrzennego wyposażenia gmin i powiatów w elementy infrastruktury społecznej, ocena efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej, wskazanie kanałów realizacji efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej oraz identyfikacja gmin i powiatów, w których zwrot z inwestycji jest największy (identyfikacja zapotrzebowania) ocena obecnych i przyszłych kierunków interwencji. 13
w infrastrukturę społeczną oraz wykorzystania środków z Unii Europejskiej. Analiza zróżnicowania przestrzennego rozwoju infrastruktury społecznej oraz skali wydatków inwestycyjnych została oparta na trzech wzajemnie uzupełniających się elementach: analizie indeksów syntetycznych (IRIS i jego składowych), danych statystycznych oraz wynikach badań jakościowych. Ponadto, w części tej opisano, w oparciu o indeks IRSE, sytuację społeczno-ekonomiczną gmin i powiatów województwa śląskiego Województwo śląskie, na tle innych regionów, charakteryzuje się dobrze rozwiniętą siecią infrastruktury społecznej. Województwo śląskie, na tle innych regionów, charakteryzuje się dobrze rozwiniętą siecią infrastruktury społecznej. Średnia wartość indeksu rozwoju infrastruktury społecznej (IRIS) w powiatach województwa śląskiego kształtuje się na 4 miejscu w Polsce, ustępując tylko województwom: mazowieckiemu, łódzkiemu i podlaskiemu. W samym województwie śląskim widoczne są znaczne dysproporcje w stopniu nasycenia infrastrukturą społeczną, w szczególności obserwowane pomiędzy powiatami grodzkimi i ziemskimi. Jednakże, ze względu na małe znaczenie rolnictwa w gospodarce regionu i znaczne zurbanizowanie obszaru oraz fakt, że powiaty ziemskie są bliższe charakterystyką powiatom grodzkim niż w innych obszarach, różnice pomiędzy powiatami grodzkimi i ziemskimi są mniejsze niż w innych częściach Polski. Największe różnice występują w zakresie infrastruktury sportowo-rekreacyjnej oraz edukacyjnej, która ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia budowania kapitału ludzkiego w lokalnych społecznościach. Najmniejsze natomiast w infrastrukturze mieszkaniowej, która to, biorąc pod uwagę kategorie per capita i km2, jest lepiej rozwinięta w powiatach ziemskich aniżeli w grodzkich. Spośród JST najlepiej rozwiniętą siecią infrastruktury społecznej, (niemal w każdym elemencie) charakteryzują się duże miasta konurbacji śląskiej, a także Bielsko-Biała i Częstochowa. Widoczne są też różnice w rozwoju pomiędzy północną częścią (dawnym województwem częstochowskim) a centralną (katowickie). Ten element zróżnicowania był szczególnie mocno akcentowany przez ekspertów oraz przedstawicieli JST, biorących udział w badaniach jakościowych. Podkreślali oni, że zróżnicowanie w poziomie infrastruktury społecznej wynika z uwarunkowań gospodarczych i demograficznych - bogatsze i gęściej zaludnione obszary posiadają lepiej rozwiniętą sieć infrastruktury społecznej (również w kategoriach per capita). Uczestnicy badań jakościowych podnosili często kwestię podziału administracyjnego i uwarunkowań historycznych. Ich zdaniem, regiony dawnego województwa częstochowskiego są zaniedbywane przez władze Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego. Analiza danych statystycznych dostarczyła dowodów na istnienie, na przestrzeni ostatnich lat, konwergencji w stopniu nasycenia infrastrukturą społeczną w JST województwa śląskiego, która była silniejsza w tym województwie niż w reszcie kraju. Jest to o tyle Największe różnice występują w zakresie infrastruktury sportoworekreacyjnej oraz edukacyjnej, która ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia budowania kapitału ludzkiego w lokalnych społecznościach. Spośród JST najlepiej rozwiniętą siecią infrastruktury społecznej, (niemal w każdym elemencie) charakteryzują się duże miasta konurbacji śląskiej, a także Bielsko- Biała, Częstochowa. Analiza danych statystycznych dostarczyła dowodów na istnienie, na przestrzeni ostatnich lat, konwergencji w stopniu nasycenia 14
ważne spostrzeżenie, że w tym samym okresie stwierdzono dywergencję rozwoju gospodarczego - regiony bogatsze powiększyły dystans dzielący je od obszarów peryferyjnych. infrastrukturą społeczną, w JST województwa śląskiego, która była silniejsza w tym województwie niż w reszcie kraju. JST województwa śląskiego charakteryzują się stosunkowo dużymi nakładami inwestycyjnymi na infrastrukturę społeczną, choć w kategorii per capita zajmują dopiero piąte miejsce w kraju. W samym województwie największe środki przeznaczają regiony względnie bogatsze. Co ważne, jak wynika z analizy statystycznej, regiony bogatsze nie tylko przeznaczają większe środki w kategorii i per capita, ale też w relacji do wydatków ogółem. Oznaczać to może, że infrastruktura społeczna może być traktowana jako dobro wyższego rzędu, na które popyt rośnie wraz z bogaceniem się regionu. W analizie statystycznej nie stwierdzono natomiast, aby regiony uboższe w infrastrukturę społeczną przeznaczały więcej środków na jej rozwój. Zaobserwowano natomiast, że te regiony, które w badanym okresie inwestowały więcej od innych, charakteryzowały się również większym przyrostem wartości ogólnego indeksu rozwoju infrastruktury społecznej IRIS. W badanym okresie JST najwięcej środków przeznaczyły na rozwój infrastruktury edukacyjnej, w dalszej kolejności na infrastrukturę mieszkaniową, zdrowotną oraz sport i rekreację. Inwestycje w infrastrukturę kulturalną i pomocy społecznej stanowiły mniej niż 2 procent ogółu wydatków inwestycyjnych. Od 24 roku dynamicznie zwiększa się udział środków z Unii Europejskiej przeznaczanych na inwestycje w infrastrukturę społeczną. Jednak w 27 roku środki z Unii stanowiły znikomy procent ogółu wydatków JST województwa śląskiego na ten cel. Ponadto JST województwa śląskiego charakteryzują się mniejszym wykorzystaniem środków unijnych w finansowaniu inwestycji niż w innych województwach. Część trzecia podejmuje problematykę przekładania się inwestycji w infrastrukturę społeczną na rozwój gospodarczy i społeczny. Na podstawie przeglądu literatury za ugruntowany należy uznać pogląd, że infrastruktura społeczna może oddziaływać na poziom rozwoju gospodarczego przez redukcję kosztów transakcyjnych, wzrost produktywności kapitału prywatnego oraz wzrost akumulacji kapitału ludzkiego i społecznego. W wymiarze społecznym infrastruktura przyczynia się do zmniejszenia nierówności oraz wykluczenia społecznego, a także podnosić może poziom życia. Oznacza to, że infrastruktura oddziałuje głównie pośrednio, a efekty inwestycji mogą być znacznie oddalone w czasie i trudne do jednoznacznego skwantyfikowania. Rola inwestycji w infrastrukturę społeczną sprowadza się w tym ujęciu bardziej do zapewnienia zrównoważonego rozwoju oraz eliminowania barier rozwojowych: na wyższym poziomie rozwoju społecznogospodarczego tworzenie infrastruktury nie jest motorem wzrostu, te regiony, które w badanym okresie inwestowały więcej od innych, charakteryzowały się również większym przyrostem wartości ogólnego indeksu rozwoju infrastruktury społecznej IRIS. W badanym okresie JST najwięcej środków przeznaczyły na rozwój infrastruktury edukacyjnej, w dalszej kolejności na infrastrukturę mieszkaniową, zdrowotną oraz sport i rekreację. infrastruktura oddziałuje głównie pośrednio, a efekty inwestycji mogą być znacznie oddalone w czasie tworzenie infrastruktury nie jest motorem wzrostu, ale poważne braki w wyposażeniu w infrastrukturę społeczną mogą dalszy rozwój hamować 15
ale poważne braki w wyposażeniu w infrastrukturę społeczną mogą dalszy rozwój hamować. Dotyczy to w szczególności infrastruktury edukacyjnej oraz zdrowotnej, które wywierają największy wpływ na jakość kapitału ludzkiego. Badania jakościowe przeprowadzone w ramach projektu z jednej strony potwierdzają wnioski z przeglądu literatury, z drugiej dostarczają dalszego wglądu w postrzeganie wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na sytuację gospodarczą przez ekspertów i praktyków. Z analizy studiów przypadków, a także rozmów z przedstawicielami JST wynika, że o inwestycjach decyduje w szczególności niskie początkowe wyposażenie w dany rodzaj infrastruktury, przy występujących równocześnie potrzebach ludności w tym zakresie. Jednocześnie sam wpływ inwestycji w infrastrukturę społeczną na wzrost gospodarczy w badanych JST jest trudny do zidentyfikowania w jednoznaczny sposób jeżeli występuje dodatnia współzależność, to często jest ona słaba i wynika raczej z procykliczności wydatków niż z przyczynowości. Zdania ekspertów w tym obszarze są zbieżne z wynikami uzyskanymi w przeglądzie literatury. Za główne kanały transmisji rozwoju infrastruktury społecznej na wzrost gospodarczy uznano poprawę jakości kapitału ludzkiego, głównie za pośrednictwem infrastruktury edukacyjnej, do której pozostałe elementy infrastruktury są komplementarne, podnosząc jakość życia, a tym samym atrakcyjność danego terenu jako miejsca zamieszkania i pracy. Przedstawiciele samorządów podkreślali także wzrost atrakcyjności inwestycyjnej. Uczestnicy badań jakościowych zgadzali się również co do bezpośredniego wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną poprzez tworzenie nowych miejsc pracy w regionie. Zwracano również uwagę na to, że na terenie konurbacji śląskiej, również specjalizacja poszczególnych obszarów w zakresie komponentów infrastruktury społecznej może przynieść pewne korzyści. Czwarta część opracowania poświęcona jest problemowi oceny efektywności inwestycji w infrastrukturę społeczną zarówno tych, które miały miejsce w analizowanym okresie (ocena ex-post inwestycji z lata 1999-27), jak i efektywności przyszłych inwestycji podejmowanych przy obecnie obserwowanych warunkach początkowych (efektywność ex-ante). Dla oceny efektywności ex-post wykorzystano oszacowania modelu ekonometrycznego, dla oceny ex-ante zarówno wyniki modelu, jak i podejście oparte na obecnie obserwowanym nasyceniu inwestycjami, skorygowane o analizę skupień JST województwa śląskiego. W toku analiz ekonometrycznych wystąpił problem endogeniczności badanych efektów oraz braku pełnego zestawu zmiennych kontrolnych na niższym poziomie agregacji. W związku z koniecznością pracy na możliwie dużym zbiorze danych, model szacowano dla 357 powiatów w Polsce w latach 2-27, następnie wykorzystując jego oszacowania dla poszczególnych powiatów o inwestycjach decyduje w szczególności niskie początkowe wyposażenie w dany rodzaj infrastruktury, przy występujących równocześnie potrzebach ludności w tym zakresie.. za główne kanały transmisji rozwoju infrastruktury społecznej na wzrost gospodarczy uznano poprawę jakości kapitału ludzkiego, głównie za pośrednictwem infrastruktury edukacyjnej Dla oceny efektywności ex-post wykorzystano oszacowania modelu ekonometrycznego, dla oceny exante zarówno wyniki modelu, jak i podejście oparte na obecnie obserwowanym nasyceniu inwestycjami. W toku analiz ekonometrycznych wystąpił problem endogeniczności badanych efektów oraz braku pełnego zestawu zmiennych 16
województwa śląskiego, z uwzględnieniem czynników charakterystycznych zarówno dla samych powiatów, jak i charakterystyk infrastruktury społecznej w ich otoczeniu. Restrykcyjne modele umożliwiające eliminację problemu endogeniczności wskazują na nieistotne statystycznie przełożenie inwestycji w infrastrukturę społeczną na wzrost gospodarczy. Na potrzeby analizy przeprowadzono szacunki z wykorzystaniem mniej restrykcyjnej specyfikacji, w modelu panelowym z efektami stałymi. kontrolnych na niższym poziomie agregacji. Na podstawie powyższych oszacowań można stwierdzić różną efektywność inwestycji w poszczególne rodzaje inwestycji przy silnej zależności ich efektywności od uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych powiatów. Co istotne, stwierdzono silniejszą zależność od uwarunkowań wewnętrznych niż zewnętrznych. Wszystkie rodzaje infrastruktury, za wyjątkiem sportowo-rekreacyjnej, wykazują efekty skali czyli zwrot z nich jest tym większy, im wyższy jest poziom nasycenia infrastrukturą. Jest to jednak zapewne efekt występującej w badanym okresie w województwie śląskim konwergencji między poziomem rozwoju infrastruktury oraz dywergencji w poziomie rozwoju gospodarczego poszczególnych powiatów. Ponieważ uzyskane wyniki nie eliminują problemu endogeniczności, czyli nieoczywisty jest w nich kierunek relacji przyczynowo-skutkowej, przedstawiono je w sposób relatywny, tj. jako względne oceny jednostki nakładu w poszczególne elementy infrastruktury, zarówno w porównaniu pomiędzy analizowanymi jednostkami (porównanie efektywność inwestycji w dany komponent pomiędzy powiatami województwa śląskiego), jak i pomiędzy komponentami (porównanie efektywności inwestycji w danym powiecie pomiędzy komponentami). Z porównań efektywności poszczególnych rodzajów infrastruktury usunięto infrastrukturę mieszkaniową ze względu na dominującą rolę sektora prywatnego zarówno we własności zasobów jak i wartości inwestycji. Oszacowania modelu ekonometrycznego przy poczynionych powyżej zastrzeżeniach zostały także wykorzystane dla oceny względnej efektywności inwestycyjnej ex-ante, tj. oszacowania względnych zwrotów z jednostki inwestycji w warunkach początkowych takich, jakie występowały w powiatach w ostatnim roku objętym badaniem. Największą efektywnością ex-ante charakteryzuje się infrastruktura edukacyjna i kulturalna, a w ujęciu przestrzennym inwestycje w powiatach grodzkich. W związku z wykazanym w toku badań jakościowych dużym znaczeniu kryterium popytowego w ocenie efektywności inwestycji, podjęto także ocenę efektywności ex-ante, przy wykorzystaniu miar nasycenia poszczególnymi komponentami infrastruktury. Podejście takie umożliwia również przeprowadzenie analizy na poziomie gmin, które ze względu na niewielki zakres dostępnych danych nie zostały objęte bezpośrednią analizą ekonometryczną. Ponieważ poszczególne JST nie można stwierdzić różną efektywność inwestycji w poszczególne rodzaje inwestycji przy silnej zależności ich efektywności od uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych powiatów. Z porównań efektywności poszczególnych rodzajów infrastruktury usunięto infrastrukturę mieszkaniową ze względu na dominującą rolę sektora prywatnego Największą efektywnością ex-ante charakteryzuje się infrastruktura edukacyjna i kulturalna, a w ujęciu przestrzennym inwestycje w powiatach grodzkich. porównanie nasycenia przeprowadzono nie dla całej populacji JST, ale odrębnie dla wyłonionych przy użyciu analizy skupień grup względnie homogenicznych 17
są porównywalne nie tylko ze względu na posiadaną infrastrukturę, ale także na potrzeby, porównanie nasycenia przeprowadzono nie dla całej populacji JST, ale odrębnie dla wyłonionych przy użyciu analizy skupień grup względnie homogenicznych powiatów (cztery grupy) oraz gmin (sześć grup). Ocena braków na poziomie gmin i powiatów w poszczególnych klastrach umożliwia ocenę efektywności dla konkretnych JST, ale wymyka się generalizacjom. Może być stosowana jako jedno z narzędzi do przybliżenia potrzeb mieszkańców. W piątej części opracowania podjęto problem komplementarności wsparcia z funduszy UE dla projektów inwestycyjnych w infrastrukturę społeczną i projektów z nimi związanych. W ujęciu ogólnym można stwierdzić, że organizacja programów pomocowych oraz kryteria wyboru projektów umożliwiają prowadzenie działań komplementarnych, chociaż wiele zależy tu od władz wdrażających poszczególne programy; w szczególności dotyczy to kryteriów naboru i wyboru projektów w trybie konkursowym. Należy podkreślić, że przyjęte rozwiązania w większości wypadków nie zapewniają automatycznej przewagi projektów komplementarnych do wcześniej lub równolegle realizowanych nie jest to wadą, ponieważ komplementarność nie powinna być celem sama w sobie. Natomiast zapewnienie komplementarności korzystnej w wymiarze danego terenu leży po stronie zarówno władz wdrażających, jak i interesariuszy powiatowych lub gminnych działania komplementarne powinny być bowiem elementem szerszej strategii rozwoju danego obszaru. W związku z tym nie wydaje się celowe zwiększanie wagi komplementarności w procesach decyzyjnych co do zasady, a raczej uruchamianie mniejszych, ściśle zdefiniowanych konkursów, które z założenia powinny być nastawione na zapewnienie komplementarności w konkretnym obszarze. Dotyczy to w szczególności obszaru pomocy społecznej, gdzie występują znaczące potrzeby inwestycyjne, które nie mogą być zaspokojone z funduszy UE. W związku z tym, realizacja projektów miękkich w tym zakresie powinna uwzględniać komplementarność z projektami realizowanymi z innych niż fundusze europejskie źródeł finansowania. organizacja programów pomocowych oraz kryteria wyboru projektów umożliwiają prowadzenie działań komplementarnych komplementarność nie powinna być celem sama w sobie uruchamianie mniejszych, ściśle zdefiniowanych konkursów, które z założenia powinny być nastawione na zapewnienie komplementarności w konkretnym obszarze [w pomocy społecznej] występują znaczące potrzeby inwestycyjne, które nie mogą być zaspokojone z funduszy UE. 18
Wstęp W niniejszym raporcie podejmujemy problem wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na rozwój społeczno-ekonomiczny województwa śląskiego. Szeroko zdefiniowany problem badawczy uszczegóławiany jest przez następujące cztery problemy szczegółowe: 1. Ocena zróżnicowania przestrzennego wyposażenia gmin i powiatów w elementy infrastruktury społecznej; 2. Ocena efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej; 3. Wskazanie kanałów realizacji efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej; 4. Identyfikacja gmin i powiatów, w których zwrot z inwestycji jest największy (identyfikacja zapotrzebowania) ocena obecnych i przyszłych kierunków interwencji. Analiza powyższych problemów, a także udzielenie odpowiedzi na szczegółowe pytania badawcze z nich wynikające (przedstawione w metodologicznej części raportu) stanowiły podstawowy kontekst, zarówno stosowanych w badaniu narzędzi badawczych, jak również sposobu prezentacji wyników. Raport składa się z pięciu części. W części pierwszej opisano pytania badawcze oraz zastosowaną metodologię. Szczegółowo zaprezentowano sposób konstrukcji wskaźników rozwoju społecznogospodarczego oraz wskaźników rozwoju infrastruktury społecznej, opracowanych na potrzeby niniejszego badania. Część druga stanowi szczegółowy opis poziomu rozwoju, wyposażenia w infrastrukturę społeczną oraz inwestycji w tym zakresie (również finansowanych ze środków UE) województwa śląskiego w latach 1999-27. Zagadnienia te są analizowane zarówno przez porównanie województwa śląskiego do innych województw, jak też przez prezentację wewnętrznego zróżnicowania województwa, zarówno na poziomie powiatów, jak i gmin. W części trzeciej raportu uwaga poświęcona jest identyfikacji kanałów wpływu infrastruktury społecznej na rozwój. Punktem wyjścia jest analiza literatury z zakresu teorii ekonomii, uzupełniona o przegląd badań empirycznych (w tym również badań dla Polski) oraz studia przypadków. Zadaniem części czwartej jest ustalenie kontekstu dalszych analiz wpływu prowadzonych w rozdziale 5., również w kontekście wyników niniejszego badania w jego częściach jakościowych. Część czwarta podejmuje centralny problem badania, czyli kwestię faktycznego wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na rozwój województwa śląskiego. W pierwszej kolejności omówiono w niej wyniki analizy ekonometrycznej, ze wskazaniem relatywnego wpływu inwestycji infrastrukturalnych na rozwój poszczególnych jednostek województwa śląskiego. Następnie, przy wykorzystaniu wyników analizy ekonometrycznej, sformułowano oczekiwania co do relatywnego wpływu przyszłych inwestycji w poszczególne komponenty infrastruktury dla poszczególnych powiatów województwa śląskiego. Uzupełnieniem analizy ekonometrycznej jest analiza popytowa (oparta na miarach nasycenia infrastrukturą i klasą JST), wskazująca obszary inwestycji na poziomie powiatów i gmin. Piąta część opracowania poświęcona jest analizie komplementarności inwestycji w infrastrukturę społeczną ze środków UE w perspektywie finansowej 27-213. Dokonano w niej identyfikacji źródeł finansowania infrastruktury społecznej oraz komponentów z nimi komplementarnych. Raport zwieńczony jest podsumowaniem i rekomendacjami z niego wypływającymi w zakresie polityki społecznogospodarczej. 19
1 Metodologia badania Przedmiotem niniejszego badania jest ocena oddziaływania infrastruktury społecznej na rozwój gmin i powiatów województwa śląskiego. W literaturze dotyczącej rozwoju regionalnego definicje infrastruktury społecznej obejmują różne zakresy znaczeniowe. Infrastruktura społeczna w pozytywnym sensie jest całokształtem cywilizacyjnych urządzeń i instytucji służących do zaspokajania psychicznych, społecznych i gospodarczych potrzeb ludzi (Mirowski 1996) 1. W bardziej operacyjnej definicji GUS infrastruktura i usługi społeczne obejmują instytucje ochrony zdrowia, pomocy społecznej, edukacji, kultury, kultury fizycznej, turystyki, sportu, organy administracji publicznej, wymiar sprawiedliwości oraz gospodarki społecznej. Dla potrzeb niniejszego badania definicja GUS została zawężona poprzez wyłączenie z niej infrastruktury gospodarczej i organizacyjnej 2. W oparciu o tak zarysowany zakres pojęciowy oraz możliwości operacyjne wynikające z dostępności danych zostało wyodrębnionych 6 komponentów infrastruktury społecznej wraz z ich podstawowymi składowymi: infrastruktura edukacyjna (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazjalne, średnie, uczelnie wyższe); infrastruktura kulturalna (biblioteki, muzea, kina, teatry); infrastruktura zdrowotna (szpitale, łóżka szpitalne, specjalistyczny sprzęt medyczny, placówki ambulatoryjne, kadra medyczna, apteki); infrastruktura pomocy społecznej (placówki pomocy społecznej, żłobki 3 ); infrastruktura mieszkaniowa (mieszkania); infrastruktura sportowo-rekreacyjna (tereny zieleni; kluby sportowe; sekcje sportowe; szlaki turystyczne) Każdy komponent został poddany analizie w 3 wymiarach: został opisany zasób infrastruktury, jego zmiana w latach 1999-27 oraz publiczne wydatki inwestycyjne na dany rodzaj infrastruktury. Ze względu na charakter badania, analiza została zawężona do mierzalnych wyników fizycznych. Ponadto, wykorzystano szereg metod ilościowych i jakościowych, które doprowadziły do porównywalnych wyników. Triangulacja metod badawczych, czyli odniesienie wniosków z analizy 1 W. Mirowski, Studia nad infrastrukturą wsi polskiej. Wyposażenie obszarów w infrastrukturę społeczną,. T. III. PAN Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa, Warszawa 1996 2 Infrastruktura gospodarcza składa się z 2 wymiarów: ekonomicznego (usługi dla działalności produkcyjnej takie jak np. giełdy) oraz technicznego (systemy transportowe, energetyczne, telekomunikacyjne i wodnosanitarne). Z kolei infrastruktura organizacyjna obejmuje zarządzanie jednostek samorządu terytorialnego (JST). 3 Żłobki zgodnie z polskimi przepisami zaliczane są do zakładów opieki zdrowotnej i podlegają kurateli Ministerstwa Zdrowia. W odróżnieniu jednak od innych zakładów opieki zdrowotnej nie świadczą usług osobom chorym, a w odróżnieniu od przedszkoli ich podstawową funkcją nie jest edukacja i uspołecznienie, a zapewnienie dzieciom opieki. Z tego powodu żłobki, zgodnie z metodologią GUS oraz wytycznymi Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zostały zakwalifikowane do infrastruktury pomocy społecznej. Należy też dodać, że zgodnie z ustawą świadczeniach rodzinnych, która miała zreformować system ochrony zdrowia żłobki miały zostać wyłączone spod nadzoru resortu zdrowia. Ustawa jednak została zawetowana w 29 roku przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego, a tym samym przepisy odnośnie funkcjonowania żłobków nie weszły w życie. Obecnie MPiPS przygotowuje projekt osobnej ustawy, której celem będzie m.in. wyłączenie żłobków z pod kurateli Ministerstwa Zdrowia. 2
statystycznej do rezultatów wywiadów pogłębionych, studiów przypadków oraz ankiety CAWI pozwala stwierdzić, na ile osiągnięte wyniki są odporne na zmianę metody badawczej. Poniżej prezentujemy podstawowe cele i pytania badawcze oraz krótki opis wszystkich wykorzystanych narzędzi badawczych. W niniejszym rozdziale szczególną uwagę poświęcono opisowi tworzenia i interpretacji indeksów rozwoju społeczno-gospodarczego i rozwoju infrastruktury społecznej, opracowanych na użytek niniejszego badania i szeroko w nim wykorzystywanych. 1.1 Cele badania oraz o pytania badawcze Głównym celem niniejszego badania jest zdobycie wiedzy na temat efektywności inwestycji w elementy infrastruktury społecznej w kontekście stymulowania rozwoju gospodarczego województwa śląskiego i poprawy jakości życia jego mieszkańców. Osiągnięcie tego celu jest możliwe dzięki realizacji czterech, logicznie ze sobą powiązanych, szczegółowych celów badawczych. Do każdego z nich przypisany został doprecyzowujący zestaw pytań badawczych. Cel szczegółowy 1 (CS1) Ocena zróżnicowania przestrzennego wyposażenia gmin i powiatów w elementy infrastruktury społecznej Pytanie badawcze 1.1 Jaki jest poziom zaopatrzenia poszczególnych gmin i powiatów w komponenty infrastruktury społecznej? Pytanie badawcze 1.2 Jak kształtowały się inwestycje w poszczególne komponenty infrastruktury społecznej w poszczególnych latach okresu 1999-27 w podziale na gminy oraz powiaty? Pytanie badawcze 1.3 Jak kształtował się w poszczególnych latach okresu 1999-27 poziom rozwoju gospodarczego poszczególnych gmin i powiatów? Pytanie badawcze 1.4 Jak kształtował się w poszczególnych latach okresu 1999-27 poziom rozwoju społecznego poszczególnych gmin i powiatów? Pytanie badawcze 1.5 Jaka jest aktywność sektora prywatnego w zakresie inwestycji w infrastrukturę społeczną? Czy skala tego zjawiska w województwie śląskim różni się od sytuacji obserwowanej w pozostałych częściach kraju? Jakimi przesłankami kierują się podmioty prywatne podejmując decyzje o inwestycjach w obszarze infrastruktury społecznej? Cel szczegółowy 2 (CS2) Ocena efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej Pytanie badawcze 2.1 Jak wysoki jest zwrot z inwestycji w poszczególne obszary infrastruktury społecznej? Jaka jest oszacowana ex-ante efektywność poszczególnych kategorii inwestycji w infrastrukturę społeczną w przypadku poszczególnych gmin/powiatów? 21
Pytanie badawcze 2.2 Pytanie badawcze 2.3 Pytanie badawcze 2.4 W jakim stopniu inwestycje w poszczególne obszary infrastruktury społecznej oddziałują na rozwój społeczno-gospodarczy poszczególnych gmin/powiatów? Jak różnią się pod względem siły oddziaływania na wzrost gospodarczy i rozwój lokalny inwestycje publiczne od prywatnych? Jak różnią się pod względem siły oddziaływania na wzrost gospodarczy i rozwój lokalny inwestycje publiczne JST od inwestycji współfinansowanych w ramach funduszy strukturalnych UE? Cel szczegółowy 3 (CS3) Wskazanie kanałów realizacji efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej Pytanie badawcze 3.1 Pytanie badawcze 3.2 Jakie są mechanizmy (kanały) wpływu inwestycji w poszczególne obszary infrastruktury społecznej na wzrost gospodarczy i rozwój lokalny? Jakie czynniki zewnętrzne lub warunki początkowe mogą dodatkowo sprzyjać (w przypadku komplementarności) lub sprzeciwiać się tym efektom (w przypadku substytucyjności) Cel szczegółowy 4 (CS4) Identyfikacja gmin i powiatów, w których zwrot z inwestycji jest największy (Identyfikacja zapotrzebowania) - ocena obecnych i przyszłych kierunków interwencji Pytanie badawcze 4.1 Jakie jest zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną (jej poszczególne elementy) w poszczególnych gminach oraz powiatach województwa śląskiego? Pytanie badawcze 4.2 W jakim stopniu inwestycje w infrastrukturę społeczną w latach 1999-27 realizowane były faktycznie w powiatach, które inwestycji takich najbardziej potrzebowały? Pytanie badawcze 4.3 W jakim stopniu dotychczasowe dofinansowanie w ramach funduszy strukturalnych UE wspierało inwestycje w infrastrukturę społeczną w tych powiatach, które takiej pomocy faktycznie najbardziej potrzebowały? Pytanie badawcze 4.4 Jakie komponenty infrastruktury społecznej mają szanse na dofinansowanie z funduszy strukturalnych UE w latach 27-213? Które elementy interwencji są względem siebie komplementarne? 22